（公共管理专业论文）包头市政府采购制度剖析与改革构想.pdf

中文摘要 政府采购制度作为一种先进的财政支出管理制度，在市场经济国家迄今己有2 0 0 多年的历史。 上世纪9 0 年代中后期，我国为适应国内外形势发展开始推行政府采购制度，2 0 0 2 年6 月，全国 人大通过了中华人民共和国政府采购法，2 0 0 3 年1 月1 日正式实施。在社会主义市场经济体 制下，建立起符合市场经济要求的现代政府采购制度对政府改革和市场经济都具有十分重要的意 义。 包头市自1 9 9 9 年开始实行政府采购制度，虽取得了一些成绩，但还未形成规范化的管理， 采购制度有待进一步的完善。本文对包头市目前政府采购制度的实施现状进行研究，在此基础上， 提出完善包头市政府采购制度的对策，以促进包头市的社会经济和谐发展。本文在研究包头市政 府采购制度的现状之前，先对政府采购的概念、特点、功能和目标，政府采购制度的概念、构成、 特征以及我国地方政府采购制度的形成与发展、地方政府采购与中央政府采购的关系、地方政府 采购改革对完善我国政府采购制度的重要性做了理论分析与介绍。在理论介绍的基础上，对包头 市政府采购制度的现状做了研究，客观的评价了包头市实施政府采购制度取得的成效，主要体现 在政府采购制度框架初步形成，政府采购制度改革取得了一定成果，政府采购的社会效益日益明 显。从现实的角度找出了包头市政府采购制度存在的不足，表现在政府采购的配套制度和管理机 制不够健全：整体规模不够大，采购范围偏窄；缺乏对政府采购预算的控制和采购计划的约束与 管理：招投标机制不健全，采购程序不规范；政府采购监督体系不完善；缺乏专业人才。对现存 问题的成因进行了分析，提出了完善包头市政府采购制度的构想，即加强政府采购工作宣传的力 度；建全和完善政府采购法律法规体系；加强政府采购监督机制建设；细化采购预算，强化采购 资金管理，提高采购规模；规范采购程序，提高采购效率；加强政府采购人员队伍建设；加速政 府采购制度电子化的发展。 关键词：包头市，政府采购制度，改革构想 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mt o o ko n ek i n do fa d v a n c e de x p e n d i t u r ec o n t r o ls y s t e m ，o n e s e l f h a dm o r et h a n2 0 0y e a r sh i s t o r yu n t i ln o wi nt h em a r k e te c o n o m yc o u n t r y o nt h ec e n t u r y9 0 sm i d a n dl a t ep a r t s ，o u rc o u n t r yf o ra d a p t st h ed o m e s t i ca n df o r e i g ns i t u a t i o nd e v e l o p m e n tt os t a r tt oc a r r yo u t t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，i nj u n e ，2 0 0 2 ，n a t i o n a lp e o p l e sc o n g r e s sp a s s e d ”t h ep e o p l e s r e p u b l i co fc h i n ag o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w ”，o nj a n u a r yl 。2 0 0 3i m p l e m e n t e do f f i c i a l l y u n d e r t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，e s t a b l i s h e sc o n f o r m st ot h em u r l te c o n o m yr e q u e s tm o d e m g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e ma l lh a st h ee x t r e m e l yv i t a ls i g n i f i c a n c et ot h eg o v e r n m e n tr e f o r ma n d t h em a r k e te c o n o m y b a n t o us t a r t e df r o m1 9 9 9t op r a c t i c et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，a l t h o u g hh a so b t a i n e d s o m er e s u l t , b u th a sn o tf o r m e ds t a n d a r d i z e dt h em a n a g e m e n t , t h ep u r c h a s es y s t e mp e n d i n gf u r t h e r c o n s u m m a t i o n t h i sa r t i c l et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mi m p l e m e n t a t i o np r e s e n ts i t u a t i o n c o n d u c t st h er e s e a r c ha tp r e s e n tt ob a o t o u , i nt h i sf o u n d a t i o n ，p r o p o s e dc o n s u m m a t e sb a o t o u m u n i c i p a lg o v e r n m e n tt op u r c h a s et h es y s t e mt h ec o u n t e r m e a s u r e , p r o m o t e sb a n t o u ss o c i a le c o n o m y h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n t t h i sa r t i c l ei ns t u d i e sb a o t o um u n i c i p a lg o v e m m e n tp u r c h a s e st h es y s t e mi n f r o n to ft h ep r e s e n ts i t u a t i o n , f i r s tt ot h eg o v e m m e n tp r o c u r e m e n tc o n c e p tt h ec h a r a c t e r i s t i c ，t h e f u n c t i o na n dt h eg o a l ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mc o n c e p t , t h ec o n s t i t u t i o n ，t h ec h a r a c t e r i s t i c a sw e l la so u rc o u n t r yl o c a la u t h o r i t yp u r c h a s e sr e l a t i o n a l ，t h el o c a la u t h o r i t yw h i c ht h es y s t e mt h e f o r m a t i o na n dt h ed e v e l o p m e n t , t h el o c a la u t h o r i t yp u r c h a s ea n dt h ec e n t r a la u t h o r i t i e sp u r c h a s e p u r c h a s e st h er e f o r mt oe e n s u m m a t eo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mt h ei m p o r t a n c et o m a k et h et h e o r e t i c a la n a l y s i sa n dt h ei n t r o d u c t i o n i nt h et h e o r yi n t r o d u c t i o nf o u n d a t i o n ，p u r c h a s e dt h e s y s t e mt ob a o t o um a n i c i p a lg o v e r n m e n tt h ep r e s e n ts i t u a t i o nt od ot h er e s e a r c h t h eo b j e c t i v ea p p r a i s a l b a o t o ui m p l e m e n t a t i o ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mh a so b t a i n e dt h er e s u l t , m a i n l ym a n i f e s t e di n t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mf r a m ep r e l i m i n a r yf o r m a t i o n ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m r e f o r my i e l d sc e r t a i nr e s u l t , t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts o c i a le f f i c i e n c yh a sb e e nd a yb yd a y o b v i o u s d i s c o v e r e db a n t o um u n i c i p a lg o v e r n m e n tf r o mt h er e a l i t ya n g l et op u r c h a s et h es y s t e m e x i s t e n c et h ei n s u f f i c i e n c y , d i s p l a y e di n s u f f i c i e n t l yi sp e r f e c ti nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tn e c e s s a r y s y s t e ma n dt h em a n a g e m e n tm e c h a n i s m ；t h eo v e r a l ls c a l ei n s u f f i c i e n t l yi sb i g , t h ep u r c h a s es c o p ei s n a r r o w ；l a c k st ot h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tb u d g e tc o n t r o la n dt h ep u r c h a s ep l a nr e s t r a i n ta n dt h e m a n a g e m e n t ；i n c u r st h eb i dm e c h a n i s mn o tt ob ep e r f e c t , t h ep u r c h a s ep r o c e d u r ei sn o ts t a n d a r d ；t h e g o v e m m c 斌p r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c es y s t e mi si m p e r f e c t ；l a c k st h ep r o f e s s i o n a l h a sc a r r i e do nt h e a n a l y s i st ot h ee x t a n tq u e s t i o no r i g i n ，p r o p o s e dc o n s u m m a t e sb a o t o um u n i c i p a lg o v e r n m e n tt o p u r c h a s et h es y s t e mt h ec o n c e p t i o n , n a m e l ye n h a n c e m e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tw o r kp r o p a g a n d a d y n a m i c s ；c o n s t r u c t se n t i r ea n dt h ep e r f e c tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a wl a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e m ； e n h a n c e m e n tg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c em e c h a n i s mc o n s t r u c t i o n ；t h er e f i n e m e n tp u r c h a s e i i b u d g e t , t h es h e n g t h e n e dp u r c h a s ef u n dm a n a g e m e n t , e n h a n c e st h ep u r c h a s es c a l e , t h es t a n d a r d p u r c h a s ep r o c e d u r e , e n h a n c e st h ep u r c h a s ee f f i c i e n c y ；t h ee n h a n c e m e n lg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t p e r s o n n e lt r o o pc o n s t r u c t s ；a c c e l e r a t i o ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts y s t e m c o m p u t e r i z a t i o n d e v e l o p m e n t k e yw o r d ：b a o t o u ， g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m ，t h er e f o r md e v i s e d l l i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 才 n o n ：卿年6 月易b 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 椰 乡 时问；如p 7 年( ，月_ 日 一名：享伊孟盯 时问：砂7 年6 刖z 日 1 1 选题背景及其意义 第一章绪论 政府采购制度作为政府干预经济的一种制度安捧，是当今世界各国政府管理社会经济生活的 重要手段之一，是市场经济国家为加强财政支出管理普遍采用的一种有效方式，也是我国财政改革 的一项重要内容。实行政府采购制度能够有效地提高财政资金的使用效率、延伸财政支出监督职 能、规范政府消费行为、减少腐败现象、促进社会主义市场体系的发育和完善。1 9 9 6 年我国政府 向亚太经济合作组织提交单边行动计划中，明确最迟于2 0 2 0 年与各亚太经济合作组织成员对等 开放政府采购市场。2 0 0 1 年中国加入w t o ，也明确提出要尽快开放本国政府采购市场，按照国 际通行做法，通过法律手段宏观调控经济、维护国家利益。我国的企业要生存和发展，必须增强 国内企业的国际竞争能力，走向国际市场，所以说尽快完善我国的政府采购制度己迫在眉睫、时 不我待。 政府采购制度在国外实行已有2 0 0 多年的历史，我国于2 0 世纪9 0 年代中期开始试行政府 采购制度，经过l o 多年时间的实践摸索、理论探讨和制度建设，目前已初步建立起了适合我国 国情的政府采购管理体系。政府采购制度在我国的推行，进一步规范了政府采购行为，有效的节约 了财政资金，优化了财政支出结构，从源头上遏制了腐败，取得了良好的社会效益和经济效益。 但是，也应看到，中国的政府采购尚处于初始阶段，许多问题有待进一步解决。首先是采购规模 小范围窄，西方国家政府采购规模一般占gdp 的1 0 1 5 , 占财政支出的3 0 左右，我国1 9 9 8 年采购金额仅为3 1 亿元，1 9 9 9 年1 3 0 亿元，2 0 0 0 年3 2 8 亿元，2 0 0 1 年6 5 3 亿元，2 0 0 2 年10 0 9 6 亿元，2 0 0 3 年16 5 9 3 亿元，2 0 0 4 年2 1 3 5 ，7 亿元，2 0 0 4 年财政支出为2 84 8 6 8 9 亿元，按此计 算，我国的政府采购规模应该达到90 0 0 亿元以上。所以说，我国政府采购规模虽然发展非常快， 但仍有很大的运作空间。其次是政府采购法的整个法律体系处于形成之中，具体的实施条例和细 则尚未出台、同已有的法律还存在着职能交叉和冲突、相应的配套的法律法规需要进一步完善和 细化。政府采购制度在运行中还有很多障碍和缺陷，因此还需要从制度上进一步创新和规范。 我国政府采购制度的改革与完善离不开各级地方政府的探索和实践，对地方政府采购制度的 研究可以为我国政府采购制度的发展提供借鉴。体现在地方政府在政府采购实践中的成功经验是 对中央政府采购的补充，中央政府采购没有涉足的领域，可以由地方政府采购来开发和推广。而 我国现有对政府采购制度的研究大都集中于全国性的政府采购程序、采购方式、采购法规等方面， 对某一区域的专门研究还很少。因此，亟需加强地方政府采购制度的研究。 包头市是内蒙古自治区最大的： 业城市，作为我国中两部地区以冶金、稀土、机械为主的综 合性工业城市以及内蒙古自治区的经济中心，在内蒙占自治区的社会经济发展中具有重要的战略 地位。2 0 0 5 年，包头市城市综合实力位居全国第3 4 位，国民生产总值突破8 0 0 亿元，财政收入 突破1 0 0 亿元，财政支出7 0 亿元，政府采购的规模达到7 3 4 亿元，占当年财政支出的比例为 1 0 4 8 ，节约财政资金1 0 9 亿元；2 0 0 6 年财政收入突破1 3 0 亿元，财政支出突破8 0 亿元，政府 采购的规模达到8 8 6 亿元，占当年财政支出的比例为1 1 0 8 ，节约财政资金1 5 l 亿元，位居内 蒙古自治区首位，超过全国平均水平。这些成绩的取得与包头市积极推行政府采购制度改革、优 中国农业大学坝卜化论文第一章绪论 化支出管理结构是密不可分的。 包头市是内蒙古自治区实行政府采购制度比较早的地区之一，1 9 9 8 年底，包头市政府成立了 由市财政局、监察局、发改委、建委、物价局、j ：商局、机关事务管理中心组成的政府统一采购 领导小组，召开专题会研究试行电脑和车辆的购置政府统一采购的有关问题，决定对年度市财政 资金安排给党政机关、公检法部门、事业单位和人民团体的6 6 辆公务用车和2 7 3 台电脑设备实 行政府采购。这次采购采取公开招标方式，节约财政资金3 9 5 万元，减少开支达2 0 ，取得了显 著的成效。通过几年的试运行，其优越性逐步在实践中显示出来：一是资金使用效益提高，节支 效果显著，资金节约率一般都在5 以上；二是采购的透明度不断增强，有效地抑制了政府采购 活动中的腐败行为。三是透明的政府采购活动培育了公平竞争、优胜劣汰的社会发展环境，促进 企业公平竞争。但是随着政府采购改革的不断深入和发展，一些深层次的矛盾和问题逐渐显现出 来，目前包头市政府采购总体工作，还存在着结构失调、规则不统一，采购机构的设置、采购程 序、采购行为等不规范，难以实现充分竞争等问题；部门利益导致采购资金不能合理配置，造成 大量的浪费；各单位没有编制科学合理的政府采购预算和采购计划，难以实现规范化管理：全市 尚缺少一个合理、专业、竞争有序的采购平台，旗县区采购下作的开展也存在很人的差异。此外， 现有采购管理人员素质低，缺乏采购专业人员，限制了采购的范围和规模。 上述情况表明，包头市目前的政府采购还未形成规范化的管理，采购制度有待完善。为促进 包头市经济社会的和谐发展，加强政府采购制度的建设已是亟待解决的课题。本文在分析包头市 政府采购制度实施现状的基础上，根据多年从事地方政府采购管理工作的实践经验，结合政府采 购中的具体问题，提出完善包头市政府采购制度的对策。通过全面、系统、客观的分析研究，提 出以市场经济理论为原则、适合包头市政府采购制度发展的改革措施，有利于推动包头市政府采 购制度的发展和改革，有利于包头市社会经济的快速发展。 1 2 国内外研究概况 1 2 1 国外政府采购的研究概况 现代意义的政府采购最早形成于1 8 世纪末1 9 世纪初的自由资本主义国家，至今已有2 0 0 多年的历史，从政府采购的原则到具体的操作方法，到采购合同的具体细节，西方国家已经进行 了比较深入的研究，具有丰富的成果。 国外有关政府采购的理论研究大致历经了八个阶段。第一阶段为美国福布斯( r u s s e l lf o r b e s 。 1 9 2 9 ) 的政府采购，该书是第一部较为系统论述政府采购理论的专著，书中根据美国和加拿大的 政府采购经验，将集中性政府采购和分散性政府采购对比，详细地论述了政府集中采购的优缺点和 政府采购官员的选拔与考核。第二二阶段的代表人物是英国的鲍莫h ( b a u m o l ，1 9 4 7 ) ，其代表作是在 经济学杂志发表的政府采购论一文，该文在政府采购理论史上第一次探讨了政府采购与物 价及宏观经济的关系，将政府采购的方法分为四种：公开市场购买法、招标法、商讨价格购买法及 公布价格购买法。认为不同的政府购买方法对宏观经济运行的效果是不一样的。他还讨论了政府所 购买的货物的品质和数量问题及其对市场的影响。鲍奠尔的上述思想在整个财政理论发展史上具有 填补学术空白的意义。第三阶段是以布坎南( 1 9 8 8 ) 为代表的公共选择学派的政府采购思想，他们 主张恢复古典预算平衡的财政理论，削减政府采购支出的规模，反对盲目利用政府采购刺激经济， 2 中田农业人学碗l 学位论史第一章绪论 反对用预算赤字实行政府采购主张政府从制度上防止腐败提高效率。他认为：私人如果轻率采购， 就得为此付出代价，而在公共部门，同样自私而有理性的决策者却不承担轻率采购的风险。第四阶 段的代表人物是美国财政学者马斯格雷夫( 1 9 8 4 ) ，他在比较财政分析一书中利用历史的观点 考察了美国、英国、德国等国政府购买支出规模与g n p 的变动关系。结果表明，美国的政府采购 支出占g d p 的比重，从1 8 9 0 年的5 9 上升到1 9 6 3 年的2 4 o ；英国从1 8 9 0 年的6 6 上升 为1 9 6 3 年的2 2 5 ：德国从1 8 8 1 年的9 3 上升到2 0 6 。进入2 0 世纪8 0 年代以后，西方 主要国家政府采购支出占国内生产总值的比率在多数国家开始下降。布朗和杰克逊( 1 9 9 0 ) 也验证 了这一点。第五阶段是上世纪七十年代后期以美国斯坦福大学教授李( l a m a r l e e ) 与科罗拉多州立 大学商学所多布勒( d o b l e r ，1 9 7 7 ) 二人为代表的政府采购理论。他们在1 9 7 7 年合著的采购和物 料管理一书提出了政府采购人员应由采购部门推选有经验的私人采购人员从事政府采购工作，而 不应由行政任命的观点。并在比较政府采购与私人采购异同的基础上，认为私人采购中的成本分析、 质量控制、存货预测、产品评审法、物料管理、团队谈判等都可以在政府采购中得到推广。第六阶 段的代表人物是美国的麦克阿菲( m c a f e e ) , g l 麦克米兰( m c m i l l a n ，1 9 8 9 ) ，他们在国际经济学杂志 上发表了政府采购与国际贸易一文，从国际贸易角度探讨了政府采购的地位和作用，认为：政 府并不一定从出价最低的投标者那里购买商品，而是通过价格优惠政策使采购成本最小。第七阶段 的代表人物是酱雷姆詹德( a p r e m c h a n d ，1 9 9 3 ) e h 他出版的公共支出管理一书从组织管理学的角 度对政府采购进行了综合探讨，认为资源的分配和有效利_ e i = i 是公共支出管理的核心。第八阶段的代 表人物是美国匹兹堡大学公共管理和政策教授麦肯尼( m c k i n n e y , 1 9 9 5 ) ，他在其专著公共部门和非 赢利机构的有效财务管理中着重论述了政府采购部门或采购代理公司中的舞弊问题及其防范对 策，主张从建立健全内部控制制度入手加以防范和治理。 近期国外研究成果也很多，并且形成了自己的研究特色，如英国诺丁汉大学政采购研究中心 主要关注政府采购与国际贸易的关系、政府采购与法律规范的关系以及政府采购职业化等问题； 美国的公共政策研究中心则关注政府采购在联邦、州政府政策中的作用；欧盟成员国有关研究则 比较侧重政府采购的透明度、货物的自由流动和促进有效竞争等问题，总之，国外学者研究涉及 的领域相当广泛。 1 2 2 国内研究现状 在国内，政府采购还属于新生事物，理论研究也是二十世纪九十年代中后期的事，而且理论 界和实际部门更多的是对国外经验和理论的引进、吸收和借鉴，关注的主要问题是：政府采购范 围界定。如对于政府采购范围，许健( 2 0 0 0 ) 认为在中国除了政府机关及全额预算拨款的社会团 体和政党组织等必须纳入政府采购范围内，实体是否纳入政府采购范围应作具体分析；关于政府 采购改革的意义和作用以及目标等问题。贾康( 2 0 0 1 ) 认为，在我国建立、健全政府采购制度， 利国利民，意义重大，应当积极推行。张晓莉( 2 0 0 1 ) 的观点是政府采购是贯彻积极财政政策解 决有效需求不足的途径。而曲振涛( 2 0 0 0 ) 则认为政府采购除了有利于政府加强廉政建设外，还有 利于国家支持重点行业的发展，有利于保护民族产业；政府采购制度设计与完善，主要从政府采 购范围、政府采购管理体制、政府采购目标，政府采购方式，政府采购程序及政府采购的相关配 套措施等方面进行分析和讨论，主要代表作有：论政府采购的制度建设( 马国贤，1 9 9 9 ) 、建 3 中田农业人学硕 学位论文第一章绪论 立我国政府采购监督体系( 汪艳仙，2 0 0 0 ) 、政府采购运作体系构思( 邵军，1 9 9 9 ) 、试论政 府采购的运行机制( 陈贤俊，1 9 9 9 ) 等。政府采购的法律研究和国际比较。如李宝民的政府 采购制度的国际比较及其对我国的启示、楼继伟的政府采购、胡伟的我国政府采购法基本 原则刍论、刘小川的经济全球化的政府采购等论述了政府采购立法及国际比较问题；当前 我国政府采购存在的主要问题。根据徐瑞娥( 2 0 0 1 ) 等人的研究，当前我国政府采购存在的主要 问题有：透明度低，暗箱操作严重，政府采购范围窄，预算资金使用效益不商，政府采购管理体 制不明确，宏观调控手段的作用尚未体现，人员素质低等一系列问题。而这些问题从根本制约了 政府采购效率的提高 1 3 研究内容与方法 本文共分四部分：第一部分绪论，介绍了选题的背景和意义，国内外研究的现状，本文的研 究内容与研究方法；第二部分为政府采购制度概述，侧重于理论研究，对政府采购的概念、特点、 功能和目标，政府采购制度的概念、构成、特征以及我国地方政府采购制度的形成与发展、地方 政府采购与中央政府采购的关系、地方政府采购改革对完善我国政府采购制度的重要性做了理论 分析与介绍；第三部分为包头市政府采购制度的现状分析，通过包头市政府采购制度建设基本情 况地分析，客观的评价了包头市实施政府采购制度取得的成效，从现实的角度找出了包头市政府 采购制度存在的不足，对现存问题的成因进行了分析。第四部分为完善包头市政府采购制度的构 想，主要是加强政府采购工作宣传的力度；建全和完善政府采购法律法规体系；加强政府采购监 督机制建设；细化采购预算，强化采购资金管理，提高采购规模；规范采购程序，提高采购效率； 加强政府采购人员队伍建设；加速政府采购制度电子化的发展。 本文在研究过成中主要运用的研究方法： ( 1 ) 文献研究法 本文首先通过对报刊、书籍、杂志、网络上相关论文和有关资料的大量检索，综合把握国内 外学术界对政府采购制度的研究概况，并在此基础之上对政府采购制度进行总体的研究，充分把 握该领域的研究前沿，再对此问题展开研究文献研究法给该课题的研究提供了全面、系统的理 论支持。 ( 2 ) 调查研究法 在参考和借鉴国内外相关研究成果的基础上，对包头市财政局政府采购管理办公室，包头市 政府采购中心，采购单位，采购供应商，采购专家评委进行了深入访谈和问卷调查，从客观上了 解了包头市政府采购制度的开展情况，获得了包头市政府采购制度开展的原始资料。 ( 3 ) 实证法 为了充分证实作者的观点，本文对过去时期及近几年的有关资料进行整理分析，以事实和数 据作为论据资料，努力使论证有力、论点可靠。 ( 4 ) 图示法 为了使一些理论表述更加直观，使论据更清楚，说理更充分。本文根据有关文献资料制作了 相关的示意图。 4 中目农业人学硕卜学位论文第二章政府采购制度概述 2 1 政府采购 2 1 1 政府采购的概念 第二章政府采购制度概述 政府采购( g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ) ，最早起源于“公共采购”或称“集中采购”，这是与政 府采购相近的一个概念。国际上对政府采购没有统一的定义。世界贸易组织在政府采购协议 中将政府采购概括为：“成员国的中央、地方政府及其他公共部门采购、租赁，分期付款购买、 有无期权购买货物、服务、工程及公共设施的购买营造”。有的学者将政府采购定义为“一国政 府部门及政府机构和其他直接或间接接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利 益，使埘公共资金获得货物、工程和服务的行为”。这种表述言简意赅，较好地体现了政府采购 的性质和含义。 不同国家、不同学者对其概念在文字表述上虽有不同，但所要表达的含义和对它的理解基本 一致。考察国外的政府采购制度的规定，可以发现，政府采购主体不仅包括政府部门自身，也包 括直接或间接受政府控制的企事业单位。所以在国际上，政府采购和公共采购一般可以互换使用。 当然，世界各国也都结合了本国的实际情况，对政府采购进行了定义，一般都是从资金来源 和采购实体两个方面来考虑的。根据国际上通行的惯例，可以将之定义为：政府采购是一国政府 部j 或其代理人作为消费者，为其自身消费而不是为商业转售，使用公共资金获得货物、工程和 服务的行为。 我国财政部根据我国特有的社会体制和发展阶段，在2 0 0 2 年颁布的政府采购法中，将 政府采购定义为：各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采 购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 政府代表国家和公众的利益，它的采购必须是为了公共的需要，再者，政府采购的资金来源 主要是纳税人的钱，其采购的目的由国家和纳税人的利益所驱动，因此，政府采购的内容一般分 为如下两大类： 第一，建设公共设施。公共设施是那些归国家或人民所有、供民众共同使用的建筑或场所， 如：大型公路、铁路、港口、水利设施、公立学校、医院、国家公园和公共娱乐场所等。这些建 设公共设施的建设通常具有如下特点：一是通常投资较大；二是资金回收困难；三是有些项目关系 国计民生。 第二二，提供公共服务。各国的政府采购主要包括国防、公安、交通、通讯、医疗、教育、城 市建设、消防等。即提供私人企业不愿意或不能提供的服务。有些公共服务是由政府直接生产和 经营，如一些大的国防企业，能源j 二业、政府金融业、国家基础 业或项目等。当然，各个国家 由于不同的传统和经济实力，政府为社会所提供服务的内容会有所不同。但总的说来，不外乎如 下几个方面：一是国防；二是基础设施的建设与维护；三是教育；四是医疗卫生服务；五是公共秩 序服务等。 鉴于本文主要是对包头市政府采购制度进行研究，而且是在中国特色的背景下进行研究，所 以，本文所指政府采购均以中华人民共和国政府采购法中的定义为准。 2 1 2 政府采购的特点 政府采购的特点主要是相对私人采购而言的，又有人分别称之为公共采购和私营采购。从根 本目标看，二者具有一致性：“采购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可 能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。” 采购部门必须能够快速有效地满足要求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购 部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部 fj 的需要。”但是，二者也存在着明显的区别。具体来讲，政府采购与私人采购相比具有以卜特 点： 第一，采购主体的特定性和资金来源的公共性 政府采购主体也称采购实体，一般包括享受国家财政资金的政府机关、事业单位和社会团体、 公共事业部门等。政府采购资金主要来源于政府财政拨款，即由纳税人的税款所形成的公共资金。 这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。 第二，采购的1 # 赢利性 政府采购为1 e 商业性采购，它的目的不是为了赢利，也不是为卖而买，而是通过买为政府部 门提供消费品或向辛f = 会提供公共利益，从而实现政府职能和公共利益。 第三，采购的公开性 政府采购的有关法律和程序都是公开的，采购过程也是完全公开的，有关采购活动都要做出 公开记录，所有的采购信息都要公开，使任何一个厂家或供应商共享信息，平等竞争，尽量使纳 税人知道他们的钱的花法，使政府采购的操作公开透明。 第四，采购对象的广泛性 政府采购对象包罗万象，既有标准产品也有非标准产品；既有有形产品也有无形产品；既有 价值低的产晶也有价值高的产品；既有专用产品( 如军埘品) 又有普通产品( 如民朋品) 。为了便于管 理和统计，国际上通行的做法是按其性质将采购内容分为三丈类：货物、工程和服务。货物是指各 种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等；工程是指在地面上下新建、扩建、改建、修建、 拆除、修缮或翻新构造物与其所属设备及改造自然环境的行为，包括建造房屋、兴修水利、改造 环境、交通设施、铺设下水道等建筑项目；服务是指除货物和工程以外的任何采购，包括专业服 务、技术服务、资讯服务、营运管理、维修、培训、劳力等 第五，采购的政策性 政府采购是以实现公共政策为主要出发点。政府采购从计划的制定到合同的履行，都要体现 政府的政策，实现政府某一时期的工作目标。也就是说，采购实体在采购时不能体现个人偏好， 必须遵循国家政策的要求，包括最大限度地节约支出，购买本国产品等。同时，一国政府也可以 利用政府采购作为保护本国产品和企业的手段。 第六，政府采购的规范性 政府采购不是简单的“一手交钱，一手交货”，而是要按有关政府采购的法规，根据不同的 采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和采购程序，使采购活动都要规范 运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。 第七，政府采购的影响力大 6 中固农业人学帧j 学位论文 第一章政府采购制度慨述 政府采购不同于个人采购、家庭采购、企业采购或团体采购，采购方是一个整体。这个整体 是一个国家内最人的单一消费者，其购买力非常巨大。在很多国家，政府采购金额占一个国家国 内生产总值( g d p ，。f 同) 的l o 以上，因此，政府采购对社会经济有着非常大的影响力，采购规 模的扩人或缩小，采购结构的变化对社会经济发展状况、产业结构以及公众的生活环境都有着十 分明显的影响。正是由于政府采购对社会经济有着其他采购主体不可替代的影响，它已成为各国 政府通常使用的一种宏观经济调控手段。 2 1 3 政府采购的功能 政府采购在实际操作中，不仅要节约财政资金，同时，还要体现社会的公共需求，政府采购 的功能主要表现以下几个方面： 1 ) 调节经济总量的功能 调节国民经济运行政府采购作为财政分配的一种重要形式，在调节国民经济运行中发抨着 极为重要的作用，我国各级地方政府每年发生的采购数量在数千亿元之巨，各级政府以通过采购 产品的晶种及结构，来调节国内或区域内产品的需求结构及生产结构；通过弹性的政府采购计划， 实现调节经济总量平衡和促进产业结构合理化的政策日标。 保护民族产业按国际惯例，政府采购都把公共利益和保护国内产业放在首位，通过政府采 购，购买国内优质产品，有助于支持民族产业发展，带动经济发展，有助丁扩大本国劳动就业。 稳定物价的作用地方政府采购具有规模效应，对市场价格的水平和走向，可以产生一定的 影响，政府采购在一种合理的价格f 进行，可以减轻通货膨胀的压力，进而使价格总水平保持平 抑和稳定。 2 ) 调整经济结构的功能 促进中小企业发展政府采购可为中小企业预留一定比例的采购合同，让中小企业通过分享 政府采购的商机发展壮大，可使一部分中小企业成为实力雄厚的大企业集团，大力发展民族工商 业。 促进产业结构调整政府有目的、导向性的采购，实现对社会生产及消费的宏观调控和示范 作用。通过采购高科技项目，推动产业结构升级；针对性地确定政府采购内容，促进政府支 持的产业发展；政府采购通过公开、公平、公正的招标来采购物资或开展公益性建设，这会极 大地支持非公有制经济发展，优化所有制结构。 3 ) 协调社会发展的功能 保护公共环境政府采购有保护环境方面的作用，主要体现在采购对象的选择上，政府采购 考虑环保要求，通过采购形成的商业机会向符合环境保护要求的企业或产品倾斜，鼓励和支持这 类企业的发展。扶持和促进不发达地区和少数民族地区的经济发展在政府采购实施过程中，可以 通过对经济不发达地区的供应商给予较为优惠的条件或中标比例，有意识地增加采购量，以刺激 生产的扩大，以此带动地区经济攀升，加强社会和谐发展。 支持就业政府采购总量的扩大，意味着劳动就业机会的增加，可以缓解就业压力。政府采 购通过调节产品结构和产业结构，进而起到调整就业结构的作用。 推动社会诚信建设政府对诚信记录良好的供应商在采购活动中给予资格免审等优惠，确保 7 中国农业大学碗 学位论文 第一市政府采购制度概述 政府采购市场楚讲诚信的市场，政府采购是充满诚信的活动，从而推动全社会的诚信建设，树立 诚信政府的形象。 4 ) 遏制腐败，提升政府形象的功能 政府采购的“三公原则”是廉政建设的具体体现。公开采购项目，公平竞争，公正评标的采 购行动，取缔和捧除政府采购行为中的暗箱操作和徇私舞弊。 2 1 4 政府采购的目标 政府采购作为一种政府经济活动其行为必然服从或服务于一国政府的各项政策目标。我国政 府将政府采购的目标设定为以下几个方面： 1 ) 规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益。即通过建立规范的政府采购程序， 减少财政资金浪费和贪污腐败现象，促进企业问的公平竞争，实现优胜劣汰，从而有助于实现降 低采购成本，提高支出效率、少花钱多办事的目标，这是实行政府采购制度的直接目的，也是最 根本的目的。 2 ) 有助于实现国家的经济和社会发展目标。按公共支出理论，政府采购不仅仅是一种财政 支出管理手段，也是政府调控经济的一种手段。由于政府采购活动对整个经济具有重要影响，许 多国家都把政府采购作为一种重要的调控手段。具体包括，通过采购总量的伸缩来保持宏观经济 稳定：通过采购结构的调整来调整产业结构，促进产业结构的优化、升级：通过定的采购行为来 促进和扩大就业：通过强制购买国内产品，来保护民族工业等。 3 ) 保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。政府采购通过履行 二定的采购原则来 保证公开性和高透明度，有利于社会监督和各部门的相互牵制，有利于树立政府的廉洁形象，促 进政府廉政建设。 4 ) 促进国有资产管理。政府采购的对象有相当一部分会成为单位的资产进行管理，由于这 些资产在政府采购的过程中都要备案存档，使财政部门能够全面掌握采购单位资产状况，有利于 对国有资产的管理和控制，防止国有资产的流失、闲置和浪费。 2 2 政府采购制度 2 2 1 政府采购制度的概念 政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总 称，是一种公共支出的管理制度。为加强和规范政府采购活动，一般都是通过制定法律和制度来 进行的，这些法律和制度就形成了政府采购制度。 政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯 例，是针对政府采购行为所指定的一系列规范、约束和引导的制度体系，其表现形式是国家管理 政府采购活动的法律和惯例。 具体而言，政府采购制度就是指现代各国政府为使政府的购买行为规范