（公共管理专业论文）大连市中山区公务员职务消费问题及对策研究.pdf

“| - ：。：ij 1 0 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n z h o n g s h a n ，d a l i a n ，t h eo f f i c i a ld u t ye x p e n s eq u e s t i o n a n dt h ec o u n t e r m e a s u r er e s e a r c h b yh ug u o - p i n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl ij i a n n o r t h e a s t e r nu n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 广 k ， 一 一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表 或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：专国习萍 日 期：叮文钐 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口 学位论文作者签名 签字日期：吁、矿 年半口 封萍 f 两年口 导师签名： 签字日期： 季c 谚 g 。厶 ， 东北大学m p a 专业学位论文 摘要 大连市中山区公务员职务消费问题 及对策研究 摘要 职务消费是政府财政支出的重要组成部分，本质上构成政府的行政运行成本， 同时也是维持正常的政府机构运转所必需的经费支出，职务消费在世界各国都存 在。但在我国，职务消费除了维持政府机构的正常运转需要外，还成了一些公务 员政治生活待遇的一部分，也成了对我国长期以来所实行的低工资制度的一种实 物补充。因此，这- n 度从一开始就具有一种天然的缺陷。随着我国经济体制逐 步向市场经济体制转变，以及政府活动的增多，职务消费内容不断扩大，目前我 国已是世界上职务消费项目较为齐全的国家，国家每年为此除付出大量的财政资 金外，职务消费本身还引发了大量的腐败行为，这一制度亟需改革。 从实践来看，不管是中央还是地方，许多部门和地区近几年来都自发地进行 了一场职务消费改革运动，职务消费改革己成了当前社会的一个热门话题，人们 对此极为关注。但由于这场改革是一项新的工作，政策性强，涉及面广，内容复 杂，改革既关系到各级领导干部切身利益，同时还与政府效率，政府向公民所提 供的服务质量密切相关，因此在实践中操作起来非常不易，改革中出现了大量急 待解决的问题，从理论上对这场改革进行探讨，从而为这场改革提供理论支持也 就十分必要。 本文正是着眼于我国当前正在进行的职务消费改革活动，运用文献分析、比 较分析、总结归纳的方法，从理论上探讨了职务消费的内涵、特征，以及职务消 费与其它消费形式的区别，阐述了职务消费改革的紧迫性、重要性，分析了当前 职务消费改革的难点、焦点问题，提出了职务消费改革的思路及具体对策，具有 一定的理论意义和现实意义。 关键词：公务员；职务消费；刚性预算 i i - - 一 东北大学m p a 专业学位论文 a b s 仃a c t z h o n g s h a n ，d a l i a n ，t h eo f f i c i a ld u t ye x p e n s e q u e s t i o na n d t h ec ou n t e r m e a s u r er e s e a r c h a b s t r a c t ，n l e d u t ye x p e n s ei st h ei m p o r t a n tp a r to ft h eg o v e r n m e n tp u b l i cf i n a n c e e x p e n d i t u r e ，t h ee s s e n t i a lc o s to fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ec i r c u l a t i o na n dan e c e s s a r y o u t l a yt h a tm a i n t a i n st h eo p e r a t i o no fn o r m a lg o v e r n m e n to r g a n s d u t ye x p e n s e se x i s t a ta l ln a t i o n so ft h ew h o l ew o r l d w h i l ei n c h i n a ，d u t ye x p e n s es y s t e mn o to n l y m a n a g e st h eo p e r a t i o no fg o v e r n m e n tf r a m e w o r k , b u ta l s ob e c o m e sp a r to fc i v i l s e r v a n t s p o l i t i c a lt r e a t m e n t a n o t h e rk i n do fm a t e r i a ls u p p l e m e n tt o1 0 ws a l a r ys y s t e m t h a tl a s t sal o n gt e r mi no u rc o u n t r y t h e r e f o r e ；t h i ss y s t e mh a sak i n do fn a t u r a l b l e m i s hf r o mt h ev e r yb e g i n n i n g a l o n gw i t hc h i n e s eg r a d u a le c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o n o fm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，t h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e si n c r e a s er a p i d l ya n dt h ec o n t e n t s o fd u t ye x p e n s e se x p a n dc o n t i n u o u s l y , a tp r e s e n tc h i n ah a sb e c o m et h ec o u n t r yw i t h m o r ec o m p l e t ei t e m so fd u t ye x p e n s e sa l lo v e rt h ew o r l d t h eg o v e r n m e n td i s b u r s e sa g r e a ta m o u n to ff i n a n c i a lf u n da n n u a l l yf o rd u t ye x p e n s e s ，w h i c hi n e v i t a b l yc a u s e sal o t o fc o r r u p t i o n ；h e n c ei ti su r g e n tt or e f o r n lt h i ss y s t e mn o w s e e nf r o mf u l f i l l m e n t s ，n om a t t e rc h i n e s ec e n t r a lg o v e r n m e n to rl o c a lg o v e r n m e n t ， m a n ya d m i n i s t r a t i o n sa n dr e g i o n ss e l f - m o v i n g l yh a v ec a r r i e do n ad u t ye x p e n s er e f o r m d u r i n gt h el a s tf e wy e a r s t h ed u t ye x p e n s er e f o r mh a sa l r e a d yb e c o m eac u r r e n th o t t o p i ci nt h es o c i e t y , w h i c hi se x t r e m e l yp a i da t t e n t i o nb yc h i n e s ep e o p l e h o w e v e r , b e c a u s et h i sr e f o r mi sar o u g ha n db r a n dn e w c h a l l e n g e ，w h i c hi n v o l v e sm a n yd i f f e r e n t p o l i c i e sa n dg o v e r n m e n tb r a n c h e sa n di sc o n n e c t e dt ot h ev i t a li n t e r e s t so fa l l1 e v e l s o f f i c i a l s t h eg o v e r n m e n te f f i c i e n c ya n dt h eq u a l i t yo fs e r v i c ew h i c hi s s u p p l i e dt o c i t i z e n sb yg o v e m r n e n t ，t h er e f o r mi s q u i t ed i m c u l tt ob ec a r r i e do u ta n dal o to f p r o b l e m sw h i c ha r et ob es e t t l e di m p e r a t i v e l yh a v ec o m ef o r t hd u r i n gt h ea c t u a l i z a t i o n t h u si ti sn e c e s s a r yt od i s c u s st h er e f o r mt h e o r e t i c a l l ya n ds u p p l yt h er e f o r mw i t h t h e o r e t i c s m a k i n gu s eo fu n i f i e so fl i t e r a t u r e ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i s ，s u m m a r i z e dt h e m e t h o d o l o g y ，t h i sp a p e ri se x a c t l yt of i xa t t e n t i o no nd u t ye x p e n s er e f o r mt h a ti sb e i n g c a r r i e dt h r o u g hi n0 1 1 1 c o u n t r yp r e s e n t l y , t oe x p l o r et h ec o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c s o fd u t ye x p e n s e sf r o mt h et h e o r i e sa n df u l f i l l m e n t s ，t h ed i f f e r e n t i a t i o no ft h ef o r m s i i i b e t w e e nd u t ye x p e n s e sa n do t h e re x p e n s e s ，t oe l a b o r a t et h eu r g e n c ya n di m p o r t a n c eo f d u t ye x p e n s er e f o r m ，t oa n a l y z et h ec u r r e n td i f f i c u l t i e sa n df o c u s e so nd u t ye x p e n s e r e f o r ma n dt op u tf o r w a r dt h em e a n so f m e n t a l i t ya n dc o n c r e t ec o u n t e r m e a s u r e s ，h e r e b y i th a sc e r t a i nt h e o r e t i ca n dp r a c t i c a li n s t r u c t i o ns i g n i f i c a n c e k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ；d u t ye x p e n s e s ；r i g i d b u d g e t 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a 】i i s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题的背景与意义 1 1 1 选题背景l 1 1 2 研究意义2 1 2 相关研究文献综述 1 2 1 对职务消费存在的问题及危害性研究3 1 2 2 对职务消费改革方式和方法的探讨。3 1 2 3 对国外职务消费问题的研究4 1 2 4 我国地方公务员职务消费改革对策研究4 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法5 1 3 2 比较分析方法5 1 3 3 数据统计与图表分析法5 1 3 4 归纳法5 1 4 创新点 1 4 1 从财政角度探寻职务消费改革动因及措施6 1 4 2 从区级角度对机关公务员职务消费改革进行研究6 第2 章职务消费综述7 职务消费相关概念综述 7 2 1 1 基本概念7 2 1 2 相关概念辨析：8 2 2 职务消费的重要特征 2 3 职务消费的必要性、消费标准及消费纪律。 2 3 1 职务消费的必要性1 0 2 3 2 职务消费规则。l o 2 3 3 职务消费纪律。11 职务消费研究的理论基础 1 1 2 4 1 公共选择理论1 1 2 4 2 共有产权理论1 2 第3 章大连市中山区公务员职务消费现状分析1 3 3 1 大连市中山区公务员职务消费现状 3 1 1 我国公务员职务消费现状l3 3 1 2 大连市中山区公务员职务消费现状1 3 3 2 大连市中山区公务员职务消费存在的问题 v 1 4 东北大学m p a 专业学位论文目录 3 2 1 公务接待问题1 5 3 2 2 公务用车问题1 5 3 2 3 公务通讯问题1 6 3 2 4 差旅费问题1 6 3 3 大连市中山区公务员职务消费过度带来的危害 3 3 1 政治权威受损1 7 3 3 2 社会精神财富流失一1 7 3 3 3 管理机能弱化1 8 3 3 4 催化腐败行为的发生18 3 4 大连市中山区公务员职务消费问题的原因分析 3 4 1 落后观念与腐败意识的影响。1 9 3 4 2 职务消费供给制的缺陷1 9 3 4 3 职务消费的界限模糊1 9 3 4 4 职务消费的有效监督机制难以形成2 0 3 4 5 缺乏刚性的财政预算制度2 0 3 4 6 相关制度改革不同步2 0 3 5 大连市中山区公务员职务消费改革现状2 l 3 5 1 改变采购方式，全面实行政府采购j ：2l 3 5 2 实行会计集中核算，推进会计管理体制改革一2 1 3 5 - 3 加强职务消费管理，规范公务员公务活动j 2 2 第4 章国内外职务消费制度及其改革经验2 3 4 1 国外职务消费制度 4 1 1 制度基础与内容2 3 4 1 2 严格控制公务用车的使用2 3 4 1 3 采取措施控制其他职务消费2 5 4 1 4 严格公务消费的纪律2 5 4 1 5 分析与借鉴2 6 4 2 现实案例参考一湖北老河口市的职务消费改革 4 2 1 宣传教育2 7 4 2 2 清理财务2 7 j 4 2 3 确立职务消费的分类和标准2 8 4 2 4 规范程序。2 8 4 2 5 完善制度建设。2 8 4 2 6 分析与借鉴。2 9 第5 章大连市中山区公务员职务消费改革对策建议3 0 5 1 改革白勺思星备、方向。3 0 5 1 1 改革思路3 0 5 1 2 改革方向3 2 s 2 改革的具体对策。3 3 ， 东北大学m p a 专业学位论文目录 5 2 1 刚性预算3 3 5 2 2 绩效考核3 5 5 2 3 适度货币化3 7 5 2 4 重视技术反腐3 8 5 2 5 强化监督机制3 8 5 2 6 完善配套措施3 9 第6 章结论4 1 参考文献4 3 致 射4 5 作者简介4 6 _ 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景与意义 1 1 1 选题背景 随着全球范围内竞争的不断加剧，一个国家公务员素质的高低已成为决定本国国家 竞争力的重要因素。相对于西方国家公务员制度而言，我国公务员制度由于建立时间短， 以及其它历史原因，我国公务员制度还存在着许多不完善的地方，其中问题较大的就是 有关公务员职务消费制度问题，这也是关乎现代政府治理与运作效能高低的重要问题。 职务消费是公务员在行使职权、履行职责过程中，由国家财政提供的必要费用支 出。但由制度缺陷导致公务员职务消费失范，成为滋生各种腐败现象的温床。当前我国 公务员职务消费主要包括公务招待、公车、通讯、差旅等，这些费用已分别占到全部财 政收入和支出的1 0 和3 8 以上，严重挤占了财政资金，成为各级财政经费的一大负担， 每年国家为此开支多达数千亿元。我国一年用于公款吃喝的钱高达2 0 0 0 多亿元，相当 于吃掉一个三峡工程u j 。 从历史上看，我国政府职能脱胎于计划经济条件下政府包揽一切的管理模式，在这 种制度下，干部的住房、公务用车等都由政府按职务级别配备，公务接待开支由单位报 销。随着改革开放的深入，目前我国政府的职能正在向服务经济和促进社会发展方向转 变，但在消费领域仍一直沿袭着计划经济时期的做法，这就容易出现以下问题：一是执 行公务的人员掌握着一定权力，由此导致职务消费的规模和质量往往与这种权力的大 小、虚实成正比；二是职务消费在价值上呈现“三权分离”现象，即职务消费所需经费 的所有权属于国家，使用权属于财政，管理权属于单位。而在使用过程中也常因监督管 理不到位，职务消费主体常常严重背离正当职务消费的范围，职务消费己成为某些公务 员谋取个人利益的重要途径。由于相关改革滞后，职务消费领域存在不少问题，主要表 现在：一是职务消费开支随意性大，有的部门职务消费多少全凭一把手说了算，缺乏有 效的监督制约；二是假公济私现象严重，在一些地方，公车私用、私客公宴、公费旅游 等现象十分普遍，浪费惊人；三是铺张浪费严重，一些地方和部门在职务消费活动中， 讲排场、比阔气、大肆挥霍国家资财。以上众多不规范职务消费行为的存在，已成为一 个巨大的支出黑洞，甚至成为一些人走向腐败的温床，也使一些机关和企事业单位不堪 重负，国家为此承担的费用越来越高，目前，我国已成为世界上行政成本最高的国家之 一，对此，群众反映十分强烈，一些人大代表和政协委员也多次呼吁对现行职务消费制 度进行改革。 上世纪7 0 年代以来，发源于欧美发达国家的公共行政改革浪潮一浪高过一浪，尽 管各国推行公共行政改革的方式、方法多种多样，但有一点却是相同的，即为了缓解财 东北大学m p a 专业学位论丈第1 章绪论 政压力、重新树立民众对政府的信心。因为自二战后，各国政府公共行政职能提高较快， 一个近乎全能的“大政府 几乎包揽了人们一生“从摇篮到坟墓 过程中的所有事务。 公共行政的极度扩张造成机构臃肿、人员膨胀、行政费用大量增加。为了改变这种状况， 各国政府都对公共行政进行了改革。从这场改革中我们可以看到，追求低成本的公共行 政已成了股世界潮流，政府在公务活动中必须承担起财政责任。因此，我国进行职务 消费改革适应了世界公共行政改革潮流的需要。 i 1 2 研究意义 “公共选择理论之父 、公共选择理论的主要代表人物、1 9 8 6 年度诺贝尔经济学奖获 得者，美国著名的经济学家詹姆斯m 布坎南指出：在不同的决策规则下，政府的决策 可能会产生各种不同的结果。职务消费改革也是政府决策，能不能产生良好的决策结果， 就在于改革模式的选择【2 】。在建设社会主义市场经济体制的过程中，政府的行为也必须 适应市场经济的规律，符合市场规则，追求社会利益最大化，这是实行“公共财政 的 要求。 实行公共财政就是要体现公开透明、公平合理的财政分配体制。公开是手段，公平 是目的，社会公平是就人们在社会中的地位而言的，体现的是人们之间的一种平等关系。 由于公平是有阶级性的，不同的社会、不同的时代有不同的公平标准。我国在确立了社 会主义制度，从而为实现真正意义上的社会公平创造了根本的制度条件。在经济发展过 程中，党和政府十分重视维护和实现社会公平，作了大量卓有成效的工作，特别是十一 届三中全会以来，社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，使人们享有更加充分的社 会公平，但是还存在一些不公平现象。 当前的机关公务员职务消费改革，就是要进一步体现社会公平，进一步节约财政资 金，把这部分资金通过财政转移支付或调整财政支出结构等形式，用于解决百姓生活问 题，用于社会保障方面、社会主义新农村建设等方面，使百姓进一步享受到改革开放的 成果，促进社会的公平，从而使得“公共选择理论”得到完善和突破。 在“十一五规划纲要 的体制改革部分，排在第一位的就是政府职能和政府改革。 温家宝总理在2 0 0 7 年政府工作报告中提出：解决一些行政机关存在的严重铺掌浪费的 问题。现在，不少地方、部门和单位讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行， 群众反映强烈。这种不良风气必须坚决制止。要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼， 严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本， 建设节约型政府。 大连市中山区近年来行政管理费的快速增长与不断膨胀，已经成为该区财政支出变 化极为显著的方面。社会各界对控制行政管理费的过快增长，抑制公务员职务消费行为 的要求日益强烈。由此可见，对中山区公务员职务消费改革研究具有重要的实践意义。 在这样的背景下，本文从区一级政府角度出发，以大连市中山区公务员职务消费存 2 丫 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 在的问题作为研究对象，试图对该地区公务员职务消费中存在的问题进行分析，并探究 切实可行的解决方法，为我国公务员职务消费改革提供一个参考模式，从财政学的角度 为我国公务员职务消费改革建言献策。 1 2 相关研究文献综述 1 2 1 对职务消费存在的问题及危害性研究 韦子平提出，公务员消费过渡之危害：( 一) 政治权威下降，政府公信力失却权威 是一种心理认同，权威只有在公众普遍认同并符合法规的程序和原则时，才能实现政 权的合法性。职务消费过度是一种非正常的行政行为，它的流行和泛滥必然导致政府公 信力的下降，同时会对整个社会的公共管理造成危害。职务消费过度破坏了政府形象， 危害了党群关系。( 二) 财政资金浪费，行政效率低下我们仅以公务用车和公款招待为 例。被老百姓称为“马路上的腐败”或“车轮上的腐败”的公车消耗，成为各级政府的 财政压力。到2 0 世纪9 0 年代后期，我国约有3 5 0 万辆公车，耗用约3 0 0 0 亿元人民币， 已经成为财政不堪其重的大包袱1 3 j 。 贾康提出，当前在公务员职务消费领域主要存在以下四方面问题：( 一) 职务消费 供给制在较大范围存在，导致行政低效率。( 二) 职务消费随意性大，财政资金浪费严 重。( 三) 公务消费不透明、不规范，成为滋生腐败的温床。公职人员在履行公务时必 须的消费是合理的职务消费。但过度消费，利用职务假公济私的消费或故意奢侈浪费的 消费则是腐败。( 四) 职务消费不公平助长权利寻租【4 】。 1 2 2 对职务消费改革方式和方法的探讨 清华大学教授魏杰指出，职务消费应计入薪酬制度。他认为，激励机制中，最主要 的是经济利益激励，而它的实现则依靠建立健全的薪酬制度。薪酬制度要由董事会管理， 由岗位工资、年终奖、人力资本持股、职务消费、福利补贴五部分组成。我国目把职务 消费纳入会计制度里，要求当事人凭发票实报实销，监督成本太高。国际上已把职务消 费计入薪酬制度，给有消费需求的岗位设立一定金额，打入工资单里，无论不够还是剩 余都由自己调整，这样做就使得这笔专款很有效。 财政部科研所公务员职务消费货币化问题研究课题组撰写的我国公务员职务 消费现状分析及改革方向一文中指出：公务员职务消费的改革，应将职务消费标准由 财政统包统揽转化为总量控制，包干到人；将消费方式由隐性向显性转变；将结算方式 由实报实销向最终货币化转变【5 】。 陈振成、陈芬指出，治理职务消费泛化的对策要着力强化科学的“刚性 预算制度。 要使预算能真正发挥其应有的作用，首先应有一个正确的定位。作为政府部门的年度预 算，要经过立法机构批准才能予以实施，因此它实质上属于法律范畴，可称为年度立法。 西魏杰认为职务消费应计入薪酬制度，载市场报2 0 0 2 年6 月第5 版 3 查! ! 查堂竺坠童些兰堡垒查笙! 主竺垒 其次是预算的科学性，预算要想让执行者信服，就必须具备科学性和较强的操作性。再 次是预算的刚性，这是表明预算时针对岗位( 职位) 而不是针对人的，它不应以人存， 也不应以人废，它还表明预算的严肃性足以与部门的法规和制度相提并论，公职人员花 费必须以有预算为前提，没有预算或超过预算的费用一分钱也不能花，从源头上杜绝花 费的随意性及使用目的的模糊性【6 】。 1 2 3 对国外职务消费问题的研究 美国主要通过财政预算的方式治理过渡的职务消费行为。美国在1 9 世纪末腐败横 行、假冒伪劣猖獗、重大灾难屡屡发生、社会矛盾异常尖锐。与此同时，美国财政制度 杂乱低效，藏污纳垢。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部分自 己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议 会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪污腐败留下无数可乘之机。在预算改 革者的敦促下，纽约市在1 9 0 8 年推出了美国历史上第一份现代预算。到1 9 1 9 年，全国 已有4 4 个州通过了预算法；国会在1 9 2 1 年通过了“预算与会计法”。 7 1 预算改革对美 国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次公开在 阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府的正当性。 另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一 个更加强有力的政府。预算改革的重要性，由此可见一斑。 1 2 4 我国地方公务员职务消费改革对策研究 近年来，我国不少地方在职务消费方面进行了改革和探索： 重庆市：2 0 0 7 年9 月1 3 目的重庆日报中题为重庆加强节约型机关建设公用 经费将“零增长 的文章对重庆市职务消费改革进行了介绍。该市针对出国考察、培 训活动频繁，财政支出过大的问题，出台关于进一步加强节约型机关建设的意见中 要求：规范出国考察及培训活动，切实贯彻中央和市委关于出国( 境) 管理的有关规定， 制定市管领导干部临时出国( 境) 审批管理细则。坚持市管领导干部出访计划管理，严 格控制计划外团组。加强团组出访审核，鼓励到国内先进地区特别是东部地区学习考察， 支持经贸洽谈类和有实质交流合作内容的团组出访，限制一般性考察、访问、交流、培 训团组，禁止任务不明确、违反国家有关规定的团组出访，对不符合规定的团组坚决不 予审批。强化对出访成果的评估和运用，定期通报结果。严格遵守审批程序和外事工作 纪律，坚决防止和严格查处弄虚作假骗取审批文件、未经批准擅自变更出访路线、违反 规定组织跨地区跨部i - j t b 国( 境) 团组、以公务活动为名公款出国( 境) 旅游等违规违 纪行为【引。 江苏省泰州市：2 0 0 7 年1 月2 8 日的中国纪检监察报中题为泰州：职务消费 改革堵住财政支出“漏洞 中介绍：职务消费改革前，泰州市不少乡镇和街道加大了 招商引资力度，干部应酬增多，讲排场，比阔气，超标准接待，招待费、“打的”费、 4 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 通讯费迅速增加。职务消费的不节制膨胀，成为镇和街道财政不堪重负的“包袱”。针 对这一情况，泰卅i 市在所属镇和街道实行职务消费改革，取消干部“公务用车、电话费、 接待费、办公用品费”的实报实销制度，原则上是保证必需、限制超标、杜绝浪费。镇 和街道以可用财力的6 至8 提取职务消费包干总额。其中3 5 为重大活动统筹费，用于 抢险救灾、防治疫情、招商引资等重大活动支出，个人不得动用；其余6 5 定额包干到 党政负责人和分管职能部门，以职级、职务、分工工作量和接待面等打分，确定党政负 责人职务消费定额【9 1 。 从以上研究中可以看出，大多数学者仅对职务消费改革的必要性进行论述或进行价 值层面的批判，关注的重点在于职务消费改革的必要性，对职务消费的概念辨析和对职 务消费改革可行性的系统研究尚待进一步开展。同时可以看出，在这些研究中，大部分 研究者主要是针对我国职务消费的宏观研究，对地方公务员职务消费改革研究有限，少 数关于地方公务员职务消费问题的研究可操作性不强，而实际上作为面向广大群众的地 方政府机关，其职务消费改革问题直接影响到我国政府职务消费改革的成败，对我国政 府机关改革具有重要意义。 1 3 研究方法 1 3 1 文献研究方法 职务消费活动自古就有，但对于什么是职务消费，职务消费的内涵，目前，国内理 论上还没有系统地探讨。因此，运用文献分析法阐述这一问题，对于一篇学术论文来说 必不可少，本文正是运用文献分析法对上述问题进行了系统地探讨。 1 3 2 比较分析方法 如前所述，职务消费活动t j 古就有，但要对我们现在进行的职务消费改革有清醒的 认识，必须了解其自身有什么特点，它和其它消费形式有什么不同，才能从根本上抓住 改革的重点，本文正是运用比较分析法对职务消费与其他消费形式进行了比较，为进一 步研究职务消费改革打下坚实的理论基础。 1 3 3 数据统计与图表分析法 本文通过对中山区公务员职务消费中差旅费、交通费、通讯费等项目的数据统计， 以及图表分析的方法，得出职务消费迫切需要改革的结论。 1 3 4 归纳法 任何改革都是一项实践性很强的活动，脱离实践来谈改革则是空谈。本文在借鉴国 外职务消费的制度设计和改革经验以及湖北省老河口市职务消费改革成功经验的基础 上，归纳总结出大连市中山区职务消费改革的基本思路是市场化、系统化、制度化和透 明化。大连市中山区的职务消费改革的具体对策和措施应从政府财政的刚性预算、公务 员的绩效考核、适度货币化、重视技术反腐、强化监督机制和完善配套措施等六个方面 s 东北大学i v l p a 专业学位论文第1 章绪论 着手实施。 1 4 创新点 1 4 1 从财政角度探寻职务消费改革动因及措施 结合财政预算知识，将公务员职务消费内容细分为个人职务消费和公共职务消费， 并逐项列示，使职务消费的内容更为明晰。并在分析职务消费改革的动因、对策选择等 方面运用财政知识提出刚性预算、职务消费货币化等措施。 1 4 2 从区级角度对机关公务员职务消费改革进行研究 目前我国关于职务消费改革的研究很多，但是大多是基于我国公共行政改革宏观背 景下的研究，针对区一级政府如何进行职务消费改革的研究有限，本文正是对区一级政 府出现的职务消费问题进行分析，以求探索出区级政府职务消费改革的出路。 6 东北大学m p a 专业学位论文第2 章职务消费综述 第2 章职务消费综述 2 1 职务消费相关概念综述 2 1 1 基本概念 职务消费是一个带有中国特色的名词，在国外没有完全相对应的概念。而且 在中国，这个概念在不同的时代和不同的领域有不同的说法。目前，国内关于职 务消费的定义主要集中在以下几种观点之中： 臧悦指出，职务消费是指公务人员为履行公务所必需的、适度的消费，包括 招待费、差旅费、交通费、通讯费等，它构成行政运行成本的主要部分，是维持 政府机构正常运转所必需的费用支出【1 0 】。 卢金国指出，所谓职务消费，就是根据国家公职人员( 主要是党政领导干部) 的行政级别高低，设立不同档次，以实物分配形式为主的物质待遇，如接待、交 通、差旅、通讯、勤务人员乃至公务宴请等【1 1 1 。 任建明指出，职务消费是履行职能所必需的一种消费，是各级领导干部因其 所任职位而享受的相关待遇及费用支出【1 2 】。 石丹林指出，职务消费是处在某一特定职务上的公务人员为履行公务所发生 的经济支出行为。对于国家公务人员而言，职务消费在本质上是一种财政支出行 为。在市场经济条件下，职务消费是政治人花费公共支出为生产公共物品而对私 人物品的消费需求，是政治人依靠政治权力花费纳税人的钱为公众办事的过程中 产生的类似于私人消费的经济行为【1 3 1 。 由此可见，无论官方文献还是学界论述中，职务消费这一概念已被广泛认同， 但是对职务消费这一概念的观点各有偏向，上述四种观点中，第一种观点主要是 宏观上对职务消费的范围和类型进行了概括，指出职务消费对进行公务的重要性； 第二种观点强调了职务消费的层次性；第三种观点突出了职务消费的必要性；第 四种观点从经济的角度指出职务消费是政治人依托政治权力而产生的一种财政支 出行为。可见，职务消费概念站在不同角度，在不同的阶段有不同的意义。 综合以上学者的理解，笔者认为职务消费的主要内涵有以下几个方面：1 职 务消费是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本的重要组成部分，且只 要有公务行政活动，就会有职务消费行为的产生；2 公务员职务消费主要由以下 几个方面构成：差旅费用、交通费用、通讯费用、接待费用、礼仪费用、会议费 用、办公费用、社交费用、用餐费用、住房费用、学习费用、报刊费用等；3 职 务消费是公务员政治生活待遇的重要组成部分，是与职务和权力相伴随，没有一 7 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章职务消费综述 定的职务和权力就没有相应的职务消费；4 职务消费支出是一种非生产性的支出。 相对于生产性支出来说，非生产性支出是一种纯消费性支出，不直接创造社会价 值。因此，职务消费是政府必须承担的支出，控制职务消费数额，节约政府行政 成本，是社会的需要。 2 1 2 相关概念辨析 职务消费与私人消费的区别 ( 1 ) 目的不同。私人消费的特点是竞争性和排他性，每个消费者对私人物品 的消费目的属于个人需要。职务消费是政府公务员消费公共资源的经济行为，政 府公务员的主要责任是消费公共资源为社会提供公共物品，因此职务消费可看成 因公消费。 ( 2 ) 经济来源不同。虽然作为因公的职务消费和因私的私人消费在实物形态 上并无明显差别，如衣、食、住、行、玩、医疗、教育和通讯等，它们之间的区 别仅仅在于其支出的经济来源不同，私人消费的经济来源是私人收入，而行政职 务消费的经济来源是财政资金等公共资源。 ( 3 ) 属性不同。私人消费是单一的、单纯的，而职务消费具有双重性，从实 物形态上讲，它与私人消费没有差别，但从价值形态讲，它则是财政支出行为， 而不是个人支出行为。刺激私人消费可以起到活跃经济的作用，因此可以鼓励私 人消费；而过度的职务消费只会越来越加重纳税人的负担，对社会经济产生负面 影响，因此要限制职务消费。 适度消费、过度消费、消费不足、消费腐败的区别 对这几个概念，主要从量上进行区分，具体表现在以下方面： ( 1 ) 处在某一特定职务上的公务人员在完成某项公务时必需的消费，即适度 消费； ( 2 ) 履行某项公务时进行了超范围、超标准、超预算的消费，即过度消费； ( 3 ) 履行某项公务时因预算经费不足和不到位，其职务消费没有达到最低标 准，即消费不足； ( 4 ) 不是履行某项公务需要，而是利用职务之便假公济私，将职务消费转换 成纯粹的私人消费，或者将纯粹的私人消费冒充职务消费，即消费腐败。 从职务消费的适度、过度和不足这三种力度状况来看，正常的职务消费是指 完成公务所必需的、符合预算范围和标准的消费；过度的职务消费是一种奢侈浪 费，极易出现消费腐败，产生腐败行为；不足的职务消费影响公务目标的完成， 因为财力支持不够，要办的公事办不成，这说明职务消费是必须的，是生产公共 物品的成本，是纳税人享受公共物品必须支付的代价。 8 东北大学m p a 专业学位论文第2 章职务消费综述 公共职务消费与个人职务消费的区别 职务消费这个概念的费解之处在于它与私人消费之间不能划出清晰的界线， 即两者从实物形态上并不能做出根本的区分，但是若将职务消费区分成公共职务 消费与个人职务消费，则可区分两者混淆程度的轻重。一般而言，具有不动产特 点或是全体公务员共同消费属性的职务消费属于公共职务消费，如办公大楼，大 型办公设备等等；