（公共管理专业论文）城市社区组织的关系重构——以广州市海珠区新港街为例.pdf

g 0l 妒7 ：00 ，一 原创性及使用授权声明 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中 。以明确左式标明。本人完全意识到本声明的法健结黑由本人承担。 学位做作者签名= 两j 奄 日期：励p 宇年t 2 - 月厂i t f 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位 论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用 于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学 位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印缩印或其他方法保存学位论 文。 学位论文作者签名： m 畅 日期：沙7 年多月厂日j 2 导师签名： 骞飞舞 日期刃9 年从月万日 l ? 论文题目：城市社区组织的关系重构 以广州市海珠区新港街为例 专业：公共管理 硕士生：陈宇 指导教师：郭忠华 摘要 随着城市的高速发展、单位体制的解体及改革的不断深入，社区组织进入多元化 一发展阶段。社区居委会在理论上是居民自治组织，而现实中却逐步演变成为政府的派 出机构，行政职能不断扩大，自治职能却日渐萎缩；同时，城市社区出现了多个并行 的、功能重叠的群众性非政府组织，如业主委员会、物业管理公司等。这些社区组织 的产生及发展，一方面满足了社区居民日益增长的多样化、个性化、多层次的物质和 精神生活需求，另一方面，也对社区居委会“一家独大式”的传统治理社区的模式带 来了挑战。各个社区组织如何发展，如何理顺城市社区组织的关系，成为构建和谐社 区的关键。 本文以广州市海珠区新港街为例，在阐述城市社区居委会、业主委员会和物业管 理公司的角色定位、关系现状的基础上，对其存在问题逐一进行研究，分别提出改善 各社区组织发展的方法与途径。同时，从完善管理法规、完善组织结构、完善组织关 系等方面入手，进一步理顺三者间的关系，提出关系重构的设想，使各组织职能分明、 权力制衡、互动合作，实现社区居委会居民自治、业主委员会自治管理、物业公司专 业管理的有机统一，形成合力，发挥好社区建设生力军的作用，为构建和谐社区提供 有力的组织保障。 关键词：社区组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司、关系重构 3 t i t l e ：r e c o n s t r u c t i o no fc i t yc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s ac a s es t u d yo fx i n g a n gc o m m u n i t y ， h a i z h ud is t r i c t ，g u a n g z h o u m aj o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：c h e ny u s u p e r vis o r ：g u oz h o n g h u a a b s t r a g t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fc i t i e s ，t h ed i s i n t e g r a t i o no fu n i ts y s t e m s ， a n dt h ed e e p e n i n go fr e f o r m sc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n sh a v ec h a n g e dt o w a r d d i v e r s i f i c a t i o n i nt h e o r y ，t h ec o m m u n i t yn e i g h b o r h o o dc o m m i t t e ei sa n a u t o n o m o u ss e l fs e r v i n go r g a n i z a t i o nl e db yt h er e s i d e n t so ft h ec o m m u n i t y i nr e a l i t y ，i th a sg r a d u a l l yb e c o m ead e r i v a t i v eo r g a n i z a t i o nf r o mt h e g o v e r n m e n t t h i sh a sl e dt o a no r e n t a t o nt o w a r dag o v e r n m e n t a l a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o nw h il et h ed i m i n i s h i n gi t sl o c a ls e l fs e r v i n gf u n c t i o n i nt h em e a n t i m e ，s e v e r a ls i m i l a rn o n g o v e r n m e n tc o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n ss u c h a so w n e r sa s s o c i a t i o n sa n dp r o p e r t ym a n a g e m e n tc o m p a n i e sh a v er a p i d l y d e v e l o p e di nt h eu r b a nc o m m u n i t i e s t h e i r e x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n th a s s a t i s f i e dm a n yo ft h en e e d so ft h ec o m m u n i t y sr e s i d e n t s ：f u r t h e r m o r e ，t h e y c h a l l e n g et h et r a d i t i o n a lm o d e lo ft h ec o m m u n i t yn e i g h b o r h o o dc o m m i t t e e sa s t h eo n l yc o m m u n i t ys e r v i c eo r g a n i z a t i o n t h ed e v e l o p m e n to fc o m m u n i t y b a s e d o r g a n i z a t i o n sa n dt h er e l a t i o n s h i p sa m o n gt h e mh a sb e c o m ek e yt oa h a r m o n i o u s c o m m u n it y t h i sp a p e rd i s c u s s e se m p i r i c a ls t u d i e so fp r a c t i c ei nx i n g a n gc o m m u n i t y ， i l a i z h ud i s t r i c to fg u a n g z h o u i ti d e n t i f i e sr o l e sa n dr e la t o n s h jp sa m o n gt h e c o m m u n i t yn e i g h b o r h o o dc o m m i t t e e s ， o w n e r sa s s o c i a t i o n sa n dp r o p e r t y m a n a g e m e n tc o m p a n i e s i te x a m i n e st h es h o r t c o m i n g so f t h er e l a t i o n s h i p s a m o n gt h et h r e et y p e so fo r g a n i z a t i o n s t h ep a p e rc o n c l u d e sw i t ht h e o r e t i c a l d i s c u s s i o n s o nt h e r e d e v e l o p m e n t o f c o m m u n i t yo r g a n i z a t i o n s t h e c o m p a t i b i l i t yo ft h et h r e et y p e so fo r g a n i z a t i o n sc a nb ei m p r o v e db ye n a c t i n g r e g u l a t i o n ，r e o r g a n i z i n gs t r u c t u r e sa n dr e o r g a n i z i n gr e l a t i o n s ，a l l o w i n ge a c h o r g a n i z a t i o nt of o c u so i lo w nm i s s i o n p o w e rs t r u c t u r ec a nb eb e t t e rb a l a n c e a m o n gt h r e eo r g a n i z a t i o n sa l l o w i n gi m p r o v e dc o o p e r a t i o n i tw i l lt h u sp r o v i d e s t r o n g e rs u p p o r tf o rt h eh a r m o n i o u sc o m m u n i t y k e yw o r d s ：c o m m u n i t y b a s e do r g a n i z a t i o n s ，c o m m u n i t yn e i g h b o r h o o d c o m m i t t e e ，o w n e r sc o n r a i llt e e ，p r o p e r t ym a n a g e m e n tc o m p a n i e s ，r e c o n s t r u c t i o n o ft h er e l a ti o n s h i p s 4 目录 第一章导论( 1 ) 第一节问题的提出( 1 ) 第二节研究意义与核心概念( 2 ) 第三节相关研究文献综述( 6 ) 第四节研究方法和论文结构( 1 2 ) 第二章城市社区各组织间的关系现状( 1 4 ) 第一节城市社区组织的职能和关系( 1 4 ) 第二节广州市海珠区新港街社区组织的发展状况( 2 0 ) 第三节广州市海珠区新港街社区组织的关系模式( 2 5 ) 第三章城市社区组织关系的存在问题而( 3 0 ) 第一节社区居委会的行政化( 3 0 ) 第二节业主委员会的发展困境( 3 2 ) 第三节物业管理公司的存在u j 题( 3 6 ) 第四节城市社区组织间的矛盾( 3 7 ) 第四章城市社区组织的关系重构( 4 2 ) 第一节关系重构的可行性( 4 2 ) 第二节关系重构的基础：重构社区居委会，完善自治职能( 4 3 ) 第三节关系重构的关键：积极推动业主委员会的发展( 4 7 ) 第四节规范物业管理公司的建设，推动关系重构( 5 0 ) 第五节莺构社区组织关系( 5 1 ) 参考文献( 5 6 ) 附录“”“”o obo 60 ( 5 9 ) 5 第一节问题的提出 第一章导论弟一早哥y 匕 从1 9 4 9 年中华人民共和国建国以来，我国城乡逐步形成了体制完备、控制严格 的单位体制。在单位体制下，“单位 是中国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的 组织形式，是中国政治、经济和社会体制的基础。然而，从2 0 世纪8 0 年代开始，随 着改革开放的脚步，中国社会转入复杂多变的转型期。城市的高速发展、非国有经济 及非单位制度的迅速发展扩大，生活在非单位体制下的人数逐渐增多，对传统的单位 制度构成巨大的冲击。随之，社会的结构也发生深刻的变化，单位体制的解体使社会 进入多元化时代，社区作为地域性社会系统也从封闭走向开放。2 0 0 0 年1 1 月3 日中 共中央办公厅、国务院办公厅转发的民政部关于在全国推进城市社i 又：建设的意见 指出：“要在全国范围内积极推进城市社区建设”。2 0 0 1 年3 月，第九届全国人民代表 大会第四次会议批准的国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中，把推进社区 建设作为新时期我国经济和社会发展的重要内容，要求努力建设管理有序、服务完善、 环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。毫无疑问，中国 城市已跨入社区时代。 为了对社区建设的发展模式进行探索，1 9 9 9 年底，国家民政部在北京、上海、天 津、沈阳、武汉、青岛等1 9 个城市的2 6 个城区开设社区建设实验区，各实验区的首 要任务就是推进社区组织体制的创新。社区管理体制从大政府小社会向小政府大社会 的格局演变。经过实践，形成了上海模式、天津模式、青岛模式、南京鼓楼模式、沈 阳模式及北京模式等。吴鹏森、章友德认为，在这些模式中，都是以单位大一统体制 解体之后我国城市社区组织多元化为核心建构的；开放性、目标多样化、社区成员拥 有资源的丰富多样，决定了社区组织的开放性和多元性，社区组织的多元化、利益诉 求的多样化、利益主体分殊化等成为社区的一个重要特征。目前，我国城市社区出 现了多个并行的、功能重叠的群众性非政府组织，如业主委员会、物业管理公司等。 。吴鹏森、章友德：城市社区建设与管理上海人民出版社，2 0 0 7 年8 月版，第l1 3 1 1 5 页 这些社区组织的产生及发展，一方面满足了社区居民日益增长的多样化、个性化、多 层次的物质和精神生活需求，另一方面，也对社区居委会“一家独大式 的传统治理 社区的模式带来了挑战。越来越多的专家学者开始注重各社区组织间的关系研究，试 图探索出一条适合中国城市社区发展的路子。 为加强各社区组织的建设，从中央到地方都在不断地出台相关的法规及制度，如 1 9 5 4 年颁布的城市居民委员会组织条例和1 9 9 0 年的中华人民共和国居委会组 织法，1 9 9 4 年中国建设部3 3 号文城市新建住宅小区管理办法，2 0 0 3 年颁布的物 业管理条例，2 0 0 7 年颁布的物权法以及之后国务院颁布的国务院关于修改( 物 业管理条例) 的决定等。广东省也分别于1 9 9 8 年出台并于2 0 0 9 年修订了相应的广 东省物业管理条例，广州市相应也于2 0 0 9 年9 月出台广州市业主大会和业主委员 会规定( 征求意见稿) 等。然而，各法规只是对单一的社区组织的职能进行定位， 并没有明确各社区组织间的关系，甚至有的法规和条例间还存在着矛盾。各社区组织 中，社区居委会行政化倾向严重、自治功能淡化，业主委员会没有明确的法律地位、 遭受各方排挤、成立率低，物业管理公司既是企业又承担社区管理职能等，而且各社 区组织间关系难以理顺，职能交叉、关系错位、相互掣肘、无法协调运作的现象依然 存在。 围绕这些问题，本文的研究问题是：通过对位于广州市中心城区的海珠区新港街 进行实例研究，对社区中各类组织的现状进行分析，尝试解析社区居委会、业主委员 会、物业管理公司等社区组织在现实运作中的存在问题及其之间的矛盾，研究改善的 方法与途径，对居委会行政化倾向过重、业主委员会发展受制、物业管理公司运作不 规范等不适应社区发展的地方进行改革。在此基础上，笔者将重点研究各社区组织间 的关系重构。通过关系重构，纠正错位与交叉，化解组织间矛盾，从而使各组织职能 分明、权力制衡、互动合作，实现社区居委会居民自治、业主委员会自治管理、物业 公司专业管理的有机统一，为建设管理有序、服务完善、文明祥和的和谐社区注入新 的活力，提供组织保障。 第二节研究意义与核心概念 2 研究这一问题的意义主要有： 1 、目前学界对社区组织的研究只是停留在单个组织的改革，或者是在现有基础 上对组织关系进行改良，或者是笼统的对各社区组织的关系进行改善，较少对整个社 区的所有组织进行彻底的、整体的布局和关系重构，具有一定的片面性。因此本文强 调的是在对现有社区组织进行改革调整的基础上，再谈对所有的组织进行全面的关系 重构，以寻找一条适合广州城市社区改革发展的新路子，具有一定的创新性。 2 、在人民群众民主意识不断增强的今天，如不对社区自治的情况予以重视，加 强规范引导的话，将会影响社区的稳定，进而影响社会的稳定发展及长治久安。因此， 4 一本文将尝试通过社区组织韵关系重构、规范完善社区居民意愿的表达机制、改进社区 自治组织的运作模式等，对社区自治进行一定的理论研究和实证探索。 3 、城市最基层的社区建设是构建和谐社会的基础。业主委员会、物业管理公司 的产生，对传统的社区治理模式提出了挑战，也打破了社区居委会治理社区的平衡。 目前，街道行政工作的不断下放，导致社区居委会疲于应付，与居民的实际需要相脱 ”离，难以实现居民自治；业主委员会作为“业主自治组织进入社区，与社区居委会 崞譬同为自治组织，其关系难以协调；另外，业主委员会与物业管理公司的矛盾突出，相 互掣肘，社区居委会与物业管理公司职能交叉，多头管理。如果这些社区组织的关系 没有理顺，难以形成合力，就无法发挥社区建设生力军的作用，社区工作遭遇瓶颈。 因此，对这些社区组织的关系进行重构，进而激发潜力，为社区建设发挥应有的作用， 具有重大的现实意义。 在本文的研究中，将会涉及到“社区、城市社区 、“社区组织、“社区居委会 、 “业主委员会 和“物业管理公司”等核心概念。为更好地进行分析，现将这些概念 界定如下： 社区及城市社区 “社区一词源于古老的拉丁文，早先是指在松散的社会群体中人们可能获得的 亲密关系。1 8 7 1 年，英国学者h s 梅因在东西方村落社区一书中首先使用了 “c o m m u n i t y 一词。改革开放以来，现实生活和社会发展引起人们对社区研究的普 遍关注。我国学者一方面借鉴国外相关研究，从国外种种定义的剖析入手，一方面立 足于自身对社区生活的实际感受，在现实生活中对社区进行综合考察研究。我国在引 进西方现代社会学时受到美国社会学界的影响，也着重强调社区的地域性。从中文字 面上讲，“社 就是群体，“区”就是地域、空间。本论文所采用的社区的概念，就是 沿用较多学者认可、普遍使用的概念，指的是聚居在一定地域中人群的生活共同体。 具体地说，社区是居民基于地缘关系而形成的社会生活共同体，是一种具有相对独立 性的地域性社会。这个定义与现实运作中的社区较为贴切，方便在分析时运用现有的 一。理论及事实数据。 城市社区是指以从事工商业及其他非农社会活动的居民所组成的、有一定人口规 模的地域性社会生活共同体。城市社区不同于农村社区，不完全是自然形成的，而是 普遍带有行政区划的痕迹。根据民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，我 国目前的城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会 辖区，它是以共同的居住区及对居住区内的空间、物业等的共同所有权为基础，在地 域划分上是与城市中居委会的行政区域划分相一致。本论文使用这个定义，主要的 依据是基于现实基础，与实际运作中的城市社区相同。从而方便在现实的基础上进行 实例分析，研究的成果贴近实际，便于现实运用，以期望用最小的改革成本获得较大 的改革收益。 二、社区组织 对于什么是社区组织，国内外学术界也有种种不同的看法。比较典型的观点有三 种：一是认为社区组织是一个完整的有机的社区组织系统，这些社区组织执行着一定 的社会职能，完成特定的社会目标，并能通过各自不同的关系而相互联结成社会系统。 二是认为社区组织是一种社区过程。在这个过程中首先确立社区的需要和目标，再进 一步调查研究内部和外部的资源，然后采取措施和行动，满足需要和达到目标。三是 。吴鹏森、章友德：城市社区建设与管理上海人民出版社，2 0 0 7 年8 月版，第l 页 。中共中央办公厅国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知( 中办发 2 0 0 0 2 3 号) ，2 0 0 0 年1 1 月1 9 日 4 认为社区组织就是社区行动体系，即把社会成员、社会群体和其他社会组织联结起来， 采取有组织、有计划的集体行动。发现社区中的社会问题，开发和运用社区资源，形 成社区行动体系。笔者认为，社区组织就是依托社区而形成的各种社会组织，是指 社区内人们按照一定的原则组织起来、从事经济活动或社会公共事务的共同体。社区 组织是城市社区结构性构成要素，是城市社区管理的主体。本论文中所指的社区组织， 特指与城市社区相对应的基层政府机构、居民区群众性组织以及与社区发展密切联系 的物业管理服务企业，并以其中的社区居委会、业主委员会和物业管理公司为重点研 究对象。 三、社区居委会 我国宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委 员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。我国城市居民委员会组织法第二条 规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。 四、业主委员会 业主委员会是通过业主大会选举产生，以房产物业的所有权为基础，代表全体业 主和非业主使用人利益，反映其意愿和要求，并监督物业管理公司管理行为的群众性 自治机构，是实施物业管理的主体。我国的业主委员会于1 9 9 1 年首先在深圳成立， 然后在广东等沿海城市推行，全国普遍出现是在9 0 年代末。圆 五、物业管理公司 我国物业管理条例第二条规定：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘 物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施 设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序 。王振海、王存惠主编：新视角下的政治关于社区政治的专题研究，中国社会科学出版社1 9 9 5 版 口刘娅居委会自治性质的重新探讨居民委员会与业主委员会的自治性比较中国行政管理，2 0 0 5 ，5 ：4 8 5 1 的活动 。这其中的物业服务企业，就是指物业管理公司。物业管理公司是指按合法 程序成立并具有相应资质条件的、经营物业管理业务的经济实体。它依照委托管理的 契约专门从事对已经建成并投入使用的房屋建筑及其附属设备、设施、相关场地及其 周围环境的科学管理，为业主和使用人提供良好的生活或工作环境。物业管理条例 还规定，从事物业管理活动的企业应当具有独立的法人资格。我国对从事物业管理活 动的企业实行资质管理制度。 第三节相关研究文献综述 _ 、国外研究现状 国外许多国家与地区、尤其是发达国家的社区建设已经有一百多年的历史，比如 美国、德国、日本等都是社区发展较快、社区建设和管理比较到位的国家。在吴鹏森 教授、章友德教授编著的城市社区建设与管理中，以及张祺撰写的国外典型的 城市社区管理模式比较及借鉴、聂林的围外社区管理模式比较、谢守红、谢双喜 的国外城市社区管理模式的比较与借鉴等文章中，均对各国城市社区管理进行了 详细的介绍。虽然不同国家的社区发展、社区管理各具特色，但社区建设与管理的参 与主体却大致相同，主要是政府、社区自治组织、社区非营利组织、社区企业和社区 居民等，但社区建设主体之间的权利义务分配和关系各具形态。一般来说，国外的社 区管理模式分为社区高度自治型、政府主导型和合作型这三种模式，这三种模式下各 社区组织的关系也不尽相同。 1 、自治型社区运作与管理模式 对于此模式，江西省委党校副校长陈泽水通过亲身体验，在美国社会化社区管 理模式探析与思考一文中作了详细的论述。归纳起来，自治模式的主要特点是政府 行为与社区行为相对分离，政府的主要职能是通过制定各种法律法规协调社区利益主 体之间关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。社区内的具体事务则完全实行自 主自治，依靠社区居民选举产生的社区自治组织来行使社区管理职能。 o 参见朱爱华、张彦、陈佩华编著： 的决定 社区居委会的设立、撤街道办事处、乡镇人民政物业管理公司或者其 销、规模调整等，由不府会同物业所在地的区、他管理人根据业主的 组织设区的市、市辖区的人县人民政府房地产行政主委托管理建筑区划内 产生民政府决定：社区居委管部门对设立业主大会和的建筑物及其附属设 会委员的产生通过召集选举业主委员会给予指导施，并接受业主的监 居民会议选举产生，只和协助，协调处理物业管督。国务院建设部行政 。参考：杨小华，苗天青社区建设中的“三巨头”( 社区居委会、业主委员会、物业服务企业) 角色探讨现代城 市研究，2 0 0 8 年第7 期：2 8 对居民负责。理中的纠纷。居民委员会、主管部门负责全国物 村民委员会予以协助和配业管理活动的监督管 合。业主委员会成员由“房理工作。 屋的所有权人 业主组成 业主大会选举产生，只对 业主负责。 性质基层群众性自治组织业主自治组织企业单位 地位具有社团法人资格无法人资格具有独立的法人资格 居委会的办公经费和成业主委员会日常工作经费依据委托合同，主要有 员薪酬由不设区的市、由全体业主承担，经费的日常管理费、公共代办 市辖区的人民政府或者筹集、管理和使用由业主服务费、特约性服务收 上级人民政府规定并拨大会决定。业主委员会委费等。 经费 付；经居民会议同意，员是否领取工资及其数量 可以从居委会的经济收取决于业主大会的决定， 入中给予适当补助。即使有专职的，数量也很 少。 从表2 - 1 可以看出，社区居委会、业主委员会和物业管理公司的法律地位并非整 齐划一，而是有着很大的差别，其中物业管理公司的性质是企业单位，与其他两个组 织存在明显的不同，这里不专门再进行分析，重点是解析社区居委会和业主委员会的 法律关系。 两者成立的基础和中心任务截然不同，社区居委会是以法律授予的社会事务自治 权为前提，承担的中心任务是政治性的任务，即协助政府做好社会政治稳定、民政、 计划生育、调解一般民事纠纷等工作。业主委员会是以受法律保护的物业财产团体自 治权为基础成立的，主要承担的是经济性的任务，即促进物业的保值增值和创造业主 安居乐业的物质条件。两者的基本职能不同，且不可互相替代，居民的含义也大于业 主。按照这样的说法，社区居委会和业主委员会都隶属于直接依法组建的群众性的自 治组织，两者之间不存在行政隶属关系，法律地位理应平等。然而在物业管理条例 中，第二十条规定：“业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互 1 8 协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。在物业管理区域内，业 主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民 委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决 定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。 在广州市业主 大会和业主委员会规定中，第四十九条规定：“现任业主委员会期限届满仍未产生 新一届业主委员会的，原业主委员会应将印章、收支账目、档案资料以及财物等移交 给属地的居民委员会( 村民委员会) 暂时代为保管。 显然，物业管理条例及广 州市业主大会和业主委员会规定等都将社区居委会视为业主委员会的主管机关，并 将业主委员会归于其领导之下。 社区居委会与业主委员会的法律地位应该是平等的关系，还是指导与被指导、领 导与被领导的关系呢? 笔者认为，正是因为在法律关系的层面上没有明确两者的关 系，从而造成了实操中两者关系均混乱，难以理顺。 ( 二) 业主委员会与物业管理公司的关系 从法律的角度，物业管理公司和业主委员会之间是服务与被服务的合同聘用关 系。根据我国物业管理条例第三十五条规定：“业主委员会应当与业主大会选聘 的物业管理企业订立书面的物业服务合同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务 质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合 同期限、违约责任等内容进行约定 。两者的法律地位，两者之间的权利义务，在两 者签订的物业管理委托合同中应有明确的规定。业主委员会和物业管理公司之间 的关系，说到底就是合同关系，是由物业管理公司提供服务，业主支付报酬的有偿的 合同关系。 ( 三) 社区居委会与物业管理公司的关系 l 、两者的联系 两者有着共同的目标，那就是互相配合，互相支持，共同营造住宅小区良好的居 住环境；尽心为居民( 或业主) 服务，维护小区的良好秩序。 2 、两者的区别 ( 1 ) 性质不同。社区居委会是基层群众性自治组织；物业管理公司是依照法定 程序设立，以赢利为目的、具有独立企业法人资格的经济组织。 1 9 ( 2 ) 各自职责侧重点不同。社区居委会的管理对象是人，对住宅小区行使行政 管理职能，主要负责住宅小区内的宣传、民调、计生及综合治理等管理工作；而物业 管理公司的管理对象是物业，服务对象是物，主要是根据物业管理合同为业主提供质 价相符的物业管理服务。 第二节广州市海珠区新港街社区组织的发展状况 广州市海珠区新港街位于海珠区的中北部，东起广州市第六中学、中山大学北门 广场，与赤岗街相连，西至东晓路，隔着马涌，与昌岗街、素社街接壤，南以新港西 路为界，北至珠江河界。行政区域面积3 8 平方公里，现有常住户3 5 4 5 1 户，常住人 口1 0 6 5 9 6 人。辖内凸显三大特点：一是高等院校、大中专院校较多，包括中山大学、 广东轻工职业技术学院、广东技术师范学院南校区、广州金桥管理干部学院、广东省 衽工、i k 技术学院等；二- 是r f l 尖省市机团单位较多，包括中科院南海海洋研究所、广东 省昆虫研究院、广东省造纸研究所等；三是新兴的中高档住宅小区、楼盘较多，包括 嘉仕花园、海珠半岛花冈、金海湾、滨江明珠苑、富力千禧花园、富力银禧花园等共 5 9 个。 为更好地了解新港街社区组织发展的状况，特别是摸清现实中各社区组织的关 系，2 0 0 9 年4 月一5 月，笔者以此为主题设计了三类调查问卷，分别发放给新港街属 下的1 4 个社区居委会、随机抽取的1 4 0 名社区居民代表以及辖内的4 2 家物业管理公 司，进行不记名的问卷调查。1 4 个社区居委会和4 2 家物业管理公司全部认真如实地 进行填写：而在接受调查的1 4 0 名居民代表中， 在新港街社区居住1 0 年以上的有6 8 人，占4 9 ； 5 1 0 年的有3 6 人，占2 6 ；卜5 年的有3 1 人， 占2 2 ( 见图2 一1 ) ，从而保证了问卷调查的质量。 问卷及问卷的统计结果详见附录。通过问卷，我 们可以更加清晰地了解各社区组织间的关系。下 面的分析将主要结合与针对这些数据来展开。 ( 图2 1 ) 社区居委会的发展状况 新港街属于一条旧街，于1 9 5 6 年成立至今，已有5 0 多年的历史了。2 0 0 4 年以前， 新港街下设2 0 个社区居委会。2 0 0 4 年6 月，随着广州市城市社区体制改革的推进， 为了合理调并社区居委会资源，促进社区资源的共享，海珠区委、区政府下发了关 于海珠区社区居委会合并调整的意见，在海珠区原有3 5 2 个社区居委会的基础上， 调并9 5 个，保留2 5 7 个社区居委会。按照意见要求，新港街对属下的社区居委会进 行调并，将原有的2 0 个社区居委会调整为现在的1 4 个社区居委会。 调整后的社区居委会主要是依托物业管理完善的新型住宅小区以及高等院校、机 团单位的宿舍楼群等为基础组建的，这样既便于社区居委会对居民进行管理，又便于 居民办事，同时也有利于社区居委会与对应的物业小区、机团单位等进行对接联系， 整合资源，强化一对一的沟通，便于工作丌展。 目前，新港街社区居委会专职工作人员的编制数为8 3 人，现在满编运作。在居 委会调整后，各社区居委会的t 作人员基本都达到6 人左右，比之前有所增加。不过， 调整后的社区居委会所管理的户数也有了大幅提升，与原先相比有了2 0 - 4 0 的增幅。 截止至2 0 0 9 年8 月，管理的常住户数最少的攀桂社区居委会已达到1 6 5 7 户，而最多 的嘉仕社区居委会则已达到3 8 5 7 户。如果冉加i ：非常住户及流动人口，那么这个数 字还要翻番。同时，随着近几年广州市城市发展的推进，越来越多的行政性事务下放 到基层，由社区居委会承担的各项行政事务性工作越来越多。如社区居家养老工作、 流动人口的计划生育工作、社区安全生产工作、辖内的信访维稳监控工作、无偿献血 工作等。这些工作下放的同时，随之而来的是各项的检查汇报、验收评比，让社区居 委会是疲于应付，没有停歇。此外，每个时期还有大量的阶段性“中心工作 ，如2 0 0 7 年的创建国家卫生城市，2 0 0 8 年的解放思想学习讨论活动、奥运会期间维稳工作，2 0 0 9 年的学习实践科学发展观活动、创建全国文明城市工作、国庆六十周年系列活动等， 为了完成好这些“中心工作 ，社区居委会只能是全力以赴，用上所有的人力物力和 精力。也因此放下了其他的工作，耽误了日常的工作是常有的事。 近年来，社区居委会的工作人员经常抱怨工作的压力越来越大，工作是加班加点 也做不完，而且与居民群众的关系也不如以前密切了。新港街立新社区居委会的冯主 2 l 任向笔者反映：6 年前她所在的社区居委会才3 个人，专职工作人员中没有高学历、 年纪轻的，而且只有l 台电脑，办公的条件比较艰苦：那时候的工作也挺多的，计生、 民政、综治等一样没少，但是当时社区居委会与居民群众的关系很好，工作能得到居 民的支持，有一帮热心的居民基干不计报酬地帮助居委会做事，工作开展挺顺利的。 而现在人虽然多了，素质高了，办公设备、其他条件等也提高了，但是总感觉工作老 是在应付上级，连上门到群众家中的时间都没有，反而跟居民的关系疏远了许多，居 民基干也没有几何到居委会帮忙了。 二、业主委员会的发展状况 从全国范围来看，业主委员会的发展很不均衡，发展较早的地方如上海已经达到 8 0 ，但广州大概是1 5 - 2 0 。据统计，目前广州已有2 5 9 万居民享受物管服务，全市 有物业管理服务的小区( 大厦) 共3 6 1 7 个，但其中已成立业主委员会只有4 2 9 个。 从新港街的情况来看，目前辖内的5 9 个住宅小区，只成立了业主委员会8 个，覆盖 率仅1 3 6 ，还达不到广州市的平均水平。业主委员会是一个新兴的事物，是伴随着 物业管理这个概念进入人们的视野的，新港街现有的业主委员会都是近6 、7 年才成 立的。 第1l 题t 调查对象是否希望成立业主委员 会 第7 题；调查对象是否希望成立业主委员 会 第6 露：对束成立量重会的住宅小区认为有无成立的必要 7 in 0 九很有必要 b 应视实际需求而 口c 没有必要 ( 图2 - 2 ) ( 图2 - 3 ) ( 图2 - 4 ) 对于是否成立业主委员会，社区居民、物业管理公司和政府持有不同的意见。从 调查问卷的结果来看，社区居民中有7 0 的希望成立业主委员会，但其中有3 3 认为 较难成立( 见图2 - 2 ) ；物业管理公司中8 2 希望成立业主委员会，但其中有6 9 认为 较难成立( 见图2 - 3 ) 。这说明社区居民和物业管理公司都认同业主委员会的存在，但 是普遍认为成立较难。而另一方面，从问卷调查中我们也可以看出，社区居委会对仍 未成立业主委员会的住宅小区，认为很有必要成立业主委员会的只占7 ，而有8 6 认 为应视实际需求而成立( 见图2 - 4 ) 。这也是从一定的角度反映出政府对业主委员会的 态度，即认为业主委员会是可有可无的。对于这个问题，我们将在下一章中进行详细 的研究。 经调查了解，在新港街已成立的这8 个业主委员会中，其成立的原因有以下几种： 一是临危受命，被迫成立。这一种情况主要是由于业主所共有的物业受到侵犯或者开 发商对小区的规划进行调整变动、损害业主利益的，业主们由于维权的需要，必须统 一对外的声音，寻找利益代言人，因此而成立了业主委员会。在这些突发事件解决之 后，一般来说这一类的业主委员会就只剩下个虚名了，再也没有发挥实质的作用；二 是为个人私利而成立。业主委员会主任个人或委员们出于个人的利益目的，如对房屋 进行改造、出租、对共有物业进行管理等，打着为全体业主维权的幌子，不断怂恿其 他不知情的业主支持他们，借成立业主委员会为自己的行为正名；而一旦成立业主委 员会之后，这些人并没有履行当初的承诺，而是拿着业主委员会的大印去实现自己的 私利。由于罢免的程序也较为复杂，再加上没有人牵头，其他业主对不根本涉及到自 己切身利益的东西也睁一只眼闭一只眼，导致这一类的业主委员会也因此而保存了下 来；三是自发成立，规范运作。这一类的业主委员会少得可怜，其存在的要件是业主 委员会主任有着大公无私的精神和超强的个人魅力，能够团结好服务好其他的业主。 如果这个要件一旦消失，没有人再愿意为这个集体继续无私付出的时候，这一类的业 主委员会也就土崩瓦解了。 近年来，随着物权法、广东省物业管理条例等的颁布与修订实施，各方都 意识到了业主委员会的重要性。然而，对其“应该发挥什么作用? 如何发挥作用? 这两个方面还没有一个明确的共识。从问卷调查和访谈中，笔者发现：在已成立业主 委员会的小区内，社区居民认为与业主委员会的关系密切或比较密切的只占了2 4 ， 而有6 5 的认为关系一般( 见图2 - 5 ) , 而当业主与物业发生问题时，3 3 的人选择直 接找物业，3 1 的人选择居委会调停，只有1 0 的人选择向业委会求助( 见图2 6 ) 。 出现这种现象的原因，一是可能由于业主委员会受到政府、社区居委会及物业管理公 司的排挤，无法顺利开展工作，代表不了业主，所以与业主的距离也越来越远；二是 可能有关部门监督不到位，业主委员会重利轻责，缺乏民主集中制、公益服务和诚信 a 直接找物业 1 3 联合其他业主 口c 向业委会求助 口d 上访 e 居委会调停 f 请律师 ( 图2 - 5 ) ( 图2 - 6 ) 意识，甚至闹派别、打内战，并没有能代表业主的意愿，而是脱离业主大会自把自为， ：w 一”肆意滥册权力，从而失去了业主的支持基础；三是小区业主众多，互相之问不了解， 业主委员会没法掌握业主的想法，而且业主委员会委员一般都是兼职的、大多数没有 经济报酬且没有经过系统的培训，对物业的管理及维护业主的合法权益也是一知半 解，从而无法较好地发挥作用；四是业主委员会所在的社区矛盾较少，社区居民或业 主对现有的社区管理体系较为满意，居民或业主没有成立业主委员会的需求。在这种 情况下，新成立的业主委员会发挥不了作用，渐渐地变成形同虚设。对于如何加强业 主委员会的建设，如何正确行使职权、发挥作用，将在下一章进行研究和讨论。 物业管理公司的发展状况 我国的物业管理最早出现在2 0 世纪8 0 年代的深圳，从兴起到发展至今有2 0 多 年的时间。在国际社会的物业管理一般是狭义的，管理的范围仅限于以某幢物业大楼 为物质载体。而在我国，在社区建设和发展中，它的内容远远超出了国际社会的一般 概念范围，向着更广泛的社区公共服务发展。目前，新港街大部分的住宅小区都由专 业的物业管理公司进行管理，街道辖内共有各类物业管理公司4 2 家。这其中大致可 以分为两类：一是近年来新建的楼盘、住宅小区，在开发商开发竣工之后，会立即派 驻本公司的物业管理公司进入楼盘，接手开展物业管理的工作。如海珠半岛花园由同 公司的贵族物业管理公司进行管理，富力集团开发的富力千禧花园、富力银禧花园， 开发完工后由富力天力物业管理公司进行接手管理等等。这样做虽然是垄断经营，将 物业管理强加于业主，但由于物业管理与开发商同属一家公司，关系较好，有什么房 2 4 屋修缮、水电维修等遗留问题都能较好地协调解决，所以业主也都容易接受，只要不 出现较大问题，业主都不会轻易提出要炒掉物业管理公司。这种物业管理模式在新港 街是非常普遍的现象，这种关系也相对稳定；二是旧的住宅小区或房改房，原来一直 没有聘请物业管理公司的，因“围院式 管理或居民的共同需要而引进物业管理的， 或者是原属于单位管理的宿舍小区，因单位的改制解体后取消了相应的物业管理，现 在由居民共同出钱聘请物业管理的。这一类的物业管理公司属于双方“平等协商、你 情我愿 的性质，因此如果有做得不是很好的地方，双方容易解除合约，所以关系并 不稳定。 通过调研，笔者发现，物业篱理公司掌握的居民家届氛，小区建设等方面的资料往 往要比社区居委会或业主委员会更多、更全面，社区居民与物业管理公司的关系密切 程度，并不亚于与社区居委会等社区其他组织的关系。毫无疑问，如果能进一步发挥 物业管理公司在社区中的积极作用，对于完善社区自治、推进社区建设大有裨益。 第三节广州市海珠区新港街社区组织的关系模式 一、社区居委会与业主委员会的关系 目前，新港街现有的8 个业主委员会分别分布在6 个社区居委会中。现实操作中， 两者间的关系有以下几种模式： l ，社区居委会与业主委员会处于平等地位，两者互不相干。 经调查发现，社区居委会与业主委员会处于平等地位的较多，如南景社区居委会 与江南新苑业主委员会。但此现状并非是