（公共管理专业论文）太原建筑工程领域诸问题探究及对策.pdf

摘 要 1 摘 要 建筑是凝固的音乐！时尚、美观的建筑令人赏心悦目，并为城市面貌增光添 彩；坚固、耐用的建筑确保居民安全，并满足居民的各种不同需求；历史悠久的建 筑，经历沧桑岁月、见证时代变迁，依旧巍然矗立，展现出古人的智慧与力量，并 将文明的薪火世代传承下去。城乡基础设施及其他工程项目的建设，不仅关系到工 程项目使用者的人身、财产安全，还体现着城市的整体形象和品位，而且在改善人 居环境、提升城市硬件水平和竞争力方面均发挥着重要作用。随着国民经济的稳定 增长，政府及其他投资主体对建筑工程项目的投资规模也随之扩大，投资领域不断 加深。在城建职能部门工作的四年时间里，作者目睹了太原城市面貌发生的巨大变 化，同时也发现在工程项目建设领域存在着诸多问题，如部分工程项目施工手续办 理时间较长、领域内相关行政职能部门存在着权力交叉、因劳务纠纷导致讨薪劳务 工人围堵政府机关、道路等现象频繁发生等。此类现象的出现，不但延缓了建筑工 程的正常工程进度，造成施工成本增加，职能部门监督管理难度增大，而且容易起 到消极的示范作用，对整个建筑工程领域的健康、有序发展带来不良影响，也为正 常的社会生产、生活秩序带来了极大不便。它们的出现，反映出建筑工程领域相关 行政职能部门对既有制度的执行力较弱、管理效率较为低下、规章制度仍有待进一 步完善和健全等问题。对此，我们必须积极采取有效措施，调整或重新制定有关规 章制度，理顺项目经理变更流程，加大对建筑工程领域“权力寻租”行为的制约、 制裁力度，及时扭转工程项目经理变更过程中的尴尬现象；清晰界定工程建筑领域 内各行政职能部门间和行政职能部门内部的权力范围，并借鉴法家管理思想，从源 头进行治理。精简职能部门机构，提高工作效率，实现信息共享，加强互助合作， 避免因职能交叉而出现多头管理、 无效管理， 进而造成资源浪费的现象。 制定有效、 可行的劳务分包备案管理制度，切实保障劳务工人的合法权益；严肃执行诚信行为 档案制度，减少人为因素的影响，务必使制度执行者自身首先、真正做到诚实、守 信。本文通过对建筑工程领域内部分现象的分析，结合个人理解与认识，设计出相 应的解决对策，希望能够及时遏制现状的肆意发展，维护建筑各方主体，尤其是劳 务工人的合法权益，从而促进整个建筑工程领域健康、协调、长远发展。 关键词关键词： 建筑领域 现象 对策 对太原建筑工程领域存在现象的思考 38 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关 的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献 资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 200 年 月 日 引 言 3 引 言 通过在日常工作中发现的存在于建筑工程领域内的一些问题，以及领域内既有 规章制度未能得到有效执行的现状，包括：一、建筑工程领域内职能部门之间以及 部门内部职能不清、权力交叉，导致行政效率低下、社会影响恶劣，严重浪费社会 公共资源。二、劳务分包备案制度落实不全面，违规现象普遍存在，劳务工人合法 权益难以得到有效保障，导致扰乱社会正常生产、生活秩序的行为频繁发生。三、 建筑各方主体诚信行为档案形同虚设，管理部门重建立、轻执行，形式主义严重， 未能充分发挥应有的制裁作用。揭示出上述现象的根本原因，并通过对调查数据的 分析、列举工作中发现的实际问题、引用相关文献资料，设计出相应的解决对策， 力求能够在太原建筑工程领域内得到广泛的推广和实施，从而及时遏制各种不良现 象的发生，促进太原建筑工程领域能够健康、有序、协调发展。 文章的创新之处是借鉴法家思想来治理工程建筑领域内的不良行为。个人认为 儒家思想偏重于个人模式思想的形成和道德的自我约束。 “人需”而成“儒” ， “树 人”就需要依靠儒家思想，而强国富民则需要法， “水去”则为“法” ，去掉水分， 即去掉虚伪与不实必须依靠法律。运用法家“定分止争”思想，明确各职能部门的 权力范围；依照法家“不法古，不循今”的历史观，既不复古倒退，也不因循守旧， 锐意改革、开拓创新，正如当今社会普遍学习和实践的科学发展观，其第一要义就 是“发展” ，以发展的眼光来看待问题，权力机构合理配置权力，职能部门切实履 行法律、法规的有关规定，部门工作人员审慎地行使自身职责，从而促进建筑领域 内体制机制的不断完善和发展，使公共权力能够得以切实、妥当、公正地履行。 对太原建筑工程领域存在现象的思考 4 第一章 建筑工程“明星项目经理”不在工地闪光 1.1 项目经理不在工程施工现场现象较为普遍 建筑施工企业项目经理，是受企业法定代表人委托，对工程项目施工过程全面 负责的项目管理者，是建筑施工企业法定代表人在工程项目上的代表 。工程项目在 办理完前期工程立项、土地许可、规划许可手续后，要在工程所在地的有形建筑市 场进行工程招标活动。有意参与建设的施工企业，会按照建设单位招标文件的要求， 组织施工力量，并提交投标文件。为了能够多加分，从而增加中标概率，施工企业 会在投标文件中委派业绩较佳、业界口碑良好、所管工程多次获奖的“明星项目经 理”参与投标。在中标后的开工建设中，部分工程项目项目经理不会实际出现在工 程施工现场，有的会间隔一段时间来施工现场，处理一些工程施工中遇到的各种问 题，并在需要签字认可的文件、单据上签上项目经理名字；有的甚至自工程开工至 竣工，项目经理始终没有在工程施工现场出现过，其职责基本上由同公司同资质的 其他项目经理代为履行。正因为工程施工过程中项目经理不在现场，或现场项目经 理与中标通知书所注人员不符的情况经常发生，也就成为一些行政职能部门检查的 重点内容之一。在 2009 年 7 月 16 日至 7 月 30 日进行的太原市工程质量大检查中， 所检查的 71 个建设单位市场行为中，发现项目经理不在现场的有 26 个项目；未办 理项目经理变更手续的有 6 个项目。项目经理未在施工现场的 26 个项目，其职责大 部分由同公司、同资质的项目经理代为履行。即使在其他符合检查要求的项目中， 仍然有许多人是因为行政机构的检查，才出现在施工现场。所以，通过此次检查得 出的数据相对保守。项目经理未按要求坚守在施工现场履行职责或出现擅自变更的 情况，成为了建筑工程施工过程中较为常见的一种现象。 1.2 项目经理变更原因 1.2.1 为增加中标概率，而使用“明星项目经理”。在投标过程中，施工企业 为了在激烈的施工企业竞争中承揽更多的工程项目，从而维持自身的长远发展和不 断壮大，往往推荐“明星项目经理”。为了在投标过程中利用项目经理自身的优良 业绩，即获得评标专家更高的打分，提高自身中标概率，同时 “明星项目经理”受 益不菲，也因此而“光环”迭增，进而使得这一行为成为业界普遍现象。然而在工 程中标后，这些“明星项目经理”大部分则“悄悄”隐退，而不具体到施工现场做 实际的施工指导与监管工作，实际在施工现场，履行项目经理职责的是同公司、同 建筑施工企业项目经理资质管理办法e 原国家建设部 1995 第一章 对建筑工程项目经理变更现象的思考 5 资质的其他项目经理。 1.2.2 项目经理为公司领导层人员。在工作的过程中发现，有些工程项目 的中标项目经理，为本施工企业的高层领导人员。他们在日常的总部管理与分公司 众多的施工业务管理过程中，已经耗费了大量的精力和时间，无暇顾及中标工程的 施工过程。因而会出具委托书，委派本企业其他的项目经理全权负责工程施工的管 理和组织，但并未到政府职能部门履行正规的变更手续。 1.2.3 确实因工作需要而发生的变更。部分施工企业在中标工程后，或在 工程施工过程中，因内部组织机构或人员结构发生变化，加之各施工企业工作人员 的流动性较大，为了使工程组织管理机构能够符合规范要求，并确保工程质量，确 实需要变更中标项目经理。 1.3 诊治项目经理变更行为应调整评分标准，制约“权力寻租” 1.3.1 调整评标打分标准，从源头治理。因为在评标过程中，“明星项目经 理”可以获得更高的专家打分，从而促使大部分施工企业竞相使用该办法，然后又 私自进行变更，造成项目内部管理混乱，扰乱了正常的市场行为，也为将来可能发 生的安全责任事故埋下了相互扯皮、推诿的隐患。形成此种局面的关键，就在专家 评标标准中“明星项目经理”可以获得加分。每年开工的建设项目中，实际负责这 些工程施工全过程的大部分都是非“明星项目经理”，而且这些工程项目基本上都 能通过工程质量监督部门及其他部门的竣工验收。由此可见，非“明星项目经理” 和“明星项目经理”在工程建造过程中同样“适用”，但“名声”却属于“明星项 目经理”，结果对实际付出艰辛的那些“非”们，存在着不公。完全可以调整我们 现有的评标办法，取消对“明星项目经理”的加分规定，使各施工企业的项目经理， 在投标过程中享有同等待遇，而加分的标准则是侧重于整个施工企业。可以按施工 企业一定时期内承揽工程数量的多少而给与一定量的加分，以此可以淘汰掉弱小的 施工企业，集中力量培养一批有实力、有声誉的本省优秀施工企业。按施工企业一 段时期内所承建工程获奖情况给与一定量的加分。通过制定科学的、有效的评分办 对太原建筑工程领域存在现象的思考 6 法，可以有效改善、避免“明星项目经理”的出现，从而杜绝频繁出现的项目经理 变更现象，使项目经理能够连续、全面、细致地“跟随”建筑工程项目的“成长” 过程。因为政府各项相关政策的最终目标，也是最重要目标，就是确保工程项目能 够安全、 合规、 如期地交付给业主使用。 工程质量的优劣、 安全与项目经理是否 “明 星”没有必然联系，却与项目经理是否认真负责、尽忠职守的工作有着密切的关系。 1.3.2 加强对“权力寻租”行为的制约，理顺变更通道。 “就整个社会而言， 寻租是一场损失大于收益的竞赛，是一项和为负数的游戏，其后果导致社会经 济的内耗和社会资源的浪费。同时，寻租具有明显的示范效应，它会导致腐败 日益严重，会产生出一种恶性化的趋势。由于寻租者不需要技术创新和市场竞争， 通过某种手段就能轻而易举地获得高额利润或超高额利润，这就为寻租者提供了强 烈的刺激作用，因而吸引更多的人参加寻租，造成更为严重的腐败行为。寻租主体 的增多会使每个寻租者的贿赂成本因为竞争的加剧而增加。寻租并不会使社会财富 增加，相反会导致社会资源配置的低效率、高消耗。腐败虽然给寻租人带来了高收 益，但是增加了全社会的交易成本，消耗大量的社会经济资源。” 权力失去制约必 将引起腐败。比腐败更可恨的是人为设置障碍进而再进行“寻租”。职能部门对工 程项目的的监督管理工作，是要在其切实履行办理义务的基础上进行的。“如果哪 个行政主体或其公务人员在依照法律应当行使职权的地方或时刻未行使职权，其行 政职责即未被履行，国家的行政管理职能就随之出现一个缺口或一块空白，国家的 统治秩序及社会的公共秩序也相应地遭受不同程度的破坏。”因为没有哪家施工企 业及其项目经理，愿意冒着被停止投标报名资格的风险，出现违规行为。如果守法 成本过高、期限过长，那么他们只好被迫做出违法、违规行为，实属无奈之举。若 出现未先履行自身职责而进行管理的行为，不但影响职能机构自身的公信力，降低 邢铁申，冯小芳. .让“权力寻租”在刚性机制前失效 n. .陕西日报，2006-7-21 第一章 对建筑工程项目经理变更现象的思考 7 了自身威信，而且也为日常的管理活动造成极大的尴尬，因此监督机制不必再完善 和健全了。仅完善和健全解决不了存在的问题，关键在于制裁措施是否能够落到实 处。因此上级领导部门必须及时“动手”，“动手”解决职能部门自身的失职问题， 而且要“下狠手”、“用猛药”。只有对失职人员起到“伤筋动骨”的作用，才能 有效遏制“寻租”行为的发生。理顺变更通道，职能部门应积极引导、协助项目经 理变更，及时为其办理所需的变更手续，使变更后的项目经理能够名正言顺的开展 工作。 对太原建筑工程领域存在现象的思考 8 第二章 建筑领域职能部门权力交叉问题严重 2.1 工程建筑领域内各职能部门权力交叉 “政府 4 万亿投资刺激内需计划，大部分仍然以基础设施投资建设为主。2008 年第四季度新增投资 1000 亿元的方向为：100 亿元建设保障性安居工程；340 亿元 用于农村民生工程与基础设施建设；250 亿元投资于铁路、公路、机场等重大基础设 施；130 亿元用于加快医疗卫生、教育文化等社会事业；120 亿元用于节能减排和生 态工程以及 60 亿元用以加快自主创新和结构调整。” 基础设施及其他工程建筑项 目，由于投资金额较大、兴建时间较长、审批及管理过程涉及部门众多，不仅关系 到工程项目使用者的人身财产安全，还体现着城市的整体形象和品位。在改善人居 环境、提升城市硬件水平和竞争力方面发挥着重要的作用。因此，政府设立了不同 级别、不同监管内容的众多工程监管部门，以便在不同阶段对工程建筑项目进行监 管。从最初的工程项目立项到最后工程竣工出具工程质量验收报告，需要经过发改 委、国土局、规划局、建管委、人防、消防、园林绿化等近二十个部门的审批及行 政执法部门的及时监督。除此之外，在各区范围内对 2000 平方米以下（含 2000 平 方米），工程造价在 50 万元人民币以下（含 50 万元）的工程项目，可以在各区国 土局、区规划局、区建设局等区级行政职能部门办理相应的施工手续，并接受各区 行政执法部门的监督检查。职能机构众多，在为工程项目办理相关手续提供了方便、 快捷服务的同时，也造成了职能机构间界限划分不明确，多头重复管理现象。 2.1.1 行政执法部门众多。 “2003 年 6 月 1 日，太原市城市管理行政执法局在原太原市城市监察总队的基 础上，集中市容、规划、园林、市政等各家专业执法队伍的优势并立组建而成的。 太原市城市管理行政执法局将依据精简、统一、效能和依法管理城市的精神，在省 城范围内统一行使有关城市管理的各项行政执法处罚权力。 ” 其内部组织结构分为： “（一）执法监督大队。负责城市管理行政执法监督检查工作；对执法人员 李俊青.中国：谋变增长动力eb/ol 2009.1.8/2009-9-1 山西视听网.今日太原市行政执法局挂牌 eb/ol 2003.6.1 第二章 对建筑领域职能部门权力交叉现象的思考 9 违法行为实施监督检查；对执法人员作风、纪律进行督察。下设秘书科、一、 二、三中队。（二）应急执法大队。协调处理执法过程中出现的突发事件；协助对 动态渣土垃圾、危险排放物（特种垃圾）违法违章行为的处罚；下设秘书科、一、 二、三、四中队。（三）一、二、三、四、五执法大队。各大队下设秘书科、一、 二、三、四中队。” 共计 27 个执法中队，工作在全市各工程监督检查的第一线。 而在六个城区中，还存在这各区组建的六支行政执法队伍及其下属各中队，负责各 区范围内使用集体土地兴建工程建筑的执法检查工作。全市范围内，市、区两级约 有八百余名行政执法人员工作在执法一线。 2.1.2 其他职能部门与行政执法部门执法权限交叉 “市容、工商、市政公用，交警等部门，都可以按照各自行业的法律法规对违 章占道摊点、 车辆等进行管理和处罚。 由于占道摊点反复性大， 需投入大量的人力、 物力进行管理，所以，各部门都推诿、扯皮；再如，对于违章装修，市容、环保、 房管、建管、消防等行业管理部门都可以按照各自的法律法规进行处罚。因为此类 违章处罚容易， 收益性又大， 所以， 各家都争着处理， 因而常常造成 “撞车” 现象。 ” 在城市行政执法管理局成立以来，“太原市对于机动车乱停乱放的管理，一直 由两家行政执法单位实施。城市道路路牙以下的乱停车归交警部门管理，路牙以上 则归行政执法局管理。由于行政执法局的管理力度相对较弱，使得许多机动车肆意 占用人行道、盲道、消防通道、救护通道停放。此举不仅侵犯了行人的路权，加剧 了省城的交通拥堵，也严重威胁着广大市民的生命和财产安全。近日，太原市委、 市政府召开会议，决定将太原市市区内人行便道的管理划归太原市公安局交警支 队。这是太原市为杜绝城市道路路牙子上下“两张皮”、多头执法而实施的一项重 大体制变革。” “为进一步加强城市规划管理，有效地遏制违法建设，太原市规划局根据 2007 年 2 月 14 日太原市委、市政府联席会议精神，于 3 月 7 日重新组建了太原市城市 规划执法大队，隶属于太原市规划局。” 太原市城市规划执法监督管理职能，由 太原市行政综合执法局移交至太原市规划局。 太原市城市管理行政执法局简介eb/ol 2009.6.25 沈树明，唐小龙，廖德亿. 城管监察体制改革的初步探索与思考j.中国机构2001 年第 6 期 陆祁国. 太原便道停车管理权划归交警 n .山西青年报 2007-2-25 太原市城市规划执法权今后归市规划局 n.山西晚报 2007-3-12 对太原建筑工程领域存在现象的思考 10 太原有形建筑市场现场管理科成立于 2004 年。依据原建设部建设工程施工 现场管理规定，对建筑市场全过程实行科学管理。其主要职能之一，是依据建 筑法 等相关法律法规， 依法对本市辖区内建筑行为进行适时的现场执法监察工作。 同样是行使政府赋予的监督检查权，但无行政处罚权，与市行政执法部门在建筑工 程监督检查范围内，存在着职能交叉。 2.1.3 建筑领域内各职能部门职能交叉 工程建设之初，由项目建设单位委托具有设计资质的建筑设计机构，为工程项 目设计全套施工用图，包括建筑、结构、电气、水暖等部分。为了确保设计的安全、 有效，设计好的全套图纸，需经过持有图审资质的审图公司进行图纸会审，会审后 向设计机构出具图审意见书。意见书中包含对原设计提出的修改意见和需求证的事 项，设计机构会按照意见书中所列事项逐条向审图公司进行回复，修改不妥之处或 证明符合相关条例的规范要求。之后，审图公司依据回复进行确认，最后出具盖有 审图公司名章并签字的图审报告，并报建管部门备案。在设计环节就已经确保了工 程理论上的安全与质量合乎要求。在 2009 年全市工程质量大检查中，在某项目工 地，发现防雷执法部门出具的执法通知书，要求对主体已经竣工的项目进行专业图 纸审查，并要去按工程建筑面积收取每平方米一元钱的审查费用，仅此一项该工程 需要缴纳审查费用四万余元。地震监测部门，要求按照中华人民共和国防震减灾 法第二十一条和三十五条的规定，以及太原市地震安全性评价和抗震设防要求 管理规定的要求，办理建设工程抗震设防审核。而实际情况是建筑物的抗震设计 包含在工程结构设计中。在设计部门进行结构设计时，已经严格按照原建筑抗震设 计规范 gbj11-89，或新修订的建筑抗震设计规范 gb500011-2001 的要求，结合工程 所在区域内实际地质情况进行了抗震设计。包含防雷设计的电气设计部分，也已经 按照建筑物防雷设计规范 gb50057-94 的要求，将建筑物防雷设计体现在工程图中。 工程兴建之初，未见该二机构现场督导，确保建筑符合规范要求，待主体竣工后， 上门出具执法通知。若是防雷措施施工不合格，及时采取补救措施也还能够发挥出 应有的作用，但抗震设防审核就有些牵强。如果原设计不符合设防要求，是推倒重 建？还是对新楼再进行抗震加固？本意是好，但动机却耐人寻味，还使得工程建设 主体对此举相当反感。长此以往，政府相关职能部门的威信必将受到严重的影响。 2.2 部分权限划分不明，部分利益高于整体，是职能交叉的主因 2.2.1 政策制定未清晰划分职能部门职权范围及存在越权执法 第二章 对建筑领域职能部门权力交叉现象的思考 11 根据国务院关于进一步推进对集中行政处罚权工作的决定(国发 200217 号）和山西省机构编制委员会关于成立太原市城市管理行政执法局有关 事项的通知（晋编字200317 号）、太原市人民政府印发的太原市城市管理行 政执法体制调整改革实施意见（并政办发200355 号），设立太原市城市管理行 政执法局及各区行政执法局。其职能范围划分，则是依据行政执法局内部文件。按 照所使用土地的性质，国有土地上开发的建设项目，归市行政执法局监督管理；集 体土地上开发的建设项目，由各区执法局监督管理。但是在实际工作中，两级行政 执法机构的“地盘”划分并不十分清晰，存在着对一个建筑工程项目双重管理的情 况。相关政府文件，并未从源头上就两级行政执法部门的职权范围做出权威划分， 因而造成了“诸侯纷争”的现状。 “实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法 扰民等问题比较突出。严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理 领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府，在城市管理领域可以 集中行政处罚权的范围。主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定 的行政处罚权。强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施； 城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管 理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定 的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商 行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方 面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖 市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。” 在国务院的该决定 中， 明确界定了在形成了相对集中的行政处罚权后的行使范围： 市容环境卫生方面、 城市规划管理方面、城市绿化管理方面、市政管理方面、环境保护管理方面、工商 行政管理方面、公安交通管理方面以及各级人民政府决定调整的其他领域。除了归 还给规划局及交通管理部门的规划管理和交通管理两项处罚权外，还存在五个具体 领域的执法权，其中并未包括对城市工程建筑管理方面的行政处罚权。但在实际工 作中， 各级行政执法部门把对城市工程建筑的监督处罚， 也作为了自身的一项职能， 而且成为了日常工作中的重要内容。因其能够出具处罚通知书，对工程项目产生的 影响力也远胜于正规工程监督管理部门。政府已经赋予行政执法部门五个领域内的 行政处罚权，能够对管辖范围内出现的违法违规行为，进行有效的监管和处罚，并 关于进一步推进对集中行政处罚权工作的决定 e 国务院 2002 第 17 号 对太原建筑工程领域存在现象的思考 12 且能够得到部分公众的认可，身为行政执法部门的工作人员当是何等的荣幸与自 豪。对于利和权的过度追求，是造成职能交叉和越权行事的核心因素。 2.2.2 重视本部门个人利益，忽视社会公共利益 自古以来，“权”与“利”就是对亲兄弟。通过对权力的过度运用来获取额外 的利益，是历来谋私的主要手法。在获取额外的利益后进而谋求取得更多、更高的 权力，以期获取更多的利益，从而使以“权”谋来的“利”和以“利”通过“权” 的“催化”生成更多的“利”，形成循环往复并且螺旋上升的“陀螺”形。在利益 的驱动下，疯狂的转动。作为政府各项政策的实际执行者，政府与群众之间的桥梁 纽带，在群众心中留下政府第一印象的行政职能部门，不应只重视本部门及个人利 益，忽视了社会公共利益。应恪守岗位职责，以全心全意为人民服务为根本宗旨。 以审慎、认真、全面地贯彻和落实政府赋予的各项行政职能为己任。加强横向沟通 联系，优化办理程序，不断提高行政效能和服务质量，以维护好政府形象。 2.2.3 利益观扭曲，新小农意识远胜公仆精神 “小农意识在其心理素质上表现为求稳、怕变、盲目和狂热，从而形成很大的 保守性。本能的排斥变革，缺乏主动进取精神。在价值观念上，自然经济使得人们 形成以自足、患得患失、平均主义为特点的观念体系。在思维方式上，自然经济的 规模狭小，导致人们的活动范围狭窄和认识水平低下，从而决定了人们的思想方式 的经验性、直观性和不系统性。” “有小农意识的人，其追求相对较低，只要超 过了旱涝保收，吃饱喝足，略有结余的目标，就会产生富有的感觉。其结果，一是 没有了从前那种吃苦耐劳的精神和不干活就要饿肚子的危机感。二是有了结余就开 始琢磨着享受，烧香修坟包二奶而不懂得把结余投入再生产，让结余生出更多 的结余。三是飘然自得，不可一世。没有我哪来的小富？连骂几句老婆，踹两 脚自家的狗都以为比美国总统的能耐还大。” 新小农意识在本质上随着商品经济 的发展产生了相应变化。尤其针对握有行政职权的部分职能部门工作人员来说，新 小农意识更突破了原先的平均主义和权力范围，放大了自我，不满足于旱涝保收的 现状，从而瞄准了不断追求个人享受的更高目标。将原先踏实工作，努力提高工作 业绩、效率的积极、正面的进取精神，演变成为消极了公事，积极了私事。把为办 事的人员履行正常办理义务当成一种恩惠。你若不知道“感恩”，便找些牵强的理 由拖一拖。 设备故障或还没向领导汇报等等任由他随意造编。 办事的熬不过受理的， 百度百科.小农意识eb/ol. 百度百科.小农意识eb/ol. 第二章 对建筑领域职能部门权力交叉现象的思考 13 受理的“收利”了，公事也就受理了，以此为契机，办事的会经常找理由与受理者 “沟通”，逢年过节还要与受理者“联系”。对于办事的来说，没有熟人，没有“奉 献”，便难以事成。从而导致部分职能机构工作人员量利办公、以私行事。 各级行政执法部门的成立，对整治市容市貌、规范工程建筑行为、整治工商行 政违法违规行为等方面，确实起到了一定的整顿作用。但从长远角度来看，其效果 并不理想。就工程建筑领域来说，若严格按照政府法律规定，无证施工项目均要受 到行政处罚，依工程建筑规模，罚款数额从数万到数十万、上百万之多。各级行政 执法部门的工作内容虽然不只是罚款，但罚款却成为了他们工作中的一项重要内 容。作为无证施工被处罚的工程建设单位，在缴纳罚款后，还得到相关部门继续办 理缺失的各项工程施工手续，最终工程项目会完善了相关手续。手续的完善并不是 因为受到了罚款处罚的刺激所致，而是必然所趋。可见行政执法部门针对无证施工 的处罚，毫无意义。因为工程质量不会因为受到处罚而有所提高；工程进度也不会 因为受到处罚而停滞不前；施工工人的合法收入也不会因为受到过处罚而及时、足 额领取； 工程施工手续也不会因此而立即完善。 表面上看是对建设单位进行的处罚， 而实际上建设单位会将罚款同其他成本、费用一起摊入所售房地产开发项目当中。 该笔罚款归根到底是有购房者来承担。看似对工程项目的处罚，实则揩了购房者的 油，增添了他们的负担。问题依然存在，未能得到根本解决，仅仅起到了反复治标 作用，效果差强人意。形成现状的关键原因就在于行政执法部门将罚款当成了首要 目标。成立行政执法部门的初衷，是希望能整合执法主体，避免多头执法，提高行 政执法部门的工作效率，规范各种市场行为。行政执法部门应成为其他行政职能部 门的一个“辅助部门”，负责与城市管理相关部门行政处罚工作的协调。如果各行 政职能部门发现违法违规行为，且该行为未按要求及时整改，并无视职能部门的监 管，此时，为了维护所辖范围内的正常生产、生活秩序，维护公平公正，职能部门 可以向掌控行政处罚权的行政执法部门申请，对违法违规行为进行必要的处罚。而 实际情况是行政执法部门把手伸到了“上游”，与其他职能机构在社会管理上形成 了职能交叉的尴尬。 如果各部门共同管理也是件好事， 可以相互弥补工作中的遗漏， 使工作更加全面、完善。但在行政执法部门眼中的管理，罚款占据着工作中的较大 比重。不断地开出处罚通知，或向施工现场派驻保安勒令停工，则完全违背了行政 管理的基本主旨。当其他职能部门工作人员在工作中发现无证施工项目，要求其提 供已办理的各项施工手续时，有些项目负责人会拿出行政执法部门出具的处罚通知 书，对着工作人员说这是“以罚代办”，使得工作人员哭笑不得。可笑的是有人为 对太原建筑工程领域存在现象的思考 14 他们灌输了“以罚可以代办”的认识。罚款仅仅是对行为的处罚，难道缴纳罚款就 可以领取到短缺的施工手续？可悲的是如此不负责任的工作态度和方法。建筑工程 项目，建设周期长、投入资金大、所涉及职能部门众多，监督管理难度原本就比较 大，“锦上添花”般出现一个“以罚代办”，只收钱，不办实事的浑水摸鱼者，对 工程建筑领域能够健康、有序地发展带来极大不利。如果确实想收取罚款，那就勇 敢的承担起监管责任，不应把“已处罚”当成推卸监管责任的借口，一旦该项目出 现工程事故，就要第一个站出来承担起行政责任，试问他们是否有这个勇气和魄 力？ 2.2.4 慎用行政处罚权，将罚款作为不得已而为之的终极处罚措施 在近几年的媒体报道和实际工作亲历中，一提及“城管”二字，人们的印象大 多是负面和愤怒的。小商小贩闻之毛骨悚然，犹如惊弓之鸟。他们为什么会跑？首 先是他们知道自己是违章经营，然后他们知道一旦销售的物品被“城管”猎到，就 会进行经济处罚。此外他们还知道，如果惹怒了“城管”是会死人的！如果一个行 政职能部门能有如此的威慑力，对于社会和百姓而言，不知是福还是祸。拥有处罚 权是为了管理起来更有力度，而没进行管理，就揩款一笔，甚至为了罚款而进行工 作，工作的内容主要就是为了罚款！这既不符合管理流程，更让人疑问这是人民的 政府吗？不如采取疏堵结合的策略，管理先行，慎重行使处罚权力。就算必须要进 行罚款处罚，也应文明执法，仅针对违法行为，避免没收被处罚者的涉及物品。涉 及物品是被处罚者合法的所得，是否没收应由公安机关来判断，避免侵犯人民群众 个人合法权益的恶劣行为和越俎代庖。曾在新闻上看到某行政执法机关处罚占道经 营者时，一便没收了经营者的水果、蔬菜，当记者询问没收的水果和蔬菜下落时， 执法机关负责人还充满“爱心”地对记者说，都送到附近的敬老院了！ 2.3 治源头、简机构、共信息，共治职能交叉弊病 儒家思想由形成至今，在中国已传承两千余年，对国人的言行举止产生了深远 影响。个人认为，儒家思想偏重于个人模式思维的形成和强烈的道德自我约束，教 导人如何“做人”和“成仁”。“人需”而成“儒”，“树人”就需要依靠儒家思 想。而强国富民则需要依靠法家思想，“水去”则为“法”，去掉水分，去掉虚伪 与不实必须依靠强而有力的法律。法家思想以主张“以法治国”而闻名，并且提出 了一整套理论和方法，这为后来灭六国一统中国，建立中央集权的大秦帝国提供了 有效的理论依据。治病的关键在于治本，本去则病除。既然依靠法家思想的力量可 第二章 对建筑领域职能部门权力交叉现象的思考 15 以成就秦帝国的宏伟霸业，那我们同样可以运用法家思想中的精髓部分，来改善行 政职能部门间的职能交叉现状。这就是源头治理、定分止争；精简机构、提高效率； 信息共享、互助合作的管理对策。 2.3.1 源头治理，定分止争 国家制定的政策与规定，高屋建瓴，着眼于宏观角度，只给予下辖各级政府部 门以方向性和内容上的宏观指导。各级政府再根据国家政策的规定，制定出具体的 “实施细则”，和相应的安排与部署。对于可能存在职能交叉的部门、领域，应明 确划分各自职能范围。 法家思想是一个以法治为核心的思想学派， 重视法律的地位， 充分强调法律的作用。“定分止争”在法家思想中的原意表现为明确物的所有权。 如果物的所有权已经确定，便不能再争夺了，否则就要违法法律，要受到制裁。 1）地方各级政府作为国家政策的落实者，在实际政策制定之初，即应明确划 分各职能部门所行使的具体职责及范围，做到机构不臃肿、职能不冲突、范围不交 叉。国土部门负责审核并批准工程项目所占用土地；规划部门审核工程项目规划是 否符合城市规划要求；城市建设管理部门负责工程施工的全部过程；行政执法部门 作为工程建筑领域相关职能部门的一个辅助机构，配合各职能部门进行最终的行政 处罚行为。由地方政府权威、详细、清晰地界定各职能部门的权力范围，禁止由职 能部门自主进行内部划分，好处有二：第一 ，避免了职能部门内部的权力争夺， 便于部门的内部管理，也能使各部门做好自己的本职工作，真正做到“自家扫取门 前雪”。第二，减少了工程项目的负担。目前，不少部门因职能范围不明确，但凡 有一些监督或管理职能的部门，都愿意到项目工地“转转”。狼原本就多，奈何现 犬科，项目成鱼肉，苦难无处说，成为部分工程项目真实经历的写照。建筑领域内 各职能部门是为工程项目服务的机构，规范地行使自己的权力，切实地履行监管职 责是为了工程项目能够健康顺利地实施。权力并非是用来向工程项目示威、设障甚 至要挟的。“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”，审慎地行使好手中的权力，就 已经为在建工程项目做出了巨大的贡献。 2）加强对行政职能部门行使权力的法律监督和制裁。现阶段职能单位内部的 各项规章制度不可谓不健全。但所谓的“健全”也仅仅表示制度上完善了，实际工 作当中，能够自觉遵守才是最关键的。一旦有制度而不遵守，该制度便形同虚设。 只有法律，才能够在其突破内在约束的一瞬间对其形成威慑力量。“在新加坡，公 务员即使只有犯罪意图而尚未实施，一旦被证实，也要受到惩罚。公务员一旦触犯 防止贪污法，哪怕只是贪污了一元钱，也被认为是严重罪行，会被定罪并处以 对太原建筑工程领域存在现象的思考 16 刑罚。而公务员被定罪后，今后将不得再从事公共服务，其养老金也将被取消。这 样就使得公务员的腐败成本显得非常高。” 尽管我们不是新加坡那样的高福利国 家， 但其针对公务员严厉的监督与制裁措施却值得我们借鉴。 依据我国的实际情况， 制定符合我国国情的政府行政职能部门工作法，严格约束行政职能部门的行政 行为，不仅针对工作人员，还要针对职能部门。对职能部门的越位、缺位现象及部 门工作人员的违规情况，制定严格、从重的处罚办法，并将其落到实处，才能真正 使我们驶入法制化轨道，进入法制化国家。中国古代法家在强调法制时，提倡“重 轻之法”，即轻罚重判。“日本共同社 2010 年 4 月 13 日报道，日本大阪地方法院 曾对区内一名偷电 0.15 度的男子，判有期徒刑一年，缓期三年。” 所以，只有实 行“重轻之法”，才能维持政府职能的正常行使，才能捍卫法律、法规的威严，才 能起到法律、法规真正的、应有的震慑作用。 法家思想中的“定分止争”，从春秋时期对物的所有权，引申到今天对各职能 部门职能范围的严格界定，不但契合了与时俱进、开拓创新的时代要求，而且也符 合科学发展观第一要义和以人为本的核心要求。同时，为我们治理职能部门违法行 为，提供了一个强有力的理论依据。“定分”就是要明确界定各职能部门的管辖范 围，否则就会出现群龙治水；“止争”就是要明确规定各职能部门其职责是服务， 而不是争揩服务对象的油水。 2.3.2 精简机构，提高效率 部分行政职能单位，部门众多、机构臃肿。这样的单位我们用唯物辩证法的眼 光来看，确实有它的优势，第一，促进就业。在当前社会严峻的就业压力下，这些 行政职能单位发扬着大无畏的英雄气概，广纳天下“英雄豪杰”，托关系找门路， 打点到位，便有幸成为单位正式在编人员；沾亲带故，邻里街坊，在单位当一名协 勤或临时工作人员也可以，单位领导能够顺便照顾一下。第二，人多力量大。你没 有发现的问题，他发现了；你没有发现的工程项目，他发现了；你一段时间没去的 工程项目，他去了。工作全面而踏实，基本不会有遗漏。太原市相关职能部门近年 来受理报建项目情况为：2007 年 614 项、2008 年 558 项、2009 年 713 项。而行政 执法部门的监管眼睛既有 800 余双， 他们时刻 “注视” 着工程施工进展的每个环节， 确保工程施工符合有关法律法规规定，及时制止违法违规行为的发生。一个工程项 张红樱. 新加坡和我国公务员制度之比较研究eb/ol. 2009.8.21 沙飞.日男子偷电 0.15 度被判刑.环球时报n.2010.4.14.5 版 第二章 对建筑领域职能部门权力交叉现象的思考 17 目的建设周期，受资金、手续等内外部各种因素的制约，短则一年，长则延续两年 甚至三年，除去公休日及各个假期，每年约有二百五十天的工作日。每天至少可以 检查四个工程项目，每个项目每周至少去一次。问我们行政执法部门众多的工作人 员，是如何安排每天的工作？应该是相当清闲与自在吧！除去个人好恶不谈，大部 分人吃着旱涝保收的公家饭，浪费着宝贵的社会公共资源！正如“有理不在声高”， 同样存在“有效不在人多”。人多并不意味着高效，两个人即可办理的事情，何须 三人四人。以有效为原则，而非一味投入人力，既浪费了社会资源，又浪费了人的 生命；以有效为原则，而非过细划分范围，分工至细，过犹不及。如行政执法部门 职能划分现状为，市级按行政区域，区级按土地性质。因为行政区域内存在不同性 质的土地，所以出现了职能交叉，出现了“一山二虎”的奇观。为了避免行政执法 部门内部出现职能交叉，应取消土地性质划分，大力精简机构、人员。严格按照行 政区域的界限划分，统一行使行政执法权力。并逐步过渡到单纯具有行政处罚权， 成为建筑领域内的一个派出机构。这样既可以提高行使权力的有效性，又节约了大 量而宝贵的社会资源，还减少了工程项目建设单位和施工单位的经济负担和心理压 力，也为各路“英雄豪杰”们提供了更多的选择范围。最终，使得居者有其屋， 商 贾安其市，和谐社会的脚步才会越走越近。 2.3.3 信息共享，互助合作 随着科学技术日新月异地发展，计算机信息技术及互联网的应用，基本普及 到了每一个行政职能部门。我们的行政职能部门在处理部分日常工作过程中，或多 或少地都使用到了计算机来进行处理、储存各项日常工作内容，不仅方便、快捷、 规范，而且节约了大量的自然资源。加之互联网技术的飞速发展与普及应用，使得 信息共享、互通有无，成为点击鼠标便能立即实现的事情。但在我们现实工作中， 仅仅做到了办公电子化，并未实现相关职能部门信息共享。各职能部门各自为政， 缺少必要的共享信息和相互沟通，出现了工作效率低下、重复工作的现象，为在建 工程项目带来了些许不便，也对行政职能部门造成了不良影响。为什么在信息技术 早已成熟，完全可以满足信息共享、互通有无的要求时，却没有实现呢？责任应该 归咎于各职能部门“占山为王”的心态，缺乏必要的横向交流、沟通。职能部门犹 如“山大王”，而工程工地则被其视为自己的地盘，山头。各个“山大王”自定办 事规矩，向自己山头地盘索要买路钱、要货、要女人。有的“山大王”好钱，交钱 放行；有的“山大王”也好钱，却被前山大王收走，问还有何物？曰：货尚在，于 是货物便被劫走，第三位“山大王”来时，求钱，已被第一个山大王收走，求货， 对太原建筑工程领域存在现象的思考 18 已被第二个山大王劫走，望来望去仅剩女人，于是女人又成为过关的礼品。于是建 筑工程领域内的混乱政策依旧，而腐败问题则日甚。其解决办法就是利用互联网， 建立统一的工程公共信息数据库。从工程选址、立项到办理施工手续和施工各进度 的质量、安全监督等涵盖工程建设、监督、管理的全过程，还包含工程建设各方主 体的诚信行为在内的各种记录，各职能部门负责完善各自职能范围内信息数据库的 更新和完善工作，任何部门打开数据库便能掌握所需的工程信息。这样一来，职能 部门便可以少去几次工地、少给工地打几次电话，不但提高了办公效率，更重要的 是为工程项目建设单位减少了大量的负担，间接为工程项目的建设做出了自己理应 的贡献。行政职能部门不仅要形成信息可以共享的体系，还要尽量减免签字批准的 办理环节。依靠互联网，严格按照办理流程在网上受理、审核并办理相关事项，只 要满足要求就直接进入下一个环节或部门， 减免领导签字环节， 减免盖章审核环节， 既体现了公平、公正、公开的作风，又可以增强政府部门的公信力。只有秉承服务 的理念，充分共享建筑工程信息，各施工单位紧密团结，互助合作，建筑工程领域 的规范管理和良好运行的局面才能真正到了。 对于“利”的争夺，是形成现今职能部门职能交叉的诱因，也是造成职能交 叉的最根本症结所在。权力是人民赋予的。此“利”为以公权谋来的利，属于私利， 非彼利，为工程项目谋来的利益。此利应当查没，此人应当法办。解决职能部门职 能交叉现象应采取的对策，不仅仅是明确各自职能范围、精简机构和加强信息化建 设等等这些外在措施，最重要的是自觉。自觉恪守工作准则，自觉履行职能义务， 自觉抵制歪风邪气。既然受儒家思想熏陶千年，就应该懂得“君子爱财，取之有道” 吧。减少或避免职能交叉现象，固守着自己的职能范围，为建设工程项目尽心竭力 地提供优质、高效、便捷的服务，才是对人民赋予的权力以最好的回报。 第三章 对劳务分包备案制度执行过程存在现象的思考 19 第三章 劳务分包备案重制度条文，轻监督执行 依据原国家建设部房屋建筑和市政设施工程施工分包管理办法和建市 2005131 号文件关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见，规 定凡在本市范围内的房屋建筑和市政基础设施工程，施工总承包或者专业承包企业 对其承包工程的劳务作业只能发包给具有相应资质的劳务作业建筑业企业，并按照 山西省房屋建筑他和市政基础设施工程施工分包实施细则规定的发包方式，在 工程所在地有形建筑市场进行，并将分包合同送建设行政主管部门设立在有形建筑 市场劳务分包窗口进行备案。 2009年全年太原有形建筑市场共受理713项报建项目， 仅有 121 项工程项目办理了劳务分包手续。可见，劳务分包备案制度在设计和实施 效果方面仍存在着一些问题。 3.1 劳务分包备案重制度条文制定 虽然全国人大先后出台了中华人民共和国建筑法、中华人民共和国劳动 法，国务院也出台了房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法，制定 了关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见，地方政府和机构也 制订了山西省农民工权益保护条例、关于实行建设工程项目劳务分包备案制 度的通知、关于太原市建设工程项目实行劳务分包交易登记的通知等一系列 法律、法规、文件，来规范、治理和完善劳务分包行为。为何因劳务纠纷产生的违 法违规现象却有增无减，甚至愈演愈烈，严重扰乱了正常的生产、生活秩序？关键 问题在于各级政府部门出台的法律、法规、文件仅完善了劳务分包的外在形式，使 其符合了规范的要求，但却忽视了对于拖欠农民工工资及农民工工伤赔偿等，涉及 农民工切身利益的违法违规行为的具体法律界定、具体的补救、制裁、处罚措施， 以及各项措施如何最终得到实际落实。因此