（公共管理专业论文）国有经济结构调整中政府出资人行为研究——上海的实践和思考.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名： 论文使用授权声明 日瓤也2 ：! 三9 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 名黟二 “j 中文摘要 国有经济结构调整离不开政府的有效参与，政府是推进国有经济结构调整的 重要力量和必要条件。文章基于转轨时期政府参与国有经济结构调整的必然性和 必要性，从国有经济结构调整中政府出资人角色分析入手，对上海地方政府在国 有经济结构调整中的政府出资人行为进行实证考察，具体分析政府出资人行为的 应有内容和具体内涵。在实证基础上，提出政府除了可以运用传统意义上的行政 手段、法律手段、经济手段，还可以充分用好出资人手段，对于上海这样的国际 化城市，其国有经济结构调整更多地运用出资人手段，更加符合市场规则。并着 眼于政府出资人行为的规范化、专业化、法制化，进一步从行为方式、行为限度、 行为程序、责任约束、法律规制和人员专业素质提高等环节提出了规范化建议。 关键词：国有经济 结构调整政府行为规范化 中图分类号；d 6 2 a b s t r a c t s t r u c t u r ea d j u s t m e n to ft h es t a t e - o w n e de c o n o m yi s i n s e p a r a b l ef r o mt h e g o v e r n m e n t se f f e c t i v ep a r t i c i p a t i o n t h i sp a p e ra n a l y s e st h ei n e v i t a b i l i t yo fs t r u c t u r e a d j u s t m e n to ft h es t a t e - o w n e de c o n o m ya n dt h ec r u c i a lr o l eo ft h eg o v e r n m e n t , t h e n m a k e sa ne m p i r i c a ls t u d yo l ls h a n g h a il o c a lg o v e m m e n t sb e h a v i o re si n v e s t o rt o p r o m o t es t r u c t u r ea d j u s t m e n to ft h es t a t e - o w n e de c o n o m y , w h i c hw i l ls h o wt h e c o n n o t a t i o na n dc o n t e n to fg o v e r n m e n t sb e h a v i o ra si n v e s t o r b a s e do ne m p i r i c a l s t u d y , t h ep a p e rb r i n g sf o r w a r dm e t h o d so fi n v e s t o ri si m p o r t a n ta n df i t t e rt om a r k e t r u l ef o rt h eg o v e r n r a e n tt op r o m o t et h es t r u c t u r ea d j u s t m e n to ft h es t a t e - o w n e d e c o n o m yi n i n t e r n a t i o n a l i z e dc i t y s u c h 鹅s h a n g h a i f i n a l l y , f o c u s i n g t h e s t a n d a r d i z a t i o n 、s p e e i a i i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o n , t h ep a p e rp u tf o r w a r df u l t h g , fp o l i c y s u g g e s t i o nf r o mm e t h o do fb e h a v i o r , b o u n do fb e h a v i o r , p r o c e d u r eo fb e h a v i o r , l i a b i l i t yr e s t r i c t i o n , l e g a lr e g u l a t i o na n dp r o f e s s i o n a lq u a l i t yo f s t a f f k e y w o r d s ：s t a t e - o w n e de c o n o m y o o v e m m e n tc o a d u e t c l c ：d 6 3 s t r u c t u r ea d j u s t m e n t n o m o e r a e y 前言 0 1 闯题的提出 国有经济结构调整离不开政府的有效参与，政府是推进国有经济结构调整的 重要力量和必要条件。而政府参与的结果，又可能使国有经济结构调整背离进一 步深化政企分开、提高国有经济运行效率和发挥国有经济带动力的目标，甚至导 致结构调整的失效。在国有经济结构调整过程中政府以什么角色、身份参与，关 系政府的行为方式，直接影响参与的结果。国有经济结构调整中出现的种种问题， 无不与政府行为有着这样或那样的联系。“是的，我们有新的目标，但政府看来 不可能实现这些目标。今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。“ 本文基于转轨时期政府参与国有经济结构调整的必然性和必要性，从国有经 济结构调整中政府出资人角色分析入手，对上海地方政府在国有经济结构调整中 的政府出资人行为进行实证考察和分析，分析政府出资人行为的应有内容和具体 内涵，并针对政府出资人行为的进一步规范化提出自己的建议与对策。 本文所研究国有经济结构调整中政府出资人行为是指政府基于国有资本出 资人角色，为实现其政治、经济目的，利用本身所掌握的各种信息，采取各种手段， 对国有经济行业布局、空间布局和产权结构进行调整的活动总称。 0 2 文献综述 学术界对中国转轨时期国有经济结构调整和市场经济条件下政府行为的研 究文章都不少，但将两者结合起来，并专门研究政府出资人行为的则较少。周绍 朋的新世纪的国有企业改革与国有资产管理体制研究认为，政府出资入在企 业中以股东角色出现，在法律规定的股东权利范围内，履行出资人职责，依法享 有资产收益、重大决策和选择管理者权利。沈志渔、罗仲伟的( 2 1 世纪初国有 企业发展和改革认为，政府出资人行使国有资本所有权主要是采取股东方式， 政府出资人意图只能通过法人治理结构来体现。陈步林、张晖明、李咏今的率 先探索的进程与思考一上海国资管理体制改革回顾与前瞻提出，考虑到国有资 本的特殊属性，可以用行政性委托关系来设计政府出资人与企业的关系。总的来 看，学术界专门研究国有经济结构调整中政府出资人行为的著作和文章并不多 见，特别是从经济学理论和公共行政管理理论出发，结合地方政府的操作实践 实证研究政府出资人行为的则更少 0 3 研究方法和理论 本文遵循理论与实践相结合、规范分析与实证分析相结合的研究方法，从经 济学、公共行政管理学的角度，通过归纳、总结上海地方政府出资人行为的具体 实践，对政府出资人行为的内容和内涵进行实证分析和研究，并进一步提出规范 4 政府出资人行为的基本建议。重点用到的理论是市场与政府关系的理论、产权经 济学理论、制度经济学理论和新公共管理中市场化政府的一些基本理念等。 0 4 本文结构 本文分为四个部分，第一部分是前言。交代背景、研究思路和方法。综述研 究现状。第二部分是对国有经济结构调整中政府出资人角色的基本认识。第三部 分是结合上海国有经济结构调整实践对政府出资人行为进行实证分析。第四部分 是进一步规范政府出资人行为的一些建议。第三都分、第四部分是本文的重点 0 5 本文创新之处 第一，对上海地方政府出资人行为进行了实证分析和研究。 第二，在实证分析基础上，对政府出资人行为内容和具体内涵提出了充实、 完善的建议。 第三，从行为方式、行为限度、行为程序、行为责任约束、法律规裁等方面 提出政府出资人行为规范化的建议。 1 国有经济结构调整中政府出资人的角色分析 1 1 政府出资入的内涵 1 1 1 国有资产的含义 国有资产即属国家所有的资产，包括国家依法取得和认定的，或者国家以各 种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。根据我 国宪法和有关法律的规定，国有资产的范围主要包括行政事业性国有资产、 资源性国有资产、经营性国有资产三大类。行政事业性国有资产是分布于国家机 关、事业单位、政党和人民团体的国有资产；资源性国有资产是自然生成的资本 价值及利益，如土地、矿藏，海洋、森林等自然资源，以及部分与投资有关，部 分先天而成，如国家所有的公共设施、文物古迹、风景名胜区、自然保护区等； 经营性国有资产是以企业国有资产为主，指国家对企业各种形式的投资和投资所 形成的权益。以及依法认定为国家所有的其他权益。2 本文所探讨的政府出资是指企业国有资产，之所以称之为政府出资，是因为 党的十六大报告和国务院企业国有资产监督管理暂行条例明确指出，要在坚 持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和地方政 府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一的 国有资产管理体制；关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设旋和 重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政 府代表国家履行出资人职责；在国务院企业国有资产监督管理暂行条例中， 国务院及地方各级政府履行出资人职责的企业，统称政府出资企业。3 萋于此， 笔者认为，在现阶段国有资产体制框架内，企业国有资产是形式上的国家统一所 有，实质上的各级政府分级行使出资人职责，不讲是分级所有，但可以说是政府 分级出资。 1 1 2 我国国有资产管理历史演变 党的十一届三中全会以后，我国对国有企业进行了一系列调整和改革，从 1 9 7 8 年开始先后实行了扩大企业自主权、以利润包干为主要内容的经济责任制、 利改税和承包经营责任制等放权让利的改革。 1 9 9 2 年7 月，国务院发布的全民所有制工业企业转换经营机制条例中规 定：企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有 权。至此，国有资产所有者职能正式固化在政府职能中。国有资产的代表是国务 院，但国务院并不直接管理国有资产，而是按照政府管理体制将国有资产委托给 各级政府去管理，各级政府再通过有关部门和官员委托给国有企业负责人去管 理。 1 9 9 2 年邓小平南方谈话发表，同年1 0 月，党的十四大明确提出了建立社会 6 主义市场经济体制的改革目标，国有企业开始跳出放权让利的思路，结束了踟躇 不前的承包制，展开了触及产权关系的制度变革。 1 9 9 3 年党的十四届三中全会明确指出，对国有资产实行国家统一所有、政府 分级监管、企业自主经营的体制，改革深入到政府内部的两重职能分离的问题， 在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念，着力实现政府的社会经济管理职 能和国有资产所有者职能分开。 1 9 9 4 年国务院公布施行国有企业财产监督管理条例。1 9 9 7 年党的十五大 提出，要建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值， 防止国有资产流失。1 9 9 9 年党的十五届四中全会提出，要按照国家所有、分级 管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和 机制，建立与健全严格的责任制度。 2 0 0 2 年1 1 月，党的十六大在国有资产管理体制方面取得了实质性的新突破， 明确提出：继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经 济体制改革的重大任务，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积 极性，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益， 权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 2 0 0 3 年国务院发布第3 7 8 号令企业国有资产监督管理暂行条例，以法律 形式将国家所有，政府分级行使出资人职责的国有资产管理体制确定下来。 1 1 32 0 0 2 年以后政府出资人定位 按照2 0 0 2 年十六大报告和企业国有资产监督管理暂行条例，政府出资人 定位的精义表达即“履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统 一，管资产和管人、管事相结合”。笔者认为，政府基于出资人角色与传统意义 上政府宏观调控人，社会公益保障人角色最显见的区别在于，在出资人角色范畴 内政府只行使国有资本出资权或股东权，以出资额享受所有者权益和承担相应的 责任，不具备、不行使其他社会经济管理职能出资人角色下，政府与投资企业 之间不是行政隶属关系，而是出资人与企业法人的关系，各自拥有自己的权利、 义务和责任，政府享有出资人的所有权，不干预企业的生产经营权，企业依法享 有全部法人财产权，依法自主经营、自负盈亏，独立享有民事权利，独立承担民 事责任，依法维护所有者权益，实现企业财产不断增值。出资人和企业法人是一 种平等的民事主体关系。 l2 国有经济结构调整分析 1 2 1 国有经济结构调整目标取向 国有经济结构调整的核心思想就是“有所为、有所不为”有所为，就是要 着眼于从整体上发挥国有经济主导作用，推进国有资本向重要行业和关键领域的 7 合理集中、流动和重组，使国有资本的功能得以放大，优势不断增强，运行尽可 能富有效率，能够用少量的资本控制、影响和带动大量的社会资本，发挥非国有 资本不可替代的作用，最终实现国有经济持续保持主导地位、产业竞争力乃至国 家竞争力得以不断提高的战略目标有所不为，就是在大多数一般竞争性行业和 领域，国有资本应加快有序退出，产权和资产全部转让，回收的资本投向其他需 要增强国有经济控制力的行业和领域，特别是用于建立、补充专项社会保障基金。 笔者看来，国有经济结构调整的目标取向主要有四点： 第一，通过促进国有资产的流动，调整国有资产的产业布局，使国有资产从 一般竞争性领域逐步退出，集中优势资源，提升关键领域国有企业的竞争力，从 而增强国有经济控制力： 第二，围绕国有企业产权结构调整，推动产权多元化、发展混合经济，收缩 国有股权比重，在保持国有资产总量增长的前提下，降低比重，让更多的民营资 本、外资以及多元投资流向国有企业，实现国资与社会资本的融合、共赢； 第三，通过实施“抓大放小”战略，放开搞活中小企业，做强做大关键企业 集团，统筹解决历史包袱，盘活交现资产，使符合破产条件的国有企业基本退出 市场； 第四，依托产权交易市场，通过资产流动实现资源配置优化，在出售或转让 国有资产时，保证透明、公平、公正、合理，减少国有资本流动中的障碍，防止 资产流失。 1 。2 2 国有经轿结构调整离不开政府的有效参与 在国有经济结构调整过程中，政府是一个不可缺少的重要角色政府既是整 个社会经济的管理者。又是国有资产的直接持有者，兼有两种角色承担两种职能： 一方面，政府作为国有资产所有者的代表，理所当然应为促进国有经济结构调整 而努力；另一方面，国有经济的调整过程既是国有资产的流动，运作和重组过程， 又是政府经济管理职能和管理方式的调整过程，如果把市场比作一个搅拌机的话， 政府则是这台搅拌机的管理者，因此，政府基于社会经济调控人的角色参与国有 经济结构调整，旨在通过国有经济有序进退活动推动产业结构和经济结构的调整， 提高经济的整体效益和运行效率，增强产业在国际市场的竞争能力，解决职工就 业、债权、债务及产权转移等问题这两方面政府都是重要的主体。没有政府的 参与，国有经济是无法进行调整的。这既是由于我国尚处于经济体制改革不断深 入，产权改革尚不到位，市场经济体制没有完全确立的经济转轨期，也是我国国 有经济本身的特殊性。使其实现改革与调整脱离不了政府的作用。在现有条件下， 国有经济结构调整没有政府的参与是不可能的，政府参与国有经济结构调整既是 必然的，也是必要的。“市场化的改革只有在政府过度干预的经济领域中才有积 s 极意义，市场化的改革也决不是不要政府。相反，如果在市场化过程中政府放弃 自己应当承担的职责，市场经济制度就不可能有坚实的基础”4 组织行为学理论告诉我们，考察政府参与国有经济结构调整的目标是研究此 类经济现象的合理路径，据此才能找出国有经济结构调整中政府行为现实存在的 理由。阿道夫瓦格纳已指出，现代国家的政府职能已从单一的政治职能扩大到 了社会职能和经济职能。西方国家从2 0 世纪初就开始了社会福利制度的设计， 在凯恩斯革命之后，政府更加主动和深入地介入了经济领域对于政府对经济结 构渗透这经济现象，我们除了从一般社会和经济角度来考察政府在经济事务中 的综合职能，更不能撇开国有经济特殊性及其在整个经济社会领域中扮演的不同 角色。政府以怎么样的角色参加国有经济结构调整活动是政府行为合理定位的关 键，为此，我们的研究将从国有经济结构调整中政府出资人角色分析为突破口 1 3 国有经济结构调整中政府出资人行为分析 1 3 1 政府出资人行为出发点 上文我们已经论述到，国有经济结构调整离不开政府的有效参与，那么政府 出资人在国有经济结构调整中进或者退，有所为或者有所不为，它的目标或者出 发点是什么? 或者说是政府出资人在国有经济结构调整中采取任何行为时应考 虑的因素是什么? 笔者认为，这是探讨政府出资人行为的前提。 第一，国有资产的功能。国有资产存在的理由是，现实生活中有一些领域， 或者由于其重要性不能让非国有资本控制，或者由于其营利性差、风险大，非国 有资本不愿进入或进入不足，这些领域是国有资产的功能性领域。因此，国有经 济结构调整中合理的、有效的政府出资人行为应该能够使国有资产的功能得以充 分发挥，保证有足够的国有资产进入这些领域，以发挥弥补市场缺陷的功能。 第二，国有资产运营效率。国有资产也有追求增值的内在要求，企业国有资 产更是如此。对国有资产而言，效率与安全是有矛盾的，表现在，为了安全，政 府必须强化对国有资产的控制，但这会导致国有资产经营灵活性的损失；反之， 为了提高国有资本经营的灵活性，就必须放松对国有资产的控制，但这又会损失 资产的安全性。因此，国有经济结构调整中合理的、有效的政府出资人行为要有 利于妥善处理好效率与安全的关系，或者说经营灵活性与政府有效控制的关系。 第三，国有资产安全。安全性是任何类型资本的基本要求，国有资产也不例 外。要保证资产的安全，资产所有者就必须对资产实施严格的控制，否则，资产 及收益的流失就难以避免。国有经济结构调整中合理的、有效的政府出资人行为 要能够保证政府出资人对其出资形成的资产实旌有效控制。 1 3 2 政府出资人行为原则 第一，强化股权管理，淡化行政管理。 9 首先，按照政资分开的要求，政府基于出资人角色履行国有资产出资人职责， 不承担社会公共管理职责，在这个范畴内，政府只是作为国有资产出资入存在， 而不是行政机构，不得对企业施加行政干预。其次，政府也不能因为是企业出资 人就干预企业的运营，即使对那些全部使用国有资产的企业，政府也不能过度干 预，企业是具有完整独立法人地位的主体，是受公司法保护的。任何一个出 资人，当然包括政府，即便是作为企业的全部出资人，也不能侵犯企业的法人财 产权，原因是企业取得了完整的独立法人资格。政府履行出资人职责，拥有的是 股权，应该以股东方式行使权力。 第二，强化资本管理，淡化资产管理。 资本的一般属性主要是增值性、竞争性和流动性，政府出资人对国有资产管 理的核心目标是保值增值，这就要求对国有资产的管理从价值的角度来管理和运 作，采取价值管理方法，即仅从资产价值角度对资产进行管理，而不应涉及资产 的具体经营和实物形态，从而把国有资产的管理与国有企业的经营管理从两个不 同的层次分开。笔者认为，对国有资产的管理实质上是对国有资本的经营与管理， 应该充分关注国有资本的流动性和增值性，这就意味着政府出资人对国有资本管 理要以资本回报为目标和业绩衡量指标，应主要考虑资产价值保值增值的目标， 而不干预保值增值的具体方式方法。在一个单一的保值增值目标下，追求资本回 报的最大化，来自资本的有效约束可以阻止如今惯常出现的对企业资产处置、兼 并收购的行政干预。 第三，强化依法管理，淡化政策管理。 政府在出资人角色范畴内，应当依据公司法、证券法、 有限公司、 益民食品一厂( 集团) 有限公司、上海市糖业烟酒( 集团) 有限公司、锦江国际 ( 集团) 有限公司的相关资产集中组建而成。一个横空出世的新光明集团，将一 统大上海的食品产业，成为大上海乃至全国的一支食品类特混舰队。雨这也是上 海市国资委自成立以来的最大一次重组行为，重组的思路被定位在先做大、后做 强上。” 从政府行为角度看，第一，形式上上海地方政府运用的是出资人职权，采用 国有资产划拨方式完成了大集团的组建，但其实质仍然是行政撮合。“百联集团 的成立和重组整合，包括前不久成立的光明食品集团，都带有浓厚的行政色彩。” ”上海方面一直认为，政府作为出资人，采用形式上的股权整合、实质上的行政 撮合的方法可以快速推进地方企业形成竞争力，通过行政撮合的力量做大规模， 提前利用规模效应，补上市场的课，形成核心竞争力。当然，这一模式还是有市 场因素存在的，。上海版的百联模式和其他地方的合并同类项有一个不同的地方 就是，百联的合并过程中，被合并的企业并不完全是被动式的，至少是企业的决 策层对此有相当的意愿。“7 这也说明，尽管上述这些大集团的组建，从实质上说 还没有脱离行政化的轨道，但从大的方向上看，仍然是向市场靠近了一步，开始 尝试运用股东权能介入结构调整，应该说其价值取向是市场化的第二，无论是 股权整合或是行政撮合，操作手法本身是中性的，在整个国有经济结构调整中其 耪义在于政府启动、市场接力，二者能否实现无缝连接，最重要的是要看合并以 后是否能够顺利实施市场化整合，是否能够建立现代企业制度，这是结构调整成 败的关键。政府作为出资人把企业叠加在一起的做法并不一定代表会失败，关键 是具体运作的时候一定要市场化，那些失败的案例之所以失败是由于他们没有按 照市场规则进行市场化运作。当然，应该注意的是，自然达成规模的企业，其核 心竞争力是在做大以前达成的，一旦失败，其成本也就比较小，这就是所谓的大 浪淘沙，而行政撮合造就的企业，固然由于规模因素，其抗风险能力比较强，然 而一旦失败，其成本也很重。另外，产业链上相关资产的合并同类项，实现了一 体化协作，但也袋少了竞争，可能会使基层企业淡化创新能力，即所谓小舢板就 是小舢板，捆绑后也不会成为航母，因为它不具备航母的性能，反而束缚了小舳 板原本的活力。第三，政府“先做大、后做强”的策略定位来看，做大相对比较 衙单，毕竟徽大只是物理意义上韵迭加，真正意义上的考验是在重组后新组建的 集团能否做强上，因为做强必须发生化学反应，而不仅仅是物理反应。单纯归并 行为的发生，并不意味着调整活动的终结归并后企业能否按预期的那样，通过 整合真正相互融合、优势互补、提高赢利，才是问题的关键。百联集团整合至今 已近四年，不光没有实现预定的做大做强的目标，连集团内部相同业态的整合也 没有完成，而且同一业态又有不同企业和晶牌，集团重组至今并没有形成规模效 应和集合优势就百联集团大型超市板块而言，集团曾尝试推行联合采购，在旗 下华联、联华、世纪联华等六个连锁品牌之上建立一个采购中心，希望在采购上 获得更多的优势和有利条件，但是收效甚微，集团内部几家连锁企业由于资产关 系不统一，联合采购中得到的好处不样，导致利益不一致，积极性也不高，难 以形成采购上的合力。整而不合的情况甚至体现在人事上，百联集团高管大都来 自原四大商业集团，各有自己的地盘，下属企业的人员还是执行原高管的思路和 指示，这些子企业的人员调动，也在原有体系内进行，可以说是貌合神离，自成 体系。整合近四年来，与外资商业巨头以成倍速度扩张形成鲜明对比的是，百联 集团的扩张步伐在放缓，传出的更多是关店声音：华联超市在上海以外的区域市 场节节败退。外地市场营业额每况愈下；世纪联华超市网点数锐减3 0 多家。专 家普遍认为，导致百联集团经营方面难以发力的直接原因，还是在于百联的散沙 之势没有汇聚成器，集团困扰于内部整合事务而难以自拔。 2 2 。z 国资监管者v s 机构投资者 上海在推进国有经济结构调整过程中，提出通过资产资本化、资本证券化两 化路径来为国有资产的流动和调整提供有效的平台，上海市“十一五”国有资 产调整和发展专项规划提出要把三成以上的经营性国资集中到上市公司。这 里值得一提的是资本证券化，资产资本化打破了资产部门化、撮固化的原有利益 格局，使得推动优质资产和资源向关键产业集聚有了可能，但资产真正要形成流 得动、调得动、能联动的机制，还需要进一步实旖资本证券化。而资本证券化并 形成顺畅自如的流动性，前提是需要大股东更多地直接参与到资本市场中去，正 是基于此种考虑，上海港务集团改制成股份有限公司时，上海没有采用由资产经 营公司代政府持股的做法，而是由上海国资委作为政府代表直接出面担当了第一 大股东。2 0 0 4 年底上海港务集团改制成立了上海国际港务集团股份有限公司， 股东分别是上海市国资委( 持股5 0 9 6 ) 、招商局集团( 持股5 0 ) 、上海同盛公司 ( 持股1 9 ) 、上海大盛公司( 持股0 5 ) 、上海国资经营公司( 持股0 5 ) ，2 0 0 6 年9 月上海国际港务集团通过换股吸收合并控股子公司上港集箱( g 上港， 6 0 0 0 1 8 ，s h ) 实现整体上市，整体上市后上海国资委持股4 4 2 3 ，直接走到了 1 6 资本市场前台。”上海国际港务集团实现整体上市后。上海国资委代地方政府直 接走到了证券市场的整台，其行为方式也变身类似机构投资者的角色，对此也有 不同的看法，有专家认为应成立和培育国有控股公司来充当“出资人”的角色， 国有控股公司既是国有资产经营资金的“蓄水池”，也是为政府出资人遮风挡雨 的。雨伞”，是“防火墙”，使政府出资入从繁杂的一线企业管理、经营、生产 事务中解放出来，专心从事战略布局和结构调整筹划工作。 笔者认为，恪于中国国资管理体制和法律体制，国资管理者毕竟不是一般的 民间资本或外国资本的管理者，其直接走到证券市场的前台，变身类似机构投资 者的角色，必须同时考虑到其存在和运作的两个特殊性：一方面，为保证政府对 国民经济命脉企业的控制和国民经济的宏观运行，国有资产管理者的一个重要任 务就是代政府打理经济，这决定了其不可能成为纯粹的“经济人”投资者；另一 方面，作为典型的资产管理者，国资管理者同时也要对其管理的国有资产负有保 值增值责任这也决定了其资本运作同样应该和其他一般机构投资者一样，以博 取最大收益为己任。相应的，对国资管理者来说，要变身真正的机构投资者就必 须同时兼顾上述两方面的作用，雨这，在现有国资管理体制和法律框架下，显然 很难成行。以国资管理体制突破为例，具体来说就是要改革国资管理的人事和风 险控制机制在修改完善国有资产相关投资机制的基础上，国资管理者作为特殊 的机构投资者可以更多地进行股份交易如此，国资管理者- n 可以通过股份交 易来间接地影响公司治理：- - n 可以实现国有资产的增值保值，可谓一举两得。 同时，国资管理者为了适应这种身份的转换，也应在自身的组织管理和人才建设 上下功夫，必要时不妨学习一下战略机构投资者的做法，引进专业的企业价值研 究、行业分析、投资银行等方面的专家人才，以便专业地从事国有资产的投资性 交易。至于国资管理者变身机构投资者对法律体制的挑战，作为第二个亟待突破 的瓶颈，则主要体现在目前的法律架构没有为国资管理者提供足够的责、权、利 分担机制，特别是风险控制管理的相关法律机制，尚远远不能满足需要酝酿中 的国有资产管理法( 草案) 尽管有所规定，可毕竟还未成案，这实际上构成 了国资管理者变身机构投资者的主要法律障碍。毕竟，没有相应法律对国资管理 者交身机构投资者的强有力约束，这样的交身是有风险的。当然，与许多市场主 体机制创新一样，国资管理者变身机构投资者虽然从长远看，需要突破国资管理 体制和国资法律框架这两大瓶颈。但从短期看，只要相应的有针对性的临时制度 环境能够具备，那么就某个具体的个案而言，其变身机构投资者并取得试点成功 也是可能的。 2 2 ，3 建立资产经营预算露度 国有资产经营预算制度是政府出资人依法取得国有资产经营收入、安排经营 支出的专门预算制度。通过资产经营预算工作不仅能加强对企业的监管力度，摸 清企业家底，掌握企业资产运营状况，而且能够有效控帛8 盲目投融资和任意扩大 成本费用开支等现象，同时可以为企业业绩考核和对经营者的奖惩提供严实依 据上海市从1 9 9 6 年开始研究探索国有资产经营预算工作，2 0 0 5 年1 1 月上海 市政府颁布上海市国有资产收益收缴管理试行办法( 沪府发1 2 0 0 5 13 3 号) ， 标志着上海市国有资产收益收缴及预算管理工作全面进行，收益具体包括：按照 股权比例和分配方案应分得的企业税后净拳隋、转让持有的企业股权取得的净收 入、按照股权比例应分得的企业清算净收益、按法律法规规定应取得的其他收益、 收入等四类。在收缴后纳入政府设置的国有资产收益专户进行管理。按照上述规 定，上海对2 0 0 4 年度国资收益的收缴以企业计提法定公积金后的当年度净利润 为基数，收缴比例为基数的2 0 。对于国有资产收益的使用，上海市规定，收益 主要用于国有经济发展，包括科教兴市，产业结构调整，同时适当安j 部分资金 解决国企改革、国资监管和应对突发事件所需的必要支出以及市政府确定的其他 必要支出。以此为基础，上海逐步建立了资产经营预算制度，核心内容是国有资 产经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算。” 笔者认为，建立资产经营预算制度是上海在履行出资人职责、落实管资产权 能上的重大创新：第一。资本收益权是政府出资人的一项最重要的权利。官方 数据显示，1 5 9 家央企实现利润共达7 5 4 6 9 亿元，增幅为1 8 2 9 6 ，1 0 3 1 家省市 级国企实现利润2 0 9 7 2 亿元，增幅达3 8 。面对如此之大的蛋糕，政府的出资 人收益权依然没有可资依靠的落实办法。”4 只有建立资产经营预算制度，全面监 督、管理国有资产收益的收益、分配和使用，才能确保政府出资人真正到位，收 益权到位与否实际上决定了政府出资人可以在多大程度上履行出资人的职责和 有多大的作为。第二，建立资本经营预算制度也是推进国有经济结构调整以及支 付改革成本的重要手段，对国有经济结构进行调整，必然要有进有退，目前公共 财政已经不给国有企业注入资本金了，政府出资人要对国家必须控制的领域和对 未来产业发展有重要影响的领域进行投入。或者对一些必须退出市场的企业进行 必要的安排。都得靠独立的资产经营预算制度去支撑这样的结构调整。第三，资 本最本质的特征是追求回报，出资人追求回报的压力是企业发展壮大的不竭动 力，政府出资人和其他股东一样，开始追求资本回报，这种压力是促使国有企业 经营管理体制与市场经济体制接轨的关键一步，有利于建立现代企业制度，增强 企业内部约束机制，也有利于企业真正走向市场，从根子上建立国有企业预算硬 约束的机制。 2 3 服务城市产业发展主线抉择调整方向 上海提出“十一五”期间发展主线是“增强城市国际竞争力”，“四个中心” l s 定位( 国际经济、金融、贸易和航运中心) 和“两个优先”产业方向( 优先发展 现代服务业和先进制造业) 都被归结在这一主线之下。“提升国际竞争力首先就 要发展经济实力，而国有经济是上海经济发展的主力军，是脊梁，理所当然要在 其中发挥主要作用。”上海市领导的上述表示，在某种程度上决定了上海今后的 国有经济结构调整必须围绕“增强城市国际竞争力”的主线，因此，也意味着作 为政府出资人行为重要内容之一的管事这项权能，必须服务“增强城市国际竞争 力”、“两个优先”等产业发展主线来抉择调整方向。 2 3 1 发展两个优先产业 上海市“十一五”国有资产调整和发展专项规划明确提出，“十一五” 期间上海要围绕两个优先产业发展战略实旌国有资产产业结构调整，其中包括： 。重点支撑一重点向汽车、电站设备及大型成套设备、港口机械设备制造业等现 代装备业集中：向生物和信息技术等领域集中；向桥梁、隧道等现代化基础设施 关键领域集中。先导性进入一对金融、物流等现代服务业，要适当增加投入，通 过先导性进入吸引国际国内多元投资，促进产业升级和行业发展。择机调整嚯 商贸、旅游、会展、航运服务等行业，依托优势企业。整合资源，散强企业，待 产业发展成熟，吸引其他资本进入；在水、电、气、公共交通等基础、公益性领 域中，营造良好的投资环境，吸引外资、民资进入；对基础化工、有色金属等行 业，依托中央企业做强做大；对不适宜国资而更适宜民资发展的行业，国资直接 实行多元化改制退出，对劣势行业、高能耗、高污染等领域，国资加快退出。”“ 比如，在依托中央企业做强檄大有色金属行业方葱，2 0 0 6 年3 男1 3 日，中 国铝业公司( 2 6 0 0 i - i k ) 宣布出资人民币5 4 亿元收购上海有色金属集团，对于 重组动机，中国铝业公司总经理肖亚庆表示。中国铝业正在积极发展铜业及其相 关金属产品和技术，而上海有色在这方面尚存不俗的实力，能为中国铝业发展新 材料产业提供机会和帮助4 实际上，利用央企的规模和行业优势，促进上海地 方国企成长壮大，是上海国资改革的一贯思路之一，1 9 9 6 年江泽民视察上海时， 时任上海市委书记的黄菊在汇报工作时提出，上海。不仅要摘活国有独资企业， 还要通过合资、合作、控股参股的办法，使国有资产能调控和支配更多的社会资 产。不断提高国有资产的渗透能力和产出效益。”中国铝业重组上海有色，也并 非央企首次参与上海地方国有企业改革，此前，曾有宝钢上钢联合、华源重组上 药等案例 上海闸北区政府在国资的投向上提出了三个集聚：一是向公共设施集聚，这 是国资必须要承担的；二是向土地收购储备集聚，国资在这里必须有所作为；三 是向产业园区集聚，体现国资的集中效应。闸托区将与房地产福关的五类国有 企业( 包括房地产开发、物业、装潢、拆迁以及房地产经纪) 共3 5 家并入北方 9 集团，并进行整合重组。3 5 家国有房产企业重组整合后，企业的资源、资产、 资金得到了有效积聚。重组后的新北方集团总资产达4 6 6 亿元，负债3 4 2 亿元， 所有者权益1 2 4 亿元。目前，新北方集团已投入4 亿元开展了苏州河北岸现代 服务业集聚区成片土地的储备与开发，同时还启动了顾村等地一批动拆迁房的建 设项目。” 上海徐汇区政府围绕“十一五”期间重点发展的高科技产业、现代服务业等 产业，利用国有资产的先发启动优势，以资本换资源、以资源带产业，通过国有 企业投资带动、产业政策倾斜导向、资金投入扶持等形式，发挥国有企业在培养 区域新兴产业中的引领作用。行使出资人权利，统筹国有资产收益，按照市场配 置原则实施产业结构调整，是徐汇国资独有的产业导向方式。根据“全额上缴、 收支分离”的国资收益收缴原则，2 0 0 4 - - 2 0 0 6 三年共计收缴国资收益4 7 3 亿元。 2 0 0 6 年安排国资预算支出超过3 亿，主要用于枫林生命科技园区的开发、建业 里历史风貌区保护以及轨道交通站点建设等区域重点建设项目和高科技、现代服 务业等重点扶持产业，充分体现了国有资本在引领区域经济发展和产业结构调整 中的积极作用。徐汇国资通过实施“减少企业层级、浓缩经营范围”的方式，清 理国有企业三级以下投资企业以及与主业无关的辅业。预计2 0 0 6 - - 2 0 0 7 两年内 通过股权转让、合并、歇业等方式，共清理下属予公司3 4 家，占2 0 0 5 年末区属 国有企业总户数的2 0 1 6 。4 2 3 2 淘汰劣势产业 新世纪以来由于资源瓶颈的约束，商务成本的上丹，考虑到企业未来的发展， 越来越多的上海企业把目光放到了上海以外的地方。随着上海两个优先产业政策 的确定，上海地方政府开始实施“腾笼换鸟”计划，通过调整劣势企业来盘活有 限的土地资源，聚集优势产业，进行产业升级。上海轮胎橡胶集团是上海国有企 业产业转移的先行者，其在江苏苏北如皋市巨资打造的轮胎生产基地，是上海企 业外迁最为成功的范例之一当初集团决定把位于上海中心区的一座工厂转移到 南通时，员工抵制的想法异常强烈，如今，因为工厂的迁移，原来位于上海黄金 地段的土地腾了出来，建起了新的大楼，租出去一年就回收资金几百万元，而如 皋新工厂的生产成本只有老工厂的6 伪i ，2 0 0 5 年投产当年就实现了盈利。 政府出资人起什么作用? 按照上海有关规划，“十一五”期间将有5 0 0 0 家传 统制造业企业要转移，其中绝大部分是国有企业”这决定了政府的主导作用不 可或缺：第一，目前上海已经将与产业转移有关的思路、实施路径和区域布局等 纳入到上海“十一五”中统筹考虑，特别是对未来几年内鼓励转移的产业、行业 目录以及相应的鼓励政策，各部门都提出了具体的企业名单，并纳入到了政府具 体工作计划中第二，制订能源和环境引导政策，对劣势产业的淘汰采取引逼机 制。也是上海的一个特色。上海市政府在关于加快本市产业结构调整盘活存量 资源的若干意见( 沪府办发( 2 0 0 6 ) 3 8 号) 中明确提出要制定分行业万元增加 值( 产值) 能耗或产品单耗限额标准，实行用能基数控制，对超标准用能实行价 格上浮。对高耗能、高污染的企业用能实施加价，对劣势企业分类实施让电、限 电或停止供电等措施；优先保障万元增加值能耗低的企业的天然气供应，在总量、 时段上限制对劣势企业的天然气供应。第三，就转移的形式和渠道而言，上海的 产业转移开始由单打独斗的自发转移模式向整体转移模式转交。据悉，上海纺织 集团准备组织上海的十几家企业整体转移到苏北，投资高达2 0 多亿，建造面积 达到1 2 7 万平方米的上海纺织产业园区。这预示上海纺织产业开始步入战略性大 转移阶段。上海纺织有关负责人称，上海纺织在大丰建设产业园区，是提升式的 转移，是创造新的经营机制、吸纳多元经济成分的转移。”就转移项目的层级来 看。上海的产业转移不是简单的老企业或者三废企业的平移，页是提升式的转移， 一些该淘汰企业就要就地淘汰，些劣势企业即使是转移也要在改造好、在符合 环保标准，在技术提高的基础上进行转移。 2 4 发展产权交易市场 根据科斯定理推论：在交易成本不为零的情况下，产权的初始安排对资源配 置效率是有影响的。这句话的两个关键词是：产权的初始安排和产权的交易成本。 在国有经济结构调整中，前者对应出资人体系、产权主体问题，后者可以对应产 权市场环境的好坏。产权市场是一个多层次的市场体系。归纳起来，产权交易主 要有三种形式：一种是在证券交易所公开上市的证券化股权交易，其具体场所目 前就在上海，深圳；另一种是非上市公司的证券化股权交易，这种在国外称为柜 台交易或场外交易，如我国曾经试行过的法人股交易市场，但目前未发育成熟； 第三种是非证券化股权交易，如国有企业的产权转让，现在一股集中在地方产权 交易所里进行交易。这里我们要讨论的是承载第三种类型交易的产权交易市场 对国有经济结构调整面言，产权交易市场是资源重额配置的重要渠道。是结 构调整和资产流动必不可少的载体，是政府出资人实施兼并、出售等交易行为的 舞台。从理论上讲。要实现国有经济结构调整和国有企业战略重组，不仅要通过 吸引国外资本、民间资本、在增量上做文章。更重要的是要通过存量资产的盘活， 使资源在重新配置中得到优化。 上海地方政府在1 9 9 4 年1 月就成立了产权交易所。按照“集中、公开、公 正、规范”的要求，为国有企业、集体企业提供产权交易服务，”“十五”期间， 上海产权交易市场服务于国有经济调整的功能进一步深化，累计交易金额超过 4 0 0 0 亿元，位居全国之首。国有及国有控股企业交易总金额从2 0 0 1 年的1 6 3 亿 元猛增到2 0 0 5 年的1 4 7 9 亿元，预计“十一五”期间产权交易市场的国有产权成 2 l 交金额仍将以年均1 0 的速率递增8 上海市贯彻落实( 国务院关于推进资本 市场改革开放和稳定发展的若干意见 的实施意见对产权交易市场的发展定位 已经作了明确规定，即明确提出上海资本市场由股票、债券、期货、产权交易四 个市场构成。产权交易市场是多层次资本市场的重要组成部分。 按照制度经济学分析，在市场经济下，政府的作用是降低经济的总成本。包 括交易成本和监管成本，以促进产权的交换和保护。秘鲁经济学家德索托在资 本的秘密一书中，提到现代产权基础设施的概念，认为产权基础设施的规模经 济及标准化将导致交易成本下降。笔者认为，产权交易市场也是产权基础设施的 重要组成部分，政府有义务建立并维持一个运作良好的产权基础设施，使参与者 可以在其上交易产权上海地方政府在国有经济结构调整过程中，敏锐地抓住了 市场经济对产权交易市场的制度性需求，在政府出资人管人、管资产、管事三类 行为的基础上，进一步拓展和创新行为内容，开刨姓的培育和建设了产权交易市 场。从上海产权交易市场的实际运作绩效来看： 第一，政府出资人培育和建设产权交易市场，并将其作为国有经济结构调整 的平台，解决了资产运作中信息、价格和流动性问题，不仅保证了运作信息的公 开、透明，也将市场信息凝聚在价格之中，使价格客观、公正地反映了国有资产 的价值，同时产权市场将各方面的供求信息集中到一起，大大增加了交易发生的 可能性，增强了资产的流动性，上海市国有经济结构调整相当得益于产权市场这 一运作平台据统计，仅2 0 0 5 年上海国有产权转让挂牌率近9 8 ，单一的协议 转让方式得到有效挪制，进场交易后国有产权转让价格比评估结果平均高出近 1 0 。“ 第二，产权交易市场就是为资产提供流动性的主要场所，通过产权市场形成 的产权价格，使政府出资人对企业的管理从以传统的实物