（公共管理专业论文）呼和浩特市社区建设与管理问题及对策研究.pdf

一一 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已 经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得内塞直太堂及 t ；其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：篮盔杰蕴 e l 期2 坐翌：垒：! 矿 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：至至褪塞 e 1期：丝! ：! 兰：! 窆 指导教师签名： 日期： 呼和浩特市社区建设与管理问题及对策研究 摘要 t 随着呼和浩特市经济体制改革和民主政治建设的发展，传统的城市社区管 理模式逐渐不适应现代城市发展和管理的需要。当前城市社区在改革、发展、 稳定中的地位和作用逐渐增强，加强社区建设、深化社区管理体制改革、实现 有条件的社区自治显得十分重要。 本文从理论和实践的结合入手，以呼和浩特城市社区建设与管理为探讨对 象，对呼和浩特市现阶段社区管理模式行政化倾向等制度缺陷问题进行深入分 析，认为仅仅依靠行政性力量主导或使社区完全实现自治，都不是目前可行的 制度选择。因此，我们必须理顺社区管理体制，重构一种政府与社区双向互动， 多种主体共同参与的城市社区管理体制，完善相关配套措施和运行机制，最终 建立起一套适应我市和谐社会发展的社区管理体制。 全文主要包括以下几个方面的内容： 第一部分介绍了社区、社区管理和社区管理体制的概念及社区发展的内涵， 并介绍了世界范围内的社区发展历程和我国的社区建设过程，其中简要介绍了 国内外具有代表性的社区管理模式，最后对本研究依靠的基础理论作了陈述； 第二部分对呼和浩特市社区建设与管理的现状进行研究，概述了近年来呼和浩 特城市社区发展的成就；第三部分对呼和浩特市社区建设于管理中存在的问题 进行了分析并阐述了造成问题的相关原因；第四部分为对策研究，提出理顺我 市社区管理体制，加强社区建设的若干思考，实现研究的目的。 关键词：呼和浩特市，社区管理体制，社区多元自治 h u h h o tc i t yc o m m u n i t y m a n a g e m e n t s y s t e mp r e s e n ts i t u a t i o n a n d c o u n t e r m e a s u r e s a b s t r a c t a 1 0 n gw i t h t h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i cs y s t e mr e f o r ms t r e n g t h e n i n g d e m o c r a c y a n de n c o u r a g i n g d e m o c r a t i cp a r t i c i p a t i o n i n h o h h o t ，t r a d i t i o n a l c o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d eh a sb e e ng r a d u a l l yu n c o m f o r t a b l e w i t ht h en e e do f c i 钟，sd e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n t n o w a d a y s t h ep o s i t i o na n de f f e c to fc o m m u n i t ) ， i nr e f o ma n dd e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i z a t i o n h a sb e e ns t r o n g e ra n ds t r o n g e l r o s t r e n g t h e nc o m m u n i t yc o n s t r u c t i o na n dd e e p e nm a n a g e m e n ts y s t e m 1 m l o v a t l o na n d r e a l i z ec o n d i t i o n a lc o m m u n i t ya u t o n o m yh a s b e c o m ev e r yi m p o r t a n t t h i sa r t i c l ef r o mt h ec o m b i n a t i o no ft h e o r y a n dp r a c t i c eo fh o h e h o tc i t y c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m f o rt h i s o b j e c t ，t op r e s e n t t h ec o m m u n i t y m a n a g e m e n tm o d eo fh o h h o ta d m i n i s t r a t i v e o r i e n t a t i o ns y s t e md e f e c ta n a l y s i s ， t h i 出n gs o l e l yr e l y 0 1 1a d m i n i s t r a t i v ep o w e rd o m i n a n t o rm a k ec o m m u n l t y c o m p l e t e l yr e a l i z e da u t o n o m y , a r en o tc u r r e n t l ya v a i l a b l es y s t e mc h o i c e t h e r e f o r e ， w em u s tm t i o n a l i z ec o m m u n i t ) rm a n a g e m e n ts y s t e m ，t h er e c o n s t r u c t i o no f ak i n do f g o v e r m t l e n ta l l dc o m m u n i 妙t w o w a y i n t e r a c t i o n ， av a r i e t yo fs u b je c tc o m m o n p 抓i c i p a t i o n o fu r b a nc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ， a n dp e r f e c t r e l e v a n t s u p p o r t i n gm e a s u r e sa n do p e r a t i o nm e c h a n i s m ，a n df i n a l l y e s t a b l i s haa d a p tt oo u r c i t yo f t h eh a r m o n i o u sc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tc o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m t h ew h o l ea r t i c l ec o n s i s t so ft h ef o l l o w i n gc o n t e n t s ： t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e st h ec o n c e p ta n dc o m m u n i t yd e v e l o p m e n tc o m m u n i t y , a n di n t r o d u c e st h ec o n n o t a t i o no ft h ew o r l d w i d ec o m m u n i t yd e v e l o p m e n tc o u r s ea n d t h ec o m m u n i t yc o n s t r u c t i o np r o c e s s ，a n db r i e f l yi n t r o d u c e st h ed o m e s t i ca n df o r e i g n r e p r e s e n t a t i v e t h ec o m m u n i t ym a n a g e m e n tm o d e ，f i n a l l yr e l y o no u rr e s e a r c h f o u n d a t i o nt h e o r ym a d eas t a t e m e n t t h es e c o n dp a r to fh u h h o tc i t yc o m m u n i t y m a n a g e m e n ts y s t e mo nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no f r e s e a r c h ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e dt h e r e c e n th o h e h o tc i t yc o m m u n i t yd e v e l o p m e n ta c h i e v e m e n t s t h et h i r dp a r to f h o b h o t c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e me x i s t i n gp r o b l e m sa r ea n a l y z e da n de x p o u n d e d c a u s e p r o b l e m s r e l a t e dr e a s o n s t h ef o u r t hp a r tf o rs t u d y , p u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e s t or a t i o n a l i z ez h u h a ic o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，t or e a l i z e s o m et h i n k i n g r e s e a r c hp u r p o s e s k e y w o r d s ：h o h h o tc i t y ，c o m m u n i t ym a n a g e m e n ts y s t e m ，c o m m u n i t y m u l t i v a r i a t ea u t o n o m y 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 弓i言”- ”- ”- 一”- 一3 -一、社区管理体制的基本概念及相关理论基础6 ( 一) 社区的内涵6 ( 二) 社区管理及社区管理体制的内涵7 ( 三) 社区发展的内涵及历程7 1 社区发展的概念7 2 世界社区发展历程及典型模式8 3 中国社区建设进程及典型模式9 ( 四) 社区自治的内涵1 2 ( 五) 社区管理体制的相关理论基础1 3 1 治理理论1 3 2 市民社会理论1 3 3 社会工作理论1 4 二、呼和浩特市社区管理体制的实践与成绩1 5 ( 一) 基础设施建设力度逐步加大1 5 1 基础设施建设经费投入不断增加1 5 2 办公经费不断增加1 6 3 出台相关政策，保证社区基础设施建设顺利实施1 6 ( 二) 社区工作者队伍素质不断增强1 6 ( 三) 社区服务水平不断提升1 7 1 实施居家养老工程，打造“温馨社区1 7 2 实施方便就医工程，打造“健康社区 1 7 3 实施帮扶就业工程，打造”爱心社区”1 8 4 实施社区信息化便民服务工程，打造”智能社区1 8 三、呼和浩特市社区管理体制存在的问题及原因分析1 9 ( 一) 呼和浩特市社区管理体制存在的主要问题1 9 1 社区的实际职能与法律定位不相符1 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 社区管理模式行政化2 0 3 居民自主参与意识弱，积极性不高2 0 4 社区专职工作人员职业化水平不高、待遇偏低2 l 5 社区发展缺乏资金保障2 1 ， 6 民间组织发展不健全2 1 ( 二) 呼和浩特市社区管理体制存在问题的原因分析? ”2 2 1 从体制变革的角度梳理社区管理体制带有行政色彩的必然性2 2 2 从文化传统的角度解析居民参与程度低和公民主体意识薄弱的原因2 2 3 从运行机制的角度解释居民参与社区事务积极性不高的原因2 3 4 从制度环境的角度分析民间组织发育不全的原因2 ：3 四、呼和浩特市理顺社区管理体制的若干思考2 4 ( 一) 探索社区管理的多元合作，实现有条件的自治2 4 ( 二) 建立社区社会事务分类制度，从源头上治理社区工作负担过重的问题2 5 ( 三) 培育居民的民主自治意识发展社会主义民主2 6 1 培育居民的民主自治意识为社区发展注入动力2 6 2 培育居民的民主自治意识为发展社会主义民主奠定基础2 6 ( 四) 提高社区工作者素质培养专业化人才2 7 1 提高工作待遇，留住人才2 7 2 进行专业培训，培养人才2 8 ( 五) 将社区发展专项资金列入财政预算2 8 ( 六) 培育和发展社区非营利组织，建立非营利组织参与社区治理的运行机制2 9 ( 七) 完善社区服务机制，提升社区服务水平，增进居民的满意度和幸福感2 9 结语”- ”“”“一一- ”“”一”- 一”一”3 l 参考文献3 2 致谢“”- - ”“- ”“”“- ”“- ”一”- ”3 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 ( 一) 选题背景与研究意义 呼和浩特社区建设从2 0 0 0 年正式启动，2 0 0 7 年开始加大投入，经过近四年的重点建设， 取得了显著的成绩。“新城区被国家民政部评为全国社区建设示范城区。截至2 0 0 8 年9 月， 全市先后有2 8 个社区被评为全国不同类型的先进社区，涌现出一批优秀社区工作者。民政部 有关专家在呼和浩特市考察社区建设工作后，认为呼和浩特社区建设在政府推动和社区理念 上，在全国范围内具有鲜明的特色，在中西部地区具有示范性”。1 但呼和浩特市社区建设的成绩与居民的满意度或幸福感依然有差距。在构建和谐社会的 大背景下，如何构建和谐社区，使社区建设真正满足居民的需求，为居民服务，特别是为增 进居民的幸福感而服务，依然是一个有待求解的问题。笔者认为这其中最重要的一点，是理 顺社区管理体制。目前的社区管理带有浓重的行政化色彩，社区大部分的精力用来完成上级 下派的任务，实质上成为街道办事处的“派出机构”。而在服务居民方面鲜有精力也鲜有作为。 而且在行政化管理模式的影响下，社区这一法律上的居民自治组织也染上了官僚主义的色彩， 服务意识不强，服务态度有待改善，服务水平亟待提高。 在此背景下，探讨社区管理体制的改革，具有重大的现实意义。构建一个怎样的社区管 理体制才算合理，如何构建一个合理的社区管理体制，其中需要着力解决的问题是什么等等 诸如此类的问题得到合理解决之后，将会推动社区管理趋于完善，服务水平逐渐提高，人民 的满意度、幸福感不断增加。 ( 二) 国内外研究文献综述 1 对社区定义的研究 社区，这个概念最早是由德国社会学家滕尼斯提出来的，德文为g e m e i n s c h a f t ，出自滕 尼斯1 8 8 7 出版的一本著作社区与社会。第一次世界大战前后，美国社会学家查尔斯罗密 1 呼和浩特市社区建设领导小组呼和浩特社区文件汇编，2 0 0 8 年9 月版，第l 页。 一一 塑鍪直奎兰坌茎笪墨堡主! 塑垒! 茎垡笙奎 斯第一次把滕尼斯的 社区与社会译成英文，社区概念g e m e i n s c h a f t ，翻译为英文 c o m m u n i t y ，给c o m m u n i t y 一词赋予更多的地域含义。 中文“社区 一词是由以费孝通为首的一批社会学家将英文的c o m m u n i t y 翻译成“社区 ， 并一直沿用至今。 2 对社区发展的研究 美国社会学家法林顿1 9 1 5 年出版的社区发展将小城镇建成更加适宜生活和经营的地 方提出了社区发展的概念；桑德森与波尔斯1 9 3 9 年所著的农村社区组织重提了社区发 展问题，并从不同角度论述了社区发展的基本方法和理论。 世界范围内的社区发展运动始于2 0 世纪5 0 年代，至今全球已有1 0 0 多个国家在执行全 国性的社区发展计划，社区发展已经成为新的世界性的运动。 社区管理体制的相关论述 张暄编著的日本社区，杨叙编著的北欧社区和谢芳编著的美国社区，系统而 全面地介绍了这三个国家的社区建设情况，分析了当地社区建设的历史背景，文化氛围和制 度环境，对探索适合我国国情的社区管理体制具有借鉴意义。 丁茂战主编的我国城市社区管理体制改革研究比较具有代表性。该研究报告，分析 了我国社区管理体制的基本架构，总结了国内外社区管理体制改革的经验，提出了我国社区 管理体制改革的框架，即构建新型社区治理体制，街道和社区分不同层面进行改革，并理顺 区、街道、社区之间的关系等。 主要研究方法与资料来源 ( 三) 研究方法与基本思路 本文从理论和实践两个层面上对呼和浩特市社区管理体制进行分析论述。 笔者从2 0 0 8 年开始接触社区的资料，走访了玉泉区清泉街社区、回民区的老缸房社区、 赛罕区山丹社区、中专路社区和新城区的新建西街社区，还参加了2 0 0 8 年在呼和浩特召开的 全自治区社区工作会议，收集了大量的文献资料。2 0 1 0 年9 月初至1 1 月底，笔者在赛罕区 塑鍪查奎兰坌茎篁堡堡主! 塑坠! 堂垡笙苎 中专路街道的展东路社区挂职锻炼，实地了解社区管理体制的相关情况，为论文的撰写收集 了基础资料。 在撰写论文的过程中，笔者广泛收集各种文献资料，摘取与调查课题有关的信息。本文 的资料来源包括：国内外相关学术论著、论文、期刊、报纸、网络及政府文件等。 基本思路与不足之处 本文的基本思路大致如下：以探索适合呼和浩特社区发展的管理体制为主线，全文共分 为四部分。 引言部分简要介绍文章的选题背景，研究意义，以及国内外相关的理论研究成果和研究 方法等。 第一部分社区管理体制的基本概念及相关理论基础。主要介绍社区的概念和社区发展 的内涵，并概述世界范围内的社区发展历程和我国的社区建设过程，并简要概述了国内外具 有代表性的社区管理模式，国外包括美国“自治型 治理模式、新加坡“政府主导型”治理 模式和日本混合型治理模式；国内包括上海模式、沈阳模式和江汉模式，最后对本研究运用 的基础理论作了陈述，包括社区自治的内涵、治理理论、市民社会理论和社会工作理论等。 第二部分呼和浩特市社区管理体制的实践与成绩。对呼和浩特市社区管理体制的现状 进行研究，概述了近年来社区发展的成绩。 第三部分呼和浩特市社区管理体制存在问题及原因分析。对呼和浩特市社区管理体制 存在的问题进行了介绍，并分别从体制变革的角度，从文化传统的角度，从运行机制的角度， 从制度环境的角度对呼和浩特市社区管理体制存在问题的原因进行了分析。 第四部分呼和浩特市理顺社区管理体制的若干思考。本部分为对策研究，提出理顺我 市社区管理体制的若干思考，实现研究的目的。 由于本人掌握的专业理论有限，学术研究的能力也有待提高，本文尚有诸多不足之处。 特别明显的是定性分析运用的多，定量分析运用的少。如在分析呼和浩特社区管理体制存在 的问题方面，只是依靠相关的文献资料和个人的观察访查得出的结论，没有向居民或社区工 作者发放调查问卷，使得分析结果缺少数据支撑。各种缺陷和不足都有赖于在将来的工作和 学习中进一步观察和分析予以弥补。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、社区建设与管理的基本概念及相关理论基础 ( 一) 社区的内涵 社区，这个概念最早是由德国社会学家滕尼斯提出来的，德文为g e m e i n s c h a f t ，出自滕 尼斯1 8 8 7 出版的一本著作社区与社会。滕尼斯认为，“社区是基于亲族血缘关系而结成的 社会联合。社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成，关系密切，出入相友，守望相 助，疾病相扶，富有人情味的社会关系和社会利益共同体”。1 第一次世界大战前后，美国社会学家查尔斯罗密斯第一次把滕尼斯的社区与社会译 成英文，社区概念g e m e i n s c h a f t ，翻译为英文c o m m u n i t y ，这个词有公社、团体、公众以及 共同体、共通性等多种含义。美国的社会学家在研究社会共同体的过程中发现，要具体研究 各类居民的共同体，必须从地域共同体着手，社会组织、社会关系与地域相关，从而给 c o m m u n i t y 一词赋予更多的地域含义。 中文“社区”一词是由以费孝通为首的一批燕京大学社会学家在1 9 3 3 年翻译美国著名社 会学家帕克的论文集时，将英文的c o m m u n i t y 翻译成“社区”，与区域相联系，突出地域的含 义，意在强调社区这种社会群体是生活在一定地理区域之内的。社区一词逐渐成了中国社会 学的通用术语，并一直沿用至今。 由于学者们研究角度的差异，目前学术界对社区这一概念尚无统一的定义。尽管不同的 学者对社区概念的理解各不相同，但许多学者认为社区概念是以一定地理区域为前提的。 综合各家观点并结合中国社会生活的实际情况，本文认同这一定义：“社区是指在一定地 域范围内，按照一定规范和制度结合而成的，具有一定共同经济利益和心理因素的社会群体 和社会组织。它至少包括以下基本要素或特征：有一定数量的人口，有一定的地域界限，有 共同的文化、制度和经济生活，居民按一定的方式和结构分布并具有一定的凝聚力和归属感 。 2 从上述定义可以看出，社区是一个包括人口、地域及各种社会关系的，具体的、有限的 社会共同体，是社会的构成单位。在这一单位中，人们的之间的社会关系更直接、更具体。 。 这一单位以一定的聚落为载体，各种社会活动在这里高度聚集，社会成员在这里广泛地参与 1 张再生中国城市社区就业促进研究 m 】，天津大学出版社，2 0 0 7 年版，第1 4 页。 2 张再生中国城市社区就业促进研究【m 】，天津大学出版社，2 0 0 7 年版，第1 6 页。 一6 - 堕茎查奎堂坌茎篁堡堡主! 塑垒! 堂垡堕苎 社会生活。 本文中的“社区 概念根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发 民政部关于在全 国推进城市社区建设的意见) 的通知的界定，是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民 委员会辖区。 ( 二) 社区管理及社区管理体制的内涵 城市社区管理是指在市及市辖区人民政府的领导下，以街道为主导，居委会为协同，以 社区组织和社区成员为依托，运用行政与法律、经济与教育、功德与情感等手段，合理调配 和利用社区资源，发展社区事业，提高社区成员的生存质量，促进社区经济和社会协调发展 的过程。1 社区管理体制是由社区发展动力、利益主体、权力结构、运行机制和监督机制等多方面 内容构成的综合性、系统性的管理制度。2 在西方它主要指社区权力结构，而在我国还包含 着社区参与、社区管理机制等涵义。 1 社区发展的概念 ( 三) 社区发展的内涵及历程 滕尼斯的社区概念，是作为一个与传统、道德、相关联，以血缘为纽带的概念，与“契 约社会 相对立。在这一共同体中，人们依自然意志结合，具有共同的情感和传统价值观念， 人们之间具有密切但是相对狭隘的生活关系。 美国社会学家弗兰克法林顿在1 9 1 5 年出版的社区发展：将小城镇建成更加适宜生活 和经营的地方书提出了“社区发展”概念。社区发展概念的提出，改变了滕尼斯视社区 为传统乡村社会地域性群体的观点，开始把社区视为现代社会的区域性共同体。这样，就把 “社区 概念融入了现代社会的发展过程中，而不再是与现代社会相对立的传统社会的代表。 “社区发展是指在一个地域里，组织和教育群众，从社区的共同利益和共同需要出发， 有计划地引导社区内的居民和组织共同参与，以自身的努力并与政府联合一致，合理地利用 1 定义来自百度百科h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 6 3 5 9 7 1 h t m 2 侯玉兰城市社区发展国际比较研究【m 】，北京出版社，2 0 0 0 年，第3 1 4 页。 塑鍪点奎堂坌茎篁里堡主! 坚坠! 兰垡堡茎 社区资源和外来资助，改善社区的自然、经济、社会与文化状况等，实现社区个人与社会的 全面发展。 1 由此可见，社区发展是将全社会发展牢固建立在一个个社区的共同发展之上，或者说全 社会的发展就依赖于一个个社区的共同发展。社区发展是社会持续、稳定、有序、和谐发展 的必然选择和必由之路。 2 世界社区发展历程及典型模式 第二次世界大战后，联合国推动的社区发展运动成效显著，许多新兴的发展中国家面临 着贫困、疾病、失业、经济发展缓慢等一系列问题。针对这些问题，联合国经济社会理事会 于1 9 5 1 年通过了3 9 0 d 号议案，倡议开展“社区发展运动”，试图通过开发各种社区资源，发 展社区自助力量，通过建立社区福利中心来推动全球经济社会发展，并为此提供资金技术援 助，从而启动了世界范围的“社区发展”活动。 1 9 5 2 年，联合国正式成立了“社区组织与社区发展小组 ，来具体负责推动全球特别是 落后地区的社区发展运动。与此同时，联合国还成立了社会局社区发展组织。这一组织在亚 洲、中东、非洲、南美洲等地区推行社区发展运动，为农村社区发展项目提供经济、技术援 助，制定教育培训计划，改造旧有的公益设施，修建水利工程等，促进了贫困地区经济的发 展和社会问题的解决，取得了明显成效。 2 0 世纪5 0 年代末，一些发达国家在工业化和城市化进程中，忽视社会发展，出现了财 富分配不公、贫富两极分化、青少年犯罪增加等严重的社会问题，引发政治动荡、社会冲突， 危及到经济发展本身。在这种情况下，联合国提出要通过社区发展解决工业化和城市化带来 的系列社会问题。 。 经过5 0 年的实践，世界社区发展已由农村扩展到城市、由发展中国家扩展到发达国家， 在缩小贫富差距、缓减社会矛盾、改善社区环境、提高生活质量等方面取得了明显的成效。 时至今日，全球已有1 0 0 多个国家在执行全国性的社区发展计划，社区发展已经成为新的世 界性运动。 世界上各个国家在社区发展过程中，形成了三种典型的社区管理模式，即自治型、政府 主导型和混合型。 美国城市社区实行高度民主自治，主要由社区自治组织进行社区管理。社区治理模式的 主要特点是分离政府与社区的行为，政府采用间接的方式对社区进行干预，依靠法律手段协 1 张再生中国城市社区就业促进研究【m 】，天津，天津大学出版社，2 0 0 7 年版，第1 6 页 堕鍪直奎兰坌茎篁墨堡主! 塑垒! 堂垡堡茎 调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保证。社区的具体事务采取完全民 主自治的方式，不隶属于政府部门。美国采取“小政府，大社会”的管理模式，使得社区自 治组织机构健全，权限职责清晰，克服了政府直接管理社区事务中形成的行政化严重、效率 低下和服务质量低的问题，同时加强了非政府组织的责任感和使命感。 。 新加坡的社区治理模式为“政府主导型。政府部门中设有专门的社区管理部门，政府通 过行政力量对社区管理进行控制，具有很强的影响力。社区主要由三个组织组成，包括居民 顾问委员会、社区中心管理委员会、居民委员会。居民顾问委员会，其主要职能是负责协调 其他两个委员会和社区内的工作。社区中心管理委员会，负责制定从计算机培训到幼儿体育 活动的一系列计划。居民委员会，主要负责治安、环卫及组织本小区的活动等任务，同时向 其他两个委员会提供人力帮助，进行信息反馈。这种模式行政性较强、官方色彩较浓。2 日本的社区治理模式为“混合型 ，这种模式是介于政府主导模式和社区自治模式之间的 一种过渡模式。政府对社区发展的管理主要采用间接干预的形式，主要对其进行规划、指导 和经费支持，社区发展具有官方色彩与民间自治相结合的特点。政府在开展社区工作的过程 中主要进行指导和监督。虽然政府与社区工作部门互相独立，但是政府仍然在管理中进行相 关指导与监督。政府对社区建设提供资金支持，明确资金使用要求，设定预算和规定条例的 标准。3 3 中国社区建设进程及典型模式 在2 0 世纪5 0 年代，正当联合国推广社区发展计划时，我们国家正处于建国初期，实行 计划经济，国家和政府包办了社会事务，和社区有关的工作被纳入了政府工作轨道，成为党 和政府的地区工作。社区这个超脱行政辖区的概念，在我国人民的社会生活中消失了。 随着经济体制改革的深入，我国国家、社会与个人之间的关系发生了根本转变。在计划 经济条件下，由于国家和政府拥有几乎所有的资源，所以社会是“营造”或“派生”出来的， 个人对政府有很大的依赖性，个人心目中的国家与社会是浑然一体的。改革开放十多年后， 这种关系开始改变。社会主义市场经济的确立，使政府的职能相应转换，政府承担的责任改 朱希峰美国社区建设与管理的几点启示【j 】，重庆社会工作职业学院学报，2 0 0 6 ，3 2 赵大生新加坡的社区建设【j 】，社区，2 0 0 4 ，2 3 李建国日本的城市社区组织管理模式【j 】，城市问题，2 0 0 0 ，3 堕茎直奎堂坌茎笪里堡主! 塑坠! 兰堡笙苎 为由各利益主体分担，传统的依附关系发生了深刻的变化，“单位制”被打破，由企事业单位 剥离的社会职能和政府转移的社会职能，已经越来越多地回归社区。 社区发展是工业文明与城市化进程日益加快的必然结果。 城市化的过程中，大量农村人口涌入城市，他们游走在城市的高楼大厦和灯火辉煌中， 但有哪一间的灯光是属于他的呢? 与城里人地位的差距、收入的差距会造成巨大的心里压力。 生活在城市的市民在工业化过程中，也会遭遇压力。经济的发展，人们的收入水平得到了提 高，生活得以改善，一个突出的表现是居住条件的改善。过去人们住一个大院，几十户人家 住在一个大杂院里，觉得拥挤、摩擦，最大的期望是能拥有一间自己的房子，能有一个独立 的空间。终于我们搬进了楼房，有了自己的空间。可是，慢慢地发现，自己又陷入了另一个 困境，那就是，忽然觉得太安静了，甚至有些孤独。你可能住进新房子十几年了，没跟你的 邻居打过多少交道。老子说：“邻国相望，鸡犬之声相闻，民至老死，不相往来。而现在是 “一墙之隔，老死不相往来。 人是一种有感情的社会化的动物，需要与人交流、需要与人沟 通。这种疏离、隔膜与人性是相悖的。所有这些都需要社区提供一个融合的平台，供人们融 入群体。 在我国真正意义上的城市社区工作始于1 9 8 6 年。为了配合国家经济体制改革和社会保障 制度建设，民政部率先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务活动，第一次 把“社区 概念引入到政府的实际工作中来。1 9 8 9 年1 2 月2 6 日，全国人大通过的中华人 民共和国城市居民委员会组织法，第一次将“社区服务 的概念以法律条文的形式固定下来。 1 9 9 1 年5 月，从适应政治和经济体制改革的现实出发，民政部在社区服务的基础上，又提出 在城市调动社会各方面的力量，共同开展“社区建设 的工作思路。1 9 9 9 年，民政部在全国 2 6 个省市开展了社区建设试点，2 0 0 0 年在青岛召开了全国社区建设会议，2 0 0 0 年1 1 月，国 务院转发民政部关于推进城市社区建设工作的意见，这个意见的核心思想是在全国城市推 进社区体制改革，强调要“以改革创新精神加强城市社区组织和队伍建设”从此，全国社区 建设工作轰轰烈烈开展起来。 1 9 9 8 年，自治区民政厅对包头市昆区、巴盟临河市的社区居委会进行了大量的调研工作， 并给自治区党委、政府写成近7 0 0 0 字的调研报告；1 9 9 9 年，自治区民政厅在呼和浩特市新 城区、包头市昆区、通辽市科尔沁区、兴安盟乌兰浩特市进行社区建设工作试点；2 0 0 0 年9 月，自治区党委、政府以内党办 2 0 0 0 2 8 号文件向全区发出了关于进一步加强城市社区建 设的通知，从此，我区社区建设呈现出良好的发展态势。 2 0 0 2 年1 1 月，党的十六次全国代表大会报告中三次讲到社区建设的问题，确立了社区 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 建设在党和国家整体建设中的战略地位。2 0 0 5 年2 月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部 提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上指出，建设社会主义和谐社会，“要加强城市基 层自治组织建设，从建设和谐社区入手”。十六届五中全会上，中央关于“十一五规划的建 设也提出“加强和谐社区、和谐村镇建设，倡导人与人和睦相处，增强社会和谐基础”。这标 ， 志着中国的社区建设已经成为一项重要的战略举措，成为整个和谐社会建设的重要组成部分。 关于如何建设社区，在党的十七大上，胡锦涛指出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、 公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度 增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党 和政府主导的维护群众权益机制。提出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治组 织，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、 文明祥和的社会共同体。这一重要指示对社区和社会组织的建设提出了更高的要求。 在我国社区建设中，形成几种典型的社区管理模式，即上海模式、江汉模式和沈阳模式， 它们分别代表了我国城市中行政主导型、混合型和居民自治型的社区管理模式。 上海采用的城市管理模式为“两级政府、三级管理、四级网络 。其中，两级政府指市政 府、区政府，三级管理指市级、区级和街道办事处三个管理层级，四级网络指居民委员会组 织。1 在上海，街道办事处被明确为城市“三级管理”中的一级，街道办事处获得了区政府 及其职能部门下放的权力，行使类似于政府的管理职能。在行政管理权上，街道办事处的职 能主要是对辖区内的社区建设和管理进行组织领导、综合协调和督促检查。街道办事处拥有 知情权、建议权和参与权。各社区还建立了社区成员代表会议制度，由社区内居民代表和单 位代表组成，对辖区内的自治事务实行决策和监督，社区居委会拥有自治权、协管权与监督 权。 沈阳社区治理模式体现了“社区自治、议行分离 的原则。在社区的划分上，沈阳根据 社区居民居住的地缘关系、心里认同感等要素，按照有利于群众自治和管理、优化资源配置、 提高工作效率的原则，将社区划分为四种类型：以居民居住和单位自然地域为基础的“板块 型社区 ，以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区，以职工家属聚居区为主体的“单位 型社区”和以功能划分的高科技开发区、金属商贸开发区、文化街、商业区等为主的“功能 型社区 。2 对社区进行间接式干预，通过法律手段来对社区内的不同团体、组织和个人进行 规范，并且交给社区一些管理的职权，其中包括自治权与监督权，社区可以对具体事务实行 1 康之国构建城市和谐社区与社区治理创新研究【m 】，知识产权出版社，2 0 0 8 年版，第5 7 页。 2 康之国构建城市和谐社区与社区治理创新研究【m 】，知识产权出版社，2 0 0 8 年版，第6 1 页。 一 塑鍪直奎堂坌茎篁里塑主! 坚坠! 兰垡笙奎 完全自主治理。这样，社区组织拥有相应的权力，在社区建设和发展中具有主导性，初步理 顺了社区的各种关系。 武汉市江汉区将社区定位为“小于街道、大于居委会 。这种做法被专家学者和民政部肯 定为“江汉模式 。其主要做法如下：1 ( 1 ) 理顺关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。居委会与街道办事处是指导与协 助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。街道负责行政管理，居委会负责社区自治， 有权拒绝不合理的行政摊派工作。 ( 2 ) 政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。江汉区要求区政府职能部门在履行行 政事务时，必须做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺 到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。 ( 3 ) 权随责走、费随事转，实现事务、权力、责任的统一。一是，区街政府部门需要社 区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后， 区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利与必要的经费。二是，区街政府向社 区转移服务性职能时，必须同时转移权利和经费。做到“谁办事、谁用钱、谁负责，谁有权”。 ( 四) 社区自治的内涵 目前学术界对社区自治的概念有不同的看法。有人认为，社区自治的主体是社区居民， 社区事务应由自己管理，反对政府介入；有人认为社区自治的主体强调政府、社区组织、居 民三者进行合作，共同治理社区公共事务，这种观点认为社区自治不是简单地将政府管理与 社区管理进行分裂，也不是简单地主张自治组织的自主管理，要考虑多种因素，排除外部力 量的强制性干预，将其界定为：通过民主协商的合作方式将社区各种利益相关者找到一个平 衡点，形成一个自我教育自我管理一自我服务一自我约束的秩序过程。 本文比较认同后一种观点，因此说，所谓城市社区自治是以社区自治主体组织社区 居委会为核心，社区居民参与协商，政府、非政府组织合作治理社区的过程，从而达到“四 个自我”。在我国，城市社区自治是以城市社区为自治区域，社区自治组织是自治管理主体， 其自治组织包括社区居民代表大会、社区议事协商委员会和社区居民委员会、业主委员会以 1 陈伟东武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性【j 】，城市发展研究，2 0 0 1 ，l 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 及文化体育类社团等。1 ( 五) 社区管理体制的相关理论基础 1 治理理论 治理理论认为：面对社会资源主体日益强大的复杂性、动态性和多样性，政府治理能力 必须具有复杂、动态、多样的特性：治理是社会政治体系中所有行为者互动式参与的共同结 果或后果，可以被看作一种社会政治体系模式，治理结构体现为政府和社会组织间相互依赖 的资源结构：治理不完全依赖政府的传统权威和权力，也不依赖市场的价格协调机制，而倾 向于多元主体之间的信任与合作。治理依赖的制度资源是正式制度和非正式制度相结合。 治理的结构具有多样性，治理主体间界限模糊，强调多元主体间基于各自资源不完全性而形 成彼此间持续互动合作。2 2 市民社会理论 马克思认为随着社会利益分化为私人利益和公共利益两大独立的体系，整个社会被分裂 为市民社会和政治社会两个领域，前者是特殊的私人领域关系的总和，后者则是普遍的公共 利益的总和。国内研究市