（公共管理专业论文）农村居民点用地的整理模式分析与实证研究.pdf

中文摘要 农村居民点整理是优化农村居民点布局和实现耕地占补平和的有效途径，尤 其是2 0 0 5 年，国家出台了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作 的意见， 使得农村居民点整理在城乡统筹发展和土地资源集约节约利用方面的作 用越来越显著，对其进行系统研究，不仅对土地整理提供理论指导，而且对实现 社会经济可持续发展具有重要的现实意义。 本研究从土地规划与管理的角度，在大量的实地调查的基础上，采取实证研 究与理论探讨相结合的方式，探讨了符合我国国情的土地整理模式。 论文第一部分首先本文结合国内外土地整理的发展状况及对农村居民点用地 现状分析，探讨农村居民点用地整理的意义。第二部分分析研究农村居民点用地 整理的含义特征、整理的内容、原则以及整理的程序，并探讨了我国现阶段土地 整理的理论基础。第三部分通过实证研究探讨农村居民点用地整理的用地需求及 潜力预测。第四部分对农村居民点用地整理的模式进行了较为深入的研究。从整 理的运作模式角度分为政府主导模式、政府与市场结合模式、市场运作模式、自 主整理模式：从整理的作业模式可以分为农村城镇化的整理模式、村庄整体搬迁 异地改造的整理模式、缩并自然村建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控 制型的整理模式。最后通过一个具体项目区的农村居民点整理规划设计实证研究， 探讨农村居民点整理的可操作性，从建立周转性指标、建立各个层面参与等角度 提出农村居民点整理的政策建议。 关键词：农村居民点土地整理模式用地需求济宁市 a bs t r a c t t oo p t i m i z et h ed i s t r i b u t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t sa n da c h i e v et h eb a l a n c eb e t w e e n u s e dl a n da n dt h ec o m p e n s a t i o no ff a r m l a n d ，t h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t si sa n e f f e c t i v ew a y i n2 0 0 5 ，o u rn a t i o nc a r r i e do u tt h ev i e w so ft h ee x p e r i m e n t a lw o r kt h a t t h ei n c r e a s eo fu r b a nc o n s t r u c t i o nl a n ds h o u db ea s s o c i a t e dw i t ht h ed e c r e a s eo fr u r a l c o n s t r u c t i o nl a n d s ot h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t si sb e c o m i n gm o r ea n dm o r e i m p o r t a n ti nt h ep l a n n i n go fu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta n dt h ei n t e n s i v eu s eo fl a n d r e s o u r c e sc o n s e r v a t i o n i fw em a k eas y s t e r m a t i cr e s e a r c ho ni t ，t h er e s u l tn o to n l yg i v e s u st h et h e o r e t i c a lg u i d a n c eo nt h eo r g a n i z a t i o no fl a n db u ti ti si m p o r t a n tf o rg e t t i n g s o c i a l e c o n o m i cs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl a n dp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t ，t h er e s e a r c h i sb a s e do n l o t so fs u r v e y sa n dc o m b i n e st h e o r yw i t hp r a c t i c e i td i s c u s s e san e wp a t t e r no ft h e o r g a n i z a t i o no fl a n di nc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s t h e r ea r ef i v ep a r t si nm yp a p e r f i r s t l y ，i td i s c u s s e st h es e n s eo ft h eo r g a n i z a t i o n o fr u r a ls e t t l e m e n t s s e c o n d l y ，i td i s c u s s e st h e m e a n i n g ，f e a t u r e ，p r i n c i p l e ，a n d p r o c e d u r eo ft h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t s i ta l s ot a l k sa b o u tt h et h e o r e t i c a l b a s i so fo u rc u r r e n tl a n do r g a n i z a t i o n t h i r d l y ，i td i s c u s s e st h el a n dc o n s o l i d a t i o na n d t h ep r e d i c a t i o no fp o t e n t i a b i l i t y f o u r t h l y ，i tm a k e sa ni n t e n s i v es t u d yo ft h ep a t t e r n so f t h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t s t h e r ea r eg o v e m m e n t a lp a t t e r n ，t h ep a t t e r nw h i c h i sc o n t r o l e db yb o t hg o v e r n m e n ta n dt h em a r k e t ，m a r k e tp a r e r n ，a n da u t o n o m o u s p a t t e mi nt e r m so ft h eo p e r a t o r t h e r ea r er u r a lu r b a n i z a t i o np a r e m ，t h er e l o c a t i o n p a t t e r n ，c e n t e rv i l l a g ep a t t e ma n d l a n dc o n t r o lp a t t e r ni nt e r m so ft h eo p e r a t i o n f i n a l l y ， i td i s c u s s e st h eo p e r a b i l i t yo ft h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t sb a s e do nt h e e m p i r i c a lr e s e a r c hw h i c hi sm a d ei na c o n c r e t er u r a ls e t t l e m e n t i nt h ep a r tt h e r ea r ea l s o s o m ep o l i c yr e c o m m e n d a t i o n sf r o mv a r i o u sp e r s p e c t i v e s 。 k e yw o r d s ：t h eo r g a n i z a t i o no f r u r a ls e t t l e m e n t s ，l a n dc o n s o l i d a t i o n ，t h ep a t t e r n so f t h eo r g a n i z a t i o no fr u r a ls e t t l e m e n t s ，j i n i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得鑫鲞盘鲎或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：厶 字日期沙歹年t 月少日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解丞鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学梭 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：反 签字日期。f ， 导师签名：铂，爹 第一章导言 第一章导言 1 1 研究背景与研究意义 1 1 1 研究背景 我国人口多人，均耕地少，耕地后备资源不足，土地利用面临的突出问题是： 一方面人口不，断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题，现有耕地 数量不能再减少；另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的发展及工 业化、城市化的进程，还要占用部分土地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数 量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题等因素的限制，潜力非常有限n 1 。 改革开放以来，我国社会经济快速增长，城镇化的迅猛发展已成为乡村城市 化、农村工业化的重要发展极和支撑点，成为农业富余劳动力转移的重要形式。 但是在目前的发展中还存在着许多问题，尤其在小城镇的发展中，一是城镇的数 量太多、规模偏小。规模过小的直接影响是城镇功能不完善，基础设施和公用设 施投资成本高。实践已证明小城镇居住入口越多，基础设施也更为完善，基础设 施利用率高且对人口的吸引力强。二是城镇用地规模在逐年扩大，但人口与经济 的聚集效果并不明显。居民点和乡镇企业的过于分散建设，己成为推进农业现代 化和提高城镇化水平的一大障碍，尤其是分散的乡镇企业布局对农村生态环境的 影响问题，受到了社会的重视。三是城镇的土地利用还比较粗放，目前大多数地 区，小城镇镇区范围内持农业户口的居民建房仍延用农村宅基地的划拨标准。由 于农民自建住宅以平房和独立式楼房为主，不仅建筑本身占地多，配套设施用地 也相应较多。在城镇规划中对于工业、商业、住宅等各功能区分布不合理，混杂 现象很普遍。生态和环境保护重视不够，生活环境反而较大城市差。四是土地权 属管理混乱，管理制度不健全在农村和小城镇中土地市场不完善，市场行为极不 规范，不仅土地征用和出让的一级市场没管好，土地出让金随意减免，资产流失 严重，而且在具体的土地管理工作中行政意志干预过多。在工业化和城市化发展 的初期，城镇发展都经历了一个自发、盲目的过程。这种盲目的发展会造成生态 和环境破坏、城镇用地结构不合理等问题。针对这些情况，各国政府都从不同层 次进行引导和干预城镇的发展。日本在6 0 年代以后，通过第三次国土整理计划， 提出建立“田园式小城市”7 0 年代以来，建设了几百个人口从1 万人到1 0 万 第一章导言 人，设施齐备、环境优美、交通发达、居住便利的城镇，并通过都市整理不断地 调整城镇的土地利用方式堙1 。 我国的土地整理正是在这个大背景下提出的。在城镇化高速发展的阶段，开 展土地整理不仅可以扩大小城镇的人口规模，增强凝聚力，而且可以提高城镇建 设用地的集约程度，缓解日益突出的人地矛盾。尤其在我国实行严格的耕地保护 政策的前提下，土地整理是既能够保证城镇发展对建设用地的需求，又能推进农 业产业化和农村现代化的重要手段。 温家宝总理在的政府工作报告中强调指出，一定要守住全国耕地不少于1 8 亿 亩这条红线。为了保护日益减少的耕地资源，我国政府制定了最严厉的保护政策。 从2 0 0 4 年国务院关于深化改革严格土地管理的决定( 国务院2 8 号文) ，到2 0 0 6 年国务院关于加强土地调控有关问题的通知，以及今年3 月中华人民共和国 物权法的颁布实施，都对严格土地管理、加强耕地和基本农田保护作出了一系 列重大改革和原则规定。城镇与农村建设用地挂钩试点，是改革土地供应方式的 新尝试，目的在于通过对项目区内村庄拆并和用地布局的调整，推进农村建设用 地整理，促进节约集约用地和城乡统筹发展，充分、合理、有序地利用土地资源， 保证社会主义新农村建设和城市化的顺利进行。 1 1 2 研究意义 农村居民点整理是贯彻土地管理法的关键措施。土地管理法第四十 一条明确规定：“国家鼓励土地整理。县、乡( 镇) 人民政府应当组织农村集体经 济组织，按照土地利用总体规划，对田、路、村综合整治，提高耕地质量，增加 有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施， 改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”土地管理法第六十二条规定：农村 村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、治治区、直辖市规 定的标准。各地对宅基地的规定也十分明确具体，但目前绝大多数村庄未能执行。 不少地方一户多宅的现象很突出，更有甚者，个别地方为了以地生财在村外占用 大量土地建设所谓别墅楼，让有钱人随意圈占耕地，土地浪费严重。而我国的土 地资源十分紧缺，必须科学合理集约利用土地，严格执行国家的有关规定。 具体来说，农村居民点用地整理的意义涉及以下几个方面： ( 1 ) 通过拆旧建新，析出城镇建设用地指标，保证城市建设的顺利进行。 ( 2 ) 通过集中建设密度合理的居住小区，提高基础设施利用效率，优化建设用 地结构，实现节约集约用地。 ( 3 ) 通过营造环境优美的现代化居住小区，建设社会主义新农村。 ( 4 ) 通过农村居民点整理，析出有效耕地面积，实现耕地面积不减少，质量不 第一章导言 下降，保持耕地总量动态平衡。 1 2 国内外土地整理发展概况 1 2 1 国外土地整理发展概况 2 0 世纪七八十年代以来，由于人口增加、全球变化、城市化和工业化进程加 快等原因，而引起的土地利用、耕地减少和人地矛盾等问题将更加突出川。可以 预见，实施可持续发展战略面临的人口、资源、环境三大问题，土地始终是一种 稀缺的资源。而土地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置的重要手段， 在有效缓解人地矛盾、解决土地利用问题方面将发挥越来越大的作用，展现了土 地整理的巨大发展潜力。 国外的土地整理起源于1 6 世纪中叶的德国比，4 l 。大体经历了三个发展阶段：第 一阶段是1 6 世纪中叶至1 9 世纪末。因土地私有和继承的分割，使农地日渐细碎、 零散，不利于农业的规模经营和管理。第二阶段为2 0 世纪初n 5 0 年代，特点是有 组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产其是二战后欧洲复兴计划的 实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行，通过土地整理，一 是实施战后新的城市规划，解决城市发展用地：二是为基础设施建设提供土地， 同时消除工程建设给土地利用带来的不利影响。第三阶段是2 0 世纪6 0 年代以后， 由于地区发展不平衡和生态环境不断恶化，土地整理的重点转为以促进地区经济 发展，缩小城乡差别，增加农民收入，保护和改善生态环境、居住环境为内容的 综合土地整理。“土地整理”一词在国外也最早问世于德国，随后法国、俄国、 加拿大等国也沿用这个名词。土地整理的概念首次出现在1 8 8 6 年巴伐利亚王国的 法律中，根据这项法律设立了土地整理专门机构。随后，联邦德国在1 9 5 3 年制订 颁布了第一部土地整理法。法国于1 9 1 9 年颁布了土地调整法。俄国的土地整理 于1 7 世纪开始并在1 7 7 9 年建立了土地管理学校，有关的土地整理研究一直延续至 今。荷兰于1 9 8 5 年颁布了t t = 地发展法，以法律的形式规定了土地开发整理的程 序、运作方式等n 氐1 7 3 。 1 ) 德国的土地整理与农村建设聆3 德国一直把土地整理当作改善农林生产条件、调整农业结构、促进农村建设 与发展的主要手段，在理念、法律制度、规划、公众参与和技术等方面都具代表 性。首先，在理论和实践中，德国逐渐扩展土地整理服务农村建设的内容，为农村居 民创造城乡等值的生活条件，以促进农村全面发展为目标，把土地整理作为实施乡 镇发展计划和实现发展目标的重要手段。其次，德国土地整理法和各州据此颁 第一章导言 布的配套法律法规、管理条例及实施细则，对土地整理与农村建设的结合均做出 规定。将村庄变更、农村发展确立为土地整理的法律目标。巴伐利亚州通过土地 整理与村庄变更促进农村发展的纲要对土地整理与农村建设结合促进农村发展 的要求更明确具体。再次，土地整理规划将土地整理和农村建设统一起来，土地 整理区域重新塑造原则强调区域用地的整体协调：公共设施规划涵盖道路交通 网、水利设施、自然与风景保护及休养设施建设、村庄变更规划等农村建设的内 容；土地调整规划为实现公共设施规划和建设及地产重新调整服务。村庄变更规 划依据土地整理区域重新塑造原则制订，通过土地整理完成。第四，德国把公众 的积极参与和广泛支持作为土地整理目标实现的关键，鼓励公众参与土地整理的 设计及实施过程，土地整理由参加者联合会执行，并吸收农业、环保、水利等政 府部门及农村发展协会等公共利益的代表参加，以保证土地整理真正促进农村环 境和农民生活的改善。除此，应用信息工程技术提升土地整理服务农村建设的能 力。以巴伐利亚州为例，电子速测仪、高精度g p s 等信息采集设备和先进的工程 设备广泛普及，建立了土地整理信息系统( l e - g i s ) ，实现了资料的数字化和一 体化管理及行政管理办公自动化，土地整理数据得以及时变更并与农村建设部门 共享，提高了土地整理工作的质量和效率及其为农村建设服务的能力。 2 ) 荷兰的土地整理与农村建设 土地整理贯穿着荷兰2 0 世纪以来农村发展的全过程。近几十年来，荷兰土 地整理政策日益注重农村地区的综合发展，通过土地整理处理农业、土地景观、 自然资源保护及休闲用地之间的关系，加强以综合土地利用为目的的农村开发。 最近又从法律上确定了促进综合社区发展的土地整理新目标，目前土地整理已成 为荷政府在农村地区综合开发的重要工具。公众参与方面，荷兰土地整理法中建 立了土地所有者和土地租赁者投票表决制度，土地整理项目设计最终方案实施 前，必须获得项目区大多数土地所有者和使用者的赞成。同时每个土地整理项目 都成立一个代表各方利益的土地整理委员会，负责项目的具体决策。 3 ) 韩国的土地整理与农村建设 2 0 世纪7 0 年代以来，韩国开展“新村运动”加强了村建设，促进了农村 经济社会发展。韩国将士地整理作为“新村运动”的重要组成部分。通过平整土 地、拓宽乡村道路、兴修灌排设施等生产性基础设施，推动农村经济发展。 1 9 7 0 1 9 7 3 年，改良土壤，疏通河道，改善村镇结构和生活环境；1 9 7 4 - 1 9 7 6 年， 制定长远发展规划，进行农田基本建设，推广农业机械化和电气化；1 9 7 7 1 9 8 0 年，建设大型水利设施，大面积平整农地，推进农业机械化，改造村庄结构和推 进农村城镇化。到1 9 8 0 年，农村的基础设施、农业发展后劲问题基本解决。2 0 0 3 年起韩国又开始建设生活和美具有竞争力的农村。“新村运动”实践充分体现了 4 第一章导言 农村建设与土地整理的高效结合。推进农业机械化，改造村庄结构和推进农村 城镇化。到1 9 8 0 年，农村的基础设施、农业发展后劲问题基本解决。2 0 0 3 年起 韩国又开始建设生活和美具有竞争力的农村。“新村运动”实践充分体现了农村 建设与土地整理的高效结合。 4 ) 日本的土地整理与农村建设 战后日本不断加强农村建设，在亚洲率先实现农业现代化及农村城市化问。 在此过程中，从整治农业基础设施和生产环境，提高农业生产力，提升农村生活 水准，消灭城乡差距，到营造农村景观，改善居住环境和生态环境，再到2 0 世 纪9 0 年代以来乡村景观建设和农村整治，都显示了土地整理的巨大作用。近来 结合农田整备事业，加强农村地区整体规划建设，成效日显。日本还在农村建设 政策中鼓励农村居民参与，充分体现了农村居民对农村建设的影响。 1 2 2 国内土地整理的发展 我国台湾地区在1 9 7 9 年和1 9 8 0 年分别颁布了市地重划实施方法和农 地重划条例，标志着该地区土地整理的运作步人规范化阶段。虽然我国内地的土 地整理可以追溯到公元前1 0 6 6 年西周时期的井田制度，但土地整理的系统研究却 滞后于海内外，土地整理在2 0 世纪9 0 年代后期才被正式提出和运作。新土地管 理法在第4 1 条中明确提出“国家鼓励土地整理”，国家并于2 0 0 0 年启动第一批土 地整理项目，预计在较长的时间内国家每年投资数十亿元用于建立土地整理示范 区，土地整理已经引起了全社会的普遍关注n 9 1 。 1 3 农村居民点用地现状分析 1 3 1 农村居民点用地现状存在的问题 自1 9 8 6 年中华人民共和国土地管理法颁布实施以来，由于加强了土地 管理，农村宅基地管理工作逐步走向规范，乱占滥用耕地现象得到有效遏止，促 进了农村经济稳定、健康发展。但是，也应清醒地看到，农村居民点用地在历 史上形成的散、乱、空的状况依然存在，农民建房用地不思珍惜、乱占滥用、蚕 食耕地的现象还很突出，有法不依、执法不严、违法不究的问题还十分严重。当 前，农村居民点用地存在的主要问题，突出地表现在以下几个方面： 1 ) 村民宅基地面积超标，一户多宅现象普遍存在 农村居民点是在长期的历史过程中形成的，由于受当时历史条件与经济发展 水平的限制，一般都比较散乱，占地面积过大。山东省实施( 中华人民共和国土 第一章导言 地管理法) 办法第4 3 条对新建宅基地面积限额作了明确规定“城市郊区及乡( 镇) 所在地，每户宅基地面积不得超过一百六十平方米；平原地区的村庄，每户面积 不得超过二百平方米。村庄建在盐碱地、荒滩地上的，可适当放宽，但最多不得 超过二百六十四平方米；山地丘陵区，村址在平原地上的，每户面积一百三十二 平方米；在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过二百六十四 平方米。”应该说这一规定是十分明确具体的，但目前绝大多数村庄未能执行。据 调查，济宁市域内，东部山区户均宅基地面积在2 0 0 平方米以上，西部平原地区 户均宅基地面积在2 6 4 平方米以上，多的甚至超过6 6 6 平方米，均大大超过法定 的宅基地面积限额。除此之外，一户多宅的现象也很突出。不少地方仍采取除现 有宅基地外，有几个男孩另划几处宅基地的办法，造成了一户多宅，浪费土地严 重；更有甚者，个别地方为了“以地生财”，将村外大量耕地出售建住宅，让有钱 人随意圈占耕地，每处宅基少则3 0 0 平方米，多者6 6 6 平方米至1 0 0 0 平方米，浪 费了大量耕地，使土地供需本已十分紧张的形势更加严峻。 2 ) 乡村建设无规划或违反规划，乱圈乱建 中华人民共和国土地管理法第5 9 条规定“乡镇企业、乡( 镇) 村公共设 施、公益事业、农村村民住宅等乡( 镇) 村建设，应当按照村庄和集镇规划，合 理布局、综和开发，配套建设。依据这一法律要求，多数地方都制定了村镇建设 规划，但目前仍有一部分乡村没有编制乡村建设规划，盲目外延发展，布局极不 合理，浪费土地严重。部分制订村镇建设规划的村，由于村庄建设是历史上自然 形成的，特别是大多数农民对原有宅基地存在“祖辈传业”的陈旧观念不愿舍弃， 再加上目前对宅基仍实行无偿元限期使用制度，这势必引起农民多占多沾光的心 理，助长了群众之间相互攀比，多占、早占甚至抢占宅基地的歪风，致使村镇建 设规划的实施难以落实。不少村庄的建设，横不成行，竖不成排，犬牙交错，使 村内土地无法合理利用。除建住房外，不少农户为了生活方便，还在房前屋后乱 搭乱建辅助设施，使本来就不规则的街道变得更加崎岖难行。为了交通便利，村 民们争相到村头宽敞的地方建住宅，于是便导致了内空外延的局面，形成了“空 心村”。据调查，经济较发达村空宅率达3 0 以上，贫困村的空宅率也在2 0 - 2 5 。 3 ) 越权批地、违法批地现象严重 中华人民共和国土地管理法第6 2 条明确规定“农村村民建住宅，应当符 合乡( 镇) 土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村 民住宅用地，经乡( 镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农 用地的，应依法办理农用地转用审批手续。”应该说国家对村民建住宅用地管理愈 来愈严格，但至今许多地方并没有认真的贯彻执行，大多数县级人民政府很少审 批或根本就未审批过农村居民建房用地。部分乡镇政府违反国家有关法律、政策 6 第一章导言 规定，擅自制定土政策，有的规定本行政区域内，农民建房用地元论是占用耕地 还是非耕地，均由本级政府审批：还有的规定占用耕地的由乡镇政府审批，占用 非耕地的由村民委员会审批。更有甚者，个别地方农民建房元论占用耕地还是非 耕地，由村民委员会同意即可或者干脆村干部一人说了算，人情地、关系地、村 干部批地的随意性很大，根本无计划可言。特别是一部分村干部自己多占住宅， 引起群众的效仿，势必导致农民建房用地失控。 1 3 2 农村居民点用地管理中存在的问题 1 ) 由于受传统思想观念的影响，普遍缺乏对土地的忧患意识和依法用地的观念。 其突出表现为： 一是地大物博的观念依然根深蒂固。由于多年来我国进行国情教育的教科书 中，一直是“地大物博、资源丰富”的概念，农民们对我国“人口多，耕地少， 后备资源不足”的基本国情知之甚少，更不知道我国是以占世界不足1 0 的耕地 养育着占世界2 2 的人口，人多地少的矛盾已达到临界状态这一客观现实。在用 地上不思珍惜，大手大脚，圈大院、多宅基。这与我们对土地国情、国策的宣传 教育不到位有关。 。 二是“祖辈传业”的思想仍然留存在农民的头脑之中具体表现为，占用新宅 基，不放老宅基。他们认为，老宅基是祖宗传下来的，应固守家业，不能舍弃， 占新宅基是扩大家业的需要，光宗耀祖。“祖辈传业”的思想在基层干部身上也有 体现，如“地是我们村的就该我们说了算”、“我们乡的地，理应我们乡里批” 等一系n d , 集体、官本位思想，导致了乡村的越权批地和违法批地。 三是基层干部对土地的法制观念淡薄。对于农村居民住宅建设，国家对村庄 规划、占地要求、面积限额和审批权限，都有具体明确的法律规定，但有的乡村 干部却听而不闻，视而不见，我行我素的违法批地，可见法制观念已淡薄到何等 地步。同时也反映出，土地管理的法制教育不力，缺乏广度和深度。 2 ) 管理措施不得力，缺乏利用经济杠杆调控宅基地占用的自我约束机制。 在广大的农村“土地公有”的观念已确立，但“宅基地私有”的观念却难以 消除。究其原因，主要的是宅基地的无偿、无限期使用造成的。随着市场经济体 制的不断完善，农村经济体制改革也愈加深入。无论是耕地、果园，还是坑塘、 沙场，甚至连荒山、荒滩等等都实行了有偿有限期的经济承包，而惟独宅基地是 无偿无限期使用。这势必引起农民的多占多沾光、早占早沾光、不占就吃亏的心 理，助长了群众之间相互攀比、多占、早占甚至抢占宅基地的歪风。缺乏适应市 场经济要求的用经济杠杆调控宅基地占用的自我约束机制和行之有效的管理措 施，是农村宅基地管理失控的主要原因。 第章导言 3 ) 受经济条件制约，对历史形成的自然村落难以实施彻底改造。 一是在建设规划上，由于农村住宅建设经历了一个长期、自然发展的过程， 要打破历史上形成的自然村落格局进行有规划地彻底改造，必须以较强的经济 实力为前提。目前，已有不少富裕起来的村庄，特别是集体经济较强的村庄已进 行了搬迁改造，按规划建起了整洁规范的“小康村”等。但就目前绝大多数村庄 而言，其经济实力( 特别是集体经济) 还达不到对村庄进行彻底搬迁改造的水平， 因而宅基地的选址无法按村庄规划执行只能向村外耕地扩张。 二是在用地面积上，农民建房占地超标准具有一定的客观原因。一般来说， 农民建房都要考虑在院中配建一些附属设施，除每家必建的厨房、厕所外，还有 猪圈、羊栏、牛棚、鸡舍等，另外还应考虑堆放柴草的地方。特别是随着市场经 济的不断发展，农村的家庭经济项目不断增加，如做豆腐、泡豆芽、打粉皮、轧 面条等等，都需要一定的加工场所。如果按照每处宅基0 2 - 0 3 亩的法定标准， 实在难以安排如此多的内容。这也可能是乡村干部擅自扩大宅基地用地标准的主 要原因。 另外，有些地区在1 9 8 4 年曾进行过村镇建设规划，但当时由于中华人民共 和国土地管理法尚未出台，珍惜土地、节约用地的意识还比较差，规划出的宅 基地占地面积大都在0 4 0 5 亩，尽管现在看来不符合法定标准要求，但已 经成排成行地建起的村庄，很难再予改变。已经执行了这一规划的村庄，大都以 此为借口，继续按原规划面积超标准是宅基地面积超标准的原因之一b 。 1 4 本文的研究内容和技术路线 1 4 1 研究内容 农村居民点用地整理是社会经济发展的必然产物，它是随着农村社会经济的 发展而产生的，是土地整理的一个重要组成部分，土地整理的真正意义是实现土 地资源的合理配置，改善农业基础设施，提高土地利用率，实现耕地总量的动态 平衡，保障土地资源的可持续利用，促进经济、生态和社会的可持续发展，本文 结合新农村建设的背景，以农村居民点用地整理研究为主题，结合新农村建设， 通过研究农村居民点用地整理的理论依据、农村居民点用地现状及存在的问题分 析、整理的现状及潜力调查，结合济宁市的实例探讨农村居民点用地整理的实施 模式及政策设计。 第一章导言 1 4 2 技术路线 i 资料收集 l 上 | 确定研究目标和内容 图1 1 研究的技术路线图 9 第二章研究的理论基础 第二章研究的理论基础 2 1 土地整理的基本概念 土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是社会经济发展到一定阶段解 决土地利用问题的必然选择。土地整理是多学科的，在社会制度不同、发达或发 展中国家，由于政治、经济、文化和地理的多样性，使得土地整理的概念有所不 同。在德国，土地整理指对土地进行重新规划和调整，其目的在三四十年代主要 为了地产增值，而7 0 年代则为景观生态保护。在前苏联，指为了实施有关土地法 令和政府组织土地利用及保护土地的决议；创造良好的生态环境和改善自然景观 的一系列措施体系，其土地整理历来把调整土地关系和界定土地占有与使用作为 主要目的。土地整理在韩国称为土地调整，是指根据利用基础设施建设能带来相 邻地段地价增值的原理，对土地利用方式与土地收益进行调整的一种措施口们。 我国台湾地区的土地重划( 整理) 包括农地重划和市地重划，指改进土地利用 环境与增大土地利用效能的一项综合措施。在我国，国土资源部在借鉴海内外土 地整理概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城 市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利 用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生 态环境的过程。我国的土地整理分狭义和广义两种。狭义的土地整理主要指农地 整理，广义的土地整理包括土地的复垦和开发，其主要目的是为了增加耕地，保 持耕地总量动态平衡。目前，国土资源部的土地整理内容将逐渐涵盖传统的农地 整理以及土地的复垦和开发，但重点仍是农地整理。随着土地整理在我国的不断 开展，在学术界给土地整理下一定义显得尤为重要。土地整理是对土地资源及其 利用方式的再组织和再优化过程，是一项复杂的系统工程，土地整理不仅要遵循 自然生态原理，因地制宜：还要遵循社会经济法则，适应社会经济的发展。 概括海内外土地整理的不同，其内涵可以包括以下几点：( 1 ) 土地整理涉及到 自然、社会、经济、工程等各个方面，横跨众多学科领域，是一项技术性和实践 性极强的系统工程。( 2 ) 土地整理的内容和目标随着社会经济的发展而发展表现为 一个持续的动态发展过程。( 3 ) 土地整理不仅包括土地利用的空间配置和土地利用 1 0 第二章研究的理论基础 内部要素的重新组合，还包括土地权属和土地收益的调整。( 4 ) 土地整理不仅协调 自然过程，还协调社会经济和文化过程，追求生态效益、经济效益和社会效益的 统一2 引。 2 2 土地整理的基础理论 人地关系是一种整体中的辩证统一的对象性关系。土地科学是研究人与地之 间的相互关系及其变化规律的学科，其研究对象是土地利用的人地系统，即将人 与地视为不可分割的整体，着重研究土地利用，不仅要揭示土地利用地域系统发 展变化的过程及其规律性，更重要的是依据社会经济发展的要求，能动地协调人 地关系，合理地分配土地资源和组织土地利用，从宏观到微观，从全局到局域保 持较为满意的土地利用结构，以获得最大的结构一功能效益乜劓。目前，我国城市 土地利用结构远未达到优化的水平，农业土地利用的规模不经济，已成为农业比 较效益低下，从而使市场经济下耕地不可避免向非农用地转移的决定因素，这些 问题都可通过土地整理加以解决，我国未来土地管理的任务会更多的在“土地整 理”方面。因此，从人地关系来看，土地整理是土地学研究的重要方面。从学科 发展的角度，土地整理已成为土地科学的一个新的学科“生长点”，它立足于土地 结构系统的研究，又吸收了已有土地资源学、土地经济学等研究的优秀成果，正 逐渐发展成为一门独立的分支学科。 土地整理学可划分为土地利用学、土地系统工程学和土地信息工程学三个部 分。土地利用学综合了经济学、社会学和地理学有关理论，全面地阐述土地利用 的基本原理和方法，包括土地利用规律、土地利用模式、土地利用结构效应等主 要内容闭，它是土地整理的基本理论基础，可为土地整理提供重要理论和方法论： 土地系统工程学是系统科学、资源科学、管理科学和土地利用规划设计科学有机 结合的产物，是为进行土地整理而采取的各种组织管理技术的总称。它以土地利 用系统为对象，以系统科学的观点为指导，以土地利用系统的整体优化和可持续 性为目标，应用现代综合技术方法，对土地利用系统进行一定时空尺度范围内的 最优规划、设计、控制、管理，实现系统的最大效益。它属于工程技术，是土地 利用的技术方法：土地信息工程学是现代信息科学技术特别是“3 s ( g i s ，g p s 和 r s ) 技术在土地整理决策中发挥作用的产物，解决了传统土地利用中信息管理缺 乏或滞后的矛盾和问题，它属于信息管理范畴，贯穿于土地整理理论与方法研究 及应用的全过程。 土地整理是一项综合自然、经济和社会各个方面的因素，由多学科理论与方 法来支撑和指导的人类社会经济活动。因此，土地整理的理论应是相关学科理论 第二章研究的理论基础 体系在土地系统中集成、融合的结果。它们从属于土地科学基础理论的范畴。其 理论基础主要有以下几个方面： 2 2 1 系统理论 土地整理的系统理论主要体现在结构一功能方面。土地利用系统是一个多层 次结构的复合体。合理的土地利用结构，可以产生结构效应，促使土地利用系统 功能效率的提高。结构决定功能，这是系统理论得出的普遍结论。土地整理正是 这一原理的具体体现，通过土地整理改变现有的土地利用结构，以优化其功能。 土地利用学研究土地利用的基本原理与规律的实质，在于揭示土地利用系统内部 结构与系统功能的内在机制和联系。因此，这一理论在整个土地整理基础理论中 居于支配和主导地位。 2 2 2 不可逆过程理论 所谓不可逆过程，在热力学上是指系统从一种状态返回到原始状态时，系统 内部和外界环境必定发生性质变化的过程。换句话说，当系统从一种状态返回到 原始状态，系统内部和外界环境不发生任何变化是不可能的。全部土地过程，包 括土地形成和演化过程，土地开发整理和利用过程等，都是不可逆的。 在土地整理过程中，土地系统由于外界驱动越出非平衡线性区，从而到达远 离平衡态的区域。尽管系统的总倾向是朝着无序、低级和简单的方向发展，但是 在局部时空范围内，土地也可处在平衡态和近平衡态。当一种土地用途变更后， 欲使新的土地用途返回到原有的土地用途，土地内部或环境必发生性质变化，这 种性质变化有时要付出很高的代价。土地的不可逆过程理论表明，在土地整理过 程中，事先要认真调查研究，充分地进行可行性论证，以便作出科学、合理的决 策。否则，由于土地利用具有不可逆过程的特性以及具有向近平衡态发展的趋势， 将可能造成土地退化，并为此付出昂贵的代价。 2 2 3 景观生态学理论 景观生态学的主要目的之一是理解空间结构如何影响生态学过程。土地整理 规划( 涵盖景观规划与设计) 强调人类与自然的协调性，自然保护思想在这一领域 日趋重要。因此，景观生态学可以为土地整理提供一个理论基础，并可以帮助评 价和预测规划和设计可能带来的生态学后果。景观生态学原理是土地开发整理景 观生态规划与设计的理论依据。 土地整理的景观生态学理论的具体应用体现在景观生态规划设计上。景观生 态规划，即通过景观空间结构的安排来保证其生态整体性的实现。景观生态设计， 第二章研究的理论基础 即应用生态学原理创建丰富、多样、多产的，并服务子人与自然的景观。景观生 态规划与景观生态设计融合到一起，即景观生态规划设计。景观生态规划设计是 以生态学原理为指导，以谋求区域生态系统的整体优化功能为目标，以各种模拟、 规划方法为手段，在景观生态分析、综合及评价的基础上，建立区域景观优化利 用的空间结构和功能，并提出相应的方案、对策及建议的一门综合的应用技术。 2 2 4 地域分异理论 由于地球各个圈层在地球表面交互作用的强度和主次地位存在着空间差异， 因而在地表空间上存在着不均一性，使地表自然地理各要素及其组合出现地域分 异的规律。土地整理活动与具体的地域有着必然的联系。所以在自然条件地域差 异的基础上又形成生产的地域差异，劳动地域分工论便随之应运而生。土地整理 作为人类生产活动的表现形式，也遵循着地域分异规律。根据这一规律，区域土 地整理必须按照因地制宜、地尽其用的原则来进行，也即必须在更广泛的地域结 构对应变换分析基础上来考虑土地整理的方案。 2 2 5 可持续利用理论 持续发展的重要内容是自然环境的持续能力，围绕自然环境的“持续能力”， 国际研究的热点之一就是土地持续利用。土地数量有限性和土地需求增长性构成 土地资源持续利用的特殊矛盾。土地资源持续利用的目的在于具有持续性特点的 利用。随着社会经济的发展，土地资源的生产能力和景观环境必须满足人类生活 水平不断提高的要求，这些正是土地整理的主要目的之所在。协调土地供给和土 地需求是土地资源持续利用的永恒主题，也是土地整理的重要内容。土地整理作 为实现土地资源可持续利用的具体措施和手段，必须遵循可持续发展基本原理， 即立足于人类的持续生存这个核心基础之上，保证土地利用在生态阂限之内，坚 持不破坏土地生态经济系统为基本前提，在土地生态环境允许限度之内进行土地 整理。 2 2 6 生态经济学理论 生态经济学理论认为：生态经济平衡以生态平衡为基础，是与经济平衡有机结 合而成的一种平衡形式，它是生态平衡与经济平衡的矛盾统一体。从长远目标来 看，生态目标和经济目标应该是统一的。失去生态与经济平衡的经济增长，只能 是暂时的增长，最终必然导致经济失调和衰退，这正是可持续发展所强调的资源 永续利用和环境的不断优化观点所要避免的：而不顾经济平衡和经济最终目标的 生态平衡，从生态经济的角度来看是没有意义的，这也与可持续发展所强调的“经 第二章研究的理论基础 济发展是第一需要观点相违背的。生态经济平衡是经济社会最优化发展模式， 是实现可持续发展的保障。 土地生态经济系统是由土地生态系统与土地经济系统在特定的地域空间藕合 而成的生态经济复合系统。土地生态经济系统及其组分以及与周围生态环境共同 组成一个有机整体，其中任何一种因素的变化都会引起其他因素的相应变化，影 响系统的整体功能。因此，在进行土地整理时，、全局观念和系统观念，考虑到土 地生态系统的内部和外部的各种相必须要有一个整体观念互关系，不能只考虑对 土地的利用，而忽视土地的开发、整治和利用对系统内其他要素和周围生态环境 的不利影响。不能只考虑局部地区的土地资源的充分利用，而忽视了整个地区和 更大范围内对其合理利用。 2 3 农村居民点用地的整理 2 3 1 农村居民点用地的含义 农村居民点是在长期的历史过程中自然形成的，是与城市、城镇相对立存在 的一个地域概念。本论文所提农村居民点是指各乡镇管辖范围内的所有村庄、集 镇用地，包括农民居住区的主房用地、附房用地以及晒场、庭院、宅旁绿地、围 墙等用地，也包括村内基础设施和公共设施用地。 从存在形式上看宅基地主要承担农民生活之用，但我国农民生活与生产劳动 是没有严格界定的，生产与生活混杂是农村居民点用地的一个最大特点。这种特 点在农村居民点用地上的典型表现，就是农民家庭居住用地同时兼有部分生产功 能。有的是从事庭院农业生产的功能( 例如园艺种植、畜禽养殖等) ，有的是从事 家庭非农产业生产的功能( 例如家庭作坊、商业店铺、游客民宿等) ：特别是农村涌 现出的各类农业或非农业的专业户( 比如种田、种花、养蜂、经商、农副产品加工、 畜牧、旅游) ，对于居住、生产、贮藏、经营运输、待客、洽谈等活动存在内在的 需要，因此，居住用房中的生产功能，或者说居住院落内的生产用房，会占有较 大的比重。此外，与农村居民的收入水平和生活方式相适应，居民点用地还有储 存( 例如粮食、饲料、种子、农具、工具、柴草等) 功能、交通运输功能、公共服 务功能、休闲功能等。所以从这一点上说农村居民点用地不但是农民的安身立命