（公共管理专业论文）劳教场所突发性事件预防研究.pdf

4 劳教场所突发性事件预防研究 摘 要 危机管理作为一门新兴而实用的学科近年来广泛被国内的专家学者研究。 危机管理 是指为了预防危机的发生，应付各种可能出现的危机情境，减轻危机损害，尽早从危机 中恢复过来，所进行的信息收集与分析、问题决策与预防计划制订、责任落实、危机化 解处理、经验总结与调整的管理过程。它适用于企业、政府、社会团体等各个部门。事 实证明，危机无处不在，学会如何认识危机，处理危机，减少危机带来的损失已成为一 个单位或部门能否保持良好发展势头的一个关键要素。 本文重点对危机管理中的预防理论加以阐述， 并通过对劳教场所突发性事件与危机 的比较，寻找二者之间的共通点，抓住二者的共性，从而借鉴危机预防中的原则、危机 预防的内容对劳教场所突发性事件的预防进行了一次理论梳理与实践探索。 通过对我国 劳教场所突发性事件预防现状分析， 对国内当前在场所突发性事件预防上所采取的普遍 做法进行总结，分析当前在劳教场所突发事件预防工作中存在的不足，并在此基础上探 索在场所突发性事件的预防上我们应该怎样去做。 通过对理论根据的适用性研究及对研究主体劳教场所突发性事件预防的现状 分析，本文重点阐述了作者在劳教场所突发性事件预防方面的观念及主张。认为要想使 突发性事件预防走上良性发展的势头， 最关键的是从制度的源头上解决场所突发性事件 的诱因，并通过制度的建立与完善构建劳教场所突发事件预防体系。文中笔者联系自身 在劳教场所的工作实践，对劳教制度中存在的问题进行了反思与叩问，并进行了大胆的 理论探索，提出了对劳教制度改良与改革的建议。此外，文中还以危机预防的构架搭建 了在现行制度下我们如何进行场所突发性事件预防的预防体系，从人员培训、组织机构 保障到突发性事件风险评估系统、量表分析系统、信息收集分析系统、决策知识支持系 统，突发性事件预警警报系统、分别阐述了这些操作系统的内容、可行性及操作方法。 5 全文本着理论联系实际的原则，强调实际可操作性和具体的社会效益，旨在通过对场所 突发性事件的分析研究及预防措施的阐述能对我们的实际工作有所启发。 使我们在劳教 工作中对场所突发性事件的认识更深刻，应对更从容，处理更有效。 关键词 劳教场所，突发性事件，危机预防，制度 6 a study of prevention of unexpected events in reform-through-labour farms from the angle of crisis management abstract as an innovative, useful and practical science, crisis management has been commonly studied by scholars in recent years. crisis management is a managing process which involves collecting information and analysis, devise strategies and prevention, policy making, responsibility implement, resolving and handling of crisis, summing up experience and making adjustment to prevent the crisis to happen. crisis management can deal with various dangerous circumstances and alleviate the harm due to the crisis. the crisis management is suitable for enterprise, government, and social group and all kinds of divisions. all facts have proved that crisis is ubiquitous and whether we can learn, handle the crisis and alleviate the harm has been a key factor for a unit or department to keep its good and steady development. this article puts more emphasis on setting forth the preventing theory and through the comparison between the unexpected event and crisis, we try to seek the common points and grasp the generality so that we can draw on the experience of the rules in crisis prevention and contents of crisis preventing. this article is also a practice exploring and theory summery of the prevention of unexpected event in reform-through-labor farm. through the analysis of the current situation of the solution of the unexpected event in reform-through-labor farms, 7 we try to seek the source and main factors of the unexpected event to make a summary of the common practice we have implemented in the unexpected events and explore the preventing method in unexpected events. through the analysis of the applicability of the theory and current situation of crisis prevention in the reform-through-labor farms, this article lay stress on expounding writers concept and view of prevention of unexpected event in reform-through-labor farm and the writer thinks that if we want to have a good development in prevention of unexpected event, the most important thing is to solve the cause of unexpected event from the origin of system. in this article the writer question and self-examinate the problems existing in reform-through-labor system from his working experience and also implement a bold theory exploration. besides, this article also build a preventing system on how to prevent the unexpected event in current system from the frame of crisis prevention, which covers staff training，organization guarantee, unexpected event risk revaluation system，information collecting and analysis system. statistical form analysis form ， unexpected event early warning system, policy-making knowledge supporting system, rear service guarantee system and this article has a full detailed discuss from the content, meaning, feasibility and operating methods of these systems. this article takes the rule of combine theory with practice and emphasize on the feasibility and social effect and hope that from the description of unexpected event prevention, it can be useful and inspiring in daily work and practice so that we can have a deep knowledge and easy and effective way to deal with unexpected event prevention in reform-though-labor farms. keywords: reform-through-labor farms, unexpected event, crisis prevention, operating system 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：董耀华 日期： 2008 年 6 月 15 日 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：董耀华 指导教师签名：郭树勇 日期：2008 年 6 月 15 日 日期： 年 月 日 1 绪 论 一、课题研究的背景 2004 年，广东某劳教所发生近百名劳教人员集体绝食闹所事件，惊动了各级领导； 2005 年，全国三十多个省市劳教局中，未发生非正常死亡、逃跑等“四防”事件的仅 有为数不多的几家；2006 年，互联网上惊现戒毒劳教所出现毒品的新闻 所有的这些发生在劳教场所的突发事件让我们想起一个词危机。 危机，一般情况下是指对对社会影响较大的，且在时间压力和不确定性极高的情况 下，必须对其做出关键决策的事件。对劳教场所而言，在其管理过程中一般发生的事件 都称不上为“危机” 。然而，劳教场所作为政府职能部门，执法单位，由于劳教制度并 未立法，不管劳教所本身的性质还是其管理对象的身份都具有一定的敏感性。乃至国际 社会上屡屡以中国的劳教制度为说词来指责所谓的中国的“人权”问题。一旦在这样的 场所里发生具有不可测的突发性事件，往往受到整个社会乃至国际社会的高度关注，使 得劳教所处于大众瞩目的风口浪尖，甚至引发社会上的局部不稳定。然而，对于劳教场 所突发事件的预防工作我们做得还不够，在这项工作上我们还存在着眼的层次不高，没 有从制度的层面来分析解决问题；防范的意识不强；科学性、系统性不强的诸多问题。 这些问题的存在阻碍着劳教场所突发事件预防工作的进一步发展完善。 二、 研究目的及意义 笔者希望通过这篇论文的阐述能够引起足够重视， 并使我们在场所管理过程中能建 立起自己的突发事件预防机制和体系，在遇到场所突发事件时能积极应对，化对场所管 理的不利因素于无形甚至将其转化为积极的因素。笔者认为，在劳教场所未雨绸缪，研 究、建立起突发事件的预防系统是非常有必要的。 通过对劳教场所突发事件预防研究，可以产生如下意义： （一） 有利于增强危机意识 先进的危机管理机制是建立在先进的危机管理意识之上的,危机意识是危机管理的 起点。我国的危机管理专家提出在强调危机意识的同时,要转变危机管理观念。把危机 管理有机地融合到国家方方面面的发展战略之中,特别是纳入经济社会的可持续发展战 略之中。本文旨在通过研究引起大家注意，增强从事劳教工作的同志们的危机意识，把 2 危机管理制度引进我们的工作中。使我们能够了解场所突发事件、熟悉场所突发事件、 善于面对场所突发事件，能够正确地解决场所突发事件，最重要的是培养成在工作中预 防场所突发事件的意识，能够把劳教场所突发事件化解在其尚未发生重大影响的时刻。 （二） （二） 有利于健全劳教场所突发事件管理体制与机制 加强对劳教制度的探索；建立领导分工协作的突发事件管理体制；建立信息收集加 工沟通系统； 建立决策支持知识系统； 建立风险评估系统； 建立突发事件预警警报系统； 文章对以上种种的探讨与研究对健全劳教场所突发事件管理体制与机制， 提高劳教场所 突发事件预防及处置水平有着积极的意义。 （三） 有利于突发事件产生过程中做出快速反应 在改造场所中管教对象的某些不稳定因素或风险征兆，由于在特定的环境、特定情 况作用下可能会具有瀑布式的迅速放大特性， 使得风险在刚刚形成的初期就会突变成危 害行为。因此，快速反应能力在场所突发事件风险的有效管理中具有十分重要的作用。 如管教对象发生婚变，对此情况反应迟钝加之教育疏导工作不力，可能会使对象突发脱 逃、自伤、自残等过激行为。我们对场所突发事件在发生之初就做到有效地管理，在场 所突发事件风险早期就采取快速反应措施， 就可以切断或阻延风险中的这种瀑布式放大 特性，减少或避免风险可能带来的损失。 （四） 有利于减轻指挥者与干警的工作强度 我们通过对场所管理中的突发性事件进行科学地、系统地、制度性地预防，会大大 减少突发性事件发生的频率、最大程度减小其带来的损失，也通过我们在突发性事件预 防中一系列管理体系的建立， 使我们即使在面对问题时也能有备无患， 积极面对。 因此， 可以这样讲，通过危机管理的引入，不但大大加快了对场所风险的反应，同时又大大减 轻了指挥者与干警的工作强度，减轻了干警的体能消耗与心理压力。 （五） 有利于提高场所抗突发事件的能力 如果劳教场所形成自己的突发性事件管理体制， 有一系列行之有效地突发性预防及 处置措施，场所在管理中遇到问题时处理突发事件的能力将更强，突发事件带来的影响 将尽可能地变小，其对整体正常工作的影响力将下降，将更利于我们维护安定团结的局 面。 三、 研究内容及结构分布 3 本文以危机管理及危机预防思想为指导，以比较、综合分析的方法进行理论联系实 践的分析研究。结构分布如下： 绪论。 第一章理论探源。 回顾并深入探讨危机、危机管理、危机预防及其内容的相关思想和理论，提出劳教 场所突发事件预防的概念并进行定义，探寻劳教场所突发事件与危机的联系，并据此为 劳教场所突发事件预防研究寻找理论根据。 第二章现状分析。 对劳教场所突发事件的预防研究进行现状分析， 总结在劳教场所突发事件预防工作 中的做法和成就，分析其存在的不足。 第三、四章提出了解决劳教场所突发事件预防工作中存在问题的办法。 第三章提出劳教场所突发事件预防研究中的理念更新与意识养成， 提出了劳教制度 改良或者改革的建议，提高领导层对劳教场所突发事件的重视程度，通过多种途径强化 劳教场所突发事件预防意识。第四章提出对劳教场所突发事件预防的制度建设。 结论。 4 第一章 危机预防理论与劳教场所突发事件预防 劳教场所突发事件是危机的一种， 当劳教场所内的突发性事件屡屡令我们的工作难 以开展的时候， 我们有没有想到其实劳教所内的突发性事件对我们劳教工作来讲就是危 机。 本文旨在从危机预防的角度来探讨劳教场所内突发性事件的预防工作， 什么是危机， 什么是危机预防，它们与劳教场所突发事件及其预防有何联系，为什么可以从危机预防 的角度来探讨分析劳教场所突发事件预防。本章将对危机、危机管理、危机管理的预防 进行理论上的阐述，并对劳教场所内的突发性事件及预防进行理论定义，寻找危机与劳 教场所内突发性事件的共性， 发现危机预防对劳教场所内突发性事件预防的借鉴与指导 意义。下面，本章就这些理论性的问题进行一一的阐述： 因为本文要以危机预防的方法来解决劳教场所突发事件的预防，所以，首先，我们 先来谈谈危机、危机管理及其预防。 第一节 危机、危机管理与危机预防理论 一、 危机是什么 危机的概念最初来源于希腊语，它用来表示一些至关重要的、需要立即作出决断的 状况。对危机的定义不同的人有不同的看法，这是因为不同的学者和专家由于所处的学 科不同，研究的角度不同，所以对危机的定义也有所不同。常见的有以下几种 1： 赫尔曼认为，危机是某种特定的形势，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到 威胁，而且作出决策的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料之处。罗森塔尔 和皮恩伯格将危机定义为是对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁， 并且 在时间性和不确定性很强的情况下必须对其作出关键性决策的事件。杨冠琼认为，危机 事件是指那些导致社会系统或其子系统的基本价值和行为准则趋于崩溃， 在较大程度上 和较大范围内威胁到人们的生命和财产安全， 引起社会恐慌和社会正常秩序与运转机制 瓦解的事件。危机事件之所以能够对“社会可能性”造成致命的威胁，源自于危机事件 1 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006，3-4 5 的固有特征。刘刚认为，危机是一种对组织基本目标的实现构成重大威胁、要求组织必 须在极短的时间内作出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件。 班克司把危机定义为 是对一个组织、公司及其产品或名声等产生潜在的负面影响的事件。 笔者认为，危机是指一个主体（社会或任何组织及个体）遇到重大天灾人祸，这一 些重大紧急事件的爆发对主体产生了严重威胁和损害，对这种紧急事件的管理、控制超 出了主体常态的管控能力， 要求主体在有限的时间和不确定性很强的情况下必须对其作 出关键性决策，采取特殊的措施来应对。一般而言，危机具有隐秘性、突发性、危害性、 急迫性、公众性、复杂性、不确定性、政治性和双重效果性等特点。 1就其生命周期而 言，有学者认为可以分为三个阶段潜伏期、发生期、消除期；有人将其分为四个阶 段潜伏期、爆发期、持续期和解决期；也有学者把危机的生命周期分为五个阶段 潜伏期、爆发期、蔓延期、恢复期和消除期。 2我认为，危机的周期可以分为危机前、 危机中和危机后三个阶段。危机各阶段及其特征见下表： 危机阶段 特征 危机前 此时危机不易察觉，隐蔽性强，危害性小 危机中 危机出现并开始全面爆发，产生系列危害，急需管理控制 危机后 危机被控制住，各项工作都在恢复，新一轮预防工作开始 表 1-1：危机的各个阶段及其特征 危机无处不在，要想将危机对我们的影响降到最低，我们在危机发展的各个阶段所 采取的各项工作就称为危机管理。当然，对什么是危机管理不同的专家学者也都有不同 的定义。 二、 危机管理 美国著名咨询顾问史蒂文芬克认为， 危机管理是指组织对所有危机发生因素的预 测、分析、化解、防范等等而采取的行动。危机管理分为危机防范、危机处理和危机总 1 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006， 4-8 2 薛澜，张强，钟开斌危机管理 m北京：清华大学出版社，200345-47 6 结三个阶段。美国学者鲍勇和陈百助认为，危机管理是一门研究为什么（why）人为造 成的危机会发生， 什么样 （what） 的步骤或方法可以避免这些危机发生， 一旦危机发生， 如何（how）控制危机的发展和消除危机的影响的学科。 1 还有学者根据危机管理的主体的不同， 将危机管理分为政府危机管理和企业危机管 理。对政府危机管理，李敏认为，政府危机管理是政府针对突发事件的管理，目的是通 过提高政府对危机发生前的预见能力和危机发生后的救治能力， 及时、 有效地处理危机， 恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。杨冠琼认为，政府危机管理就是政府组织相关 力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采 取的一系列方法和措施。 2 笔者认为，危机管理是指为了预防危机的发生，应付各种可能出现的危机情境，减 轻危机损害，尽早从危机中恢复过来，所进行的信息收集与分析、问题决策与预防计划 制订、责任落实、危机化解处理，经验总结与调整的管理过程。它具有包括管理决策的 非程序化、较高的风险与不确定性、管理工作的复杂性、动态性和系统性等特点。 3 在上文的论述中，笔者对危机和危机管理进行了定义，在危机管理的定义中，笔者 提出预防危机是危机管理的一个重要目的。其实，许多专家都有这样的共识：做好危机 预防工作，就等于做好了危机管理的 60%甚至是 100%的工作。对于由于预防而最终没有 发生的危机，就是做好了危机管理的 100%的工作，对于由于预防而减轻了危机的危害 后果，至少是做好了危机管理的 60%工作。而危机预防也正是本文在劳教场所突发性事 件预防研究中想要要学习借鉴的重要方面。下面，我们将阐述一下危机预防及其内容。 三 、危机预防 “预防是解决危机的最好方法”这是英国危机管理专家迈克尔杰斯特的名言。 4 关于危机预防，俞慧霞认为，是指根据监测、预警情况，对可能发生的危机事件进行预 先的控制和防范，以防止危机的发生或减轻危机发生后的危害后果，也就是对危机监测 过程中发现的信息进行有效处理，并做出较为科学的危机评价，然后根据具体情况实施 1 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006， 26-28 2 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006， 27 3 张玉波危机管理智囊 m北京：机械工业出版社，20041819 4 叶秉喜，庞亚辉考验危机管理定乾坤 m北京：电子工业出版社，200530 7 相应的预控措施。 1 笔者认为，危机预防是指通过寻找危机根源、本质及表现形式，并分析它们造成的 冲击，人们就能通过降低风险和缓冲管理来转移或缩减危机的来源、范围和影响。 从对危机预防的定义中我们就可以看出危机预防所包含的内容丰富， 既包括对危机 根源的寻找、发现分析，又包括降低危机风险和对危机进行缓冲管理的方法手段，最终 通过这些工作达到缩减危机的来源、范围和影响的目的。 我们怎样对危机根源进行寻找、 发现分析呢？专家学者认为有效的途径是建立危机 风险评估系统，建立信息收集分析与处理系统，建立危机预警系统。通过这些系统的建 立可以帮助我们对危机根源进行寻找、发现分析。 危机风险评估就是在危机发生前预测可能发生的危机。 要成为一名有效的危机管理 者，第一步就是要确认危机情景的来源。因而，我们要评估对于我们自己及组织可能会 存在什么样的风险、威胁或危险，并以此为开端对这些危机情景进行管理。然而，时间 和资源总是有限的，所以，我们需要建立某种形式的的优先注意权。这种优先注意权通 常是对每处风险、威胁和危险的大小以及事发频率的估量决定的。这个过程被称为风险 评估。风险评估的第一步工作是进行风险分析，然后是风险确认，最后是针对确认的风 险进行风险评估。 2信息是影响危机管理成效的关键性因素，要准确的识别危机，最为 重要的就是要针对各种相关的信息进行系统的扫描，收集其中的危机信息，分析他们对 危机管理的潜在的影响，进而对可能引发突发性危机事件的信息加以防范和疏导，争取 把危机消灭在萌芽状态。大致说来，我们可以把识别危机阶段寻找危机发生的信息分为 信息确认、信息收集、信息沟通、信息分析。 3 根据引发危机的原因不同，监测、预警的手段、措施也有区别，对危机预警系统的 定义，专家认为，由于自然因素以及自然因素与人为因素交互作用可能引发的危机，监 测、预警主要是通过观测观测仪器、装备和技术获取有关灾害资料数据，来满足对各种 自然灾害的分析、判断、预报、统计、科研和其他危机管理工作的需要。同时，根据监 测情况，结合灾害发生的历史规律进行综合分析，并将评估结论告知社会公众，以增强 1 俞慧霞，在位监控强化危机管理的四大关键点m北京：地震出版社，2004，246 2 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006，136 3 薛澜，张强，钟开斌危机管理 m北京：清华大学出版社，200364 8 公众的危机意识并及时做好防备准备。而对于由人为因素可能引发的危机，监测、预警 主要是通过对各种现象的分析、调查，结合突出问题和矛盾进行综合归纳、结合在事物 发展的一般规律基础上得出的一些基本理论，对这些矛盾和问题能否造成危机事件，以 及造成危机事件的时间、规模、强度进行评估，并根据评估结论，警示有关组织或者个 人。总的来讲，危机预警系统是指为了能在危机来临时尽早发现危机，所建立的一套能 感应危机来临的信号，并能判断这些信号与危机之间关系的系统。 1 上面我们讲的是如何对危机根源寻找、发现与分析，下面我们将来看一下哪些工作 可以帮助我们来降低危机风险和缓冲危机。 不少学者在对危机管理的阐述中认为降低风险和缓冲危机的措施包括完善各项规 章制度（包括危机管理制度） ，增强危机管理主体的危机意识，完善危机管理组织机构， 完备危机预案等等措施。 完善各项规章规章制度一是指完善组织（主体）自身的规范和制度，二是指完善组 织（主体）的危机管理制度。组织自身如果制度不完善，就非常有可能引发危机，或者 说在危机处理过程中助长危机。因此，完善主体自身运行的规章制度是我们进行危机预 防的一项重要工作。 主体的危机管理制度完善是否更能表明其在危机管理过程中的准备 工作做得如何。 增强危机意识是一个长期的过程，它需要的是对危机及其危害有真正的了解，并能 切实的从个各个方面加强对危机感性和理性的认识。 危机意识的强与弱在很大程度上影 响了一个主体面对危机来临时的应对能力。 一个有足够强的危机意识的主体会在危机尚 未造成影响的时刻就能认识到它并会试图去控制管理它， 一个危机意识缺乏的主体在危 机来临时往往会比较麻木，一旦危机形成影响时又会束手无策。 危机管理中的组织机构，专家学者提到最多的是危机管理小组，危机管理小组实际 上是一个决策委员会，负责做出宣布进入应急状态、启动应急与恢复计划等重大决策与 决定。危机管理小组同时又是一个智囊团，它由各种对危机情况十分了解并能针对特殊 个案做出评估的专门人才所组成。其成员一般是兼职的，也包括一些专职的危机管理方 面的专家学者、政府领导人、与危机相关部门的人员等。管理小组的人员组成一般以 5 1 张玉波危机管理智囊m北京：机械工业出版社2004，57 9 10 人为宜，英国公关专家迈克尔里杰特在危机公关中提出了危机管理小组 成员的常见特征为点子型、沟通型、反向思维型、记录型、人道主义型。 1 危机预案是指针对各种可能发生的事故所需的应急行动而制定的指导性文件。 危机 预案的制定关系到整个危机事件处理能否顺利有效地进行。而且，危机处理预案的制定 过程实际上是一个危机信息的获得、整理和使用过程。在这个信息平台上，可使危机事 件在很大程度上得到预防和化解。危机预案可以增强应急决策的科学性、时效性、规范 性和权威性，在制定危机预案的过程中要遵循完整性、预见性、进攻性和可操作性的原 则。 2 本节中，我们一起梳理了危机、危机管理及危机预防的理论，从中我们可以看出， 危机管理是现代社会应对危机的必然选择，我们只有正确认识危机，接受危机存在于我 们社会的方方面面中这一事实，主动面对危机，积极寻求缓冲、化解危机的办法，才能 真正做到不被危机左右，做到面对危机将各种损失降低到最小。而要想在面对危机的过 程中掌握主动权，就必需重视危机预防这一重要环节。为什么要进行危机预防管理，怎 样做好危机预防管理，危机预防包括哪些内容，这一节的论述为我们下文中分析研究劳 教场所突发事件预防管理提供了理论支撑。接下来的一节中，我们就要来探讨危机与劳 教场所突发性事件之间的关系，二者之间有何联系。我们能不能以危机预防的理论来指 导劳教场所突发性事件预防的实践。 第二节 危机与劳教场所突发性事件 在第一节中我们阐述了危机及危机管理的相关理论， 许多专家学者认为危机就可以 称为紧急情况、突发事件或重大灾难。笔者认为劳教场所内的突发事件在某种程度上也 可以称为劳教所内的危机，那到底什么是劳教场所内的突发事件呢。在这一节中，我将 重点介绍什么是劳教场所突发性事件，劳教场所突发性事件与危机有何联系。 一、劳教场所突发性事件及其内容 1 张焕强，突发事件事件处理实例与技巧m北京：中国经济出版社，2003122123； 张玉波危机管理 智囊m北京：机械工业出版社2004， ：304；何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学 出版社2006，106 2 何海燕，张晓甦危机管理概论m北京：首都经济贸易大学出版社2006，7476 10 劳教所是政府职能部门，是政府对劳动教养人员进行教育改造的场所，我们一般称 其为劳教场所。 突发性事件是指突然发生的，造成或者可能造成人员伤亡、财产损失、环境破坏和 重大社会影响的，危及安全的事件。它是指在人的理性范围内所无法完全预测且突如其 来的事件。突发事件可以看作是危机的前期或者萌芽状态。 1突发性事件具有突发性、 危害性、全球性、不确定性、一定的人为性、应急处理的综合性与系统性等特征。 劳教场所突发性事件是指发生在劳教场所内的具有偶发性和不可预见性的，对劳 教场所的安全稳定造成一定威胁，并有可能造成社会影响的事件（事故） 。具体体现为 由于劳教场所内部管理问题及劳教人员引发的突发性事件、 由于自然灾难作用于劳教场 所引发的突发性事件、由于社会环境作用于劳教所引发的突发性事件等,其中发生频率 最高的当属由于劳教场所内部管理问题及劳教人员引发的突发事件。 而且对于由于自然 灾难和社会环境作用引发的突发性事件我们只能加强危机形成后的管理，对于预防、发 现将会有专门的政府部门进行研究，因此，本文研究的重点也是如何预防这些由于管理 和内部问题引发的突发性事件，如逃跑、非正常死亡、所内犯罪、生产安全事故等。 二、劳教场所突发事件性质、后果及其与危机的联系 劳教场所突发性事件从性质上来讲应该说只能定位为在劳教场所日常管理中发生 的与我们的管理目的及我们所构建的管理秩序相违背的事件，达到一定程度，造成一定 影响的可以称为事故。 这种突发性事件的发生或频繁发生会对我们场所的安全稳定造成 威胁，进而使我们维护场所稳定、平安社会的社会目标与社会责任无法圆满达成，这些 突发性事件与危机存在着一定的区别，他们还没有形成危机，但不可否认，这种突发性 事件的发生是危机的起源，突发性事件发展到一定程度，对社会形成一定的影响，具有 我们常态下的管理所无法达到的可掌控性，对我们的反应能力、处理能力提出了较高的 要求，此时，危机就形了。从逻辑上可以说，如果场所内发生危机，那它必定是场所内 的突发性事件，然而场所内的突发性事件未必都形成危机。 2笔者从实践工作中发生在 劳教场所的突发性事件与危机相比较来看， 一个劳教所可能一年内会发生数次或数十次 突发性事件，但它也许几年才发生了一次危机。突发性事件从不确定性、偶发性、处理 1 黄典剑，李传贵突发事件应急能力评价m北京：冶金工业出版社2006，9 2 薛澜，张强，钟开斌危机管理 m北京：清华大学出版社，200327 11 时间的紧迫性等方面与危机的特性很一致，但其危害性和影响力都比危机要小得多，也 就是说，只有当劳教场所内突发性事件发展到一定程度，形成了较大的危害和影响才能 称为危机。在二者关系的表述上，可以说劳教场所内突发事件是劳教场所内危机的初级 形态，劳教场所内的危机是劳教场所内突发性事件的一部分。从这种表述来看，劳教场 所突发事件性质上比危机要轻微一些，因此，以预防危机的态度及方法来预防劳教场所 突发事件，对我们的工作更能事半功倍。二者具有如下图所示的关系： 图 1-1:劳教场所内危机与突发性事件、紧急事件逻辑关系示意图 第三节 劳教场所突发性事件预防的概念、基本内容与环节 上文中我们通过两个小节分别阐述了危机、危机管理、危机预防的理论以及危机与 劳教场所突发性事件的联系，通过比较分析，我们得出了劳教场所内危机是劳教场所内 突发性事件的一部分这样的结论。 那么以危机预防的理论指导劳教场所突发性事件预防 就是完全可行的。如果我们能把对劳教场所突发事件的预防管理上升到危机预防的高 度，劳教场所突发事件预防工作将会做得更好。本节将着重在前面两节论述的基础上， 借鉴危机预防管理理论来建立劳教场所突发性事件预防的理论体系。 一、劳教场所突发性事件预防的概念 劳教场所突发性事件预防是从危机预防理论中借鉴的， 指通过寻找突发性事件的根 源、本质及表现方式，并分析这些问题产生的原因，采取管理方法或手段降低风险和对 矛盾缓冲以转移或缩减事件的来源、范围和影响，从而达到对场所突发性事件预防的目 的。 紧急事件 劳教场所内 突发事件 危 高危险性 机 大影响力 12 二、 劳教场所突发性事件预防的基本内容 在上一节中，我们较详细地阐述了危机预防的基本内容。根据危机预防的原理，劳 教场所突发性事件预防的内容也相对应的包括对事件发生的影响因素及根源的寻找分 析；建立劳教场所突发性事件风险评估系统，对劳教场所内可能发生的突发性事件进行 风险排序；建立信息收集、分析处理系统以及时掌握事件发展的动态；建立劳教场所突 发性事件预警系统；还包括对突发性事件的影响进行降低和缓冲的工作；完善劳教工作 的各项规章制度（包括危机管理制度） ；增强危机管理主体的危机意识；完善危机管理 组织机构； 完备危机预案等等措施。 以上总总都是劳教场所突发性事件预防的基本内容。 三、劳教场所突发性事件预防中的重要环节 福斯特（foster）称危机有四个显著特征，一是急需快速作出决策，二是严重缺乏 必要的训练有素的人员，三是缺乏必要的物质资源，四是缺乏时间来完成。 1 解决危 机的这四个特征带来的问题是危机预防中的重要环节， 危机预防即针对这四个显著特征 做好解决问题的充分准备，使事件不具备形成危机的特征，使危机不能形成。 劳教场所突发性事件预防也要针对危机的这四个特征进行有针对性的防范，这样， 就会使突发性事件不容易形成，我们在上文讲到突发性事件具有突发性、危害性、全球 性、不确定性、一定的人为性、应急处理的综合性与系统性等特征，劳教场所突发性事 件也具有突发性、危害性、不确定性、一定的人为性、应急处理的综合性与系统性等特 征。 针对其每一项特征， 我们在预防中都要开展相关的工作， 以遏制突发性事件的发展， 最终达到预防劳教场所突发性事件的目的。 在劳教场所突发性事件预防所包含的内容中，笔者认为有这么几个环节相对重要。 一是理念的更新及意识的养成，劳教场所突发事件预防理念包括对劳动教养制度的反 思，思考什么样的制度能从制度根源上最大限度的减少突发性事件发生的机率，包括领 导者（决策层）对劳教场所突发事件的预防从忽视到重视的思想转变。劳教场所突发事 件预防的意识养成指不断培养加强劳教场所内管理者的突发性事件防范意识， 提高其预 防、解决劳教场所突发事件的能力储备。通过思想上的统一与重视，形成在劳教场所突 发事件预防过程中有力的组织保障与人力保障。 二是劳教场所突发事件预防工作中的制 1 澳罗伯特希斯，危机管理，王成、宋炳辉、金瑛译北京：中信出版社，200118-19 13 度建设环节。制度是做好一切工作的法宝，劳教场所突发事件预防工作中的制度建设包 括建立劳教场所突发性事件风险评估系统，形成突发事件风险评估正常工作机制，进行 突发事件风险确认及排序，突发事件风险源的确认及排序等。劳教场所突发事件预防工 作中的制度建设环节还包括建立劳教场所突发事件信息收集加工沟通子系统， 形成劳教 场所突发事件相关信息收集、分析、加工与反馈的正常运转机制。此外，还包括建立劳 教场所突发事件预防决策警报子系统， 形成劳教场所突发事件预防决策警报正常运行机 制。对场所内突发事件及时进行决策和报警，在第一时间内解除险情，防止劳教场突发 性事件的产生。通过这几个环节使我们在突发性事件的预防中能做到事半功倍，小事件 不能发展为突发性事件，突发性事件不能升级为危机。 本章中我们阐述了危机预防的理论，寻找了危机与劳教场所突发事件之间的联系， 并借鉴危机预防理论对劳教场所突发事件预防进行了定义， 阐述了劳教场所突发事件预 防的基本内容与重要环节。这些将对全文产生指导性作用，笔者将以此为依据对劳教场 所突发事件预防的现状进行分析，总结目前劳教场所突发事件预防工作中的普遍做法， 发现目前劳教场所突发性事件预防中存在的不足，并以危机预防理论为指导，根据劳教 场所突发性事件预防的内容及重要环节来建立一个劳教场所突发性事件的预防系统。 下 一章中，我们将首先展开对劳教场所突发性事件的现状分析。 14 第二章 劳教场所突发事件预防的现状分析 在第一章中，我们对危机和突发性事件及其二者之间的关系分别进行了论述，也通 过分析二者之间的共性发现了危机预防对劳教场所突发性事件预防的指导意义， 在本章 中，我们将分两部分来对劳教场所突发性事件预防的现状进行分析，第一部分看看我们 在现实工作中是如何对劳教场所突发性事件进行预防的，有哪些行之有效的办法；第二 部分我们将根据劳教场所突发性事件预防中提到的内容进行对照检查， 看看在这项工作 上还存在哪些不足。 第一节 国内劳教场所突发事件预防的基本经验 一、 目前国内在硬件设施上的普遍做法 目前，国内的劳教场所在防止突发性事件的发生，维护场所安全上都花了大量的人 力物力，最普遍的做法是提倡“物防、技防、人防”三结合。物防与人防是传统型防控 手段，其中物防在铁门、铁窗、铁锁，高墙、铁网的传统基础上又出现了 ab 安全门， 隔离防护网等，传统人防一直以严防死守为主，强调人盯人，人防人。技防出现得相对 比较晚， 是现代科技发展的产物， 现在场所普遍使用的技防有围墙警戒红外线报警系统， 可录相监控和数据采集系统等。条件好的省份的劳教场所基本都实现了“三防合一”的 新型防范体系，以物防为基础，技防为重点，人防为核心。 二、 目前国内场所管理软件建设的做法 为了适应不断发展的形势，做到更好的预防劳教场所突发性事件，目前国内的劳教 场所都在提高管理水平上做文章，不少劳教场所纷纷成立理论研究小组，积极探索劳教 场所长效安全机制， 如安徽省南湖劳教所就提出了在 “物防、 技防、 人防” 之外突出 “心 防” ，具体可以概括为“四感三维两抓一杜绝” 。 1所谓四感，即引发劳教人员安全感、 平衡感、温暖感、希望感。三维即三维监控，一方面人民警察进行垂直监控，一方面劳 教人员内部平面管理，再一方面，就是加强应急处置，建立反应的预案机制，做为监控 1 谷桂林, 张登喜. 试论如何建立劳教场所长效安全机制 j. 犯罪与改造研究.2005,4 :38 15 的后续补充。两抓即抓人才、抓信息。一杜绝即杜绝干警执法主观随意性。这一“心防” 理念的提出，实是对我们的管理提出了很高的要求，它的方方面面都以“人”为基本， 以管为抓手，需要高素质的干警队伍做为有力的保障。 为了达到创建平安社会，维护社会稳定，提高教育改造质量，确保场所安全稳定， 远离突发性事件， 劳教场所在管理模式上一直在进行着探索， 从八十年代开始的三试 “试 工、试农、试学”到近年来司法部提出的创特色，推进劳教场所“三段式”管理新模式， 都体现了政府的鲜明思路， 也说明我们的决策者认识到了在现有的管理体制和模式上我 们有许多无法突破的东西，比如说场所安全、突发性事件的防控与管理。三段式管理提 倡在封闭式管理模式中重点进行罪错矫治教育， 在半开放式管理模式中重点进行素质提 升教育，在开放式管理模式中重点进行回归训练教育。此外，劳教场所已经开始从源头 上抓突发性事件，比如开始注重信息的收集，开始引进心理分析方法，采用量表进行劳 教人员心理状况的分析等。 这些管理理念的发展创新，管理模