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摘要 在中国的改革开放中，借用外债对引入国外资本，推动中国经济社会发展起 到了不可替代的作用。外债管理政策体系是财政政策体系的重要组成部分，和货 币政策体系特别是其中的外汇管理政策密切相关，对政府宏观调控体制的顺利运 行有着重要的影响。近年来我国外债规模快速增长，国家外债偿付压力加大，同 时外债结构也不甚合理，短期外债余额占外债总余额的比例已经远远超过国际公 认警戒线。现有的外债管理体系所面临的国内国际环境也在发生着重要而深刻的 变化，如何在改革中完善外债管理体系，避免上世纪8 0 年代拉美国家债务危机 的风险是财政政策转型和宏观调控体制调整的重要课题。 本文从外债的基本概念出发，在比较国内外的外债管理模式，分析拉美等一 些发展中国家产生外债危机的原因，以及全球解决外债危机的方案的基础上，深 入研究提出我国目前的外债管理体制存在的问题：如政府外债投向不符合公共财 政的目标和原则；外债管理的相关部委在管理上还存在不够协调的地方，不利于 宏观调控政策的协调执行；在外债的借、用、还上，缺乏统一的管理制度，存在 一定的还款风险隐患；外债结构不尽合理，短期外债占比过高，整个经济容易受 到短期游资冲击等等。 本文试图从政府提供公共产品角度入手j 分析外债管理政策在财政政策以及 财政货币政策协调中的地位和作用，研究什么样的外债管理体制在符合公共财政 原则的同时，也符合完善社会主义市场经济体制的目标和任务，同时能够和货币 政策相协调。另外，在分析发展中国家债务危机以及国际社会应对方案的基础上， 本文也将试图从避免债务危机的角度来分析我国外债管理体制的设计思路，与大 家共同探讨。这即为本文的重点所在。 关键词：外债；管理；公共财政；风险 a b s t r a c t d u r i n gt h ep e r i o do ft h er e f o r ma n do p e n i n gu pi nc h i n a , f o r e i g nd e b tp l a y sa n i r r e p l a c e a b l er o l ei na t t r a c t i n gt h ef o r e i g nc a p i t a la n dp r o m o t i n gt h ed e v e l o p m e n to f c h i n a se c o l l o r n i c sa n ds o c i e t y f o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e mi sa ni m p o r t a n t c o m p o n e n to ff i s c a lp o l i c i e sa n dc l o s e l yc o r r e l a t e dw i t hm o n e t a r yp o l i c i e s ，e s p e c i a l l y 谢t hi t s f o r e i g n d e b t m a n a g e m e n tp o l i c i e s g r e a t l yi n f l u e n c i n g t h en a t i o n a l m a c r o - c o n t r o ls y s t e m i nr e c e n ty e a r s , w i t ht h er a p i d l yi n c r e a s i n ga m o u n to ff o r e i g n d e b ti no u rc o u n t r y , t h ep r e s s u r eo np a y m e n th a si n c r e a s e d m e a n w h i l e ，w i t ht h e u n r e a s o n a b l es t r u c t u r eo ff o r e i g nd e b t , t h er a t i ob e t w e e nt h eb a l a n c eo fs h o r tt e r m f o r e i g nd e b ta n dt h el o n gt e r mf o r e i g nd e b ti sf a rb e y o n dt h ei n t e r n a t i o n a la l e r t i n g s t a n d a r d i na d d i t i o n , t h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls i t u a t i o n sf a c i n gb yt h ec u r r e n t f o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e ma 糟u n d e r g o i n gc r i t i c a la n dp r o f o u n dc h a n g e s t h e r e f o r e ，h o wt op e r f e c tt h ef o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e ma n dp r e v e n tf o r e i g n d e b tc r i s e sh a p p e n e di n8 0 sl a s tc e n t u r yi nt h el a t i na m e r i c ac o u n t r i e sb e c o m e i m p o r t a n ti s s u e si n t h ef i s c a lp o l i c i e sa n dm a c r o - c o n t r o lp o l i c i e sr e f o r m a t i o n t h e o r e t i c a l l y , t h i sp a p e rd e r i v e sf r o mt h eb a s i cc o n c e p t so ff o r e i g nd e b lb a s i n go n a n a l y z i n go f t h er e a s o n sf o rc r i s i si nl a t i na m e r i c aa n do t h e rd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa s w e l la sa n a l y z i n gt h es o l u t i o n sf o rg l o b a lf o r e i g nd e b tc r i s i s ，t 0p r e s e n t ss e v e r a l p r o b l e m st h r o u g hp r o f o u n dr e s e a r c hi nt h ec u r r e n tf o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e m i nc h i n a ：t h ei n v e s t i n go ft h eg o v e r n m e n te x t e r n a ld e b t sd o e sn o ti nl i n ew i t ht h e o b j e c t i v e sa n dp r i n c i p l e so fp u b l i cf i s c a lm a n a g e m e n t ；t h e r ea r ed i s c o r d a n c e sw i t h i n m i n i s t r i e sa n dc o m m i t t e e st h a ti nc h a r g eo ff o r e i g nd e b tm a n a g e m e n t ，i m p e d i n gt h e s m o o t hi m p l e m e n t a t i o no fm a c r o - c o n t r o lp o l i c i e s ；t h e r ei sn ou n i t em a n a g e m e n t s y s t e mo nt h eb o r r o w i n g , u s a g ea n dr e t u mo ft h ef b r e i 弘d e b t , c o n t a i n i n gac e r t a i n a m o u n to fr i s k si np a y m e n t ；t h es t r u c t u r eo ff o r e i g nd e b ti sf a rf r o mr e a s o n a b l e ，t h e r a t i of o rs h o r t - t e r mf o r e i g nd e b ti ss t i l lh i g h , t h ew h o l ee c o n o m yi sf f a # l et ot h e s h o c ko f h o tm o n e ys oo na n ds of o r t h t h i sa r t i c l ef o c u so na n a l y z i n gt h ep o s i t i o na n dt h ef u n c t i o no ff o r e i g nd e b t m a n a g e m e n tp o l i c i e si n t h ec o o r d i n a t i n gt h ef i s c a lp o l i c i e sw i t ht h em o n e t a r yp o l i c i e s ， e x p l o r i n gt h et y p eo ff o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e mm a t c h i n gw i t hp u b l i cf i s c a l p o l i c i e sw o u l db ei na c c o r d a n c ew i t ht h eo b j e c t i v e sa n da s s i g n m e n t so fp e r f e c t i n g s o c i a l i s mm a r k e te c o n o m ys y s t e m , a sw e l la sc o o r d i n a t i n g 、i t ht h em o n e t a r yp o l i c i e s i na d d i t i o n , b a s e do nt h ea n a l y z i n gd e b tc r i s i si nd e v e l o p i n gc o u n t r i e sa n ds o l u t i o n so f t h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y , t h i sa r t i c l ea l s ot r i e st oa n a l y z et h el o g i co fd e s i g nw i t h t h ef o r e i g nd e b tm a n a g e m e n ts y s t e mi no t l l c o u n u yf r o mt h ep e r s p e c t i v eo fa v o i d i n g d e b td s i s k e yw o r d ：e x t e r n a l - d e b t ，m a n a g e m e n t ，p u b l i c f i s c a ls y s t e m ，r i s ko f p a y m e n t 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中国外债管理体制研究 1 导言 1 1 研究的目的和意义 1 1 1 研究的目的 在中国的改革开放中，借用外债对引入国外资本，推动中国经济社会发展起 到了不可替代的作用。当前经济全球化趋势深入发展，国际产业转移和生产要素 流动加快，中国作为新兴市场经济体融入国际化的速度也在加快，现有的外债管 理所面临的国内国际环境也在发生着重要而深刻的变化，因此有必要研究如何对 其加以完善以适应新形势的要求。 从国内制度变化情况来看，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善 社会主义市场经济体制若干问题的决定中提出，完善社会主义市场经济体制的 目标是“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然 和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中 的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理 和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”中国的社会主 义市场经济体制，既有市场经济的一般性特征，即“更大程度地发挥市场在资源 配置中的基础性作用”，又带有中国特殊国情的因素，需要“健全国家宏观调控， 完善政府衽会管理和公共服务职能j 一为全面建设小康社会提供强有力的体制保 障”。 完善国家宏观调控体制需要进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相 互配合的宏观调控体制。国家计划明确的宏观调控目标和总体要求，是制定财政 政策和货币政策的主要依据。财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入 方面发挥重要功能，完善财政政策的有效实施方式。货币政策要在保持币值稳定 和总量平衡方面发挥重要作用，健全货币政策的传导体制。 外债和其他政府债务一样，是平衡政府赤字的重要手段，因此，外债管理是 我国财政政策的重要组成部分。同时，外债和其他政府债务一样，其发行规模对 货币政策的独立性将产生重要影响，因此涉及到财政政策与货币政策相协调的问 题。更宏观一些来看，外债也是国家宏观计划中的一个重要组成部分。与之相应， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 外债管理也和货币政策以及国家计划密切相关，因此，外债管理是在社会主义市 场经济体制中的重要组成部分之一，我们需要认真研究如何完善外债管理以符合 进一步完善社会主义市场经济体制的总体目标，同时也符合完善国家宏观调控体 制的需要。 从国际情况来看，一些发展中国家举借外债导致发生了严重的债务危机。2 0 世纪8 0 年代初，巴西、墨西哥、阿根廷等拉丁美洲国家以及很大一部分非洲国 家和亚洲的菲律宾，就是这种情况的典型。债务危机使这些国家在8 0 年代度过 了“失去的十年”，人民生活水平降到了6 0 年代的水平，并引发了严重的政治经 济危机，一些国家还导致了政权的更迭，且至今都没能从这种危机中完全走出来。 这些案例提示我们，在利用外债的同时，如果不注意加强科学管理，则有可能对 本国的经济和金融秩序造成较严重的冲击和破坏，并进而影响到国家安全。因此， 我们有必要结合发展中国家出现的外债危机和国际上解决这些危机的对策，来研 究如何完善我国的外债管理。 本文试图从政府提供公共产品角度入手，分析外债管理在财政政策以及财政 货币政策协调中的地位和作用，研究什么样的外债管理体制在符合公共财政原则 的同时，也符合完善社会主义市场经济体制的目标和任务，又能够和货币政策相 协调。另外，在分析发展中国家债务危机以及国际社会应对方案的基础上，本文 也将试图从避免债务危机的角度来分析我国外债管理体制的设计思路。 1 1 2 研究的意义 一、研究的理论意义 由于外债和公共财政、货币政策以及债务危机预防方面都有着密切的联系， 因此研究外债管理，也在这三方面有着重要的理论意义。 ( 一) 完善外债管理体系，适应新形势下政府公共财政职能的需要。1 9 9 8 年以来我国实行的是积极的财政政策，对遏制投资需求下降，推动经济增长起到 了重要的作用，对外债主要是从支持积极的财政政策，启动国内需求的角度管理 的。目前中国的财政政策将逐步从“积极”转为“稳健”，主要是致力于推进改 革和结构调整。因此，分析外债管理如何适应未来公共财政政策的发展趋势及特 点无疑是一个重大的理论课题。 2 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 ( 二) 开放经济框架中外债管理在货币政策与财政政策协调中的结合点意义 重大在财政转型的同时，中国的货币政策也正在经历着在逐步市场化和开放的 条件下不断发挥作用的改变。中国经济的发展和对外开放使得财政政策和货币政 策的相互配合越来越重要，但同时相互配合的难度也越来越大。外债是货币政策 和财政政策的重要结合点，从理论上分析如何从外债体制的设计和完善角度来协 调货币和财政政策对于制定宏观调控政策都有着很积极的意义。 ( 三) 发展中国家在借助国际资本获得发展中既有过阶段性的辉煌，也有着 许多沉痛的教训。迄今为止在发展中国家的外债危机方面还始终争论不断。在国 际经济发展越来越不平衡的环境下，建立国际经济金融新秩序的本身已经成为一 个理论热点。研究通过外债体制建设来避免今后的外债危机发生对这方面的理论 研究也将提供有益的借鉴。 二、研究的现实意义 ( 一) 有利于提高外债利用的水平和层次。传统的外债管理体制已经不适应 新的公共财政的要求，外债管理中的政策性和操作环节都很难把握，特别是加入 w t 0 后，对外开放的程度越来越大，不确定性也越来越多，没有清晰的制度框架， 不利于发挥外债在中国经济建设和社会发展中的积极作用。因此，设计和完善符 合未来的公共财政框架下的外债管理，相关各方都能够明确“游戏规则”，从而 有助于我国外债的利用上到一个新的水平。 ( 二) 有利于完善宏观调控体制，充分发挥财政政策和货币政策积极作用。 外债管理的设计和完善，对中国的外汇管理体制以及汇率体制都有着很重要的意 义，是其中的重要组成部分，有利于提高货币政策的独立性，协调与财政政策之 间的关系。这对于加强和改善宏观调控，无疑是有着重要的现实意义的。 ( 三) 从2 0 0 1 年起，我国短期外债占外债总余额的比重连续三年超过国际 警戒线2 5 ，至2 0 0 4 年末，短期外债占外债总余额的比重已上升到4 5 6 3 。 短期外债的增长主要来自贸易信贷( 包括远期信用证、非信用证项下的延期付款 和出口项下的预收贷款等) 和境内外资金融机构的短期外债，其大幅度增长带来 的短期国际资本大进大出的风险不仅对我国的外汇管理体制造成冲击，也可能影 响国内货币政策的独立性。如果问题不断积累导致矛盾的爆发，是不利于我国经 济的稳定和政治安全的。因此，有必要加快研究外债管理，及时解决外债管理中 3 浙江大学公共管理硕士c m p a ) 专业学位论文 中国外债管理体制研究 的结构性问题，避免重蹈其他新兴市场经济体债务危机的覆辙。 ( 四) 有助于研究外债和外汇储备之间的相互影响，使得外债政策与外汇政 策更加协调。外债是影响外汇市场的基本因素，一国外债总额和构成是进行外汇 交易分析的重要因素。如果外债管理不善，致使风险增大，则会削弱外汇储备的 抵御力，进而会影响货币的稳定性。如果外债总额超出外汇储备总额，基于对信 用风险的考虑，外债的债务国很可能会失去原有的融资渠道。若短期外债居多时， 则更值得警惕。目前，我国外汇储备大规模增长，短期外债规模也持续增长，如 何分析外债构成对外汇储备、汇率和外汇市场的影响及后三者对前者的影响，对 于趋利避害，降低风险，维护我国外债安全，保持债务率( 外债余额与货物和服 务贸易外汇收入之比) 、负债率、短期外债与外汇储备之比处于国际标准安全线 之内，具有重要意义。 ( 五) 有助于外债与外商直接投资之间的相互影响，使得外债政策与外商直 接投资政策更加协调。外债是指境内机构对非居民承担的以外币表示的债务；外 商直接投资是外国投资者在我国境内投资厂房和设备、合并与收购企业、建立合 资企业，购买房产及对外资企业的资本转移，主要表现为对实物资产的购买，不 包括证券组合投资。外债和外商直接投资都会带来外汇收入的增加，促进国内经 济及其他各项事业的发展，但两者的性质、内容和形成原因却各不相同。从性质 上看，外债是一种债权资本；外商直接投资是一种股权资本。从内容上看，外债 主要是借贷、使用和还本付息；而外商直接投资是投资、收益和风险等内容。从 原因看，外债根据类型的不同，产生的原因不同，如政府间外债可能取决于两国 良好的外交关系和政治利益，而商业银行提供的外债可能更多考虑利息，利率差， 甚至是对汇率变化的预测。而吸引外商直接投资主要由被投资国潜在的和现实的 市场规模、盈利机会、城市化水平、交通设施、税收水平等决定。另一方面，外 债和外商直接投资都会影响国内经济的发展，但有时候两者的作用也并不一致， 甚至是冲突的，深入研究两者之间关系及影响便具有了重要的意义。 1 2 研究方法与研究范围 1 2 1 研究方法 就方法论而言，本文采取了理论与实践相结合，实证分析与规范分析相结合， 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 比较和逻辑推理相结合的研究方法。理论与实践相结合是马克思主义认识论的基 本原则。因此，本文对理论问题和实践问题分别讨论并使之紧密联系在一起，而 且尽量使自己的理论分析符合客观实际 实证分析和规范分析是现代经济理论研究中广泛应用的方法，两者的结合可 以既说明是什么的问题，又说明为什么是和应该怎样的问题。实证分析以某种规 范研究为前提并包含一定的规范因素，而规范评价则以实证分析所提示的经济关 系和所描述的经济过程为对象和研究基础。 同时要充分地占有材料，分析它们的各种发展形式，探寻这些形式的内在联 系，找出研究对象的基本要素，这是马克思倡导的科学分析方法。从最基本的要 素和要素之间的联系出发，渐次引入新的因素。逐步逼近研究对象的具体形态， 这是马克思所使用的叙述方法。从具体和复杂到抽象和简单，再从抽象和简单上 升到具体和复杂，这是马克思主义科学研究方法的精髓。本文力求贯彻这一科学 的研究方法，试图遵循从抽象到具体、从简单到复杂的逻辑次序和叙述方法来安 排篇章结构。先研究外债管理的一般性及种类和运行机制；再引入社会制度因素， 研究不同国家、不同经济体制下的外债管理模式及其选择时应考虑的因素；然后 根据中国经济的具体实际，研究我国市场经济体制下经济发展所需的外债管理模 式、外债风险的防范以及外债管理同宏观调控的协调，最后落实到中国外债管理 体系的构建上。 不仅如此，比较和逻辑推理的方法也在本文中大量采用。无论实征分析，还 是规范研究，对比分析都是常用的工具之一。“以史为鉴，可以知兴衰”、“他山 之石，可以攻玉”，分别说明了纵向对比和静态横向比较的作用。在分析研究中， 本文分别从不同的角度对不同国家外债管理模式进行了国际比较和从纵向的角 度对中国外债管理模式进行了历史变迁的回顾及其发展趋势的预测，达到历史发 展与逻辑推理的统一。 1 2 2 研究范围 外债管理研究范围的界定，要从社会科学的学术活动说起。在市场经济条件 下，社会科学研究市场经济运行机制兴起后，社会上出现了许多在小生产自给经 济、计划经济时代不曾有过的现象，这些现象，总的来说，形成于市场经济产品 5 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 生产并向商品转化的过程中，产生于对外开放的进程中，对社会造成影响所引起 的一系列新的关系，其中也包括了对外举债关系，社会科学就是要对这些从未有 过的新关系和新现象，做出合乎逻辑的解释加以论证，并且寻求可能的解决途径。 在这样的理念下，社会科学的早期创导者如孔德、韦伯、杜尔凯姆等人，都把社 会科学的学科性质规范为“实证”的科学，以社会现象的事实作为系统研究的对 象。社会科学以社会现象为研究对象和范围，这就规范了社会科学各学科门类学 术活动的思维方式和行为准则，使各学科的学术活动在各自既定的研究对象和范 围内进行，不失去既定的目标和方向，有利于学术活动的交流与发展。 外债管理是以外债为特定研究对象的管理学分支。本文认为外债管理的研究 范围应该划分微观和宏观两个层次，从微观来看，外债管理贯穿一个地区或部门 的外债从借入、使用到偿还的全过程，包含外债的预测、决策、计划、指挥、协 调、控制和激励等职能。从宏观来看，外债管理是国家宏观调控的重要手段，它 与财政政策、货币政策的协调配合，是促使一国经济在对外开放条件下持续、健 康发展的重要保证。外债管理研究范围的界定，为构筑科学合理的外债管理体系 奠定了基础，为深入研究外债管理提供了现实、可行的条件，因而有着重大的现 实意义和历史意义。 根据债务主体的不同，外债分为政府主权外债和非政府外债，前者是政府以 国家信用作为保证而举借的外债，亦称政府外债，后者是主权外债之外的对外举 债。在外债的研究文献之中，主权外债受到了更多的关注，这是因为主权外债关 系到一个国家在国际舞台上的信誉和地位，是一国经济的晴雨表，它的管理状况 直接影响到非政府外债的运行情况。如果一国政府不能偿还到期债务，那么本国 的经济实体的对外举债将会受到极大的冲击。从管理制度的制定实施来看，对主 权外债的管理最为严格和具体，也是非政府外债管理参考的重要依据。鉴于此， 本文以主权外债为主要研究对象，同时，在进行综合的、宏观层面的分析时，也 对非政府外债给予一定的关注，使得分析较为全面、完整，提出的措施也切合实 际。 6 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 1 3 国内外相关研究进展 1 3 1 国外的理论发展 一、公共支出的纯理论 美国经济学家萨缪尔森1 9 5 4 年发表了 公共支出的纯理论一文矧，掀 开了公共经济学核心理论公共产品理论研究的新一页。公共产品是指这样一 种产品( 物品和劳务) ：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费 该产品。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有， 它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品 和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而 也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产 品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。因此，政府就承担起提供公 共产品和准公共产品的责任，并需要为其筹集资金，在政府现有税收资金无法承 担提供公共产品和准公共产品的负担( 即出现赤字) 的时候，政府就需要通过债 务形式来筹集资金，其中就包括通过外债筹集资金伽。债务需要偿还，如果政府 未来的税收无法偿还外债，就会影响到国家的经济稳定和政治独立，这就要求政 府在为提供公共产品和准公共产品而举借外债时，充分考虑到外债资金的投向 ( 即界定通过外债所提供的公共产品和准公共产品的范围) ，外债规模和未来偿 还的能力之间在规模和时间上的匹配问题，而这就是笔者在本文中分析完善我国 外债管理中的重要组成部分。 二、公共财政与货币政策 ( ) 外债对货币发行的影响 托马斯梅耶在货币、银行与经济渊一书中总结了以往学者研究中政府 债券作为货币政策和财政政策结合点的地位和作用。理论上，当政府财政出现赤 字的时候，就需要通过发行债券来筹集资金，如果政府发行债券过多过滥而央行 被迫买入，将导致央行基础货币被动性的大量增加，最终导致货币供应量的增加 超过经济实际需要而出现通货膨胀，影响经济稳定运行。这种债券发行导致货币 供应量的扩张有直接和间接两种途径。一般而言，在许多国家债券主要是由中央 银行来购买的，从而造成基础货币的直接投放。对于一些独立性强的中央银行， 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 可以有购买债券与否的选择权，表面上看来不会构成基础货币的直接投放，但是 由于这个时候商业银行成为债券购买的主体，银行购买债券的行为影响了中央银 行货币政策传导的渠道，导致中央银行需要通过公开市场操作来购买国债，从而 实现了中央银行间接从财政购买债券的过程。无论是直接还是间接途径，中央银 行购买国债的同时会向银行体系投放货币，也就是增加基础货币和货币供应量的 过程蛙“。一般称作“预算赤字的货币化”，这一过程的加剧所导致的货币投放 超过经济正常增长的需要往往会导致通货膨胀的加剧。 ( 二) 外债对货币政策的影响 政府财政赤字时还可以通过发行外债的方式来筹集资金，这种方式对货币政 策的影响是，一方面发行外债筹措到的外汇资金如果兑换成本国货币将构成货币 发行的一部分，增加基础货币的投放量，如果该国的汇率体制是固定汇率制度或 者汇率制度的弹性不足，较大规模的外债借入和偿还将可能导致货币政策独立性 的丧失。因此，笔者认为，我国的外债管理中也需要考虑和货币政策的协调问题。 三、债务“桎梏”和债务陷阱理论 伊曼纽尔沃勒斯坦，罗伯特布伦纳等认为，第三世界国家远远没有从国 际资本流动中获得好处，它们在利用外资的过程中，因为它们的大部分经济剩余 被转移到国外，从而使经济遭到严重的损害。埃及经济学家萨米尔唪可明( s a m i r a m i n ) 把资本输出分有两种类型，一种是流向新的中心类型的国家如美国、加拿 大、俄国、日本、澳大利亚等，一种是流向外围地区如拉丁美洲、亚洲等。阿明 认为，“这两种投资不论在职能或动力上都不一样”。对前者而言，外资“只起一 个辅助作用，数量上也是次要的，而且重要性也日益缩小”。因此，在这些国家 中，国内外所有的投资推动了经济增长，利润流出的问题变得次要了。这些国家 开始时是债务国，后来自己成了债权国。对后者而言，局面就不是这样的了，它 们从来没有达到输出资本的阶段，而只是从“新借户”( 资本流入超过利润流出) 变为“老借户”( 利润流出超过资本流入) ，从而形成t # f 围国家对中心国家的依 附性，并且这种对依附“往往成为永久性现象”。由此，阿明得出结论：资本和技 术转移到穷国的历史结果只是在非常迅速增长的短暂时期之后，出现虬”发展 受阻、停滞、甚至退步的时期：没有任何前途的奇迹和已经失败的起飞”。 睢”基础货币指商业银行在央行的存款和流通中的现金基础货币投放增加，银行的信贷投放就可以相应 增加，最终导致货币供应量的增加 8 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 针对债务危机中的两大困境，即债权人之间合作失败导致的集体行动困境和 因为惩罚威胁缺失导致的债务人道德风险，目前国际上主要应用主权债务重组的 三种理论：声誉模型、谈判模型和惩罚模型对上述问题进行分析论述 ( 一) 关于声誉模型。由克瑞普斯等人( k r e p s w i l s o n ，1 9 8 2 ；m i l g r o m r o b e r t s ，1 9 8 2 ) 提出的声誉模型，解释了静态博奕中难以解释的“囚徒困境” 问题。当参与人之间只进行一次性交易时，理性的参与人往往会采取机会主义行 为，通过欺骗等手段追求自身效用最大化目标，其结果只能是非合作均衡。但当 参与人之间重复多次交易时，为了获取长期利益，参与人通常需要建立自己的声 誉，一定时期内的合作均衡能够实现。根据声誉模型，债务人的道德风险问题， 与其长期利益预期有关联。 ( 二) 关于谈判模型。1 9 8 2 年，鲁宾斯坦( a r i e lr u b i n s t e i n ) 发表讨 价还价模型中的完美均衡，提出如果考虑到博弈者意识到讨价还价还要花费时 间因而是有代价的话，那就不会出现纳什谈判模型所呈现的讨价还价的解只是取 决于讨价还价博弈局中人的风险偏好这一理论格局了。根据这一谈判模型的观 点，简单的单纯分配对策的谈判过程，在此过程中谈判者们策略性地轮流或以相 等的时间间隔提出反要求，直至一方接受了另一方提出的要求，此时对策结束。 该模型的条件是：做为应提出要求的谈判者提不出其策略规定更好的要求，且， 另一个谈判者如果计划在t 时期接受( 拒绝) ，则不会比拒绝( 接受) 它更好。 这一模型为外债的解决提供了另一个分析途径。 ( 三) 关于主权债务重组方面的惩罚模型问题。如，很多文献指出，惩罚威 胁缺失与道德风险除了债权人的合作失败外，主权债重组中还有另外一个困境： 道德风险问题。r o u b i n i ( 2 0 0 0 ) 把道德风险区分为两类：债务人道德风险和债权 人道德风险。债务人道德风险还可以区分为主权国家的道德风险和债务国私人部 门的道德风险，后者是指基于明确的或者是隐性的政府担保，新兴市场国家的国 内私人部门( 金融机构、企业和家庭) 可能出现过度借贷行为( 通过直接或者间 接方式从外国债权人处获得) ，从而做出扭曲的甚至是错误的投资决策。主权国 家债务人道德风险是指基于对外部官方部门( 多边或双边官方债权人) 提供保释 机制的预期，可能引导该国采取宽松的经济政策，而这种宽松的政策可能引起经 济和金融问题，最终出现债务危机或者金融危机。在外债方面，产生了债务人的 9 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 道德风险问题在于：企业债和主权债之间的显著区别来自于主权国家具有的豁免 权( s o v e r e i g ni n m u n i t y ) ，主权国的政府资产不受商业规则约束，这些资产不能 因为政府无法偿付债务而受到查封。这样，就存在主权国家因为惩罚性威胁缺失 而采取战略性拖欠( s t r a t e g i cd e f a u l t s ) 的可能，也即存在国家债务人的道德风 险问题。b o l t o n 和s c h a r f s t e i n ( 1 9 9 6 ) 提供了一个国内债券市场上债权人和债务 人之间的谈判模型。他们区分出两类不同性质的债务拖欠；流动性拖欠 ( 1 i q u i d i t y d e f a u l t s ) 和战略性拖欠。前者是债务人无力还债，后者是债务人有 能力还债却赖帐不还。除非能够对债务拖欠进行惩罚，比如查封资产等，否则债 权人将因为害怕债务人的战略性拖欠而不愿借款给债务入。这样，因为债务人的 道德风险最终可能阻塞了自己的融资渠道。但是，实际上，上述的主权债的惩罚 性威胁缺失具有相当的欺骗性，等等。 在讨论主权债务重组的同时，莱茵哈特、罗戈夫和萨瓦斯塔诺( r e i n h a r t ， r o g o f fa n ds a v a s t a n o ，2 0 0 3 ) 使用计量经济模型测算一国债务的历史情况对目 前债务风险的影响，从中可以看到过去的债务履行记录和宏观经济管理效果对将 来债务承受能力的影响，据此提出风险预警。显然，这对债权人更好地处理外债 问题有帮助，对债务国也有裨益。 1 3 2 国内的理论发展 一、有关防范债务( 包括外债) 过快增长导致财政风险加剧的研究 傅太平( 2 0 0 4 ) “”认为我国持续实施的积极财政政策有效地刺激了国内 需求，拉动了经济增长，但急剧扩大的赤字规模和债务规模也使财政支出压力不 断增大，财政领域的各种深层次的矛盾与风险日愈凸现。为此，必须高度重视当 前我国面临的财政风险问题，并积极采取有效措施加以防范和化解，以确保国家 财政安全和国民经济的持续健康发展。 刘尚希( 2 0 0 4 ) “叭认为防范财政风险应该从公共风险的控制入手，本文 认为这对于设计外债管理中的风险控制是有借鉴意义的。 阎坤、陈新平( 2 0 0 4 ) 也认为要防止外债的金融风险向财政风险转移。 二、关于外债在财政和货币政策协调中的作用的研究 李扬( 2 0 0 3 ) “叭从财政政策和货币政策协调配合角度，探讨了国债在金 1 0 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中国外惯管理体制研究 融体制中的特殊地位和作用，着重分析了国债市场作为核心金融市场在提供市场 流动性方面的不可替代的作用。其政策含义就是，为了给我国的金融市场运行创 造一个良好的基础，我们的国债政策应当超越单纯财政的财政眼光。 麦挺、徐思嘉( 2 0 0 4 ) 。”认为在经济全面衰退的现实危机面前，转型国 家往往更有动机偏向滥用货币扩张手段，而央行的非独立性将进一步加剧引发恶 性通胀的风险，为了避免“通胀偏向”政策所导致的社会福利恶化，需要一种体 制来保证政府承诺得以履行。检验表明，转型国家大多存在央行法定独立先于实 质独立的情况，即央行法定独立性很高，但事实上货币政策还是由政府控制而难 以完全独立有效抑制通胀。跨期声誉模型表明，仅仅实现央行的法定独立可能在 长期产生负的社会福利效应。为此，建议确定合适的名义政策目标以强化央行的 预承诺能力，同时要加强企业治理，财政体制方面的配套改革，使各项调控措施 相互协调。 三、有关外债在发展中国家货币危机中的作用的相关研究 金洪飞( 2 0 0 3 ) o 小”提出一个简单的理论模型来解释新兴货币危机国在危 机前存在大量短期外债的原因，认为政府对私人投资的担保导致了短期外债大量 流入新兴市场国家。文章采用p r o b i t 模型对9 0 年代发生过货币危机的发展中国 家在危机阶段的资本逆流与短期外债之间的关系进行了经验分析，找到了在危机 阶段资本逆流与短期外债比例显著相关的证据。 周晓妮、臧苏湘( 2 0 0 3 ) 对巴西、智利和哥伦比亚三个拉美国家近年 来对国际游资管理的经验进行了研究。他们指出，我国有必要借鉴拉美国家的经 验，不妨对国际资本流入选择性地征收税费和无息准备金，放开对资本流出的限 制和汇率浮动的范围。但是，单纯的资本控制措施，只能提供一种缓冲机制，并 不能实现经济结果的校正和资源的有效配置。从某种程度上说，没有健全的宏观 经济政策和结构性政策调整，任何控制措施只是推迟危机的到来，甚至会加剧其 破坏性。所以，从长期角度看，我国必须建立完善的银行风险自控与金融监管体 系，提高自主化解风险的能力。 罗强( 2 0 0 5 ) 建立了一个分析汇率政策、财政政策以及外债偿付危机之间关 系的模型，考察了汇率水平和汇率变动如何影响政府的短期债务供给和政府偿债 策略。他的分析表明，一个国家在汇率水平被高估而经济增长迟缓，外债偿付存 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 在压力的情况下，可以通过汇率适当贬值来促进经济增长从而增加政府财政实 力，提高外债偿付能力。但是如果国际市场预期该国的汇率可能会进一步大幅度 贬值，就可能导致国际资本的冲击，这种情况下反而可能导致债务危机的爆发。 另一方面，如果该国因为担心出现外债危机而采取固定汇率制，在经济增长迟缓 延续的情况下，政府的财政实力和外债偿付能力都有可能迸一步被削弱，这也可 能导致外债偿付危机。 1 4 论文结构 从7 0 年代后期开始，债务危机不断困扰着发展中国家。同时，随着经济全 球化趋势的不断加强，发展中国家的危机也成为影响发达国家，乃至世界经济稳 定的重要因素。因此，如何解决发展中国家的债务危机成为了经济理论界和实务 界共同关注的问题。 9 0 年代以前，当时的主权外债主要是辛迪加贷款，债权人主要是为数不多 的大财团。危机发生时，债务国与债权人之间通常比较容易达成重组协议，使危 机的经济影响比较有限。 但9 0 年代以后，国际资本市场和金融自由化迅速发展，主权债券规模迅速 扩大，越来越多的主权债务通过国际资本市场向世界各地的投资者发行债券的形 式来获得。当这些国家因出现危机而进行债务重组时，持有不同债务工具的众多 债权人之间的行动和利益取向往往非常难以协调，导致债务重组过程呈现出无 序、拖延，不仅耽误了解决债务危机的时机，而且使债务危机进一步加深，演变 为经济金融危机，甚至政治危机。 对此，国际货币基金组织在2 0 0 1 年底提出了一套以国际破产体制为基础的 主权债务重组体制( t h es o v e r e i g nd e b t sr e s t r u c t u r i n gm e c h a n i s m ，s d r m ) ， 该体制也被称为主权债务重组的法律方法。但以美国主管国际金融事务的副财长 约翰泰勒为首的国际金融垄断资本对s d 肼持反对态度，并提出推广以集体行 动条款( c o l l e c t i v ea c t i o nc l a u s e s ，下称c a c s 条款) 为核心的合同方法。上 述观点之争实质体现了以i m f 为代表的官方部门和私人债权人部门之间的利益 冲突。 无论是“主权债务重组体制”，还是“集体行动条款”，都无法从根本上解决 浙江大学公共管理硬士( m p a ) 专业学位论文中国外债管理体制研究 发展中国家的债务危机，那何为根本办法昵? 本文试图从政府提供公共产品角度 入手，分析外债管理体制在财政政策以及财政货币政策协调中的地位和作用，研 究什么样的外债管理体制在符合公共财政原则的同时，也符合完善社会主义市场 经济体制的目标和任务，同时能够和货币政策相协调。另外，在分析发展中国家 债务危机以及国际社会应对方案的基础上，本文也将试图从避免债务危机的角度 来分析我国外债管理体制的设计思路，与大家共同探讨。这即为本文的重点。 论文结构如下： 1 第一部分简述了研究外债管理问题的目的和意义，并从方法论的角度对论 文所采取的研究方法进行了介绍，界定了本文的研究范围，介绍了文章的重点和 结构。 2 第二部分对外债的定义和外债管理的目标、原则以及内容进行介绍；同时 分析比较了国际上存在的三种外债管理模式，并对各种管理模式进行了评价；最 后介绍了中国目前外债管理模式形成过程、现有特点及法规政策框架，根据公共 财政的理论对其中存在的问题进行了分析。 3 第三部分从正反两方面分析了外债对经济的影响和外债风险；并从外债风 险将影响整个经济社会的稳定甚至危及到国家的安全入手，指出如何有效的防范 外债风险是新的国际国内形势下完善外债管理体制的目的； 分析了我国外债的现状、潜在的风险以及发展中国家外债危机发生的原因； 详细介绍了目前全球债务危机解决方案及对发展中国家的启示。 4 通过比较国际上各种外债管理体制和风险情况，并对中国目前外债管理 体制的问题和面临的风险进行分析后，本部分从各种不同方面对完善中国外债管 理体制提出了有针对性的政策建议。这是论文的核心，也是结论部分。 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 中国外债管理体制研究 外债管理概述及其比较分析 一般而言，我国的外债管理就是指为了