（公共管理专业论文）城乡结合部土地违法形势及对策分析.pdf

m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法彤势及对策分析 中文摘要 随着我国经济社会的快速发展，各级政府和各类市场主体对土地的需求越 趋增长。中央政府为了调控宏观经济，提出收紧“银根”和“地根”的政策措 施，土地管理工作因此逐步成为政府的工作重点，同时也成为了社会的关注热 点，其中以查处各类违法用地为主的土地执法监察工作既是土地管理的重要内 容，又是主要手段。 在一个具备众多法律、政策规范约束个体行为的社会管理领域，集中爆发 出如此之多的问题，政府及其管理部门应该反思是否在制度上存在偏差，j 下本 清源，才可能找到解决问题的应对之策。因此，本文试图结合自身近年来的土 地执法工作实际，选取广州市b ，区作为个案来分析城乡结合部村集体违法用地 行为的特征，借助历史制度主义的方法，从历史脉络中去理解促使村集体违法 用地行为产生的有关制度来源与演变，并分析因此而存在的现行有关制度所存 在的问题，尝试提出消减违法用地产生的对策。 关键词：城乡结合部，村社，违法用地行为，制度分析，对策 m p a 学位论义作并：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 a b s t r a c t w i t hc h i n a sr a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ，b o t hg o v e r n m e n t sa ta lll e v e l sa n da l l t y p e so fm a r k e tp l a y e r sh a v ea ni n c r e a s i n gd e m a n df o rl a n d t h ec e n t r a lg o v e r n m e n t ，i no r d e rt o r e g u l a t ea n dc o n t r o lt h em a c r o e c o n o m 5m a k e sp o l i c i e st ot i g h t e nt h ec u r r e n c yi nc i r c u i m i o n ， a n dt h ea p p r o v a lo fl a n du s e i tt h u s ，g r a d u a l l ym a k e st h el a n dm a n a g e m e n tn o to n l yt h ef o c u so f t h eg o v e r n m e n t sw o r k ，b u ta l s ot h ec o n c e r no ft h ec o m m u n i t yh o ts p o t s t h el a n dl a w e n f o r c e m e n ta n dm o n i t o r i n g ，o fw h i c ht h ei n v e s t i g a t i o na n dp u n i s h m e n to fi l l e g a ll a n du s e c o n s i s t si nt h em a i np a r to ft h ew o r k ，b e c o m e sn o to n l ya ni m p o r t a n ta s p e c t ，b u ta l s oap r i n c i p a l m e a n so fl a n dm a n a g e m e n t t h ef i e l do fs o c i a lm a n a g e m e n t ，w h e r ean u m b e ro fl a w s ，p o l i c i e s ，a n dn o r m so fi n d i v i d u a l b e h a v i o ra r ea v a i l a b l e ，o u t b r e a k ss om a n yp r o b l e m s ，o nw h i c ht h eg o v e r n m e n ta n di t s m a n a g e m e n t ss h o u l dr e f l e c tt h a tw h e t h e rt h e r ei sab i a si nt h es y s t e ma n df i n do u tt h er o o to ft h e p r o b l e m ，w h i c hw o u l dt h e nb eh e l p f u lf o rf i n d i n gt h ec o u n t e l t n e a s u r e s t h i sa r t i c l et h e r e f o r e ， a t t e m p t st ob ei nl i g h to fi t so w na c t u a ll a n dl a we n f o r c e m e n te f f o r t s ，s e l e c t sbd i s t r i c t ， g u a n g z h o uc i t ya st h ec a s et oa n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i c so fc o l l e c t i v ei l l e g a l u s eo fl a n d b e h a v i o ri nu r b a nf r i n g ed i s t r i c t a n dw i t ht h em e t h o do fh i s t o r i c a li n s t i t u t i o n a l i s m ，f r o ma h i s t o r i c a lc o n t e x t ，i ta t t e m p t st ou n d e r s t a n dr e l e v a n ts y s t e ms o u r c ew h i c hl e a d st oc o l l e c t i v e i l l e g a lu s eo fl a n da n di t se v o l u t i o n t h e nw ew i l la n a l y z et h ep r o b l e m so ft h ee x i s t i n gs y s t e m ， a n dt r yt ow o r ko u ts o m ep o l i c i e st or e d u c et h ei l l e g a lu s eo fl a n du s e k e yw o r d s ： u r b a nf r i n g ed i s t r i c t ，v i l l a g e ，i l l e g a lu s eo fl a n d ，i n s t i t u t i o n a l ， c o u n t e r m e a s u r e s i i 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独立进行研究 所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点 等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名： 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰州大 学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或 向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅； 本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州大 游 气r0 佴密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名 导师签名避 ，r 一 同期：递2 ：坚兰 m p a 学位论义作肯：拿勇城乡结合部十i 地违法形势及对策分析 一、绪论 ( 一) 问题的提出 1 当前违法用地现状 随着我国经济社会的快速发展，各级政府和各类市场主体对土地的需求越 趋增长。中央政府为了调控宏观经济，提出收紧“银根和“地根”的政策措 施，土地管理工作因此逐步成为政府的工作重点，同时也成为了社会的关注热 点，其中以查处各类违法用地为主的土地执法监察工作既是土地管理的重要内 容，又是主要手段。2 0 0 3 年开始至今的短短5 年间，国务院密集出台了关于土 地执法监察的政策文件，为之配合的大型专项治理、集中整顿和执法检查行动 一次紧接一次，仅2 0 0 7 年一年就有7 项专项行动。但在如此强劲的“土地执法 风暴”之下，违法用地现象不仅没有偃旗息鼓，而是一次又一次反弹甚至有愈 演愈烈之势，严重影响了国家宏观调控政策的落实，给市场经济秩序、国土资 源管理乃至社会可持续发展带来很大冲击。尤其基层的土地管理工作者，在目 前“重心下移 的管理体制下，责任很重、压力很大、疑问很多，思考得最多 得就是为什么在“最严格的土地管理制度 之下、为什么在中央三令五申的情 况下，违法用地仍然屡禁不止? 如何才能将土地违法行为控制下来? 这其中就 包括近几年在经济发达地区快速增长的以村社等集体组织为违法主体的违法用 地行为。 城乡结合部作为联结城市和农村的过渡地带，具有城市景观和乡村景观交 错、经济活动较城市无序较乡村活跃的特点，而由于中国特有的二元制度的存 在，导致该区域在向城市迅速靠近的同时，却受到农村管理制度的约束，尤其 在土地管理方面，城市土地管理与农村土地管理在土地产权、耕地保护、用地 审批等方面都存在很大差异。城乡结合部由于承接了城市的产业转移，工业和 第三产业都在加快发展，用地需求膨胀，土地价值飙升，但在现行农村土地管 理制度的约束下，农村土地所有者( 村社集体) 和使用者( 村民) 都不能分享 因城市化发展带来的土地溢价，并因此寻求制度外的安排，以保障生活和寻求 更高收益，村委会的土地违法行为则是在此基础上发生的。这种现象在经济发 达的沿海城市表现尤为突出，广州作为中国城市化发展领先的城市，在其城乡 结合部的违法用地案件中，以村委会、经济社为违法主体的案件宗数已远超以 地方政府、企业或个人为违法主体的案件，并呈现屡禁不止的势头，导致农村 土地管理的无政府化，严重影响正常的土地市场运转和宏观调控措施的落实， m p a 学位论义作者：拿勇城乡结合部十地违法彤势及对策分析 遏制集体土地违法行为的发生成为政府管理的重点和难点。 目前土地利用与管理方面有法不依、执法不严的现象还比较严重。土地违 法案件还存在屡禁不止的情况，造成耕地资源和国有土地的大量流失。而由于 缺乏有效的执法手段和明确的执法权力，土地执法难以到位，严重地削弱了法 律应有的权威。强化土地执法监督机制，其目的是实现国家的土地管理职能， 保证土地管理法律法规的全面实施，实行土地的社会主义公有制，十分珍惜和 合理利用每寸土地，切实保护耕地，有计划地合理调控国民经济各部门对土地 的需求，以最终实现土地管理的总目标。 2 违法用地所带来的危害性 ( 1 ) 违法用地危害了粮食安全 目前，我国存量耕地面积仅为1 8 2 7 亿亩，但经济的发展势必要占用一定 数量耕地，由于耕地的后备资源本身就有限，补充耕地的难度也越来越大。当 前违法用地所占用的土地往往都是耕地，并且无法实现占补平衡，如果不唪决 予以制止，耕地红线必将难以坚守，粮食安全也会受到极大危害。 ( 2 ) 违法用地危害了国家宏观调控政策的实施 无论是哪一种类型的违法用地行为( 以租代征、非法转让、未批先用) ，都 会令我国土地供应的总量和结构失去平衡，继而扰乱正常的土地市场秩序，必 然导致投资规模增长过快，国家的宏观调控政策实施作用也会大打折扣。 ( 3 ) 违法用地行为危害社会的和谐稳定 由于违法用地并非通过正常的征地手续来实现的，继而规避了土地的补偿 和安置，这对农民的利益是一个极大的损害。一旦违法用地者经济出现问题， 无法继续支付租余，但被占用的土地己无法进行复耕了，农民将陷入无田可种 的困境，这一问题集聚的话，对社会稳定是一个隐患。另外，对于违法用地者 来说，由于未经过征地，权益并不能得到法律的保护，一旦和村社发生经济、 产权纠纷后，其权益也无法得到保证，并可能引发一系列的社会问题。 ( 4 ) 违法用地行为危害了法律的尊严和权威 如果对违法用地不坚决制止，而是对其姑息迁就，会产生有法不依、执法 不严、违法不究的局面，进而形成法不责众、人民群众无视法律存在的局面， 对依法行政造成极大的负面影响，严重危害了法律的尊严和权威。 ( 5 ) 违法用地行为危害了政府的执行力和公信力 保护耕地、保障经济发展本来就是国土管理和地方各级政府的共同职责， 理应依法行政，依法办事，守住耕地红线。但有些地方政府并未严格执法，更 加谈不上依法行政了，政府缺位，有的甚至成了违规违法用地的主体，严重影 2 m p a 学位论文作肯：李勇城乡结合部十地违法彤势及对策分析 响了政府的执行力和公信力。作为领导干部或公务员，不遵守法律，不依法行 政，甚至带头违法，侵害了广大人民群众的根本利益，同样是一种腐败。同样， 为了局部利益的所谓“因公 违法用地也是违法。 ( 6 ) 违法用地行为严重败坏了社会风气 违法用地行为是滋长不良风气的一个重要祸端。一方面，有的党员干部明 哲保身，听之任之；有的自身不正，带头非法买卖土地、违法违规建设。另一 方面，部分群众相互攀比，存在着“别人建、我也建，谁不建、谁吃亏”的失 衡心念和“法不责众”的侥幸心理，无形中助长了贪图不正当利益的不良风气。 ( 二) 研究意义与必要性 1 城乡结合部位置特殊 城乡结合部是指兼具城市和乡村的土地利用性质，是城市与乡村地区的过 渡地带，又称城市边缘地区，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的农村 地区。在早期，城市与农村的景观差异比较明显，但是随着城市化的发展，城 市不断的在向外扩张，使得城市毗邻农村的土地利用从农业用途转化为工业、 商业、住宅区和其他用途，并相对应地建设了城市服务设施，从而形成了包括 郊区在内的城乡交错地带。城乡结合部于市区和城市的影响带之间，可以将其 分为内边缘区和外边缘区。内边缘区即城市边缘，特征是其已经在进行城市建 设了；外边缘区即乡村边缘，其土地利用仍然是农业占支配地位，但是在内部 已可以见到很多为城市服务的配套设施，如机场、污水处理厂和特殊用地等。 城乡结合部由于其特殊性，其具有明显的城乡过渡性特点，具体如下： ( 1 ) 受到城市扩展影响，城乡结合部表现出一定的过渡性。在城乡结合部， 城市与农村相关要素，人文、景观及功能的空间变化都比较大，可以这么说， 城乡结合部是城市与农村两类性质完全不同的区域之间的“急剧变化带”，人 地关系的空间差异远远比城市内部大：同时城乡结合部存的能量与物质对流比 较频繁，来自于城市与农村的人、财、物等在这里相互作用、相互竞争、相互 依存。 ( 2 ) 城乡结合部是城市与农村之间互相接触、交融的地区，人口结构和社 会结构特征的过渡性也是比较明显的。城乡结合部不仅仅有城市居民和农村居 民，而且还有着为数不少的流动人口，各种各样不同生活方式、职业类型、信 仰、价值观、需求以及不同文化素质的人群互相之问形成了强烈的对比和共存。 ( 3 ) 因为同时受到城市和农村经济的双向影响，城乡结合部的经济也具有 明显多样化的特点，经济发展对于城市的依赖性也在不断的加强，城市化产业 m p a 学位论文作肯t 拿勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 及城市的需求导向产业在不断增加。也正是以上所述过渡性特征使得城乡结合 部的管理具有一定的特殊性，为这类地带的丌发、建设和管理带来了不小的难 度。 总之，城乡结合部位于城市和农村之间，既紧挨城区，受城市发展和农村 工业化、城市化发展冲击最大，又依靠农村，对农村发展起着示范作用。随着 城市化和工业的外移，民营经济和个体工商户的发展，加大城乡接合部对建设 用地的需求，其用地特征呈现出：农业用地不断减少和非农建设用地快速增加， 土地供应总量失控。 2 城乡结合部土地管理困难 城乡结合部由于土地批租、房地产丌发而导致土地管理分割，城乡单位犬 牙交错，“一地两府 及“一地多主”的现象比较普遍，带来较突出的跨区的 管理矛盾。 首先，城乡结合部所特有的区位优势带来管理的困难。正是因为其区位优 势引来大规模的开发建设，使得大量的工业和服务业向城乡结合部集中；与此 同时，由于该地区聚集了大量的外来人口，容易产生某些对城市市容有较大影 响的城市产业带和为外来人口服务业在这里滋生与随意发展，再加上城乡结合 部原有的乡镇企业，可以说各种产业之间差别是很大的。 第二，由于大量的土地被征用，城乡结合部的农民也失去了赖以生存的生 产资料，因此，在经济利益的驱动之下，农民就利用其手中的土地进行乱搭建 或将土地出租给企业建设厂房、仓库。 第三，城市和农村土地所有制的差别与地方局部经济利益的驱动，也是造 成城乡结合部土地管理困难，并难以根本改变的重要原因之一。在城市化的过 程之中，城乡结合部地区，土地的权属仍为集体所有，农民只是拥有土地的使 用权，而镇街以下的村( 居) 委会是自治组织，因此在城乡结合部集体组织在 未能完全融入城市并纳入城市管理的情况下，村( 居) 民和代表村( 居) 民利 益的集体组织，出于经济利益的需要，不顾后果的使用土地，这也是造成城乡 结合部违法用地数量上升的原因之一。 第四，有法不依和执法不力也是城乡结合部土地违法行为不能得到遏制一 个制度因素。城乡结合部土地管理存在许多与一般城市社区和农村社区不同的 特殊性，应有特殊的法规，特殊的执法机构采用特殊的手段实行管理。目前大 多数采用与市区相同的行政手段整治土地违法行为，只能起到暂时的治表作用， 无法实现长效管理。 城乡结合部以村集体所有土地为主，对于用地者而言，在城乡结合部取得 4 m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 土地和房屋的成本远远低于城区，带动了用地需求；而对于村集体和村民而言， 转让、出租土地、房屋获取的经济收益远高于农业收入，他们乐于把农用土地 转为建设用地或建房出售、出租，牟取高额回报。但由于土地用途转变受到政 府的严格规制，村集体为了获取土地收益而规避政府规制，形成集体土地隐形 市场和大量的违法用地。 ( 三) 研究综述 国内从制度分析视角研究村社集体违法用地行为的文献还比较少，这既与 村社集体违法用地行为未获理论界重视有关，也与以新制度主义为标志的制度 分析研究方法引入国内并实际运用的时间不长有联系。至于对违法用地行为的 研究，由于具有很强的现实性和实践意义，因此，主要是土地管理实践工作者 从自身工作问题出发，对土地违法的表现形式、法律制度的执行、执法部门的 权力运作等方面进行了研究，如陈昌智的浅析当前土地违法的表现方式和遏 制措施、胡伟良的当前土地违法现象剖析、薛晨光的别让“土地违法制 止权”成空谈、林少波的浅谈土地执法监察难现象、原因及对策、罗罡辉、 叶艳妹的土地监察的博弈分析等。这些研究具有很强的问题导向，提供了 很多感性材料，但未形成理论分析框架。 当然，也有一些关注土地管理的学者对违法用地行为专题进行过探索，并 有着不同的见解和研究方向。有的从体制上作出剖析，如黄小虎的当前我国 土地问题深层原因探析就认为财政体制、金融体制、城市发展模式等是土地 违法行为不断增长的深层次因素；有的学者从法律的角度研究，如郑晓俐防 止土地违法行为的执法思考着重分析了土地管理法在土地执法方面的欠缺， 提出了完善土地执法的思路；有的通过经济学的角度对土地违法行为进行研究， 如宋雅建的土地违法行为的经济学分析，从成本一效益角度对土地违法行为 的产生进行了探讨：有的学者从行政管理的角度进行研究，如孟晓晨等的中国 土地利用总体规划实施中的主要问题及成因分析提出中央政府与地方政府之 间的“委托一代理 关系中存在的利益不一致、土地审批的集权式管理给地方政 府带来的过大束缚是造成地方政府违法或不主动保护的根源。上述研究为探究 违法用地行为产生的深层原因提供了启示，但研究的焦点无疑都集中在地方政 府违法这一范围， 此外，虽然有不少论著和论文对新中国成立后中国土地管理制度的缘起和演 变进行了梳理和分析，如陆学艺的“三农 新论，杨子蛟的我国农村土地制 度的历史变迁与现实反思基于“制度环境约束下的利益集团博弈理论”的分 m p a 学位论文作街：拿勇堀乡结合部十地违法形贽及对策分析 析等，但其研究焦点是农村土地家庭联产承包责任制，要解决的是农民的“地 权”问题，而非违法用地制的成因。 由于国情、政体、基本制度等的不同，国外没有对违法用地作专门研究， 更多是对如何保护农地的探讨。 综上所述，国内无论是理论学界还是实践工作者，都甚少以村集体违法用地 行为为研究议题，从制度的缘起、发展和现在存在的问题去探究违法用地形成产 生并难以制止的原因。笔者因此试图从制度分析的视角研究村集体违法用地行 为，并选取违法行为发生频繁的城乡结合部作为研究区域，希望能起到拾遗补漏 的作用。 ( 四) 研究内容 1 研究内容 在土地执法监察实践中，违法用地行为按照违法主体可划分为中央政府部 门违法用地、地方政府违法用地、村社集体违法用地、企业违法用地、个人违 法用地。现在理论界研究的重点和社会关心的热点是地方政府的违法用地行为， 实际上以村社集体为主体的违法用地行为在不为人所注意中呈现快速增长之 势，受到基层土地管理工作者的高度关注。由于我国进入快速工业化、城市化 阶段，城市空间不断扩大，城市土地己不能满足目 j i 工业化建设的需求，占用 农村土地成为必然趋势，而处于城市和农村中间地带的城乡接合部，首当其冲 受到冲击。在这个区域，村社集体凭借其对集体土地拥有的“所有权”与地方 政府“分庭抗礼”，如处于广州市城乡结合部的b 区，村集体违法用地案件宗数 达到8 0 以上，当地土地行政主管部门在采取加强执法人员巡查、利用卫星遥 感动态监测、实施部门联合执法等等措施下，并历经2 0 0 5 、2 0 0 7 两年的运动式 检查，仍无法使村集体的违法用地行为大幅度降下来。虽然村集体违法用地行 为不是新型的违法类型，但是其快速增长的势头不容忽视。同时，由于我国仍 是以农业人口为主的工业化初期国家，农村分布范围广，在城市化快速推进过 程中，这类违法用地行为很有可能从城乡结合部向农村地区蔓延，影响面大， 后果严重。因此，及早对城乡结合部村集体的违法用地行为开展研究是公共管 理的应有之义。 在一个具备众多法律、政策规范约束个体行为的社会管理领域，集中爆发 出如此之多的问题，政府及其管理部门应该反思是否在制度上存在偏差，正本 清源，才可能找到解决问题的应对之策。因此，本文试图对城乡结合部村集体 违法用地行为进行制度分析，并尝试提出消减违法用地产生的对策，作引玉之 6 m p a 学位论文作者：拿勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 砖。 2 核心概念 ( 1 ) 城乡结合部 城乡结合部，又称为“城乡边缘带”、“城市边缘带”、“城乡连续区域”、“城 市蔓延区”，位于城市的连续建成区，兼有城市与农村两方面的特征，属于土地 利用、社会和人口特征的过渡地带。国内学者对城乡结合部的涵义和划分方法 有不同的看法，本文所指的城乡结合部采纳的是地理学的概念，即典型城市与 传统乡村之间出现的城乡相互作用，相互渗透，兼有城乡双重特征的独立地域 实体。为研究的方便，本文选取了广州b 区一个处于习惯认识中的旧城区 与以农业生产为主的行政区之间的，既有城市建成区、也有“村转居 后未完 全城市化区域、还有农村地区的行政区作为研究实例。 ( 2 ) 村社集体 村社集体一般理解为村集体经济组织，但根据中华人民共和国土地管理 法( 1 9 9 8 年修订版) “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村 集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定表明集体经济组织与村民委 员会是两个并列的概念，两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。而法 律上至今没有一个对农村集体经济组织的性质、地位、作用作出解释的规定。 从现实看，以广州b 区为例，村集体经济组织内涵比村民委员会更广，除了包 括通常与村民委员会合二为一的村经济联合社以外，还有下属的经济合作社， 在b 区土地行政主管部门对违法用地行为做出行政处罚所确定的处罚主体上体 现了这一点。本文遵循事实惯例，所说的村集体也就是指村经济联合社( 没有 村经济联合社的则是村民委员会) 与村经济合作社( 有些是村民小组) ，可以理 解为代表某一村民群体对该群体的公共事务行使管理职能并在法律上具有被认 可的主体地位的村民组织。 ( 3 ) 违法用地行为 在理论界和法律上，违法用地行为没有一个普遍的定义，根据字面理解， 违法用地行为就是违反有关法律法规使用土地的行为。根据我国土地管理法， 关于村集体违法用地行为的包括买卖或者以其他形式非法转让土地、破坏耕地、 非法占甩土地、农村村民非法占用土地建住宅、擅自将集体所有的土地的使用 权出让、转让或者出租用于非农业建设，其主要特征是改变土地用途，将农业用 地非农化。 ( 4 ) 制度分析 近年来，在经济学、社会学、政治学等不同学科领域中，各自的研究者根 7 m p a 学位论文作者：李勇城乡结合部f 地违法形辨及对策分析 据其不同的观察角度与研究假设，对所在领域的“制度进行探讨，使到制度 分析逐渐成为研究组织、文化、经济、政治、社会等的重要研究途径。政治学 的制度分析发展为历史制度主义、理性选择理论和社会学制度主义三个流。历 史制度主义拮取了理性选择理论与社会学制度主义学派当中的若干观点( 例如： 路径依赖、认知、理念、文化的影响) 作为其理论基底，同时强调透过时间序 列的解释与分析，来发现制度创建、变迁与竞争等议题的原因，因此在解释长 期的集体选择或制度的起源和变迁方面有着无可比拟的优势。本文则是尝试运 用历史制度主义的分析方法对村集体违法用地行为的制度成因与存在问题进行 研究。 ( 五) 研究方法说明 1 研究方法 论文将通过选取广州市b 区作为个案来分析城乡结合部村集体违法用地行 为的特征，借助历史制度主义的方法，从历史脉络中去理解促使村集体违法用 地行为产生的有关制度来源与演变，并分析因此而存在的现行有关制度所存在 的问题，并试图对有关制度设计提出修改意见。 这一论题将跨越政治学、管理学、行政学等多个学科。论文将主要采用定 性分析、实际调查等方法，完成论题的展开，数据资料主要来自政府内部，力 求为政府制止村集体违法用地行为提供新的观点、新的方法。 2 研究创新点 ( 1 ) 在目前学界和社会都高度关注地方政府违法用地行为的背景下，本文 另僻蹊径，以村集体违法用地行为作为研究问题，并选取城乡结合部作为研究区 域，以小见大，起到拾遗补漏之用。 ( 2 ) 以制度分析的视角研究城乡结合部村集体违法用地行为成因，既是对 违法用地行为理论研究框架的补充，也是对制度分析这种研究方法的创新运用。 m p a 学位论义作者：拿勇城乡结合部卜地违法形势及对策分析 二、个案介绍 ( 一) 广州市b 区基本情况 1 b 区概况 b 区位于广州市城区西北部，地处广州市东、西、北的交通要道，是广州 市重要的交通运输枢纽和北大门。新机场及华南地区最大的铁路编组站均坐落 区内，机场高速等8 条高速公路、1 0 6 等3 条国道、京广等3 条铁路线和6 条 地铁线穿境而过，全区公路总罩程达1 1 0 0 公里，珠江、流溪河等也流经区内。 区内口岸有水路_ j x 港( 省二类码头) ，陆路一港澳货柜车检验场，目前，b 区 已初步形成了较为发达的水、陆、空主体化交通网络。据统计，区内等级公路 的公里密度现己达1 1 k m k m 2 以上，大大高于全国( 0 1 2 k m k m 2 ) 和广东省 ( 0 5 k m k m 2 ) 的水平。 b 区总面积为7 9 5 7 9 平方公里，常住人口约2 0 0 万，辖1 4 条行政街、4 个 镇。2 0 0 7 年，b 区就实现了地区生产总值6 9 4 4 6 亿元，增长1 3 7 ；万元生 产总值综合能耗下降2 ；社会消费品零售总额增长1 3 5 ；批准利用外资2 6 3 亿美元，增长2 5 1 ；城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别增 长1 4 5 和1 0 7 。 b 区地处北回归线以南，阳光充足，雨量充沛，气候温和，属亚热带海洋 性气候，年平均气温为2 1 8 度，年均降雨量为1 6 5 5 毫米，境内兼具有多种地 貌，东部和东北是丘陵地区，山丘坡度平缓，林木茂盛，果树如海，大小水库山 塘遍布，湖光山色，风景宜人。中部为广花平原，西部是珠江水系，河网交织， 珠江西航道，巴江河及流溪河流经境内，既得灌溉之便，更得航运之利，其中 流溪河更是广州市民主要的饮水源。 2 b 区经济发展状况 全区已形成建材、食品、玩具、制鞋、服装、电子电器、制药等工业支柱 行业，并逐步在区内构建了有较大规模的工业发展区域，包括位于东南部的y p 工业区、东北部j f 电子科技工业区、西南部的s j 工业区( 台资企业为主) 、 西北部s s 工业区( 民营科技企业为主) 、中部位于广州个体私营经济试验区和 位于广州民营科技园。其中y p 工业区和s j 工业区的开发建设已有相当的规模， s s 工业区和j f 电子工业区的企业达到国内或国际的先进水平，广州市个体私 营经济试验区和广州民营科技园正在积极开发建设之中。y p 工业区、s j 工业区、 9 m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 广州市个体私营经济试验区和广州民营科技园都是市级经济技术或科技丌发工 业区( 园) ，享受国家和广州市有关政策优惠。 多年来，b 区外经贸工作也一直峰持”互惠互利、共同发展、真诚合作、优 质服务”的工作原则和宗旨，积极开展招商引资，取得了较大的成绩。据统计， 1 9 9 1 年以来，全区共引进外资8 亿多美元，引进合资、合作或外资独资项目4 5 0 多个。目前该区已形成海关、外经贸、工商、税务、银行条龙服务体系，为 在该区投资的企业提供方便、快捷、高效的服务。 ( 二) b 区违法用地情况 1 违法用地特点 ( 1 ) 地域分伟比较集中。该区违法用地案件多集中在t 镇、z 镇、r 镇、j 镇、j 街、s 街，从同常土地违法用地案件的统计数据来看，以上六个镇街立案 查处违法用地分别占全区立案宗数与查处面积的9 3 1 和9 1 7 。 ( 2 ) 以村社非法占用土地为主，从日常土地违法用地案件的统计数据来看， 以村社集体组织名义非法占用土地进行建设的案件达占违法用地案件总数的 8 0 6 。 ( 3 ) 建设项目多以工业用途为主，从日常土地违法用地案件的统计数据来 看，违法用地者多将土地用以建设厂房、仓库等工业项目，占违法用地的7 5 6 。 ( 4 ) 形式多样化。主要是打擦边球的现象比较普遍。如近年来兴起的“以 租代征”，就是连农用地转用手续都不办理，村社自己出租、企业到村社租赁， 甚至连政府也从农民手里租来后出租给企业。 ( 5 ) 违法用地制止难，当前的违法用地者一般是执法人员来了他们就立即 停工，人一走马上开工，白天拆了夜间建，与执法人员打“游击战”，大多利用 双休r 、节假同、夜间突击行动，施工速度快，一旦发现，违法行为已既成事 实。有的甚至不惜暴力抗法，围攻执法人员，给土地执法带来极大难度。 ( 6 ) 手段欺骗性、隐蔽性 目前该区土地违法手段和方式比以前更具有欺骗性，主要表现为弄虚作假、 上有政策下有对策及钻政策的空子：巧立各种名目、名不符实，“整批零售 、“化 整为零 ，把“非法”合法化，规避法律、政策和上级监督，有的甚至是在国家 政策发生重大调整时违法。 ( 7 ) 后果严重化、恶劣化 土地违法行为多发生在城乡接合部、公路沿线、开发区或园区，这些地方的 土地往往自然条件和区位条件都较好，而这些违法主体占地的目的却不是为了 l o m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 缓解住房紧张或是其他问题，而是为了牟取个人私利，以地换钱。有甚者占用交 通要道两旁及交汇处土地，严重干扰了交通秩序城乡结合部部分单位和集体组 织还以集体土地协议入股出让，丌发房地产，造成土地市场秩序的混乱。 2 存在问题 ( 1 ) 由于各种原因，部分违法用地单位拒绝执行土地管理部门作出的行政 处罚决定，但由于土地管理部门缺乏强制执行的手段，导致行政处罚决定难以 落实，产生了负面示范效应，损害了土地管理部门土地执法的严肃性和权威性。 按法律规定，对违法占地行为，土地管理部门有权制止，但却没有明确制止的 手段，依照法律需求助于公安机关，公安机关如不介入土地执法工作，土地违 法行为很难制止。对于土地违法行为的处罚，土地管理部门只有作出处罚决定 的权力，没有实施处罚决定的手段，要拆除，就需要申请人民法院予以强制拆 除；对于政府工作人员的违法行为，涉及追究党纪、政纪责任的，只能向纪检 监察机关提出建议，涉及土地犯罪的案件要向公安、检察机关移送。由于土地 管理部门独立执法非常有限，土地执法需要公安、法院、行政监察等部门予以 配合，虽然该区的土地执法部门对所发现的土地违法案件都能及时立案查处， 但由于各镇街及相关职能部门未形成合力，在一定程度上影响了土地违法案件 查控的力度。 ( 2 ) 部分村民法律意识淡薄，基层管理职能不到位。虽然该区在每年都会 将性质较为恶劣的案件移送司法部门，追究违法用地当事人的刑事责任，但很 大一部分的村社干部依法用地的意识仍然十分薄弱。一部分村社干部为兑现参 选时许下的“发展承诺，铤而走险，擅自填土建设厂房、仓库出租给他人牟 利；还有部分村社干部对违法用地行为视而不见，甚至支持违法占地，替违法 用地单位说情，跑前跑后，阻碍执法，形成了基层管理的空位、缺位，从而使 一部分违法用地行为得不到及时发现和查处，并给行政处罚增加难度。 ( 3 ) 行政处罚决定执行难，特别是作出拆除决定的部分难以落实到位。由 于现行的法律法规没有赋予土地管理部门查处违法用地的强制执行权力，执法 人员发现违法用地时仅能口头警告当事人，在调查取证确认后也只能发出责 令停工通知书，不能采取强制手段制止违法用地行为，制约了查处违法用地行 为的力度。 ( 4 ) 移送法院申请强制执行案件的时问长，根据法律规定，对于拒绝履行 行政处罚决定的违法当事人，必须在行政处罚决定书生效的3 个月后才能向法 院申请强制执行，影响了制止违法用地行为的及时性和有效性。往往有些在立 案时还只是填土状态的用地，等移送法院执行时已建成，给强制执行带来极大 m p a 学位论文作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 难度。 ( 5 ) 违法用地容易出现反弹的现象，如果没有建立有效的监控机制，对新 的违法用地进一步加强监管，则无法巩固土地执法监察工作成果。 1 2 m p a 学位论义作者：李勇 城乡结合部十地违法形势及对策分析 三、城乡结合部村集体违法用地行为制度成因 ( 一) 地资源的负外部性 1 “公地悲剧”引发的思考 “公地悲剧 理论源于美国加州大学的生物学教授加勒特哈丁 ( g a r r e t t h a r d i n ) 于1 9 6 8 年发表的公地的悲剧( t h et r a g e d yo f c o m m o n s ) 。“公地”( c o m m o n s ) 制度曾经是英国的一种土地制度，即封建主在 自己的领地之中划出一片尚未耕种的土地作为牧场，无偿提供给当地牧民放牧。 然而，也f 由于是无偿提供给牧民放牧，每个牧民都想尽办法增加自己的放牧 牛羊数量，随着牛羊数量无节制增加，牧场也最终因为过度放牧而成了不毛之 地，这就是“公地悲剧”。 “公地悲剧”说明在涉及公共资源使用的问题上时，由于公共资源的无排 他性，使得个人在决策的时候只会考虑个人边际收益大于或者等于个人边际成 本，而不考虑该行为给别人造成的损失及所带来的社会成本，最后也造成了一 个给他们无限制放牧权的系统的崩溃。哈丁教授进一步指出，作为公共物品之 一的自然资源来看，人类过度的使用空气、水等看似免费的资源，必将付出无 形且巨大的代价。“公地悲剧”也正是由于公共资源的产权空缺，所有人都无权 将他人排斥在公共资源使用主体外，只能通过对公共资源尽量多的使用来避免 己方利益受损。但如此一来，结果只能是导致公共资源的过度使用并最终导致 衰竭。 这也即是经济学说公共产品的负外部性效用。所谓外部性，是指人们的行 为有一部分利益不能由自己享用或一部分成本不必自行负担。不只是公共资源， 耕地本身的特性决定了耕地利用和保护不可避免地会存在外部性问题。作为一 种特殊的自然资源，具有生态敏感性。所谓耕地利用和保护的外部性，体现为 耕地保护行为或合理利用的外部经济和耕地破坏行为或利用不当的外部不经 济。 2 谁来承担耕地保护的其他价值损失 耕地保护的外部性问题是十分明显的。首先，耕地资源具有多元价值，耕 地资源的总价值包括直接使用价值和间接使用价值。直接使用价值可以根据农 产品的价值来衡量，同样，建设用地的直接价值是根据市场分析法计算得到的； m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 间接使用价值指的是在提供产品的同时，也问接可以带来的环境保护、保健等 等的功能。选择价值指的是在利用资源的同时却不加以保护，从而导致未来无 法继续利用的机会成本；遗赠价值则是指将资源作为礼物赠送给他人并作为继 承物留给后代的功能，而这些功能在赠送给他人之后一样具备存在价值、直接 使用价值、间接使用价值、选择价值和遗赠价值。但是，耕地一旦转变为建设 用地之后，上述功能和价值大部分都将消失，存在的仅仅是直接使用价值。因 此，从自然资源价值的角度来看，耕地保护具有极大的价值。 然而，在市场机制中却往往只有直接使用价值备受关注，但对于问接使用 价值和非使用价值却不能通过市场体现在价格之中。因此，耕地保护也就有了 外部性问题。 目前，耕地保护的责任主要还是在辖区所在政府、拥有土地的农民集体组 织和承包耕地的农民身上，农民保护耕地的行为虽然可以给社会带来巨大的社 会效益和生态效益，但是农民所能获得的收益却只是其中极少的一部分。也就 是说，对于全力保护耕地的集体组织和农民个人而言，为了国家的全局和长远 利益牺牲个人利益，他们就必须要承担所有维持及保护耕地的成本。如果其保 护耕地的行为不能得到一定补偿的话，耕地保护的长远目标也将难以实现。从 另外一个角度来看，由于各种破坏性行为带来的耕地质量下降、水土流失和环 境污染等一系列问题都会对社会造成伤害。但在市场经济条件下，这些行为所 带来的后果却只能是由整个社会而不是破坏者来承担。以b 区为例，在改革刀= 放前，b 区为广州市一个较偏远地区，经济发展较慢，农民收入主要是靠耕作 为主。随着经济的快速发展，广州的城市范围不断扩大，由于市区的工业已趋 于饱和，大小企业开始在城市周边寻找地块来发展，b 区的土地也丌始升值。 农民开始意识到将土地出租给企业甚至私人老板建设带来的收益远大于耕作所 带来的收益，保护耕地并不能给他们带来实质性的实惠。另外，由于近几年工 业的扩张，水源污染比较严重，使耕地耕作条件大大下降，有些地块甚至无法 耕作，如此一来，村民自然难以将保护耕地作为第一选择。 由于耕地利用和保护的外部性( 如图1 ) 存在，从而使得b 区农民保护耕 地行为得不到完全的回报；另一方面，破坏耕地的行为却不用承担相应的责任。 在这情况下，农民的“搭便车”行为在不断增长。如此一来，也就使得耕地保 护的战略目标难以实现。因此，谁能承担保护耕地的义务及怎样采取有效措施 避免耕地被破坏，正是该区政府部门耕地保护制度创新的关键所在。 1 4 m p a 学位论文作者：牟勇 城乡结合部十地违法形势发对策分析 图1 耕地价值图 ( 二) 每个人都是经济人 1 不完善的市场 ( 1 ) 市场失灵难以有效配置资源 在当前我国的耕地保护和土地利用实践中，市场并不能完全实现土地资源 的优化配置。概括来说，市场失灵主要是由两方面因素引起的：一是市场建设 不完善使其难以有效配置资源；二是市场本身存在的缺陷导致资源配置失效。 在我国耕地保护和土地利用过程中，这两方面的市场失灵都是存在的。 市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置无效率。在我国经济社会转型 期间，市场建设的不完善主要表现为以下几个方面： 经济的自由度不足、交易行为受到限制。市场经济所推崇的是个体在相 应的经济环境下自由、分散化的决策。然而当前我国的现状是，中央的指令性 计划并未退出耕地资源的配置领域，尤其是在耕地转化为建设用地过程中，政 府干预直接影响了耕地资源的优化配置及组合。 配套制度的滞后。市场机制能否有效发挥作用在很大程度上需要法律、 金融、税收等制度和政策的保障。由于我国目前正处于经济社会转型期，这些 制度和政策的完善尚需要一段时问，因此，期间的市场机制在耕地利用和保护 上所能发挥的作用也是相对有限的。 ( 2 ) 市场无法对耕地的价值进行全面的评价 正是由于现行市场体系无法对耕地价值进行全面评价，由此也造成了耕地 占用过程中的市场失灵。很长一段时间里，传统的经济学对于耕地价值研究只 是停留在狭义的经济价值( 即农产品价值) 基础之上，但是却忽视了耕地所拥 m p a 学位论义作者：李勇城乡结合部十地违法形势及对策分析 有的生态、景观功能与生态价值等。由于部分价值和其产生的效益在当前的市 场体系下是属于外部性效益，一般的土地使用者通常都会忽略这些，这也是市 场失灵产生的原因。传统的市场体系忽视了耕地占用的边际成本，也使得其最 终确定的耕地占用数量远大于社会的最优数量( 见图2 ) 。 图2市场失灵和耕地的过度损失 在图2 中，m r 表示边际私人效益，主要是包括由耕地转变为建设用地所获 得的经济收益，譬如地价及房屋出租金等；m p c 则是表示边际私人成本，主要 是耕地用途转变前的农业用途收入。在私人这个层次上，耕地转化总收益的最 大点是在生物多样性损失、食物安全的损失、选择价值的损失、存在价值的损 失、自然景观的损失等土地用途转变的外部损失，社会成本m s c 大于私人成本 m p c ，这些外部损失和个人效益无关，因此个人在进行土地转化时就没有必要考 虑这些外部损失，即市场