（公共管理专业论文）天津市塘沽区民办教育的发展现状及对策研究.pdf

天津师范大学公共管理硕士( m p a ) 研究生学位论文 中文摘要 民办教育在中国有着悠久的历史。我国改革开放以来，民办学校从d , n 大，从弱到 强，已成为社会主义教育事业的组成部分。随着市场经济的发展和社会需求的推动，原 先由政府包揽一切的办学格局被打破，各类民办学校得到迅猛的发展，民办教育在我们 整个国民教育体系中占据着越来越重要的地位，日益引起社会各界的广泛关注。如何加 强对民办教育的管理已成为公共管理所面临的重要问题。 随着滨海新区的日趋繁荣和经济的蓬勃发展，天津市塘沽区的民办教育也水涨船 高，发展态势良好。民办教育充分利用灵活的办学机制，开设社会急需的专业，为塘沽 区企事业单位输送了大批优秀的专业技能型人才，为塘沽区的发展建设做出了巨大的贡 献。与此同时，塘沽区民办教育在取得良好发展的过程中，也面临着发展的瓶颈。 本文结合m p a 学习的相关理论知识，运用公共产品理论、人力资本理论、教育资源 配置理论，采用个案分析法分析塘沽区民办教育发展中存在的问题，从内部、外部因素 两个方面进行原因分析，并结合国内外民办教育发展的经验及启示，最终对塘沽区民办 教育管理和发展策略提出自己的政策建议，以期为塘沽区民办教育健康持久的发展做出 贡献。 关键词：塘沽区民办教育对策探讨 天津师范大学公共管理硕士( m p a ) 研究生学位论文 a b s t r a c t n o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nh a se x i s t e di nt h eh i s t o r yo fc h i n af o rt h o u s a n d so fy e a r s s i n c ec h i n a sr e f o r m i n ga n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ，n o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nh a s b e c o m ep a r to ft h ec h i n e s es o c i a le d u c a t i o ni n d u s t r y , f r o mi t ss m a l l a r r a n g e m e n tt o l a r g e s c a l e ，w e a kt ow e l l - f a c i l i t a t e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h e s t i m u l a t i o nf r o ms o c i a ln e e d s ，t h eg o v e r n m e n t - o p e r a t e de d u c a t i o nh a st ob er e c o n s t r u c t e d u n d e rs u c hac l i m a t e ，n o n - g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nc a m ei n t ob e i n ga n dt o o kf u l la d v a n t a g e o ft h eo p p o r t u n i t yt os e l f - d e p l o y , w h i c hl e a d st ot h ef a c tt h a tn o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o n p l a y sam o r ea n dm o r ei m p o r t a n tr o l ei n c i v i le d u c a t i o ns y s t e m s a st i m eg o e sb y , n o n - g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nd r a w s t o om u c ha t t e n t i o nf r o mt h ep u b l i c w i t hg r o w i n gp r o s p e r i t yo fb i n h a in e wa r e a ( s e a s i d ea r e ai nt h es o u t h e a s t e r np a r to f t i a n j i n ) a n dt h eb i n h a ie c o n o m yi n f u l l f l o u r i s hc o m e st h er i s i n go fn o n - g o v e r n m e n t a l e d u c a t i o ni nt a n g g uo ft i a n j i n , f o l l o w e db yap r o m i s i n gf u t u r e b yf l e x i b l et e a c h i n g m a n a g e m e n ta n db yo p e n i n gh i g hd e m a n d i n gm a j o r , n o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o ni nt a n g g u ， c o n t r i b u t i n gv e r ym u c ht ot h ed e v e l o p m e n to ft a n g g ud i s t r i c t ，h a st r a i n e dl a r g en u m b e ro f t a l e n t s 、析t hm a n yk i n d so fs p e c i a l t i e sw h oh a v eb e e nr e c o m m e n d e dt om a n yc o m p a n i e sa n d e n t e r p r i s e si nt a n g g u h o w e v e r , w i t ht h es m o o t hd e v e l o p m e n t ，m o s to f t h en o n - g o v e r n m e n t a l e d u c a t i o na r ef a c i n gt h eb o t t l e n e c k t h ee s s a yi sb a s e do nt h et h e o r yi nm p ac o u r s e sa n dt h et h e o r i e so fp u b l i cp r o d u c t i o n ， h u m a nr e s o u r c e sc a p i t a la n dt e a c h i n gr e s o u r c e sa l l o c a t i o n ，t h ee s s a yi st oa n a l y z et h e p r o b l e m si nt a n g g un o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o nb yi n d i v i d u a lc a s es t u d y , i n t e r n a l l ya n d e x t e r n a l l y t h ea n a l y s i si sa l s oc o m b i n e dw i t hd o m e s t i ca n da b r o a de x p e r i e n c ea n di n d i c a t i o n i ne d u c a t i o n a tt h ee n do ft h ee s s a y , s o m ep e r s o n a lo p i n i o n s ，r e l a t e dt ot h ed e v e l o p i n g s t r a t e g i e st on o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o ni nt a n g g u ，a r ep r e s e n t e ds oa st oe n a b l et h ef u r t h e r d e v e l o p m e n ti nb i n h a in e w a r e a k e yw o r d s ：t a n g g u d i s t r i c t n o n g o v e r n m e n t a le d u c a t i o n c o u n t e r m e a s u r ed i s c u s s i o n 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞竖整盘堂或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 签名： 学位论文版权使用授权书 本人完全了解天津师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权将学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名：日 期： 一、绪论 一、绪论 ( 一) 问题的提出 回顾民办学校在我国的发展历史，可以说是一部教育史，贯穿了中国民办教育的潮 起潮落。改革开放后，随着教育在社会经济发展中基础性、先导性作用的日益突出，随 着国家包揽办学力量的日益不足，民办学校重新登台，并且有了越来越好的发展机遇和 同益扩大的空间。尤其是进入2 0 世纪9 0 年代以后，民办学校的发展更是突飞猛进，如 雨后春笋般拔地而起。 随着中国社会结构和经济结构的急剧变革，教育结构也发生了显著变化，原先由政 府包揽一切的办学格局被打破，各类民办学校得到迅猛发展，日益引起社会各界的重视， 民办教育将成为我国教育体制中的一个重要组成部分。民办教育是我国教育体制中不可 缺少的重要组成部分，它的勃兴与发展在我国教育终身化和社会化发展进程中起着至关 重要的作用。 随着滨海新区日趋繁荣和经济的蓬勃发展，塘沽区民办教育也水涨船高，发展态势 良好，在学校数量、投资数额和举办规模上都创下了历史最高水平。 掘塘沽区教育局最新统计，截至2 0 0 7 年4 月塘沽区民办教育机构的规模从1 9 8 2 年 的4 所，年招生不过几百人，发展到现在的1 2 3 所，受教育者每年超过8 万人次。这 1 2 3 所民办教育机构中包括学历教育机构8 所、学前教育机构( 民办幼儿园) 1 1 所、非 学历教育机构9 4 所、外地驻塘及跨区县办学机构1 0 所。而其中真正由塘沽本土民间组 织、社会团体或个人投资创办的纯民办机构为4 3 所。( 数据来源：访谈塘沽区成教科 相关负责人) 作为国办教育的补充，民办教育充分利用灵活的办学机制，面向社会，满 足社会对知识多元化的需求，开设社会急需的专业及培训课程，为塘沽区企事业单位输 送了大批优秀的专业技能型人才。一些办学正规诚信的学校也己成为塘沽区对外交流的 窗口，如吉大职业技术培训学院于2 0 0 8 年首次纳入塘沽年鉴，这对于塘沽区民办教育 来讲，是史无前例的，也说明塘沽区政府已经越来越关注民办教育的发展。罾民办学校 的勃兴，反映了市场经济要求实现多种渠道办教育的客观需要，标志着本区教育开始走 向多元化的发展道路，推动了教育事业的发展。而与此同时，由于法制环境、舆论环境、 经济环境、社会环境以及民办学校自身所暴露出的一系列弱点甚至硬伤，让塘沽区本土 路熙娜：塘 占民办学校一年育才8 万，载天津f 1 i 网一北方经济时报，2 0 0 6 年9 月。 天津i i j 塘沾年苍- 2 0 0 8 ，中因档案出版社，第3 9 1 页。 一、绪论 的民办教育机构面临发展的瓶颈，陷入“围城”之中。可以说2 1 世纪的民办教育，机 遇与挑战并存，社会的进步和经济的发展既给我们民办教育提供了发展的无限空间，同 时又存在着重重的困难和阻碍。 民办教育发展之路将充满艰辛曲折，为了可持续性的发展，为了迎接民办教育发展 的春天，政府的各级教育部门必须把民办教育纳入自己的研究范围，认真总结经验，仔 细分析问题，缜密规划前景。 本文试图结合m p a 课程中所学习的知识，运用公共产品理论、人力资本理论、教育 资源配置理论的相关知识，结合我国民办教育发展的现状，详细剖析塘沽区民办教育的 发展现状及分析塘沽区民办教育发展中存在的问题，提出关于塘沽区民办教育发展的一 些想法，为今后民办教育发展对策的探讨提供一己之见。 ( 二) 研究的意义 从公共管理的视角谈民办教育管理问题几乎属于空白，况且公共管理( p u b l i c m a n a g e m e n t ) 作为一门理论和科学研究领域，是- f - 新兴学科、发展中学科。笔者通 过撰写本文，以期使政府更好地了解我国民办教育的发展现状及面临的问题，能够充分 的理解中华人民共和国民办教育促进法，全面落实各项政策法规。希望以政府为核 心的公共部门广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府部门对塘沽区 民办教育的治理能力，加大监管及扶持力度，提升政府绩效，不断加强对教育服务事业 的宏观管理，同时结合民办教育的发展现状，及时对已有的法规政策进行修订且制定新 的政策、管理措施及指导方案以适应民办教育的发展。结合区域经济发展的需求，指引 民办学校的办学内容及人才培养模式的建立。从公共管理的视角研究民办教育的管理问 题，对进一步梳理公共管理理论具有重要的意义，同时，也希望本论文可以丰富教育理 论研究在这方面的欠缺和不足。 民办教育管理是公共管理的重要组成部分，在民办教育管理中充分运用公共管理理 论，有利于进一步推动政府对民办教育的宏观管理，加强政府对民办教育的扶持及监管 力度，不断推进法制、政策建设，为民办教育发展创造良好的发展空间，以使国办教育 与民办教育在同一起跑线上公平竞争，形成真正意义上的“两条腿”办教育的格局。 本文以塘沽区作为一个案例来研究民办教育的发展。笔者通过探究塘沽区民办教育 张成福、党秀云：公共管理学，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 年，第1 页 2 一、绪论 的发展现状及面临的诸多问题，分析问题产生原因，提出微薄的发展建议，以期能为民 办教育相关政策的制定者、民办教育的举办者、民办教育的管理者提供一些借鉴意义。 同时，在此基础上更好的、更深层次的研究我国民办教育的发展，以促使我国民办教育 稳健、持续良性的发展。 ( 三) 文献综述 本课题的文献调查主要采用文献资料查阅和计算机网络检索相结合的方法，根据选 题内容通过大量调查和分析研究，得出以下综述：民办教育的问题近年来己经成为我国 学术界讨论的一个热点，无论在理论还是实践方面都有许多论述，归纳起来主要有以下 几个方面： 1 国内关于民办教育的研究 ( 1 ) 关于民办教育的称谓之争 “名不正则言不顺 。民办教育的称谓问题，属于教育分类学范畴。民办教育的“正 名 是人们对民办教育本质特征认识的反映。民办教育称谓问题包括民办教育的概念界 定和分类两个方面。概念界定是划分民办学校类型的依据和标准。国际上通常从办学主 体和经费角度界定“私立学校 ，即办学主体非政府，办学经费主要由学校自筹。国内 关于称谓的提法有多种角度，比如：从历史遗传上来看，有人认为应当沿用我国传统“私 学 叫法，即“私人办学”；从我国目前的有关法规文件来看，有人认为应当与我国现 有法规文件保持一致，叫“社会力量办学”；从与国际接轨的角度来看，有人认为时下 的“民办学校 就是“私立学校 ，因此应叫“私立学校”；从我国所有制性质来看，有 人认为“民办学校 与“私立学校无论在内涵还是外延方面都应有所区别，从中国实 际国情出发，叫“民办学校 最合适妥当。这样在民办教育概念上，仁者见仁，智者见 智，其争论焦点集中在“民办学校和“私立学校区别上。 一种观点认为，民办学校就是私立学校。根据原国家教委颁布的民办高等学校设 置暂行规定，“民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织 及公民个人，自筹资金，按本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。”这里“民办 有两层意思：一是学校所有权归学校设置主体“民”：二是学校的经营管理权也归学校 的设置主体“民”。这里的“民办实际上就是“私立”，叫“民办学校”含混不清，也 不科学。而“私立学校”一可以与国际上通行提法接轨，便于国际联系和合作；二可以 3 一、绪论 体现与我国历史上私立学校的连续性；三可以为立法提供方便。之所以称“民办 ，而 不是“私立 ，主要是由于意识形态影响。而各国实践表明：私立学校与国家社会制度 没有必然联系，如同计划与市场，都是发展经济的手段，不存在姓“社 姓“资 问题 一样。国办学校与民办学校是一个国家发展教育的手段，与社会制度没有必然因果关系， 资本主义国家有国办学校，社会主义国家有民办学校，是正常现象。 一种观点认为，民办学校与私立学校不同。我国社会经济制度处于公有制为主体， 多种经济成份并存且允许公有制实现形式多样化的复杂局面。因此，从办学主体角度， 有私有和公有之分。由于公有实现形式有别，因此对于这类办学主体的性质确定就更困 难，国有企事业所办教育机构，称为“公办”似有不妥，称为“私立”也不确切，用“私” 、- 字很难全面概括；用“民字既是约定俗成，又能符合公众心态，而关键是“民”字能 说明问题，不会将问题简单化。所谓“私立学校”充其量只是“民办学校”的一种类型 而已。 ( 2 ) 划分国办学校与民办学校的标准之争 有的学者认为，按国际惯例，我们应以办学主体区分标准，采取公私“两分法 ， 政府以外的其他一切社会力量举办的学校都应称为私立学校。缺陷在于划分虽然简单， 却不易操作；有的学者认为，根据经费来源渠道的标准，将所有除政府投资举办的国办 学校以外的学校，都视为民办学校。 缺陷在于许多政府举办的学校，经费来源渠道复 杂，模糊了其内部不同学校间存在的巨大差异；有的学者主张，结合我国的具体国情， 提出多元的界定基点。如根据办学主体和经费来源，划分为公立、民办和私立三种学校； 根据所有权和管理权两个维度，划分为国立学校、公立学校、民办学校和私立学校等； 根据所有权、经营权和管理权，划分为公立学校、公立民办学校、合作制学校、某某 团体或企业附属学校、私立学校、联合学校等等 。这样区分无疑更能反映民办教育存 在形式的复杂多样性。但事实上，人们所设定的区分标准越多、造成的结果反而是该分 类系统的涵盖面越偏窄，除非人们能够动态及时地把握民办教育的发展过程，并不断的 修改创新。 正是考虑到上述诸多分歧，有的学者将上述分类标准加以综合，提出以学校产权作为 黄藤：关于我国民办教育基本理论的思考，上海：上海人民出版社，2 0 0 5 年，第1 4 7 页。 黄藤：关于我国民办教育基本理论的思考，上海：上海人民出版社，2 0 0 5 年，第1 4 7 页。 张鸿飞：试论私立学校的理论内涵，载民办教育动态，1 9 9 6 年第1 2 期。 冯建军：私盘、民办学校的概念、类型与特色，载民办教育动态，1 9 9 8 年第l o 期。 陈桂生：“民办学校”问对，载民办教育动态，1 9 9 9 年第7 8 期。 4 一、绪论 民办学校的唯一标准，即认为由于产权是人们围绕财产而结成的一组权利关系，包括 所有权、占有权、支配权、使用权和处分权”，因而，完全可以将上述所有标准化为唯 一的产权准则。“国办学校的产权归属于( 或基本归属于) 政府”而民办学校的产权既 可以归属于某一个体或团体，也可以归属于若干个体或团体。刀 ( 3 ) 民办教育的营利性与公益性之争 民办教育促进法正式实施以来，民办教育机构能否营利问题的争议始终没有停 止过。一方面，该法规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关 规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这为民办教 育出资人获得营利提供了法律依据；但另一方面，中华人民共和国教育法规定：“教 育活动必须符合国家和社会公共利益，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其 他教育机构”。不可否认，这两部法律之间似乎有着不协调的关系，这就为不同观点的 争执埋下伏笔。 一种观点认为，学校不同于企业，是教育机构，是培养社会主义建设者和接班人的 育人场所。教育的本质特征是公益性，民办教育是公益事业之一。因此，民办学校不能 营利，量出为入。否则，只顾营利或以营利为目的，就会背离教育事业发展的根本方向， 背离党的教育方针。 一种观点认为，教育是准公益事业，教育产品是准公共产品，对国家、社会和个人 都有效益。因此，应当鼓励社会投入，允许合理回报。应当区别“不以营利为目的”、 “允许经济合理回报”、投资办学与捐资办学不同概念。“不得以营利为目的”实质在 于要求办学者不得从民办学校获得经济收益，不得把学校的盈余( 结余) 用于分红，落 入个人腰包；而“允许经济合理回报是从社会主义初级阶段的实际出发，把教育当做 一种特殊产业，投资民办学校的资金应该给予相应的回报。因为，民办学校的投资者也 承担着办学的风险责任，获取合理的经济回报是拥有财产的公民或法人应享有的权利， 应当依法保护；捐资办学是所有权转移，捐资人己丧失所有权，而投资办学是学校所有 权归投资者，学校只享有法人财产权。 一种观点认为，民办学校应当划分“非营利和“营利 两类，前者按照国办学校 待遇和收支公开原则办理，政府应当根据实际情况给予必要的经费支持；而后者完全运 用市场机制运作，依法纳税办学营利。具体立法操作，可先从地方民办教育法规做起， 胡卫：民办教育的发展与规范，北京：教育科学出版社。2 0 0 0 年，第4 3 页。 5 一、绪论 在民办教育立法中明确或进行教育法的修正。 一些学者得出这样的结论：民办教育的公益性与营利性并不矛盾，公益性是办学之 后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者 不属于同一范畴的一对矛盾，也不存在直接的对应关系，营利性并不妨碍民办学校的公 益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。当然，也有一部分学者持反对的意见， 公益性与营利性是矛盾的，教育也不例外。 ( 4 ) 如何认定民办教育的地位、作用 民办教育地位、作用问题是发展民办教育必须解决的观念问题。只有正确认识民办 教育地位，正确估价民办教育作用，才能充分发挥民办教育的功能，给民办教育以正确 定位，研究民办教育的地位，主要有两种观点： 一种观点是用民办学校在学人数占整个在学人数比例来确立民办学校的地位，比 如：有人将民办中小学分为三种类型，即主导型：均衡型：民办和国办中小学的规 模相当；补充型；有人将民办高等教育分为三种类型，即普及型，双轨型：民办 高等教育的经费来源与国办的并无多大差别，两者招生数基本相当，补充型：民办高 等教育在国家高等教育体系中所占比例很小，只是国办学校的补充。 一种观点则根据我国民办学校发展的现状和趋势来确定民办学校的地位，如：持“补 充说”的人认为，“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是社会主义国办教育的 有益补充”；持“并重说”的人认为，“民办教育应同国办教育一样，都是我国教育事 业的重要组成部分，发展教育应该“两条腿走路”，民办学校在我国教育系统中不只是 “拾遗补缺”的补充地位，而应与国办学校“并存、并容、并重”，相互促进，共同发 展”：而持“分域说 的人则认为，“从发展的观点和我国国情出发，不能笼统的讲民 办教育是“补充”还是“并重 ，应根据教育领域的不同情况，分别确立其应有的地位 。 对于民办教育作用，基本上形成以下共识：拓宽教育投资渠道，弥补国家财政支出 不足，提高教育资源使用效益；增加教育供给方式，引导消费结构，满足社会多层面选 择教育的需要；打破政府包揽办学的单一格局，形成教育竞争机制，提高学校管理效率。 在肯定民办教育的积极作用的同时，有人也尖锐指出民办教育所存在的消极影响， 即：强化应试教育，阻碍实施素质教育。受社会功利主义导向，有些民办学校为了吸 文东茅： 论文办教育公益性与可营利性的非矛盾性，载北京大学教育评论，2 0 0 4 年第l 期。 王康、吴志宏：中国民办教育研究2 0 0 4 - - - - 2 0 0 5 ) ) ，上海：人民出版社，2 0 0 5 年，第3 4 页。 6 一、绪论 引学生，片面追求升学率，不利于“应试教育”向“素质教育”的转变；助长了一些 国办学校择校高收费现象；一些国办学校举办所谓“校中校”，利用国有资源收取高额 学费，必然造成国有资产流失；营造了教育机会不均等。以钱择校比以权择校具有历 史进步性，但依然没有真正实现教育机会均等，用金钱作为甄别学生的标准，加剧了社 会分化和不平等。 ( 5 ) 关于民办教育的发展趋势 一种观点认为，“教育将是2 l 世纪的朝阳产业，现在投资教育，相当于买到一支 潜力股，发展前景无限光明 ，“加快发展教育可以扩大教育消费，拉动内需，促进经 济持续增长 。因此，教育作为产业是中国教育改革和发展的必由之路，是新的经济增 长点，它可以增长政府财政收入，通过教育消费协会带动相关产业的发展。随着民办教 育的迅速发展，有待与国办教育平分秋色。 对立的观点认为，发展民办教育存在许多障碍，比如资金短缺问题、法制规范问题、 生源问题、校舍问题、师资问题、就业前景问题等，一系列遏制民办教育发展的因素能 否得到落实仍是一个未知数。因此，民办教育能走多远，能否健康稳健的良性持续发展 有待商榷。 2 国外关于民办教育的研究 综观所查阅到的文献，关于国外民办教育的发展研究，以下是简要介绍： 随着我国民办教育事业的发展，国内学者把主要精力用于对国内的民办教育研究 上，对国外私立教育的研究相对较少，主要集中在日本、英国、美国、加拿大等私立教 育比较发达的国家和地区。如陈永明的日本私学发展的经验对我国民办教育的启示 ( 载民办教育动态1 9 9 6 年第l 一3 期) 、高时庆的从美国私立学校的发展看我国的 民办教育( 载民办教育动态1 9 9 6 年第4 5 期) 、吴忠魁的中日私立学校与国家 关系在管理层面的分析比较( 载民办教育动态1 9 9 6 年第1 2 期) 、王兆景的简论 美国私立学校的功能( 载民办教育动态1 9 9 7 年第3 期) 、杨雄的西方国家对“私 立学校 是怎样的? ( 载民办教育动态1 9 9 6 年第6 期) 、徐勇的英国的公立学校 与私立学校( 载民办教育动态1 9 9 6 年第1 0 期) 、孙绵涛的美国私立教育政策的 若干特色及其借鉴意义( 载民办教育动态1 9 9 9 年第1 2 期) 、李文成和韩和鸣编译 的国外私立高等教育发展研究( 2 0 0 7 年1 0 月版) ，胡东芳的民办咋办一书中第 八部分比较与借鉴：民办教育发展的国际比较( 美国私立教育发展的特点及其启示；日 7 一、绪论 本私立教育发展的特点及其启示) ，这些论著都不同程度地介绍了国外私立教育发展的 情况，改变了我国对国外私立教育的认识，对我们学习国外民办教育的已有经验具有十 分重要的意义。 西方国家的民办教育的发展历史悠久，对于民办教育的发展研究比较成熟。关于民 办教育发展的法律、法规比较健全，政府对民办教育与国办教育采取一视同仁的态度。 从而让它们能在同一起跑线上公平竞争，形成美国教育的国办学校与民办学校相互并 存、相互竞争、相互促进、共同推进的良好局面。 ( 1 ) 关于国外民办学校的地位问题 在国外部分调查中表明：即使国办学校往往是免费的，或者收费很低，家长也愿 意将孩子送到民办独资学校。英国一家名为o x f a m ( 慈善组织机构) 的教育报告认为， “国办教育系统的缺陷，已经促使很多穷人家庭转向民办教育系统”。“在某些情况下， 这些民办学校是国办学校物美价廉的代替品 。这可能是因为，“公共投入不足”，致使 教学设备简陋，师生失望。或者是因为民办独资学校提供了英语教育，它们能够提高 孩子接受高等教育和找到工作的机会，至少在印度是这样的。 另有资料显示：国办学校中的教师缺勤、低水平的授课，是家长选择民办学校的 主要原因。1 9 9 9 年，英国一家名为t h ep r o b et e a m ( 民间组织) 的报告指出，他们的 研究者在印度四个邦的国办学校做大量随机抽样调查时，只有5 3 的学校在上课。t h e p r o b et e a m ( 民间组织) 评述说，在国办学校中，“一般而言，在时间上，在所花的 功夫上，教学行为已经减少到最低限度 。重要的是，“这种状况不仅限于少数不负 责任的教师，而是已经成为一种职业生存方式”。而国办学校的问题在民办学校是与 生俱无的。民办学校胜出国办学校的主要优势是负责。国印度经济学家a s e n 先生 在印度的西孟加拉邦进行的研究也发现了教师缺勤的高发率。t h ep r o b et e a m ( 民间组 织) 认为，在民办学校，教师对管理者负责( 管理者能够解雇他) ，并且通过管理者对 家长负责。在国办学校，责任链相当脆弱。因为，教师拥有终身教职，其薪水和晋升 与他们的业绩无关。 胡东芳：民办咋办一中国民办教育忧思录，福建：福建教育出版社，2 0 0 1 年，第1 8 4 页。 j a m e s t o o l e y ( 英) 杨桂青译：印度、非洲私立教育调查揭示：私立教育发展的“秘密武器”，载中国教育报， 2 0 0 4 年4 月3 0i = 1 第6 版。 j a m e s t o o l e y ( 英) 杨桂青译：印度、非洲私立教育调查揭示：私立教育发展的“秘密武器”，载中国教育报， 2 0 0 4 年4 月3 0 日第6 版。 8 一、绪论 ( 2 ) 关于国外政府与民办学校的关系 美国学者斯特丽詹姆斯的研究表明：政府提供给民办学校的资助越多，民办学校 教育就越发达。大部分学者认为，政府不断加强对民办学校的财政资助，通过政府对民 办学校的财政资助是国外民办学校发展的成功经验。政府资助的目的，一是减轻学校的 财政压力，促使其把注意力集中到教学上来；二是降低私立学校的收费，促进教育机会 均等；三是通过制定获得资助的条件，对民办学校进行必要的管理。 据联合国教科文组织的研究显示，政府对民办学校的资助分为：非常规资助：间接 资助：表现为在税收方面实施优惠政策：提供部分资助：表现为提供教科书、设备等； 提供大部分资助、政府支付教师工资，提供部分资产。 ( 四) 研究思路与研究方法 本研究拟以公共产品理论、人力资本理论、教育资源配置理论为基本视角来分析天 津市塘沽区民办教育的发展现状及对策研究。研究思路如下： 1 阐述民办教育的相关基本概念、发展状况及相关理论分析。 2 通过研究国内外民办教育的发展现状，总结经验及启示，以期为塘沽区民办教育 发展策略的探讨提供帮助。 3 分析塘沽区民办教育发展现状中存在的问题，分析问题产生的原因，最后试探性 的提出塘沽区民办教育的发展对策。 本研究主要采用如下两种研究方法：一是文献研究，主要通过对国内外大量文献资 料的分析与研究，包括有关民办教育的历史文献、政策文献以及一些有关塘沽区民办教 育发展的统计数据、书籍和刊物等文字材料，对这些理论以及数据方面的文献资料进行 研究、整理、分析与归纳，从中总结、归纳出塘沽区民办教育发展中存在的问题，借鉴 国内外民办教育发展的经验，结合塘沽区民办教育发展的现状及存在的问题，探寻能够 解决问题的方法。二是调查研究，实地走访、调研塘沽区内一些民办教育培训机构，以 收集、掌握民办教育的第一手资料，以便于了解塘沽区民办教育机构的发展现状及发展 的瓶颈问题，对其今后的发展走向进行展望。 ( 五) 创新与不足 在确立把“天津市塘沽区民办教育的发展现状及对策研究”作为我的m p a 专业学 位论文题目之前，我就一直在思索、在犹豫。在浩如烟海的关于民办教育研究的书籍、 9 一、绪论 文献资料中，许多学者都已经做了深入的研究，且具有相当丰富的意义。作为一名研究 民办教育领域的初来者，在进行这方面的研究会不会显得重复、多余和叠加昵? 但是我 仍坚信一个真理，学术的追求是永无止境的，任何学术的东西只要用心思考、深入挖掘， 还是能够有所收获的。俗话说“即使- 4 , 步，也有新高度 ，因为只有经过这样一个不 断挖掘和研究的过程，才能不断填补理论研究的空白，不断的创新。出于这一点，我坚 持以这一主题进行研究。 笔者充分运用m p a 课程研究的相关理论知识与民办教育发展理论及实践的结合，把 其中的一些理论、观点介入塘沽区民办教育发展领域，以求对塘沽区民办教育发展中存 在的一些问题进行剖析与解读，并试图探讨塘沽区民办教育的发展策略。因此，从研究 视角的选择上，笔者认为具有一定的意义与创新之处。 本文的分析、研究主要采用理论分析为主，虽然也有一定的调查、实证分析，但由 于多方面的原因，获取大量的数据及研究素材实属不易，因此，本文存在的不足就是缺 乏大量的实证材料的分析和研究。正如前文所述，虽然对民办教育的研究很丰富，但从 公共管理的视角研究塘沽区民办教育管理问题并不多见。同时，也因为全国性的民办教 育发展面临的问题存在一定的共性，给笔者的研究带来一定的方便，但同时对于创新性 的研究带来一定的难度，加上本人的基础知识功底尚浅，从而在运用基础理论知识去分 析和阐述一些民办教育问题时尚缺乏周全与深入。在今后的研究中，笔者将努力克服各 种困难，掌握较为全面的分析方法和工具，尽量做到对事实材料、论据的分析能够全面、 深入。 1 0 二、基本概念及相关理论 基本概念及相关理论 ( 一) 基本概念 1 民办教育的内涵 “民办教育”是我国教育发展过程中形成的特定概念。“民办教育 原是我国根 据地教育改革过程中形成的概念，它指的是农民群众集资办学。 新中国成立以后到改 革开放前所谓的民办学校都应该从这个意义上去理解。改革开放以来，特别是2 0 世纪 8 0 年代以来，各种非政府办学形式的出现，考虑到当时特定的意识形态氛围，国家不可 能使用诸如“私立这样的字眼，因而，“民办教育 成为一个泛化的概念。所以我们 分析民办教育一词的含义，不能囿于字面的意思，只能根据现实存在的状态给它一个规 范的界定。 对民办学校进行界定不单纯是一个理论问题，它还是一个具有极强实践意义的问 题。明确民办学校的概念，界定民办学校的范围，是本文研究的前提。至今，学术界关 于“民办教育 概念的争议颇多，可谓仁者见仁、智者见智。主要有以下四种观点。 第一种观点主张以教育经费的来源界定民办学校。认为凡是用“国有资金( 包括 国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金) 举办的学校，通称为国办学校，其他学 校则称为民办学校。 第二种观点主张以“办”字的具体含义界定民办学校。这里的“办 字有两层含义。 一是指“创办或举办 ，指的是学校的起始、设立，举办者一般对学校有资金投入，只 要没有声明捐赠，举办者对投入的校产就应享有所有权；二是“承办、经办”，指管理、 运作，承办者、经办者一般对学校没有资金投入，所以对校产一般没有所有权。这样可 以从“办 字的两种含义来划分民办学校与国办学校。 第三种观点主张以财产所有权的归属界定民办学校。认为界定民办学校的标准只有 一个，那就是学校的产权。 最后一种观点主张从办学主体和经费来源两方面界定民办学校。“确定学校类型的 传统要件主要有两个，一是开办者的身份性质，一是资金来源的性质。 认为凡是办学 主体为非政府的社团组织或个人、办学经费主要由学校自筹的教育组织机构，称为“民 陈桂生：中国民办教育问题，北京：教育科学出版社，2 0 0 1 年。第5 1 页。 陈桂生：中国民办教育问题，北京：教育科学f l 版社，2 0 0 1 年，第5 2 页。 高金岭：教育产权制度研究一基于新制度经济学的分析框架，广西：师范大学出版社，2 0 0 4 年，第1 5 3 页。 二、基本概念及相关理论 办学校”或“私立学校，这是国际上大多数国家普遍认同的观点。但是，国内教育理 论界关于这一范畴的称谓却存在较大争议。 目前，我国民办教育事业还是一个成长中的事业，正在不断地发展变化。上述观点 都是在特定的制度、文化及社会背景下，从不同的视角出发，对“民办学校 存在不同 解读，但还都具有一定的片面性： 第一种观点忽略了投资主体的复杂多样性问题，如许多由国办学校与民间团体或个 人合作建立的“另类学校 ，各投资主体投资所占的比例不同，如一些大学内的名校办 民校，其产权归属难以清晰划分。那么如何来界定学校到底是民办还是国办呢? 第二种和第三种观点中实际上涉及的是初始投资的资金提供主体问题，无论是谁， 只要有资金投入，就对学校拥有产权，以产权的归属来界定学校是国办还是民办，太过 于片面。如社会中一些热心人士无偿捐资兴建但政府托管的学校，其产权既不属于政府 又不属于捐资者，而是属于学校本身，但它们是否就属于“民办学校”呢? 第四种观点相对来讲比较完善了，更接近于我们现在的观点。 笔者认为，由于我国民办教育事业芷在不断的发展完善，目前很难有严格准确的界 定，一个可能的思考角度是看是否有利于我国教育健康稳健的发展。笔者认为形成民办 教育的指标体系，最主要的是从办学经费的主要来源、办学主体的构成以及学校的运行 机制等三个维度给民办学校下一个可操作性较强的定义即：民办学校是指除国家机关和 国有企事业组织以外的各种社会组织和公民个人，主要利用非财政性教育经费，自主经 营与管理，面向社会提供选择性教育服务的学校。它是政府办教育以外的教育，是社会 主义教育事业的组成部分。这就界定了民办教育的内涵和外延。其中，之所以采用“主 要利用非财政性经费 的概念，是因为界定了办学资金主要是通过办学者自己筹集，而 不是主要依靠政府财政性计划拨款。但并不排除筹集到的国家机关、国有企事业单位给 予的各种经济支持和扶持资金。从长远意义来看，这是必然的。但它并不影响“民办教 育 的概念。 因此，在本文中，除引用他人的论述外，笔者把教育单位分为两类：一类是国办教 育范畴，一类是民办教育范畴。本文研究的主要是塘沽区民办教育中非学历培训机构， 以下简称民办教育培训机构。 2 民办教育特征 民办教育主要有以下基本特征： 1 2 二、基本概念及相关理论 ( 1 ) 民办教育具有民办性，依靠社会力量而非国家政府包办，是民办教育的本质特 征。民办教育即人民群众( 团体或个人) 运用自己的力量( 包括财力、人力、物力等) ，直 接( 不是通过国家或政府机构) 举办的教育事业。学校法人有依法自主经营权，学校资产 是非国有资产，具有多因素性和动态性，这是完全意义上的民办教育。 ( 2 ) 办学机制多样化。灵活有效的办学机制、自己组织的管理方式、个性化的发展 特色，是民办教育的又一大特征。 ( 3 ) 资金渠道多元化。办学主要是自筹资金而不靠国家财政性投入，是民办教育的 一个显著特点。自筹经费的来源渠道灵活多样：收取学费，以学养学是主要特征；社会、 企业或个人投资、集资是重要来源；银行贷款、教育储备金是一种形式：校产收益、社 会培训及服务收费等是可争取的途径；国家或政府一定数量的补贴、奖励( 包括政策的 优惠和隐型的资助) 也是不可忽略的渠道。由于办学投入和融资的多渠道，才出现了“民 助 、“公助、“股份制”、“教育储蓄金 、“引进外资”等模式。 ( 4 ) 民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是社会公益性事业。在中国“穷 国办大教育 的背景下，民办教育缓解了我国公共教育经费的不足，在人力资源培养方 面做出了巨大的贡献，为社会输送了大批的实用型、技能型人才。民办教育促进法 第三条明确规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国 家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应 当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。 在教育的终极目标上，民办学校与国办学校并无本质差别，或者说完全趋同，而“机 制灵活 是它远优于国办学校的特点。 ( 二) 相关理论 1 公共产品理论 按照萨缪尔森的定义，公共产品是指某个人消费这种产品但不会导致别人对该产 品消费减少的产品。从公共产品的角度来研究教育，教育可以分为纯公共产品和准公共 产品。 所谓纯公共产品是只能由政府提供，而不能由市场提供，完全具备非排他性和非竞 争性特点的产品。纯公共产品的非排他性意味着任何人受教育的权利都是均等的，一个 人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，受教育的经费完全由政府 1 3 二、基本概念及相关理论 支出；非竞争性是指公共产品的边际成本为零，通常是指增加一个公共消费者，公共产 品的供给者并不增加成本。在公共产品消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者 的消费数量和质量。非竞争性要求受教育者接受教育不受能否承担起学费的影响，效率 原则要求零价格，零价格意味着公共产品提供者无法获得成本补偿。公共产品的非排他 性和非竞争性决定了市场不能成为其有效的提供主体，因为公共产品的社会边际收益要 大于个人边际收益，而消费者是根据自己的边际收益来决定自己所付的价格，而不会按 照整个社会所得到的利益来定价，并且无法排除那些搭便车的人，理性的经济人不会生 产这样的产品，这会导致公共产品的供应不足。 实际上，严格符合萨缪尔森公共产品定义的产品是很少的。有些产品部分满足公共 产品的定义，即或满足竞争性和排他性其中的一个，或某一部分满足定义，这样的产品 称为准公共产品。 准公共产品的提供方式有三种：公共提供、市场提供和混合提供( 公共提供与市场 提供) 。 第一种公共提供即如果该产品采取公共提供的方式，即社会免费提供给消费者， 该产品在消费上就会失去价格约束，人们会消费到边际效用为零。无论是消费者个人的 边际效用还是社会的边际效用都会大大低于生产该产品的边际成本，会产生效率损失。 第二种市场提供即如果该产品通过市场