（公共管理专业论文）广东基本公共服务均等化指标体系研究.pdf

t ? ：( 。： 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：撒 日期：7 年i 月5 日 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：础 日期：川年l 月g 日 h 导师签名：- - g 啊民 日期：j 哆年p 月矿日 论文题目：广东基本公共服务均等化指标体系研究 专业：公共管理硕士 硕士生：丘晓敏 指导教师：马骏教授 摘要 公共服务均等化是发达市场经济国家基本施政纲领。而在我国，随着经济社 会的高速发展，城乡经济社会发展差距不断扩大，解决公共服务均等化问题已刻 不容缓。 造成我国基本公共服务不均等的原因，从技术上看，主要是我国还没有针对 实现基本公共服务均等化目标来建立一套基本公共服务的供给标准和与这些标 准相对应的客观因素评估法。有鉴于此，要促进我国基本公共服务的均等化，首 当其冲的是必须制定基本公共服务均等化指标体系。 当前，广东正处于经济社会转型的关键时期，面临着产业升级与人口素质不 高、共享式发展与利益协调机制不完善的矛盾等突出矛盾，迫切需要推进基本公 共服务均等化来解决这些矛盾，为此，广东省委提出要“积极探索基本公共服务 均等化”。当前，广东全省上下正在积极探索实现基本公共服务均等化的路径。 本文分为6 个部分，从基本公共服务均等化的定义、基本公共服务范围的界 定、基本公共服务均等化指标体系设计的原则等方面入手，参考国际国内关于基 本公共服务的有关指标体系，结合广东的财力情况及实际，提出了广东基本公共 服务的范围及其投入性、产出性、结果性三方面的指标，并运用设定的指标体系 及相关统计数据，对广东当前的基本公共服务现状的评价，得出了广东当前基本 i i i 公共服务区域间差距极大的结论。为广东乃至全国今后推进基本公共服务提供了 参考标准，对有关政策部i - 带l l 定基本公共服务均等化政策将有一定的参考意义。 关键词：广东基本公共服务均等化指标体系 i v p u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o ni st h eb a s i cp o l i c ya g e n d ai nt h e d e v e l o p e dm a r k e te c o n o m i e s i nc h i n a ，a l o n gw i t ht h er a p i de c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n t ，u r b a n r u r a lg a pi sw i d e n i n g t h ei s s u eo fp u b li c s e r v i c e se q u a l i z a t i o nh a sb e c o m ee s s e n t i a l t h er e s u l to fu n f a i r n e s so fc h i n a sb a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，f r o ma t e c h n i c a lp o i n to fv i e w ，i sm a i n l yt h a to u rc o u n t r yh a sn o ts e tu pt h e s u p p l ys t a n d a r d so fb a s i cp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o n ，a n dh a sn o t e s t a b l i s h e dt h ee v a l u a t i o nm e t h o d su p o nt h eg o a lo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o n i nv i e wo ft h i s ，t op r o m o t ec h i n a sb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o n ，t h ef i r s tt h i n gi st oe s t a b l i s ht h ei n d i c a t o r ss y s t e mo f b a s i cp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o n a tp r e s e n t ，t h eg u a n g d o n gp r o v i n c ei si nac r u c i a lp e r i o do f e c o n o m i c a n ds o c i a lt r a n s i t i o n s ，i sf a c i n gt h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e ni n d u s t r i a l u p g r a d i n ga n dl o wp o p u l a t i o nq u a l i t y ， a n dt h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e n h a r m o n i o u sd e v e l o p m e n ta n di m p e r f e c ti n t e r e s tc o o r d i n a ti o ns y s t e m i t s v u r g e n tt op r o m o t eb a s i cp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o nt or e s o l v et h e s e c o n t r a d i c t i o n s f o rt h i sr e a s o n ，t h eg u a n g d o n gp r o v i n c i a lp a r t y c o m m i t t e ea d v a n c e dt h ep o l i c yo f a c t i v e l ye x p l o r et h eb a s i cp u b l i c s e r v i c e se q u a l i z a t i o n a tp r e s e n t ，t h ew h o l ep r o v i n c eo fg u a n g d o n gi s a c t i v e l ye x p l o r i n gt oa c h i e v et h ep a t ho fb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o n t h i sp a p e rh a s6p a r t s i tf i r s t l ya n a l y z e dt h ed e f i n i t i o no fb a s i c p u b li cs e r v i c e se q u a li z a t i o n ，t h ep r i n c i p l e so fd e f i n i n gt h es c o p eo f b a s i cp u b l i cs e r v i c e s ，t h ep r i n c i p l e so fd e s i g n i n gb a s i cp u b l i cs e r v i c e s e q u a l i z a t i o ni n d i c a t o r ss y s t e m ，a n di n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i c i n d i c a t o r ss y s t e mo fp u b li cs e r v i c e s c o n s i d e r e dg u a n g d o n g sf i n a n c i a l s i t u a t i o na n dr e a l i t y ，i td e f i n e dt h es c o p eo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e si n g u a n g d o n g ， a n dt h eb a s i cp u b l i cs e r v i c e si n d i c a t o r ss y s t e mo fg u a n g d o n g i nt h ea s p e c t so fi n p u t ， o u t p u ta n dr e s u l t s a d o p t i n gt h er e l a t e d s t a t i s t i c s ，i ta p p l i e dt h ei n d i c a t o r ss y s t e mt oa s s e s st h es t a t u so fb a s i c p u b l i cs e r v i c e so fg u a n g d o n g ，a n dr e a c h e dt h ec o n c l u s i o nt h a tt h e d i f f e r e n c eo fb a s i cp u b l i cs e r v i c es u p p l y i n gb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a l a r e a si sg r e a t i tp r o v i d e sar e f e r e n c es t a n d a r dt op r o m o t eb a s i cp u b l i c s e r v i c e se q u a l i z a t i o nf o rg u a n g d o n ga n dt h ec o u n t r y a n di tw i i ih a v ea c e r t a i nr e f e r e n c ev a l u ef o rt h er e l e v a n tp o li c yd e p a r t m e n ti n c o n s t i t u t i n gt h ep o l i c yo fb a s i cp u b l i cs e r v i c e se q u a l i z a t i o n k e yw o r d s ：g u a n g d o n gp r o v i n c e ， b a s i cp u b li cs e r v i c e se q u a li z a t i o n ， i n d i c a t o r ss y s t e m v i 目录 第一章导论1 第一节选题及其意义1 第二节基本公共服务均等化及其指标体系的含义2 第三节文献评述6 第四节研究的创新点1 0 第五节研究方法与论文框架1 0 第二章广东基本公共服务均等化现状1 2 第一节广东基本公共服务现状1 2 第二节广东推进基本公共服务均等化的现实需要1 5 第三节建立广东基本公共服务均等化指标体系的必要性1 7 第三章基本公共服务指标体系的建构原则2 0 第一节统计指标设计的一般性原则2 0 第二节基本公共服务均等化指标体系设计原则2 2 第四章国内外相关指标体系及其借鉴2 7 第一节世界银行的世界发展指标体系2 7 第二节加拿大政府结果指标草案2 8 第三节我国可持续发展指标体系中公共服务供给的相关指标2 8 第四节深圳市的民生净福利指标体系2 9 第五节澳门生活质量指标体系3 0 v t i 第六节总结及借鉴3 2 第五章广东基本公共服务均等化指标体系3 4 第一节对广东基本公共服务均等化范围的界定3 4 第二节对广东基本公共服务均等化指标体系的界定3 6 第三节对上述指标体系的评价4 5 第六章指标体系应用：对广东基本公共服务现状的评价4 9 第一节投入性指标衡量4 9 第二节产出性指标衡量5 2 第三节结果性指标衡量5 4 结论与讨论5 7 参考文献5 8 致谢6 3 v i l l 第一章导论 第一节选题及其意义 在西方市场经济国家，享受基本均等的公共服务被认为是公民与生俱来的权 利，因此公共服务均等化早已成为发达市场经济国家基本施政纲领之一。而在我 国，随着经济社会的高速发展，城乡经济社会发展差距不断扩大，公共服务均等 化问题已逐渐受到各方的广泛关注，解决公共服务均等化问题已刻不容缓。从科 学发展观和构建和谐社会的视角看，公共服务均等化可以缓解社会矛盾，促进社 会公平公正，提高社会整体福利，提高公共资源整体配置效率，提高政府管理能 力，促进科学发展与和谐发展，有利于国家和人民群众的长远利益和根本利益。 为此，党的十七大报告要求“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设， 完善公共财政体系。 造成我国基本公共服务不均等的原因，从技术上看，主要是我国还没有针对 实现基本公共服务均等化目标来建立一套基本公共服务的供给标准和与这些标 准相对应的客观因素评估法。圆应当通过构建科学的指标体系，确定基本公共服 务范围，建立基本公共服务标准，明确在法定基本公共服务上需要均等化的地区 和领域，奠定计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出的技术基础。 当前，广东正处于经济社会转型的关键时期，面临着产业升级与人口素质不 高、共享式发展与利益协调机制不完善的矛盾等突出矛盾。广东发展转型的方方 面面，都与人的全面发展直接相关。在经济转轨、社会转型大背景下，人的全面 发展又高度依赖于基本公共服务均等化，以及相关的政策和体制安排。如：产业 回新华网高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋 斗h t t p ：n e w s x i n h u a n e t c o m ，2 0 0 7 年1 0 月1 5 日 。丁元竹促进基本公共服务均等化的对策学习时报，2 0 0 8 年2 月4 日 升级迫切要求通过基本公共服务均等化提高劳动者素质，共享式发展迫切要求通 过基本公共服务均等化建立起完善的再分配机制，有效地缓解城乡、区域和贫富 差距，内源型经济发展迫切要求通过基本公共服务均等化稳定广大社会成员对未 来的预期，提高消费率。从广东自身具备的基础条件看，近年来，广东经济综合 实力居于全国前列，全省财政增收绝对额和增长率已连续1 7 年居全国首位，如 果基本公共服务标准适中，随着财政经济实力的进一步增长，基本公共服务可用 财力还有很大的增长空间，具备了在全国率先实现基本公共服务均等化的条件。 为此，中共广东省委十届三次全会通过的中共广东省委、广东省人民政府关于 争当实践科学发展观排头兵的决定提出要“积极探索基本公共服务均等化 。回 当前，广东全省上下正在积极探索实现基本公共服务均等化的路径。 鉴于当前广东已具备推进基本公共服务均等化的社会背景、财力条件和政府 愿景，开展广东基本公共服务均等化指标体系研究，对于广东基本公共服务均等 化规划的制定乃至全国基本公共服务均等化的推进都具有重要的理论和现实指 导意义。 第二节基本公共服务均等化及其指标体系的含义 一、公共服务 “公共服务”在现代经济学中是一个十分重要的概念，但遗憾的是无论在理 论研究中，还是在现实应用中都未完全一致。最为经典的定义就是萨缪尔森( 1 9 5 4 ) 的界定，认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共服务。但是， 由于这一概念过于抽象，使得其在现实中难以指导实践。与现实中丰富多样的公 广东省政府门户网站中共广东省委、广东省人民政府关于争当实践科学发展观掉头兵的决 定h t t p ：肿g d g o v c n ，2 0 0 8 年6 月1 9 日 一2 一 共服务相比，真正满足非竞争性和非排他性的产品极其有限。据v e re e c k e ( 1 9 9 9 ) 的统计，与私人产品相对应的、独立使用并具有公共性的产品和服务概念有1 8 种之多，而且具体所指也不尽相同。其中，应用最多的是“公共产品 和“公共 服务这两个概念，而且两者常常被视为等价。同时，公共服务、公共物品、公 共产品、公共商品也常常被视为都是一个概念。本文采用“公共服务”这一概念。 由于理论界定上的莫衷一是，使得现实中各国对公共服务的界定采取了更为 务实的做法。现实中最为有效的方法就是列举法，通过具体列举公共服务的清单 来界定公共服务的范围。显然，通过比较不同国家之间，或同一国家的不同发展 阶段的公共服务清单，会发现这份清单的内容和覆盖范围同样存在差异。福利国 家的公共服务清单通常比非福利国家的清单长，发达国家的公共服务清单一般又 比发展中国家丰富。 从国际来看，维基百科认为“公共服务 这个术语通常使用来描述政府为市 民提供的服务，不论是通过政府机构直接提供或者由财政购买私人供应的服务都 可以称作“公共服务 。这个术语通常与某种社会舆论( 常通过民主选举表达) 联系在一起，某种服务应当为所有人提供，不管收入有多少。“公共服务 趋向 于那些对于现代生活来讲非常重要的方面，出于道德原因必须为全体人民保障供 应的方面。公共服务也常常与基本人权联系在一起( 例如喝到清洁水的权利) 。 现代发达国家使用“公共服务 的术语常常包括以下几个方面：1 广播；2 教育； 3 供电；4 供气；5 救火；6 卫生保健；7 治安管理；8 军事保护：9 公共交通； 1 0 社会住房；1 1 通讯；1 2 城镇规划；1 3 垃圾处理；1 4 供水。 从国内来看，刘尚希认为公共服务是指政府利用公共权力或公共资源，为促 进居民基本消费的平等化，通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为圆。 丁凯认为公共服务是经济问题，也是社会问题，同时又是政治问题，公共服务的 维基百科p u b li cs e r v i c e s h t t p ：h e n w i k i p e d i a o r g 。刘尚希，杨元杰，张洵基本公共服务均等化与公共财政制度经济研究参考，2 0 0 8 ，4 0 3 一 范围是动态的，要立足于实际，以改善民生为重点，着眼于落后区域、弱势群体， 确定一个合适的范围。 综上所述，公共服务概念虽然在理论未达成共识，但通过现实情况比较，公 共服务一般具备四个共同特征：即社会性、公共性、公平性和动态性。基于此， 本文对“公共服务”做出如下描述性定义：公共服务通常指建立在一定社会共识 基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和 地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。 二、基本公共服务 基本公共服务，是公共服务清单中最基础和核心的部分。简单地说，基本公 共服务是一个社会人们生存和发展必需的、非由政府提供不能有效满足和充分保 障的基本条件与基本福利水准。 对基本公共服务的理解，关键在于“基本 的标准与“范围”的界定。由于 理论界的分歧，国际上往往采取列举法，通过具体列举公共服务的清单来界定公 共服务的范围。其受特定阶段制约和需求层次要求，体现为各类公共服务和各类 公共服务内部各层次服务中，最应该且可以得到优先保证的部分。不同的国家对 于基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定是不一样的。 三、基本公共服务均等化 基本公共服务均等化，是指在基本公共服务领域尽可能使人民享有同样的权 利，享受水平大致相当的基本公共服务。 从国际经验和操作性看，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都 国丁凯基本公共服务均等化的三个难浙江经济，2 0 0 8 ，3 4 一 享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下， 保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等。 均等化的目的是要使地区间、城乡间和个体间享有大致一样的基本公共服务。换 言之，基本公共服务均等化要求在基本公共服务面前，每个人都受到平等对待， 每个人都有机会接近基本公共服务，每个人得到的最终结果也是大致相等。 根据国内学者对基本公共服务均等化的认识，以下三点是基本共识：第一， 均等化不是平均化，均等化是在承认客观差异前提下的均等化，它是要把差距控 制在可接受的范围之内，基本公共服务均等化并不是强调所有国人都享有完全一 样的公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民 都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等 ，目的要使地 区间、城乡间和个体间享有大致一样的基本公共服务。第二，基本公共服务是“雪 中送炭”而不是“锦上添花”。从基本公共服务的侧重点上看，基本公共服务应 更多地惠及弱势群体，是要缩小城乡、区域以及不同阶层之间享受基本公共服务 的差距；第三，基本公共服务均等化的标准与范围都是动态变化的。随着社会经 济的发展，基本公共服务的覆盖面会不断扩大，服务的水平与标准也会不断提高， 基本公共服务均等化是一个不断发展的动态过程。 四、基本公共服务均等化指标体系 所谓指标体系，是指由若干个主要特征定义的指标构成反映该现象本质的系 统。衡量公共服务的供给水平与绩效以及基本公共服务均等化程度，必须要有客 观的基础和科学的依据，这个客观的基础和科学的依据就是基本公共服务指标均 等化指标体系。构建一个符合我国国情的基本公共服务均等化指标体系，并适当 考虑地区间、城乡间公共服务支出成本差异，最终建立完善的公共服务支出标准， 一5 一 政府可以依据各个指标来分析、比较、判断和评价城乡基本公共服务供给的水平、 发展状态和总体能力，这是实现基本公共服务均等化的基础。缺乏科学、合理的 基本公共服务供给指标体系及公共服务支出标准，就难以有效地将公共服务的实 物量差异转化为价值量差异，也就难以掌握基本公共服务均等化的力度和进度。 第三节文献评述 目前国际上还没有专门衡量政府公共服务供给及其均等化程度的指标体系， 而我国由于近几年才开始对基本公共服务进行研究，尚未形成关于基本公共服务 均等化的系统理论。从笔者查阅有关资料来看，目前我国关于基本公共服务均等 化的指标体系的研究还相对较少，笔者已阅读的文献资料观点归纳起来如下： 一、基本公共服务指标体系的设计原则 ( 一) 江明融提出政府公共服务供给指标的3 条设计原则： 一是公共性原则。必须针对公共领域，具有公共价值观。 二是总括性原则。必须是反映社会要素之间客观逻辑关系与发展规律的概括 性表述。 三是系统性原则。必须有内在的逻辑联系，共同构成公共服务供给水平的全 面图景；要能从静态与动态两个方面描述公共服务供给的发展水平。 ( 二) 孙庆国提出基本公共服务均等化的衡量指标设计的四项原则： 一是系统性原则。必须坚持系统性原则，增加公共服务指标在政府绩效评估 指标体系中的权重系统；要把基本公共服务均等化指标作为公共服务指标体系中 江明融公共服务均等化问题研究博士论文厦门大学，1 7 0 - 1 7 6 2 0 0 7 孙庆国解构基本公共服务均等化的衡量指标“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理 学会2 0 0 8 年年会，北京中国2 0 0 8 年1 2 月1 日 一6 一 的约束性指标；要科学确定基本公共服务指标体系中各项指标的优先次序。 二是重点突出原则。运用关键绩效指标法( k p i ) ，针对人民群众最关心、最 迫切、最需要解决的问题来设计主要衡量指标，以有利于解决重点和难点问题。 三是科学性与可操作性相结合原则。要运用科学简便的数学方法，又要考虑 指标和数据的权威性、可得性和可操作性。尽量采用平均指标、相对指标进行衡 量，使指标具有可比性。坚持动态原则，不断改进和充实指标体系。 四是公众导向原则。努力提升基本公共服务的价值。基本公共服务的价值主 要不在于经济价值和技术含量；公众参与指标及其标准的制定；强化公众衡量基 本公共服务均等化的主体地位。 二、关于具体指标体系方面 ( 一) 钟振强、宋丹兵提出以下五项指标体系：1 人均g d p ；2 人均财政 收入；3 人均可支配财力；4 人均财政支出；5 各项基本公共服务人均支出。 ( - - ) 李艳春等人借鉴质量管理中的s i p o c 分析，从资源、过程、消费三方 面提出了1 3 项衡量公共服务均等性的指标体系：1 公共服务支出占总支出的比 例；2 公共服务支出占总税收的比例；3 公共服务人员比例；4 公共设施投入占 公共服务支出的比例；5 服务质量意识；6 平均周转环节；7 平均服务成本；8 平均服务时间；9 平均周转效率；1 0 人均享有资金水平；1 1 人均享有服务设施； 1 2 人均配备服务人员；1 3 人均享有服务时间。 ( 三) 江明融提出以下指标体系，共涵盖8 大类3 6 项指标 ：( 1 ) 教育类公 共服务供给指标。具体包括基础教育支出占财政支出比重、学生人均教育经费、 学校师生比例、教育设施完善率( 其反面指标是“校舍危房率”) 、成人文盲率、 钟振强、宋丹兵论基本公共服务均等化及其评价指标体系吉林工商学院学报，2 0 0 8 ，2 李艳春、金国强、田志友公共服务均等化指标体系探析上海质量，2 0 0 7 ，5 江明融公共服务均等化问题研究博士论文厦门大学，1 7 0 - 1 7 6 2 0 0 7 7 一 适龄儿童入学率、大学生毛入学率、中小学生辍学率、受职业教育人口比例等。 ( 2 ) 社会保障类公共服务供给指标。包括社会保障支出占当地财政支出比重、 人均社会保障支出、社会保障覆盖率、失业率、吉尼系数等。( 3 ) 公共医疗卫生 类公共服务供给指标。包括公共医疗卫生支出占财政支出比重、婴儿死亡率、每 千人拥有医生数、获得安全用水设施人口占总人口比重、享有卫生设施人口占总 人口比重等。( 4 ) 环境保护类公共服务供给指标。包括环境保护投资占财政支出 比重、固体废物综合利用率、废水排放达标率、垃圾无害化处理率、森林覆盖率 等。( 5 ) 公共科技类公共服务供给指标。包括政府公共科技支出总规模、政府农 业技术服务支出、农业技术人员占农民人口总数比例等。( 6 ) 公共事业类公共服 务供给指标。主要包括铺敷道路百分比、居民公共健身设施等。( 7 ) 公共秩序类 公共服务供给指标。主要包括各地区刑事案件、治安案件数量、每万人维护治安 人员人数等。( 8 ) 公共行政类公共服务供给指标。包括总人口人均公共支出水平、 财政供养人口人均公共支出水平、补贴与其他经常性转移支付占政府总支出的百 分比、基层政府负债程度等。 ( 四) 安体富等人提出以下指标体系：i 参加基本养老保险人数占总人数 比重；2 参加失业保险人数占人口数比重；3 火灾发生数与人口数之比；4 交通 事故发生数与人口数之比；5 每万人拥有卫生机构人员数；6 每万人拥有卫生机 构数；7 每万人拥有医疗机构床位数；8 普通小学生师比；9 普通初中生师比； 1 0 人均拥有道路面积；l i 城市用水普及率；1 2 城市燃气普及率；1 3 每万人拥 有废水治理设施数；1 4 每万人拥有废气治理设施数；1 5 每万人三种专利授权数； 1 6 每万人技术市场成交额。 三、关于基本公共服务指标的具体应用方面 安体富、任强中国公共服务均等化水平指标体系的构建基于地区差别视角的量化分析财贸经济， 2 0 0 8 ，6 8 一 2 0 0 8 年，浙江省政府发布了浙江省人民政府关于印发基本公共服务均等 化行动计划的通知，提出了浙江省到2 0 1 2 年推进基本公共服务均等化的十四 项目标：1 健全就业公共服务体系，实现城乡劳动者平等就业：2 深化完善社会 保险体系，实现职工社会保险基本全覆盖：3 多渠道解决城乡低收入家庭住房困 难，实现住有所居：4 积极实施分层分类救助制度，实现社会救助制度化：5 加快 构建新型社会福利体系，实现社会福利适度普惠：6 城乡教育公平程度不断提 高：7 覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗服务体系不断健全：8 城乡公共文化 服务网络更趋完备：9 全民健身服务体系进一步完善：1 0 城乡计生服务均衡发 展：1 1 推进城乡公共交通一体化：1 2 基本实现城乡供水供电一体化：1 3 实现城 乡邮政通信一体化：1 4 基本实现城乡污水和垃圾处理一体化。这是国内地方政府 首次围绕基本公共服务均等化发布的施政目标。 从笔者查阅有关资料来看，目前我国理论界对基本公共服务指标体系的尚未 展开深入、系统的研究。多数人仅从必要性方面提出要加快制定基本公共服务均 等化指标体系。个别人提出了基本公共服务指标体系的设计原则，如江明融提出 了公共性、总括性、系统性三项原则，孙庆国提出了系统性、重点突出、科学性 与可操作性相结合、公众导向4 项原则。少数关于具体指标体系的研究中，有的 仅提出了大的框架，未设置具体指标；有的虽设置了具体指标，但一般仅从某一 个角度提出较为笼统的几项指标，缺乏全面的考虑和系统的论述，如钟振强、宋 丹兵提出提出的五项指标仅从投入性方面考虑，李艳春等人从企业管理角度提出 的1 3 项指标，但其提出的服务质量意识、平均周转环节、平均周转效率等方面 仅是一个笼统的概念，在实际应用中还需细化的具体的领域才能展开；安体富等 浙江省人民政府网站浙江省人民政府关于印发基本公共服务均等化行动计划的通知 h t t p ：m z h e j i a n g g o v c n ，2 0 0 8 年8 月7 日 一9 一 人提出的1 6 项指标，仅从产出性方面考虑；江明融提出的8 大类3 6 项指标虽然 较为全面，但缺乏内在逻辑性、系统性的分析，缺乏实际操作层面的分析和运用。 在基本公共服务指标的具体应用方面，浙江省政府在全国率先提出了推进基本公 共服务均等化的1 4 项施政目标，但其对多数目标的阐述都较为笼统，缺乏实际 的量化指标，仅对个别目标如城镇登记失业率、建立养老服务中心比重、机构养 老服务人数比重、幼儿园覆盖面、义务教育完成率、中小学及中职学校达到建设 标准比重、每千人拥有责任医生人数、公共卫生项目服务达标率、行政村建有文 化活动场所比重、广播电视覆盖率、人均体育场地面积、行政村客运通村率、乡 镇自来水普及率、生活污水处理率、生活垃圾处理率等设定了量化指标。 第四节研究的创新点 针对现有研究成果缺乏全面系统的分析论述、缺乏实际操作层面的分析运用 等不足，本文将在充分阐述基本公共服务均等化内涵的基础上，从政策执行者的 角度，从基本公共服务投入、产出及结果3 方面提出基本公共服务均等化指标体 系。在此基础上，运用此指标体系对广东基本公共服务均等化现状进行分析。这 是本文与已有研究有所区别的独特价值。 第五节研究方法与论文框架 一、研究方法 本文研究总体上采用定性分析与定量分析并用、规范分析与实证分析相结合 的方法。 一1 0 一 ( 一) 定性分析与定量分析并用法 一方面，对收集到的材料进行系统性、逻辑性思考和分析，在广泛对比国内 外相关指标体系的基础上，根据正确导向性、科学性、整体统一性、系统优化性、 通用可比性、实用性、动态性等原则，概括提炼出关于基本公共服务均等化的科 学指标体系，并分析对比了该指标体系与现有其他学者提出的指标体系的不同和 优点。另一方面，结合该指标体系，运用现代计量经济和统计分析方法，对广东 基本公共服务均等化现状进行量化分析与评定，并提出进一步推进均等化的实践 操作思路，为政府部门提供决策参考。 ( - - ) 规范分析与实证分析相结合法 开展基本公共服务均等化指标体系研究，主要目的是为推进基本公共服务均 等化提供可行的实践操作方法，既要有理论支撑，又要有现实可操作性；既要强 调科学性和规范性，又要注重实用性和可操作性。因此，基本公共服务均等化指 标体系研究既要对基本公共服务均等化的定义等理论基础做规范性分析，又要对 相关指标体系作出实证性分析。在研究过程中，应坚持规范分析与实证分析相结 合、侧重于实证分析的原则。 二、论文框架 本论文结构如下：第一章导论，第二章广东基本公共服务均等化现状，第三 章基本公共服务指标体系的建构原则，第四章国内外相关指标体系及其借鉴，第 五章广东基本公共服务均等化指标体系，第六章按照本文指标体系对广东基本公 共服务现状的评价，最后还包括结论与讨论、参考文献。 第二章广东基本公共服务均等化现状 第一节广东基本公共服务现状 近年来，广东省虽然不断增大对基本公共服务的财政支出力度，但受总体经 济发展水平、国民收入分配状况、公共服务供给差距等多方面因素影响，基本公 共服务无论在投入数量、公平程度等方面都与和谐社会建设及科学发展的要求存 在较大差距，推进公共服务均等化任重而道远。总体而言，当前广东省基本公共 服务均等化面临的突出矛盾集中在三个方面，即区域间、城乡间及社会群体间基 本公共服务水平差距问题。 一、区域间基本公共服务水平差距巨大 受地区经济发展和财政收入不平衡以及财政体制因素的影响，广东省经济发 达地区和欠发达地区公共服务供给水平出现明显差异。 以公共医疗卫生服务为例，2 0 0 6 年广东省超过六成的医生和医疗机构床位 均集中在珠三角地区，东西翼和北部山区的每千人口医生数和每千人口医院、卫 生院床位数均低于全省平均水平，每千人口医生数珠三角是西翼的近4 倍，每千 人口医院、卫生院床位数珠三角是东翼的4 倍多。医疗卫生的地区差异在农村表 现得尤其突出，2 0 0 6 年珠三角每千农业人口乡镇卫生院床位数为2 4 4 张，东西 两翼、粤北山区为0 7 9 张；平均每所乡镇卫生院业务用房面积，珠三角为5 9 5 1 本部分数据来源：根据广东统计年鉴2 0 0 7 相关数据及广东省财政厅相关资料整理、计算得来 一1 2 一 平方米，东西两翼、粤北山区只有1 9 6 9 平方米；平均每所乡镇卫生院万元以上 医疗卫生设备，珠三角是3 6 台，东西两翼和粤北山区只有6 台，农村卫生设施 发达地区与欠发达地区相差悬殊。 又如基础教育投入方面，区域差距更为明显。2 0 0 4 年，东莞市人均教育经 费支出为2 5 2 9 元，人均财政性教育经费为1 7 2 1 元，人均预算内教育经费为1 5 4 5 元，而揭阳市同类指标分别为3 1 0 元、1 6 9 元、1 6 4 元，分别是东莞市的1 8 、 1 1 0 、1 9 。由于投入差距悬殊，区域间教育发展水平差异巨大。珠江三角洲 己在大力推进教育信息化和教育现代化，普及优质教育，而东西两翼和粤北山区 一些地方却还在艰难地巩固“普九；珠江三角洲地区初中毕业生升学率已达到 9 0 以上，而5 0 个山区县则只有4 8 ，有的县仅有3 5 。 二、城乡之间的基本公共服务水平差距明显，缺乏统一的公共服务体制 一是城乡基本公共设施供给差距大。广东水、电、路、通讯、学校、医院、 图书馆等公共基础设施的供给，在城乡之间存在着较大差距。城市地区的公共基 础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农 村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对 较少。2 0 0 5 年，广东用于城乡固定资产投资额之比达到5 3 7 ：1 。 二是基础教育城乡差距大。农村义务教育在师资、教学设施等方面，与城市 相比差距非常明显。2 0 0 6 年全省义务教育学校危房9 0 以上是农村学校危房。 城乡教师待遇和整体素质也存在不小的差异。农村学校教师待遇偏低、生活条件 艰苦。不少地方的农村宁愿聘请“工资低、待遇低、学历低、素质低 的代课教 师，以节省财政支出。低素质的代课教师造成了教育质量的下降。 三是社会保障水平城乡差距大。首先是低保标准城乡差别较大，广东除了深 一1 3 一 圳市、珠海市特区内、佛山市已经统一了市、县( 区) 城乡低保标准，其他地区 低保标准均存在城乡差别。从全省来看城乡差距5 8 元，欠发达地区城乡差距高 于发达地区，有1 7 个县( 区) 城乡相差1 0 0 元以上，最高相差1 3 0 元。二是社 会保障大部分覆盖在城镇。目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社 会保险为主体的制度体系，几经改革，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处 于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。 四是城乡医疗卫生资源配置不合理。广东省的医疗资源集中在城市，农村基 层医疗机构基础薄弱、水平不高。2 0 0 6 年广东省共有各类卫生机构1 6 9 5 3 个， 但乡镇卫生院只有1 4 1 2 个，仅占8 。全省共有医院床位2 0 4 l 万张，其中县及 县以上拥有的医院床位达1 6 5 万张，占了8 0 以上，而农村仅占了不到2 0 。 农村医疗技术人才缺乏。广东农村乡镇卫生院人员中，本科毕业生仅占1 6 ， 没有任何学历的卫生人员占2 1 6 。高校医学毕业生不愿到农村就业，农村技术 人员普遍存年龄老化、专业水平低的状况。 三、不同群体之间的基本公共服务不均衡 广东城镇居民按家庭收入分7 组，最高1 0 收入组与最低1 0 收入组人均可 支配收入，2 0 0 6 年绝对差额达3 9 4 5 3 元，比值从1 9 8 5 年的4 6 倍上升到2 0 0 6 年的9 6 倍，虽然低于2 0 0 6 年江苏的1 0 1 倍，但高于全国平均水平9 0 倍，也 高于山东、浙江的7 o 和8 2 倍。广东农村居民最高2 0 收入组与最低2 0 收入 组人均纯收入之比从1 9 9 7 的3 4 倍上升到2 0 0 4 年的5 8 倍，2 0 0 6 年扩大到5 6 倍。因此本地居民由于收入差距导致享受的基本公共服务水平差距很大。 同时由于广东属于全国经济发达地区，由于之前很多基本公共服务只提供给 具有本地户籍的居民，有很多外来务工人员享受不到基本公共服务，导致不同群 1 4 - 体之间享受的基本公共服务水平差异很大。 第二节广东推进基本公共服务均等化的现实需要 当前，广东正处于从偏重经济总量向注重经济质量转变、从不平衡发展向协 调发展转变、从外源型经济向内外源型经济协同发展转变的关键时期。广东发展 转型的方方面面，都与人的全面发展直接相关。在经济转轨、社会转型大背景下， 人的全面发展又高度依赖于基本公共服务均等化，以及相关的政策和体制安排。 一、产业升级迫切要求通过基本公共服务均等化提高劳动者素质，实现由 人口大省向人力资源强省的转变 广东劳动力总体素质偏低、技能人才不足，与产业升级的要求不相适应。2 0 0 7 年全省高等教育毛入学率为2 5 6 ，低于浙江、江苏5 个百分点以上。技能人 才不足不仅导致珠三角产业升级缺乏支撑，也制约着山区及两翼承接和改造传统 产业的实际进程，使得这些地方很难避免重走珠三角发展低端产业的老路。通过 公共财政制度的不断完善，使基本公共服务惠及全体居民，实现投资于物向投资 于人的转变，不断提高劳动者素质，实现由人口大省向人力资源强省的转变，已 成为广东经济发展方式转变的重中之重。也惟有如此，才能切实加快创新型广东 的建设，形成以高新技术产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体、现代农 业为基础、三次产业协调发展的新格局。 二、共享式发展迫切要求通过基本公共服务均等化建立起完善的再分配机 制，有效地缓解城乡、区域和贫富差距 。本部分数据来源：根据广东统计年鉴2 0 0 7 相关数据及广东省财政厅相关资料整理、计算得来 一1 5 改革发展新阶段，广东解决三大差距不是简单地回归计划经济时代的平均主 义，而是在尊重市场规律的同时，完善政府的再分配功能。从3 0 年的改革实践 看，在劳资关系比较健全的情况下，城乡、区域和不同社会群体之间的收入分配 格局由市场决定有利于调动劳动者的积极性，有利于劳动力资源的优化配置，但 政府要责无旁贷地承担起再分配的职能，通过基本公共服务均等化，赋予农村、 落后地区居民和困难群体平等的发展机会和发展权利。 三、内源型经济发展迫切要求通过基本公共服务均等化稳定广大社会成员 对未来的预期，提高消费率 从广东未来发展看，作为人口大省和经济大省，如果在基本公共服务均等化 方面迈出重要步伐，在省内形成巨大的消费市场，将为内源型经济发展提供不竭 动力。有研究表明，我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到 位，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。由于教育、医疗、社会 保障等基本公共服务的价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，城乡居民收入 中的很大一部分用于预防性储蓄，减少了即期消费。此外，教育投资对农业、非 农业以及对整个农村经济增长的回报率很高。政府农村教育投资对农牧业产值增 长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加l 元农村教育投资，可使农牧业产 值增加8 4 3 元，而每增加l 元农村公共基础设施投资，农牧业产值仅增加6 7 5 元。在欠发达国家，初等、中等、高等教育的社会收益率分别是2 3 4 、1