（公共管理专业论文）城乡规划法施行后城市规划决策优化途径研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 本文从研究新时期城市规划建设时代背景入手，分析了城市规划建设中存在的问 题，指出存在的问题都与城市规划决策有着千丝万缕的关系，进而认识到研究城市规 划决策的必要性。 文章首先对国外城市规划决策研究成果进行归纳分析，又从城市规划决策结构、 决策制度和决策立法等方面对国内研究成果进行总结，让读者对当前国内外的研究形 势有所了解。此外，在介绍相关理论的基础上，针对我国目前的现实情况，提出城市 规划决策的基本价值取向，即城市规划决策应以公共利益为中心、在追求社会效率的 同时实现公平，同时剖析了城市规划决策的特点，即关联性、多目标性、动态性、复 杂性和综合性，从而从侧面反映出制定正确的城市规划决策所应具有的条件。接下来， 文章对我国城市规划决策的现状从决策环境、决策主体、决策过程三个角度进行分析， 总结指出目前我国规划决策的主要问题；进而从解读城乡规划法的指导思想和意义入 手，分析城乡规划法对我国城市规划决策转变带来的新要求，主要介绍对决策体系、 决策方式和决策监督等方面的要求，这将对我国现状城市规划决策失误的纠正决 策主体和决策方式的完善、监督机制的健全等起到很大的作用，为后续章节的研究内 容做出铺垫；在此基础上，文章立足我国城市规划决策现状，以解决现状规划决策存 在的问题为出发点，以城乡规划法对城市规划决策的要求为研究背景，对优化城市规 划决策提出相应对策，即优化城市规划委员会制度、构建城市规划法规体系、完善公 众参与制度以及健全规划决策监督制度，使其符合经济社会发展的形势，具有更强的 合理性、适用性和可操作性。 本文的研究意义旨在提出符合新时期城市规划建设要求的优化规划决策的途径。 这对处于变革时代的城市规划如何更好的对城市发展发挥作用，对提高城市规划决策 的科学化、民主化和法制化具有一定的理论意义和现实的指导意义。 关键词：城市规划；决策；优化 ，山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h i sd i s s e r t a t i o ns t a r t e dw i t hab a c k g r o u n do fu r b a np l a n n i n gi nan e wp e r i o d , a n a l y z e dt h ep r o b l e m si nc o n s t r u c t i o no fu r b a np l a n n i n g ，p o i n t e do u tt h er e l a t i o n s h i p b e t w e e np r o b l e m sa n dt h eu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n s ，a n dr e c o g n i z e dt h en e c e s s i t yf o r s t u d y i n gu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n s f i r s to fa l l ，t h i sd i s s e r t a t i o ng e n e r a l i z e da n da n a l y z e dt h er e s u l t so fu r b a np l a n n i n g r e s e a r c hi no v e r s e a s ，a n ds u m m a r i z e dt h er e s u l t so f r e s e a r c hi nb m u c t i l r e , s y s t e ma n d l a wi n u r b a np l a n n i n gd e c i s i o ni nc h i n a t h ec u r r e n ts t u d yi nc h i n aa n do v e r s e a sc o u l db e l e a r n e db yr e a d e r s i na d d i t i o n , v a l u e so ft h eu r b a np l a n n i n gd e c i s i o ni fp r o p o s e db a s e do nr e l e v a n t t h e o r yi n t r o d u c t i o n i ti st h a tu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n ss h o u l db eb a s e d0 1 1t h ep u b l i c i n t e r e s ta n da c h i e v i n gb o ms o c i a le f f i c i e n c ya n df a i r a tt h es a n l et i m e ，t h ec h a r a c t e r i s t i c ( r e l e v a n c e ，m u l t i o b j e c t i v e ，d y n a m i cn a t u r e ，c o m p l e x i t ya n dm u l t i - o b j e c t i v e ) i sa n a l y z e d , w h i c hr e f l e c t st h ec o n d i t i o n so fc o r r e c tu r b a n p l a n n i n gd e c i s i o n sf r o mt h eo t h e rs i d e n e x t , t h ed i s s e r t a t i o na n a l y z e dt h ee n v i r o n m e n t ，b o d ya n dp r o c e s so fc h i n e s eu r b a n p l a n n i n gd e c i s i o n s ，a n ds u m m a r i z e dt h em a i np r o b l e m so fu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n s a n d ， i ta n a l y z e dt h en e wr e q u i r e m e n t sf o rc h i n e s eu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n sf r o mt h ei d e aa n d s i g n i f i c a n c eo ft h et o w na n dc o u n t r yp l a n n i n ga c t ( t c p a ) i tm a i n l yi n t r o d u c e dt h e r e q u i r e m e n t sf o rs y s t e m ，m e a n sa n ds u p e r v i s i o no ft c p a ，w h i c hw o u l dp l a yas i g n i f i c a n t r o l ei nc o r r e c t i n gm i s t a k e so fc h i n e s eu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n ，p e r f e c t i o no fb o d ya n d m e a n s ，a n di m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e m a n di tc o u l dl a yt h eg r o u n d w o r kf o rt h e f o l l o w i n gc h a p t e r s o nt h eb a s eo fs t a t u so fp l a n n i n gd e c i s i o n si nc h i n a , t ot a k es o l v i n gt h ee x i s t e n t p r o b l e mo fp l a n n i n gd e c i s i o na ss t a r t i n gp o i n ：t a n dw i t ht h eb a c k g r o u n do ft c p a ，t h i s d i s s e r t a t i o np u tf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e so fu r b a np l a n n i n g t h a ti s ，o p t i m i z a t i o n o ft h et o w np l a n n i n gb o a r ds y s t e m ，b u i l d i n gu r b a np l a n n i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s ， i m p r o v i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o ns y s t e ma n di m p r o v i n gt h es u p e r v i s o r ys y s t e mp l a n n i n g 2 山东大学硕士学位论文 d e c i s i o n s ，w h i c h 、0 u i db eb u i l tt om e e tt h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t , a n dm o l e r e a s o n a b l e ，o p e r a b i l i t y , a p p l i c a b i l i t y t h i ss t u d ya i m e dt om a k em e a n i n go ft h ew a y so f p l a n n i n gd e c i s i o n si nl i n ew i t ht h e r e q u i r e m e n t so fu r b a np l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o ni nn e wp e r i o o , w h i c hh a dac e r t a i n t h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dp r a c t i c a lg u i d i n gs i g n i f i c a n c ei nh o wt op l a yar o l ei nu r b a n d e v e l o p m e n ti nt h et i m eo fc h a n g e ，a n di ni m p r o v i n gt h eu r b a np l a n n i n gd e c i s i o n si na s c i e n t i f i c ，d e m o c r a t i ca n dl e g a lw a y k e yw o r d s ：u r b a n p l a n n i n g ：d e c i s i o n ：o p t i m i z a t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果口除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：二阻日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：啦导师 期。 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 1 研究背景 改革开放以来，我国的城市迅速发展，城市建设取得了重大成就，作为政府调 控城市各项资源( 包括土地资源、水资源、能源等) 和保护生态环境、指导城乡发 展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策，城市规划工 作得到了各级政府和社会的普遍重视，在城乡建设中发挥着重要的、不可替代的作 用。同时，城市规划建设中也存在一些问题，“例如，有些城市盲目扩大规模，新 区土地利用效率不高，城市基础设施不足，大城市交通问题突出，城市生态环境形 势严峻，城市建设的文化品质不够好，违法用地和违法建设仍然比较多，等等 。 由于处在新的和旧的理念、体制、模式并存的转型时期，城市规划本身存在很多问 题，主要表现在：权力主义的倾向影响了规划的权威；简单工程技术化的倾向同化 了城市个性；市场化的倾向妨害了规划的公正。城市规划决策贯穿着城市规划编制、 实施的每一个环节。无论是城市规划宏观指导层面上体现长官意志、微观技术层面 上的简单工程化，还是规划编制层面上的市场化倾向，都与城市规划决策有着千丝 万缕的联系。从而不难看出，城市规划决策在城市建设和城市规划的成败得失中起 着关键作用。 大量出现的城市规划决策失误已经使我们付出昂贵的代价，大都是从某个单一 的角度出发审视规划问题，无法体现城市规划应有的公共政策属性，而在更深层次 上则缺乏对城市本身价值的发现和提升，使城市规划无法体现其固有的价值观和人 文关怀。解决这一系列问题，必须从探求物质空间规划背后的政治、经济、历史、 文化等成因入手，从规划编制体系、管理体制、决策机制、实施监管等多个方面加 以改革和改进。目前，市级政府在我国政府体系中属于承上启下的一级政府，直接 左右实施和操作的决策行为更多的集中于市级政府及其城乡规划主管部门。市级政 府理所当然成为城乡规划决策行政体系中最为关键的层次。而从市级政府层面对城 市规划决策优化途径作一次较系统的探讨，就是从公共管理的角度亟待采取的有益 探索和实践。 o 陈为邦：继往开来，以科学发展观指导城市规划改革和发展，规划师) ，2 0 0 8 年第5 期，第6 页 山东大学硕士学位论文 1 2 国内外研究综述 1 2 1 西方国家城市规划决策研究综述 纵观西方现代城市规划的发展历程可以看出，西方对城市规划决策过程的研究 是将其作为规划理论的一个组成部分，大致经历了两个阶段：前一阶段为2 0 世纪 6 0 年代以前，是将城市规划由物质规划转向综合理性规划阶段即将城市规划决策 看作为纯技术过程。另一阶段为6 0 年代以后，城市规划呈现出多元化发展的趋势， 不同的规划师对城市规划有不同的认识，但总体趋势是不仅认识到城市规划决策虽 具有理性的一面，但更多的是将其作为政治过程来研究。 1 综合理性主义规划理论。该理论为决策提供了一套可操作的程序：问题界定、 数据收集和处理、目标形成、设计多方案、决策实施、监测和反馈，但是把规划过 程看成是一步一步的过程，忽略了各种利益可能出现的冲突和不确定性。如刘易斯 凯博( l e w i sk e e b l e ) 在1 9 5 2 年出版的城乡规划的原则与实践一书中全面阐述 了这一思想。麦柯劳林( b r a i nm c l o u g h i n ) 的经典著作系统方法在城市与区域规 划中的应用强调理性的分析、结构的控制和系统的战略，提出了带有理性色彩决 策过程的城市规划理想型概念，要求规划师完全理性和价值中立，而且一直延伸至 城市规划中的所有决策人员。 2 规划的选择理论与多元主义思想。保罗达维多夫( p a u ld a v i d o f f ) 在规 划的选择理论( 1 9 6 2 ) 中提出了多元化思想，认为规划的整个过程充满选择，做 出任何一个选择都以一定的价值判断为基础，而规划师不应以自己的判断标准来代 替社会的选择。他对规划决策过程和文化模式进行了新的理论探讨，提出了规划应 反映社会各界声音的主张。在此基础上，达维多夫随后提出了“倡导性规划 的概 念，认为应将城市社会各方面的利益诉求、价值判断结合在一起，充分协商不同群 体的利益，并为其各自的活动进行预先协调。“倡导性规划 的概念成为公众参与 城市规划决策的理论基础。 3 “联络性规划 理论。塞杰尔( s a g e r ) ( 1 9 9 4 ) 提出了“联络性规划理论 ， 英斯( i n n s ) ( 1 9 9 5 ) 又进一步提出了“联络性和互动式实践范式理论 ，认为规划 师在决策的过程中应该发挥更为独到的作用，运用联络互动的方法达到参与城市规 d a v i d o f ep a n d r c i n c r , t h o m a s 1 9 6 2 a c h o i c 跫t h e o r y o f p l a n n i n g j o u r n a l o f t h e a n 俩c a n l n 或i h j t 伊l a n n e r s 2 山东大学硕士学位论文 划决策的目的。这一理论还强调公众对城市规划决策过程的参与和建立公开听证制 度的重要性，认为公众参与主要是依靠社区的力量和组织，并将参与城市规划的公 众划分为一般公众、私营企业团体、非营利组织三种成分。 4 后现代主义规划观。该观点认为规划是与民众交互式的交流，完全表达意见， 讨论、形成合作的意见。认为规划决策过程更多的是作为一种政治过程，来寻求协 调各方利益的平衡点。决策从根本上讲是一种政治仲裁过程，应当用决策程式的透 明度原则和权力监督机构，以行政管理方式来表现城市规划决策，是政府各利益集 团及公众共同参与协商的结果，其更为强调的是公众参与规划决策的过程。 1 2 2 国内城市规划决策研究综述 城市规划决策作为政府行为，不仅涉及到规划技术、公共管理方面的问题，更 是一种制度安排，与国家的政治体制、经济体制、文化传统、政策取向和经济实力 均有着很大的关系。国外的研究成果只能带给我们方法上的帮助。新体制下对城市 规划决策理论问题的研究也是刚刚起步，如何在具有中国特色的社会主义前提下解 决我们自己的规划决策理论和实践问题，需要公共管理和规划管理工作者的共同努 力。近几年来，国内已有学者开始关注城市规划决策方面的课题，在借鉴西方国家 理论研究成果和实践经验的基础上，针对优化城市规划决策问题，就规划决策的组 织、制度、立法、程序等进行了一系列研究。 1 城市规划决策组织的研究。雷翔( 2 0 0 3 ) 认为权力转移是城市规划决策要素 整合与构建完善的城市规划决策机制的关键。提出实行分级决策，实现按行政级别 分权，即市区分权、省市分权、决策者间分工；实行分类决策，即市政府向市人大 转移和市政府工作部门间的权力转移；实现还权于民。郭素君( 2 0 0 9 ) 认为应完 善现行的城市规划委员会制度，明确其法定地位，并提出改进方向。留 2 城市规划决策制度的研究。雷翔( 2 0 0 3 ) 认为决策过程必须建立在制度的基 础上。选择和设计了城市规划委员会制度、城市总规划师制度、城市规划上诉委员 会制度和研究信息机构的制度化设置等具体制度。并提出在我国城市政府现有的城 市规划体制框架内，这些制度相互关联、相互依存、相互补充。 任雪冰( 2 0 0 3 ) 雷翔：走向制度化的城市规划决镱，北京：中国建筑工业出版社。2 0 0 3 年版，第1 0 1 页。 。郭素君：由深圳规划委员会思索我国决策体制变革， 城市规划，2 0 0 6 年第2 期，第8 4 页。 4 山东大学硕士学位论文 弊端，从行政学和管理学的角度，依据城乡规划法的要求，指出优化城市规划决策 的途径。 因此本文的基本框架在于： 第一部分：导论。首先指出本文的研究背景和国内外在此方面的研究成果，并 介绍本文的研究内容、方法与意义。 第二部分：关注对城市规划决策一般理论的分析，首先明确城市规划、决策和 城市规划决策的概念；其次针对我国目前的现实情况，提出城市规划决策的基本价 值取向，即城市规划决策应以公共利益为中心，在追求社会效率的同时实现公平； 最后剖析了城市规划决策的特点，从而从侧面反映出制定正确城市规划决策所应具 有的条件。 第三部分：对我国城市规划决策的现状从决策环境、决策主体、决策过程三个 角度进行分析，总结指出目前我国规划决策存在的主要问题。 第四部分：从解读城乡规划法的指导思想和意义入手，着重分析城乡规划法对 我国城市规划决策转变带来的新要求，主要介绍对决策体系、决策方式和决策监督 等方面的要求，这将对优化我国现状城市规划决策机制决策主体和决策方式的 完善、监督机制的健全等起到很大的作用。 第五部分：通过前文的分析，以解决现状规划决策存在的问题为出发点，以城 乡规划法对城市规划决策的要求为研究背景，对优化我国的城市规划决策提出相应 对策，即优化城市规划委员会制度、构建城市规划法规体系、完善公共参与制度以 及健全规划决策监督制度。 1 3 2 研究方法 1 文献分析法 通过查阅和研读公共政策学、公共管理学等相关学科的中、外文书籍、资料、 期刊杂志以及优秀的硕、博士论文，充分了解研究基本概念的内涵及意义，获取相 关的理论知识；通过对城市规划工作各层次的深入理解，剖析研究中的相关问题， 为课题的深入奠定坚实的基础。 2 学科交叉研究法 该研究课题是借鉴了行政学、管理学以及城市规划等相关学科的知识来研究城 山东大学硕士学位论文 市规划决策的优化途径问题。在研究中，通过相关学科文献、资料的大量阅读和自 身的理解，将行政学、管理学以及城市规划等相关学科知识综合，探讨如何优化城 市规划决策工作是本文研究所采用的主要方法。 3 规范研究和实证研究法 规范研究旨在科学地客观地分析决策形成理论和我国城市规划决策体制的现状 问题及其深刻社会根源，实证研究指对济南及其他城市在城市规划决策改革中具体 的做法进行评析，以认清今后改革的目标和途径。两者相互结合，以弥补各自的缺 陷。 1 3 3 研究目的与意义 随着市场经济体制的不断深化，使得我国政治经济体制改革也不断深入，传统 计划经济体制下政治精英式的决策模式已不能适应社会经济的发展。近年来，对公 共决策研究已成为社会科学引人注目的焦点问题。由于公共决策在各种领域对于人 们的日常生活有着巨大的影响，有关公共决策的研究也越发显得重要。城市规划涉 及到城市发展各方面，城市规划决策作为一项政府职能，属于公共决策的范畴，但 由于城市规划决策涉及到的均是未来不确定的因素，短时期内无法评价决策的正确 与否，使得一些规划问题更难以做出决策，而且以往“拍脑袋 式的决策方式造成 了大量的决策失误，付出了许多代价。因此决策体制的改革已是刻不容缓的任务。 城乡规划法的施行，对城市规划决策的改进提出更高的要求。本文通过研究我国城 市规划决策现状及其存在问题，分析城乡规划法施行后新形势对规划决策的要求， 结合济南等城市的规划决策现状，对如何制定科学、民主的决策提出自己的观点和 做法。这对处于变革时代的城市规划如何更好的在城市发展中发挥作用，如何提高 决策水平具有一定的理论意义和现实的指导意义。 6 山东大学硕士学位论文 第二章城市规划决策的理论分析 2 1 城市规划决策的内涵 2 1 1 城市规划 城市规划是为了实现城市发展的社会、经济、文化和环境的综合长远目标，提 供未来城市空间发展战略并借助合法权威对城市各种资源进行合理配置，以引导、 调节和控制城市发展时序的社会活动过程。城市规划是国家宏观调控手段、政策形 成和实施的工具。由此可知，城市规划是一种社会活动、政府职能。中华人民共 和国城乡规划法解说从城乡规划的社会作用的角度对城乡规划做了如下定义：城 乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利 用自然资源，维护社会公正和公平的重要依据，具有重要公共政策的属性。作为 一种社会实践，城市规划的主要任务是：根据城市的具体条件，确定城市在一定时 期内发展的方向、目标和规模；根据城市发展目标，从城市的整体利益和长远利益 出发，合理有序的配置城市空间资源；通过空间资源配置，提高城市运作效率，促 进经济和社会的发展；确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调，增强城市发 展的可持续性；建立各种引导机制和控制规则，确保各项建设活动与城市发展目标 相一致。 2 1 2 决策 现代决策是一门称为决策学的自然科学与社会科学相结合的综合性、实践性极 强的学科。它作为一种具有独特领域的理论和方法，与领导科学、管理科学、行为 科学等众多学科相互渗透、彼此交叉，共同为实现人类社会的无数目标服务，同时 在实践的过程中不断丰富和更新自身。归纳起来，目前国内比较趋于一致的看法， 一是由科学管理学创始人之一、世界经济学家、美国科学家赫伯特西蒙( s i m e n ) 提出的“管理就是决策 ；二是由我国学者于光远提出的“决策就是做决定，这恐 。全国人大常委会法制工作委员会经济法室、国务院法制办农业资源环保法制司、住房和城乡建设部编：中华 人民共和国城乡规划法解说，北京：知识产权出版社，2 0 0 8 年，第1 9 页。 7 山东大学硕士学位论文 怕也是“决策 一词的最初含义( “决策 一词是英语d e c i s i o nm a k i n g 意译，意 译为“做出决定 ) 。以上两种看法从不同角度揭示了决策的基本内容。从决断层 面上看，决策是人们对未来实践的方向、目标、原则以及选择达到目标而应采取的 方法、途径、策略所做出的决定。因此可以认为决策就是作决定，决策是行动的选 择，行动是决策的执行。从组织管理层面上看，决策是管理工作的核心。这主要是 对于决策过程的理解，认为决策是管理，是选择，是个人或群体为实现其目的，改 变环境而进行的设计、选择和决定活动及其成果。这类看法将决策视为一种行为和 过程。实际上，决策既表现为管理者的功能和能力，也表现为管理的过程和行为， 从相对的意义来说，领导者就是管理者，管理者就是领导者。所以一般来说，决策 可以理解为是一定的行为主体为实现既定目标或价值观而作的选择。选择是决策的 核心，没有选择就没有决策。 从认识论的角度来讲，决策在本质特征上是人们的创造性思维活动，是人们在 认识客观存在的前提下，为实现一定的目的而进行的抉择思维。其哲学意义乃是在 主观与客观、理论与实践的矛盾对立统一体的不断发展变化过程中，能动地改造自 然、改造社会和控制事物发展的能力。决策是与认识相联接的思维的第二序列。认 识只是关于客观对象的描述和揭示，决策则包含着极强烈的目的性。作为思维的一 个序列，决策是认识与行动之间的中介环节，由此可以认为，没有决策就没有行动。 2 1 3 城市规划决策 城市规划决策是决策主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生 的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策的活动过程。城市规划决策是 决策的一种类型，也是城市规划管理的重要内容。作为一种决策而言，城市规划决 策具有一般决策的共同特性，遵循一般决策活动的规律。同时，它又是决策的一个 特殊种类，表现出不同于一般决策活动的特殊性，具有其自身的规律。 首先，城市规划决策与其它类型决策在本质特征上的共同之处，在于它们都是 人们的创造性思维活动，是人们在认识客观世界的前提下，为实现一定的目的而进 行的抉择思维。其哲学意义是人们在主观与客观、理论与实践的对立统一的不断发 展变化过程中，能动地改造自然、改造社会和控制事物发展的活动。决策是与认识 相连接的思维的第二序列。认识只是对客观对象的描述和揭示，决策则包含着极强 8 山东大学硕士学位论文 烈的目的性。作为思维的一个序列，决策是认识与行动之间的中间环节，没有决策 就没有行动。所以可以说，没有城市规划决策就没有政府在城市建设中的公共行政 行为，也就不能实现政府对城市建设的指导、干预和管理。其次，城市规划决策活 动具有公共选择的特性，它主要是一种行政决策。城市规划行政决策，是指城市规 划行政主体在城市规划管理领域，针对城市发展过程中所面临或即将产生的问题， 制定与选择城市建设与发展战略的活动，不同于其他企事业单位的管理决策，带有 鲜明的政治性和公共性，具体表现为： 1 城市规划直接决策者是负责城市规划工作的城市政府及其职能部门。城乡 规划法明确规定：国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级 以上地方人民政府城乡规划主管部门主管本行政区域内的城乡规划管理工作。并赋 予城乡规划主管部门以城市规划编制权、审批权和调整权、修改权，以及立项参与 权、建设用地选址权、建设工程规划批准权、用地规划调整权、监督检查权、行政 处罚权、复议裁决权等权限。 2 城市规划决策的对象是整个城市的公共建设事物。尽管城市规划的对象主要 是城市的空间系统，即在城市土地使用基础上的各类城市组成要素的相互组合关 系，但空间系统的处理本身属于公共建设事物，公共建设事物涉及到公共利益。城 市规划应该代表城市政府和市民的意志与利益，处理城市发展过程中的整体与局 部、长远与近期、集体与个人的关系，站在城市公共利益的高度协调经济、社会、 环境、效益的关系，并使它们达到统一。 3 城市规划决策的结果属于公共政策的范畴。一般说来，公共政策是由政府机 构和行政主管部i - j n 定的，表达了他们的行为目的，反映了他们的行为过程和效果。 城市规划决策结果同样如此，它是城市政府和城市行政首长关于城市发展政策的具 体化，表现在：一方面，城市规划决策应该反映城市决策主体在城市发展过程中的 政策取向；另一方面，城市各个方面的未来发展都应处于城市规划决策所确立的基 本框架之中。 4 城市规划决策过程是一个政治过程。城市规划的作用之一在于分配利益和配 置城市资源，而此项任务的完成必须依赖于权威。同时，城市规划实施的长期性也 要求权威的存在。只有政府和政治领导人才具有这种权威。政治领导人对于城市规 。全国人大常委会法制工作委员会经济法室、国务院法制办农业资源环保法制司、住房和城乡建设部编：中 华入民共和国城乡规划法解说，北京：知识产权出版社，2 0 0 8 年，第1 5 5 页。 9 山东大学硕士学位论文 划决策的干预主要是通过行政组织、行政手段来实现。事实上，城市规划的许多决 策是在政治舞台上做出的。无论是中国古代的城市、中世纪欧洲的殖民城市，还是 古罗马的军事城镇、文艺复兴时的“理想城市 ，无不受到政治形态的制约和影响， 都反映了统治者的意志。例如中国古代大多数城市结构形态严格遵循由上到下、由 大到小的社会礼制秩序，来体现统治者至高无上的地位。正如英国学者莫里斯( m o m s ) 在其名著城市形态史中指出的那样：“所谓规划的政治( p o l i t i c so fp l a n n i n g ) 对城镇形态曾有过决定性的影响 。 2 2 城市规划决策的价值取向 一个决策过程最为核心的内容应该是目标的价值确定及实现，它是决策的前提 和准则。城市规划作为一种干预、控制城市建设发展的行为，必然具有一定的理想 目标，城市规划行为同时也就是将这种目标物化、实现的过程。城市规划决策从问 题认定决策目标确定方案的选择一决策的实旖一决策评估，每一个阶 段都是一个价值判断的过程。 随着我国市场经济建设的不断发展，在城市建设的市场中，投资者和参与者不 再只有国家，而是趋向多元化，开发商所代表的集团利益和个人利益逐渐凸现，并 开始成为独立的利益主体。同时，城市建设中的社会公共利益日益受到关注。鉴于 市场主体都具有首先追逐自身效益的本能，城市建设中政府、开发商和市民就形成 了存在冲突的复杂利益结构，即多元化的利益结构。政府运用城市规划的决策过程， 就是在个人、集团和社会之间进行利益协调和平衡，并且这种协调是依靠法律法规 来规范和保障的。在市场条件下的城市规划过程，以公众利益为准则追求社会公正 应该是规划决策的价值取向。在城市规划决策过程中，公众利益表现为：相对于城 市政府的地方利益、开发商个人或集团的利益和市民的个人利益而言，公众在城市 土地和其他资源( 如水、空气、绿地等) 利用上的价值取向和利益选择当然， 这一利益选择必须代表了社会文明的发展的需要和方向。而且，这一利益应该是城 市建设和发展中公众普遍的价值取向和利益选择。 城市规划决策过程强调公众利益取向，并不意味着否认国家利益的存在，只是 在市场经济下国家不再是社会各种利益的唯一代表，国家的职能表现在，从公众利 益出发行使权力，既以公众利益为理由，又以公众利益为归宿，从而平衡各种利益 矛盾，保障公众利益的实现；同时，城市规划法规中的公众利益取向，也不意味着 l o 山东大学硕士学位论文 对个人权利和个人利益的抛弃，而是将个人利益同社会公共利益及城市发展的长远 利益结合起来考虑。因此，城市规划决策的价值取向在于，除了要保障城市公共资 源的分配效率外，更应该保持规划的公正性、保证公众的权利和利益不受侵害。 2 3 城市规划决策的特点 2 3 1 关联性 城市规划决策所涉及到的问题包罗万象，通常表现为技术问题、经济问题和政 治问题纠缠到一起，有极大的关联性和相互依存性，需要系统和整体的思维才能有 效的解决。例如，济南市老城区内( - - 环路以里) 道路网格局不合理，上下班城市 道路拥堵，市民意见较大。但道路格局的不合理不是一朝一夕形成的，而是整个城 市形成过程的产物，与城市的东西长、南北短的形态也有着直接关系。道路网的完 善，涉及城市拆迁、市政公用等多个部门，涉及老百姓的切身利益，决策时不仅要 考虑经济代价，还要顾及时机选择的政治风险和市民的承受能力。如果处理不当， 可能会引发社会稳定问题。关联性是城市规划决策的典型特点。 2 3 2 多目标性 城市规划决策的多目标性是因城市本身的多功能性和城市规划的综合特性决 定的。主要表现在以下两点：一是城市是一个复杂的多系统构成的社会有机体，现 代城市规划应是以研究和解决实际存在的多种城市问题为前提的社会规划、经济规 划和物质规划相结合的综合规划。这就要求城市规划决策不仅要考虑城市的空间布 局，解决人们的居住、工作、游憩、交通问题，同时还要力求政治、经济、文化以 及科学技术的共同发展，协调和解决好各种社会矛盾。二是城市规划的综合性决定 了城市规划不单单是规划师的事情，而且还需建筑师、经济师、社会学家、交通学 家、环保学家等多领域的专家共同参与。城市规划决策主体不同的知识背景、经验 和认识，决定了城市规划决策思维是在多起点、多角度的背景下进行的，从而产生 了不同的思维结果和实现目标的多种途径。多目标性是现代城市规划决策的主要特 征。 山东大学硕士学位论文 2 3 3 动态性 世界上的一切事物都是运动的，城市更是如此，它每时每刻都处于动态的发展 的过程中。城市就是一个不断发展变化的动态系统。从霍华德的“田园理论 到盖 迪斯的“调查分析规划方案 的规划模式，尽管城市规划产生了巨大的飞 跃，但仍满足不了城市发展的需求。其中一个重要的原因就是忽略了这样一个事实： 城市规划不仅仅是对城市未来的预测，为城市设计一个可接受的未来，更重要的是 应指出城市现在到未来变化的轨迹。早期城市规划曾是改良主义者改造社会的一种 “梦想”，而现在的城市规划已成为管理、控制城市的一种手段。城市在快速的发 展，城市规划以城市土地和空间为研究对象，也必须用变化和发展的观点去认识、 研究和规划城市，并解决发展中出现的一系列问题。整个规划过程就是不断进行决 策和实施决策的无限循环往复的动态过程。规划决策的动态性不仅表现为决策过程 中的动态性，还表现为决策速度的加快。现代科学技术日新月异，如信息技术、能 源技术、交通技术发展迅速，同时城市的功能形态变化更新的周期也越来越短，而 且不断带给城市居民新的生活方式和价值观念。这就使得规划决策的问题不断变 化，不确定因素愈来愈多，决策者不得不频繁地在各种可能性中迅速做出选择，决 策节奏加快。这同时也给规划决策带来诸如决策落后需求、决策缺乏可操作性等问 题。 2 3 4 复杂性 现代城市是以人为主体的多要素、多因子、多层次、多变量的复杂而庞大的系 统，包括社会、经济、生态等多个子系统。这些子系统相互独立又相互制约和影响， 具有高度的复杂性。随着城市现代化的发展，城市的开放性越来越明显，城市与周 围环境的作用和影响也越来越大，内容也越来越复杂。因此城市的发展具有高度的 复杂性，其发展道路不是线性的，而是一个不确定的过程。这种不确定性导致了城 市未来的不确定性。由于人力、物力的限制，规划决策者不可能占有和掌握规划决 策所需要的全部信息量和知识量，也不可能穷尽一切被选方案及其每种方案的可能 后果，再加上决策者本身的主观随意性和局限性，决策主体的多样性，决策目标的 动态性和城市系统的模糊性，都使城市规划难以准确的决策城市未来的发展问题， 城市规划决策只能是有限理性的。因此现代城市规划决策更倾向于战略性、关键性 1 2 山东大学硕士学位论文 问题的决策，使我们在规划中更多的注意到原则性问题，而不是细枝末节；更注重 描述城市由现状走向未来的轨迹，而不是描绘一幅详尽的理想的未来构图。 2 3 5 综合性 现代系统观从总体出发，认为系统是具有相互联系、相互制约的若干部分组合 在一起的并具有特定功能的有机体，而各个要素孤立的特征和功能的总和不能反映 整体的特征和功能，它更注重整体的效果，追求整体最优而非局部最优。城市这个 庞大的复杂巨系统更是各个要素相互依赖、相互制约共同作用的结果，一旦某个因 素或某个环节出问题就会影响整个城市社会的正常运转。城市规划决策的综合性从 本质上说是系统观在城市规划中的运用，主要体现在以下几点：一是城市功能的结 合。规划必须将经济、社会、物质规划看作一个整体，在城市自然生态环境容量的 基础上协调入与自然的关系，使城市发展走一条人口、经济、社会、环境和资源相 互协调的可持续发展道路。二是区域发展的观念。不能就城市论城市，应把城市放 在所在区域大的背景下分析，指出城市发展的潜力。三是地域、时间和功能的结合。 决策者应将城市功能的变化、空间的需求在时间轴上表现出来，使空间布局、功能 和时间序列相协调。四是以公众利益为根本。控制协调人的行为和观念，权衡不同 社会阶层、集团的利益，不同群体的社会心态、价值观念等。 山东大学硕士学位论文 第三章我国城市规划决策现状及存在问题 3 1 我国城市规划决策现状 正因城市规划决策具有较强的政治性和公共性，为更深刻地认识我国规划决策 存在的问题，现从决策环境、决策主体、决策过程三个角度对规划决策现状进行分 析。 3 1 i 决策环境 系统论指出，离开了决策得以发生的环境，人们就无法对决策的形成进行很好 地研究。政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统。与此同时，环境限 制和制约着决策者的行动。城市规划决策问题不仅是一个专业技术问题，同时更是 一个制度问题，它与国家的政治体制、经济体制、文化传统、经济实力和政策取向 有着紧密地联系。离开了大的背景空谈决策问题，无疑是不现实的也是没有任何意 义的。 美国学者詹姆斯e 安德森认为，不同的国家公共政策和决策的不同，至少一 部分原因可以用政治文化的不同来解释。政治文化影响着政治行为、共同价值、信 念和态度，对决策者与公民的行动提供依据，引导或限制着这种行动。我国城市规 划的发展植根于我国特殊的政治文化土壤，几千年的封建社会制度使集权思想在人 们的头脑里根深蒂固。建国后，我国建立了社会主义的国家制度，实行的是计划经 济体制。虽然宪法规定了一切权力属于人民，但由于我国市民社会远未形成，公众 参政议政的能力很低，政府代表人民行使管理国家的权力，实行的是行政领导负责 制，事实上仍存在集权的观念。这种环境下也只能产生政治精英式的决策模式。改 革开放以来，我国建立了市场经济体制，市场经济体制的建立代替了以公有制为基 础的高度集中的计划经济体制，经济体制的转轨适应了社会发展规律，极大的促进 了我国社会各方面的发展与进步。体制改革以来，改变了投资主体单一的局面，形 成了多元化、多层次的融资渠道，城市建设速度明显加快。这种投资主体的多元化 带来了利益主体、决策主体的多元化，在对有限的自然、社会资源进行竞争的情况 下，利益主体的多元化导致了各团体之间的利益冲突，城市发展的不定性也日益加 1 4 山东大学硕士学位论文 强。全球化趋势的影响、城市化进程的高速发展更加剧了这种不确定性。 这些新问题的出现对我国原有的城市规划决策体制提出了挑战。面对现代城市 这样一个多系统、多层次的复杂综合体，城市规划决策也必须由计划经济体制下的 单项控制向市场经济体制下的多元综合控制、协调转变，必须综合考虑社会、经济、 政治、环境等一系列因素，以适应社会发展的需要。目前我国的政治体制改革特别 是政府的行政体制改革还没有跟上时代前进的步伐，过去精英式的决策方式还没有 太大的改观，这同时也是我国决策制度改革的一个重要突破口。 缺乏完善的规范政府决策行为的法律法规，使依法决策的前提条件滞后，这并 不意味着需要专门制定一部关于城市规划决策的法律和法规，而是在有关法律法规 中涉及城市规划决策行为的，应有明确的法律规定。目前，在城市规划决策领域， 很多城市还普遍存在法规体系不完善，缺少城市规划管理综合法规的现象。因为城 市规划的地方性很强，仅仅依靠城市规划法这个母法是不够的。地方法规和规章是 城市规划法规体系中，具有直接的指导作用、规范作用、强制作用和社会作用的组 成部分，面广量大，是一个关键的环节，也是城市当前建设实际中迫切需要的法律 武器。 3 1 2 决策主体 决策主体是做出决策的个体或个体的集合。在计划经济时代，城市规划决策主 体基本上是单一的。单一的城市建设资金来源，单一的所有制，单一的规划建设目 标，决定了单一的决策主体一行政机构和相应的行政官员。随着经济体制转变， 城市建设资金渠道大为拓宽，导致了城市规划决策主体的多元化。简单的讲，城市 规划决策主体来源于两个方面，即官方决策者和非官方的决策参与者。 1 官方决策者 官方决策者是那些具有合法权威进行决策的人们。决策人员可分为主要决策人 员和辅助决策人员。主要决策人员直接拥有宪法赋予的行动权威，而辅助决策人员 必须从主要决策人员那里获得行动的权威。就我国目前城市规划决策主体来说，领 导者是当然的主要决策主体之一，其决策权来源于法律法规的授予。城乡规划法 明确规定城市人民政府负责组织