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上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府中小企业财政融资政策研究 i 区县级政府中小企业财政融资政策研究 摘 要 中小企业是国民经济中最活跃的主体，在经济发展中起到了重要的作 用。中小企业是经济增长的重要支撑，无论是经济发达国家还是发展中国 家，中小企业都创造了相当部分的国民财富；中小企业是吸引社会就业的 主要载体，由于中小企业多为劳动密集型企业，其单位投入吸纳的就业人 员较多，而且其对总就业的贡献率会随着收入水平的提高而显著提升；中 小企业还是技术创新的活跃因素，为了更好地赢得市场、获得较高的产品 利润，中小企业往往有很强的技术创新意识，也取得了较多具有革命性的 创新成果。 但与此同时，中小企业在成长过程中也面临诸多困难，其中最关键的 就是融资约束，国内金融发展水平较低，金融市场不完善等因素都给中小 企业融资带来了更大障碍。尤其是受到国际次贷危机滞后效应显现、国际 经济形势增速放缓，国内宏观调控结构调整、劳动力成本增加、原材料价 格上涨以及人民币汇率调整等多种因素影响，我国相当部分中小企业面临 资金链断裂等生存危机。因此，在当前背景下研究区县一级财政政策推进 中小企业融资体系建设，对缓解中小企业融资障碍、帮助企业度过难关、 保持区域经济健康持续发展具有理论和实践的意义。 本文主要从五方面阐述了中小企业财政融资政策的理论依据、政策现 状及瓶颈、国外融资政策以及优化措施建议。 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府中小企业财政融资政策研究 ii 第一部分关于中小企业融资政策的理论依据主要基于财政政策调节理 论和金融风险管理理论，一方面财政职能从最初亚当斯密“守夜人”的 分配职能发展到凯恩斯的财政调节职能，在处理经济问题的过程中，政府 有必要通过公共理性对经济干预。同时，由于政府也存在财政风险，金融 风险管理理论能够指导政府在财政政策扶持的同时，有效规避和防范可能 存在的或有风险。这些理论基础为实证分析奠定了基础。 第二部分重点说明了我国加强地方财政对中小企业融资政策的必要 性。简单介绍我国中小企业的生存现状,详细分析中小企业融资难的成因， 梳理回顾了我国财政政策对中小企业融资支持不断发展、完善的过程。从 最初计划经济体制下的“大财政、小金融”，到重点支持国有企业、集体 经济改革发展，再到如今应对金融危机、聚焦中小企业生存发展，我国先 后出台了一系列针对中小企业发展扶持的政策措施，逐步搭建起适合我国 企业实际的金融服务和财政政策体系，对解决中小企业有效贷款需求产生 了一定的积极效果。 第三部分阐述了上海市徐汇区对中小企业融资政策及存在问题。作为 本文案例分析的落脚点，文章对徐汇区中小企业融资政策进行了较为全面 的说明，同时也指出由于受到市场机制尚不成熟、政策手段还不完善、中 小企业自身发展特点等多方面因素影响，中小企业融资难担保难还存在较 多难以解决的问题，并对此进行了逐条分析论证。 第四部分阐述了国际上中小企业的财政融资政策的经验，为本文研究 提供了客观依据。由于国外对中小企业融资问题的实践研究相对较早，并 且有的国家通过实行一定的政府政策支持，取得了良好的成果，这一系列 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府中小企业财政融资政策研究 iii 较为成熟的财政融资政策值得我们学习和借鉴。文章重点介绍了美国、英 国、日本三个国家的融资政策及做法，为我国进一步优化财政融资政策提 供了政策参考和实践经验。 在理论依据、现状分析以及国外经验借鉴的基础上，第五部分文章立 足于上海市徐汇区这一区县一级政府的公共政策体系，重点探索和研究了 当前形势下建立健全中小企业融资体系的基本思路，从提升财政扶持资金 的聚焦功能和使用效益、积极拓展中小企业信用担保的有效形式、创新多 种方式并存的中小企业融资平台、有效防范和控制融资风险等四个方面提 出政策优化的建议，探讨公共政策模式，以进一步增强公共政策对于缓解 中小企业融资障碍的引领作用，推动政府自身政策体系完善，也促使中小 企业不断提高发展能力，为区域经济健康持续发展能提供强有力的支撑。 本文的创新观点在于，一方面，针对当前经济危机，借鉴了国外较为 先进的政策经验和我国各级政府、商业银行的创新做法，从财政政策角度 探讨解决中小企业融资问题，具体而言，就是针对我国中小企业发展的具 体情况以及日益变化的金融外部环境，构建起一个与区情实际相适应、相 协调的财政政策体系。另一方面，笔者立足于上海市中心城区财政政策操 作的层面，从基层角度提出更贴合实际、更具可操作性的建议措施，具有 更强的现实意义。 关键词：财政，金融，公共政策，中小企业，融资 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府中小企业财政融资政策研究 iv the research on the financial policy of small 二是不同类型金融市场的关联性、互动性是金融危机传递和扩散的重要机 理;三是某些国家和地区之间经济结构的现实性是金融危机在不同地域之间传递和扩散 的重要媒介;四是某些国家之间的经济关系过于密切形成金融危机在不同国家之间传递 和扩散的纽带;五是国际间金融协调与干预机制跟不上国际金融业发展的步伐,为金融 危机的传递和扩散提供了有利条件。 金融危机的传导分为内部传导机制和外部传染机制。 金融危机在一国内的传导与扩 散为金融危机的内部传导。金融危机在国与国之间的扩散称为金融危机的外部传染机 制。形成金融危机传染机制的渠道主要有三个方面:金融联系、实际联系和政治联系。 因此,危机倾向于集体出现,一国危机之后紧接着就是另一国的危机。 三、金融风险防范 一是加强对银行的监管,建立完善的金融市场。不宜过早把国有商业银行全面推向 商业化。银行商业化必定会带来金融市场更激烈的竞争，而竞争激烈的金融市场会使金 融体系更容易受到伤害。二是分流居民储蓄。分流居民储蓄将有利于加快建设完善的金 融市场，减轻银行的信用压力。应该开发多样化的金融产品，发展资本市场，逐步形成 直接间接融资相并举使二者均健全发展的格局。 三是继续保持中央银行对贷款的指导作 用，建立金融风险防范系统和危机处理系统。全面的金融风险管理系统应当包括金融风 险预警防范系统和危机处理系统。 金融风险预警防范系统侧重于事前发现风险和日常控 制风险,金融风险危机处理系统着力处理已经出现的较大问题，需要采取特别紧急措施 的危机事件，是一个事后处理系统。四是增强投资者对金融机构的风险意识。金融机构 信息如果出现极度不对称性，将导致投资者对金融机构的风险意识非常淡漠，在某种程 度上已经成为金融业市场化改革的重要障碍。中央银行应当按“公开、公正、公平”原 则，适当增强金融业的透明度，加快金融机构信息披露；真正发挥独立审计会计师的作 用；发挥舆论监督作用等。 以上理论为我们研究中小企业财政融资担保提供了重要理论依据， 成为我们实际工 作的理论指导。 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 11 第三章 我国加强地方财政对中小企业融资政策的必要性 中小企业在我国经济发展中起到重要作用，而融资约束却成为我国中小企业发展 的最大障碍。要缓解中小企业的融资约束程度，地方财政对中小企业的融资政策显得尤 为重要。本章节将具体阐述我国中小企业生存及发展现状、面临的融资约束，以及我国 从中央到地方财政对其融资政策扶持的情况。 第一节 我国中小企业生存及发展现状 一、我国中小企业的定义 中小企业是指相对于大企业而言，人员规模、资产规模和经营规模都比较小的经营 单位,从范畴上讲,中小企业大部分属于民营经济。 目前世界各国对中小企业的划分标准 基本上分为两种，包括定量(quantitative )和定性(qualitative)，前者主要根据雇员 人数、资产、营业额等划分；后者也称质量界定标准，“独立所有”、“自主经营”、 “较小的市场份额”是其中最核心的定性。全世界 80%以上的国家采用了定量标准，定 量标准又可细分为“单一定量标准”与“复合定义标准”，前者只采用一个指标(经常 是人数)，后者包括多个量化的参数，如除了雇员人数外还包括营业额等。我国采用的 是定量标准，并且是复合量标准，不仅采用雇员人数，还包括年营业额、行业所在类型 等。 中小企业的划分标准是一个发展的过程， 特别是采用营业收入作为划分标准的中小 企业，随着各国经济发展水平的提升，销售额的门槛也在逐渐提高。一个很明显的例子 是日本，对于制造型企业，1963 年以前中小企业的上限标准为 5000 万日元，1973 年修 改后的标准增长到 1 亿日元。我国中小企业标准正式明确的时间是 2002 年，当年 6 月 29 日全国人大通过 中华人民共和国中小企业促进法 ， 该法在 2003 年 1 月 1 日正式实 施；同年 2 月 19 日，国家改革和发展委员会正式出台了中小企业划分标准，针对不同 行业的不同特点，以职工人数、销售额、资产总额作为划分标准，明确一般职工人数不 超过 3000 人、 年销售收入不超过 3 亿元的企业为中小型企业。 据国家发改委统计口径， 国家发展和改革委员会统计标准 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 12 自改革开放以来，我国中小企业的数量已经占到企业总数的 99.3%，总产值和实现利税 分别占全国的 55.6%和 46.2%。 11 值得注意的是，目前我国各大商业银行对中小企业的划分标准没有统一。在 2005 年 7 月 28 日银监会下发的银行开展小企业贷款业务指导意见中，小企业泛指各类 所有制和组织形式的小型企业及个体经营户。小型企业的划分标准参照中小企业标准 暂行规定、统计上大中小型企业划分办法（暂行）和部分非工企业大中小型划 分补充标准（草案）的规定。这直接导致在小企业划分上，商业银行根据自己的实际 情况给出了不同的标准。由于缺乏统一的标准，政策的制定与执行明显缺乏针对性和可 操作性。即使现在已经出台的一些支持保护小企业发展的政策措施，也因没有明确的小 企业划分标准而难以落实。 二、我国中小企业的主要特点 1、中小企业在国民经济和社会发展中起到重要的作用。 中小企业是国民经济最活跃的主体，在经济发展、解决劳动力就业等方面中起到了 重要的作用。与大企业相比，中小企业对市场反应敏捷，经营方式机动灵活，往往具有 更强的创新意愿，能够满足日益多样化、个性化的市场需求，在促进科技进步、提供就 业、活跃市场等方面具有不可替代的作用。首先，中小企业是经济增长的重要支撑，无 论是经济发达国家还是发展中国家，中小企业都创造了相当部分的国民财富。其次，中 小企业是社会发展的稳定器，这主要表现为中小企业是吸引社会就业的主要载体。就业 是民生治本，在吸纳就业和创造就业方面，中小企业因其数量庞大而有着天然的优势。 美国经济学家戴维伯奇在著名论文工作岗位的创造过程中发现小企业创造了美国 82%的新增就业机会，由此提出了“小企业是经济增长的火车头”的观点 12，这一观点在 如今的中国同样得到验证。同时，中小企业多为劳动密集型企业，其单位投入吸纳的就 业人员较多， 对总就业的贡献率也随着收入水平的提高而显著提升。 ayyagari 等 （2003） 指出，小企业对总就业的贡献率在低收入国家为 17.56%，而在高收入国家为 57.24%。 13 再次，中小企业是技术创新的活跃因素，为了更好地赢得市场、获得较高的产品利润， 中小企业往往有很强的技术创新意识， 也取得了较多具有革命性的创新成果。 在爱尔兰、 葡萄牙、 波兰和挪威， 中小企业的研发项目占全部企业的大半， 在美国和欧盟则约占 20%， 我国的中小企业也具有较强的科技创新动力和能力，无论从研发人员比例、研发经费投 11 张凯、董千里.物流银行金融服务创新解除中小企业融资障碍j.财经理论与实践（双月刊）,2009,151:33 12 何长见、何毅.中国中小企业发展的系统性障碍与制度创新m.北京:中国大地出版社,2007.10 13 杨娟.中小企业融资结构：理论与中国经验m.北京:中国经济出版社.2008.3 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 13 入比例、专利等研发成果数量等方面看，中小企业都是我国技术创新与自主研发的不可 或缺的重要力量。 表 1 上海市中小企业总体经济情况表 项 目 中小企业 占全市企业比重 比 2004 年增长 企业数量（个） 337753 99.66% 5.29% 营业总收入（亿元） 35578.18 67.54% 11.16% 占用社会资本（亿元） 15991.78 72.71% 15.34% 外贸进出口量（亿元） 167.73 9% 239.6% 吸收社会就业人口（万） 779.96 85.89% 8.94% 2005 专利申请量（件） 11440 50% - 资料来源: 上海市财政局企业处上海中小企业总体情况和政府支持情况2005 年 2、中小企业在发展中普遍面临资金困境。 资金是任何企业生产过程中不可缺少的重要生产要素之一，对中小企业来说，资金 对其生存和发展的意义尤为重要，甚至是其能否生存发展的决定性要素。但现实中中小 企业往往存在资金短缺的现象，其资金制约大致可以分为两种。 一种是“死亡谷”理论，即在企业出生与开始进行资金循环之间，有一段只有投入 没有产出的时期，被称为“死亡谷” ，尤其对科技型企业来说，由于产品具有一定的创 新性，进入企业资金循环的周期更长，其经历“死亡谷”的时期往往也更长。能否度过 “死亡谷”的关键因素在于企业具备适当的资金。 一种是“自然融资屏障”理论 14，也称为企业融资缺口。主要是由于中小企业拥有 的有形资产和无形资产少，商业信誉不高，信息交流不充分，银行信用缺失，从银行通 过抵押贷款和信用贷款进行间接融资的机会大大减少；基于同样的原因，加之中小企业 盈利能力有限，管理不甚规范，获得风险投资、债权投资、公开市场融资等直接融资的 可能性更少，使中小企业普遍感到资金问题成为制约企业生存和发展的最大障碍。 我国众多学者采取了实证调查的方式来了解资金对中小企业发展的制约情况。 根据 中国社会科学院民营经济研究中心对浙江、四川、湖北、吉林四省的抽样问卷调查结果 来看，对民营企业可持续发展的影响因素，各省企业均觉得自有资金不足和融资困难是 影响企业的优先因素。即使是在民营经济发展已经较为成熟、资金供给充分的浙江，亦 有 31.48%的抽样企业觉得自有资金不足影响了企业的可持续发展。 15 14 杨娟.中小企业融资结构：理论与中国经验m.北京:中国经济出版社.2008.69 15 何长见、何毅.中国小企业发展的系统性障碍与制度创新m.北京:中国大地出版社.2007.89 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 14 根据科技部火炬中心与厦门大学科技企业孵化器研究中心对全国 79 家国家级科技 企业孵化器中的科技型企业进行问卷调查，并通过 ridit（relative to an identified distribution unit）分析法对数据进行分析处理表明，从企业的观点看，在科技企业 孵化器提供的八大服务中，财务及融资服务处于第二重要地位，仅次于政策法律支持， 说明资金问题也是困扰我国科技型企业的最重要市场因素。 3、我国中小企业内源融资及外源融资的主要模式。 企业的融资结构应该是多层次的，但从目前来讲，我国中小企业的发展主要依靠自 身内部积累，即中小企业内源融资比例过高，外源融资比例相对不足。根据我国中小企 业发展及融资状况调查报告显示，自有资金在企业的资金来源平均达到 49.3%，银行贷 款占 38.6%，企业间的资金占用占 2.8%，向亲友借款占到 1.4%，政府拨款平均为 0.2%， 通过发行股票和债券的直接融资比例为 0.03%。 根据梁琦等人在南京对 60 个不同规模企 业进行的融资抽样调查， 首先把企业根据丘吉尔与刘易斯生命周期模型分为创业、 生存、 成功、 扩张和成熟等五个阶段， 再研究初步不同阶段企业的融资结构。 其研究结果表明， 处于创业和生存阶段的企业，其主要的融资来源是业主投资、民间借贷和商业信用，对 内源融资的依赖程度高， 而随着企业逐渐壮大， 步入成功阶段、 扩张阶段和成熟阶段后， 对银行贷款和证券融资的依赖程度提高。 表 3 民营企业生命周期各阶段融资规律和常用融资策略 融资方式 创业期 生存期 成功期 扩张期 成熟期 1、业主投资 主要来源 主要来源 次要地位 很少 很少 内源融 资 2、留存收益 没有 很少 主要来源 主要来源 主要来源 3、银行贷款 很难获得 开始有少量短 期贷款 短期和中期 贷款 较多中长期贷 款 中长期贷款， 但 比重有所下降 4、发行证券 不能 不能 不能 作用渐弱 开始发 行股票 较多发 行股票 5、民间借款 主要来源 主要来源 作用渐弱 次要地位 作用很少 外源融 资 6、商业信用 主要来源 主要来源 作用渐弱 次要地位 作用较小 融资限制 融资渠道单一， 资金成本高 融资渠道单一， 资金成本高 中长期贷款 数量少 融资竞争力大， 但发行证券障 碍较高 融资竞争力很 大， 但发行证券 障碍较高 常用融资策略 1+5+6 1+5+6 2+6 2+3 2+3 资料来源：何长见、何毅中国小企业发展的系统性障碍与制度创新p73 银行贷款仍是我国中小企业最重要的外源融资渠道， 根据对苏南地区中小企业的调 查发现，一般把向银行、信用社贷款作为外源融资的首选。在对宁波市 207 户中小企业 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 15 进行问卷调查中， “当企业流动资金紧张时” ，有 90.4%的企业选择了银行信贷的融资方 式， “当进行固定资产投资时” ，有 79.4%的企业选择了银行信贷的融资方式。 16尤其在于 国际比较的过程中，我国中小企业融资渠道过于集中银行贷款，非银行金融机构融资、 债券融资，特别是各类股权融资比重还比较低。 第二节 我国中小企业融资困境的原因分析 一、中小企业自身原因分析 1、中小企业经营具有不确定性，信贷风险较大。 由于中小企业资产规模较小，除少量高科技创业企业外，大部分企业研发投入少、 技术水平落后，仍较多停留在低附加值产业链区域，难以适应不断更新的市场需求和日 益激烈的市场竞争，其抗市场波动的能力也相应比较低，因此经营风险较大。以市场经 济高度发达的美国为例，美国中小企业管理局估计，有近 23.7%的中小企业在创业两年 内消失，5 年存活率不到 40%，8 年存活率为 17%，10 年存活率只剩下 11%。仅能收取固 定利率的银行由于不愿承担企业破产倒闭的风险而拒绝企业的融资要求。 17 2、中小企业借贷行为存在严重的信息不对称和道德风险，造成信贷市场一定程度 失灵。 中小企业普遍存在管理不规范、内部规章制度不健全、随意性较大、权力过于集中 等现象，企业经营的真实信息一般都内部化，通过正常渠道较难获得。与国外相比，我 国中小企业较少有经过审计的合格财务报表，财务状况缺乏透明度，银行无法判断企业 的经营状况和财务风险，为确保贷款安全性往往需要花费大量的人力物力。同时，由于 中小企业缺乏对融资信用的足够重视，容易出现拖欠贷款、到期不能归还贷款的现象， 也增加了银行的信贷风险。 3、业绩不佳直接导致融资困难。 从融资需求角度看，中小企业大致可分为三种类型。一是效益好的中小企业，成为 各金融机构争夺的客户目标。二是一些有发展潜力而且目前状况一般的中小企业，可能 会受到银行的冷落，或是被较为苛刻的担保、抵押条件拒之门外。三是效益差的中小企 业，基本无法获得银行贷款。由于二、三类企业占有绝大多数，且中小企业的整体业绩 16 国家计委经济政策协调司调研组.江浙中小企业融资与金融机构发展调查报告j.经济研究参考,2002,86:2 17 中南财经政法大学金融系课题组.中国民营经济融资困境的理论分析及对策研究j.中国金融前沿问题研 究,2004,7:549 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 16 不够理想，在一定程度上使得银行对其产生歧视倾向。据了解，目前各大银行在考虑发 放中小企业贷款的各种因素中，企业的财务状况和经营水平占据首位，达到 75%。 二、外部环境因素原因分析 1、中小企业融资的政策性金融制度较为缺乏。 我国已经建立了政策性银行体系，设有国家开发银行、中国进出口银行和中国农业 发展银行，其中，国家开发银行主要是支持国家基础设施、基础产业、支柱产业和国家 重大项目的建设；中国进出口银行设有出口卖方信贷、出口买方信贷以及外国政府贷款 转贷业务和对外担保业务等；中国农业银行主要是办理国家专项储备贷款，粮棉油加工 企业、产业化龙头企业收购资金贷款。可以说，三大政策性银行其服务对象各有侧重， 但中小企业都不是他们的主要贷款对象；虽然也有融资支持，但设定的贷款条件仍比较 苛刻。另一方面，由于我国资本市场发展还不够成熟、不完善，风险投资机制起步较晚， 同时缺乏功能定位明确的多层次资本市场体系， 很大程度上制约了中小企业利用资本市 场进行直接融资的规模和效率。 2、我国现有的银行结构体系存在不少问题。 一是大客户不仅需要的资金量大，操作成本小，而且银行判断其资金风险较低，因 此包括国有大银行在内的不少银行侧重于大客户资源； 二是我国真正针对中小企业的银 行还比较少，从贷款形式上，银行对中小企业采取谨慎贷款的策略，贷款形式还是以抵 押、质押为主，信用贷款只占到 17%左右 18；三是出于利润率考虑，目前银行对中小企业 的贷款利率普遍上浮 30%-40%，高的上浮达到 80%，中小企业通过银行渠道的综合融资 成本较高，已经成为了企业的沉重负担，影响了效益。 3、现行经济政策对中小企业发展需求影响较大。 货币政策等宏观经济政策变化对中小企业影响明显。其原因，一是在货币政策紧缩 导致银行收缩贷款时，大企业可以选择其它融资渠道，也能凭借其市场势力强占中小企 业的商业信用， 而中小企业做不到这些。 事实上， 由于中小企业具有信息不透明等特点， 因此大都与一家当地银行结成长期关系融资，在货币紧缩时，即使中小企业想转向其它 银行融资也很不容易，因为与新银行达成关系需要一个相互了解的过程。二是货币紧缩 可能导致利率提高，从而降低了抵押品价值，这对以抵押融资为主的中小企业而言，影 响更大。三是中小企业市场风险本来就高于大企业，在货币紧缩时尤其如此。在这种情 况下，即使有中小企业愿意支付高于市场利率的风险贴水，但由于银行担心逆向选择和 18 21 世纪经济报道.2008,12,9,头版 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 17 道德风险，仍然不会对愿意支付高利率的中小企业放款，在这种情况下，利率的调节功 能受到其它因素的制约。 第三节 我国财政政策扶持中小企业发展的演变过程 一、计划经济向市场经济转变的经济体制变型期 计划经济体制下，我国财政金融体制呈现出“大财政、小金融”的格局，国家财政 高度集中，统收统支，财政分配范围很大，银行贷款范围小。同时，长期以来实行“公 私区别、繁简不同” ，限制民营经济、照顾集体经济的财政和税收政策，中小企业生存 土壤比较缺乏。在这一时期内，国家基本没有扶持中小企业融资的财政政策手段。 随着我国改革开发深入推进，民营经济、中小企业越来越多走入人们的视线。这一 时期，在理论界普遍关注和研究下，我国政策层面上先后出台了多项扶持政策和措施， 但扶持重点仍比较多地集中在国有大中型企业和大型民营企业上。 1997年4月7日， 中国人民银行总行副行长陈元在一个深化国企改革的座谈会上说， 1997 年要进一步改进对国有大中型企业的金融服务，同时也要兼顾中小企业金融服务。 具体措施包括：切实改进金融服务，对有市场、有效益、守信的企业，积极给予贷款支 持；积极支持培育和发展企业集团，运用信贷杠杆促进企业结构调整；进一步深化金融 改革， 国有商业银行要把重点转向国有企业服务上来， 城市合作银行要为中小企业服务。 同时，还要进一步研究资本市场的发展，帮助企业拓宽融资渠道，降低负债水平。 191998 年，央行再次明确提出，民生银行和城市银行都以中小企业为主要支援对象，并进一步 改进和完善对中小企业的金融服务，要求各大国有商业银行增加对中小企业的贷款。 上海市政府也积极探索财政政策扶持。 1995 年百户现代企业制度试点企业制定实施 方案时，上海市政府提出：拟由财政支持 2 亿元，企业筹资 2 亿元，建立“企业转制基 金” ，用于支持重点国有企业贷款贴息。1996 年 9 月，市经委下达本市郊县（区）工业 技术改造专项贴息计划，涉及贴息项目 14 个，共落实贴息资金 249.55 万元。作为政策 性金融的一种实施形式，贴息贷款一般由中央政府通过政策性银行实施，而上海市政府 正式运用这一方式支持企业， 表明了支持国企改革决心大， 也表明地方财政有一定实力。 二、市场经济建立和成熟期 这一时期，中小企业已经成为我国国民经济和社会发展的最活跃的主体，在国民经 19 杜恂诚.上海金融的制度、功能与变迁（1897-1997）m,上海:上海人民出版社,2005.546 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 18 济中占有重要的地位，为了支持中小企业发展，在政府的积极引导和推动下，我国先后 出台了一系列政策措施，鼓励各商业银行改进对中小企业的金融服务，对解决中小企业 有效贷款需求产生了一定的积极效果。中小企业逐渐摆脱了完全依赖于国家投资、银行 贷款的单一局面，初步建立起较为独立、渠道多元的融资体系，为企业灵活运用资金起 到了十分积极的作用。 1、中小企业直接借贷市场机制不断完善。 2000 年， 中国人民银行出台了 关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见 ， 要求商业银行切实加强和改进对中小企业的金融支持，鼓励商业银行开展小企业贷款， 缓解小企业贷款难矛盾。2002 年全国人大常委会通过了中小企业促进法 ，并于 2003 年 1 月 1 日正式施行。2005 年，国务院颁发了关于鼓励支持和引导个体私营等非公有 制经济发展的若干意见 （简称“非公经济 36 条” ） ，其中一半的条文与解决中小企业融 资问题有关，特别是加大对非公有制经济的信贷支持力度的规定，对中小企业来说可谓 久旱遇甘霖。为贯彻落实好“非公经济 36 条” ，银监会在 2005 年 7 月发布了银行开 展小企业贷款业务指导意见 ，对如何改善中小企业的金融服务提出了具体要求。随后， 上海市政府也结合“非公经济 36 条”的意见，颁发了若干意见的实施意见（简称 “38 条”） ，重点为中小企业发展创造公平的市场环境，给处于融资困境中的中小企业 带来了福音，也给解决企业融资中出现的“两极分化”问题提供了一把利器。与此同时， 在资本市场层面，2004 年 6 月深交所推出了“中小企业板” ，为中小企业直接融资打开 了通道。 2、政策性担保机构应运而生，降低中小企业融资门槛。 中小企业信用担保具有高风险、低收益的特征，私人部门一般不愿介入或只是有限 介入，因此只有政府介入才能启动和发展这项业务，政府介入的规范形式，必然是财政 的介入，成为一项财政措施。1998 年 10 月，全国推动中小企业发展工作小组第一次起 草了关于鼓励和扶持中小企业发展的政策意见 ，并确定将解决中小企业融资难、担 保难问题作为突破口。1999 年 6 月，国家经贸委出台了关于建立中小企业信用担保体 系的指导意见 ，意见指出“我国开展的中小企业信用担保是经同级人民政府及政府指 定部门审核批准设立并依法登记注册的中小企业信用担保机构” 。 从 1999 年试点开始到 现在，中国已有 30 个省、自治区、直辖市开展省级或市级中小企业信用担保体系试， 初步构建了一个覆盖全国的中小企业信用担保体系。 在这一背景下，上海市自 1999 年 5 月以来积极构建以中投保上海分公司为核心， 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 19 覆盖全市的中小企业信用担保体系，由市与区、县财政联手，并与上海银行等市内 12 家商业银行建立贷款担保协作网络；由市与区县两级财政建立担保资金网络，由商业担 保机构建立贷款担保网络。中投保与上海市财政局的合作形式，是由市财政局牵头，各 区县财政局各拿出 2000 万-5000 万资金,共同面向全市年销售规模在 3 亿元以下的中小 企业，单户获得担保贷款额不超过 1000 万元，贷款期限不超过 1 年。对于获得上海市 高新技术企业认定证书和上海市高新技术成果转化项目证书的科技型企业， 承担贷款额 90%的坏账风险，对于一般企业，承担贷款额 85%的坏账风险。通过市中投保公司、全市 19 个区县财政部门以及各家商业银行多方合作、 风险共担的机制， 着力缓解中小企业融 资难担保难。 3、加快中小企业征信体系建设，优化融资环境。 2003 年 11 月 13 日，中国人民银行征信管理局正式挂牌成立，推动征信体系建设。 2004 年 11 月香港设立了中小企业商业信贷资料库，由银行业公会选定邓白氏（香港） 作为服务商，对中小型企业征集信用资料。2006 年 3 月，中央银行上海总部宣布其力推 的中小企业征信体系建设取得了初步成效，初步搭建起中小企业征信信息平台。 尽管我国政府和金融界分别对解决中小企业融资问题做了大量的实践探索， 但由于 长期受到计划体制的影响，绝大部分的金融机构偏好大企业，偏好国有制企业，而对民 营经济、中小企业的融资需求反映冷淡，呈现为我国企业融资的“两极分化”现象，即 占我国企业大多数的中小企业在贷款申请时备受冷落，经常面临贷款难和融资难的困 境，银行贷款在这类企业的融资结构中只占有很小比例；为数不多的国有大企业和极少 数民营大企业被银行视为优质客户和“座上宾” ，成为银行竞相贷款的对象，银行贷款 在这类企业融资结构中占有较大比例。有数据显示，1995 年-2005 年这十年间，国有银 行 80%以上的信贷资金投向了国有大企业，而中小企业贷款满足率不到 30%。 第四节 我国在金融危机特殊时期运用特殊手段缓解企业融资瓶颈 一、金融危机对国内中小企业生存和发展带来极大冲击 2008 年，受到国际次贷危机滞后效应显现、国际经济形势增速放缓，国内宏观调控 结构调整、劳动力成本增加、原材料价格上涨以及人民币汇率调整等多种因素影响，我 国相当部分中小企业面临资金链断裂等生存危机。 根据国家发改委中小企业司发布的统 计结果显示， 全国约十分之一的规模以上中小企业在去年上半年工业增加值增长率接近 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 20 30%，较去年同比减少 15%；全国去年上半年 6.7 万家规模以上的中小企业倒闭，其中作 为劳动密集型产业代表的纺织行业中小企业倒闭超过 1 万多家， 有 2/3 的纺织企业面临 重整。2008 年 12 月 26 日，国家统计局公布前 11 个月规模以上工业企业实现利润同比 增长值为 4.9%，而 9-11 月份工业利润同比下降 26.4%，这被外界普遍认为是“企业利 润硬着陆” 。 20以我国中小企业群体较为集中的浙江省为例，2008 年 7 月省经贸委、中小 企业局、外经贸厅、省企业联合会等组成联合调查组，深入台州、温州、杭州等地，走 访 10 多个主要行业和数十家重点企业后，得出的结论是：浙江中小企业生存经营状况 “堪忧” 。一部分规模和产能比较小的企业处在“不开工等死，一开工马上死”的尴尬 境地，加上劳动合同法出台实施，企业往往表现为：产值明显回落，效益大幅下降， 出口形势严峻，增速跌入低谷，资金普遍短缺，经营难以为继，生存面临危机，关停并 转增多等。 21有一定数量的外资企业悄然撤离中国，留下租赁的厂房、瘫痪的生产设备、 大批失业工人以及尚未归还的银行贷款。 另一方面据银监会统计，去年第一季度各大商业银行贷款额超过 2.2 万亿元，其中 只有约 3000 亿元贷款落实到中小企业，占了全部商业贷款的 15%，比去年同期减少 300 亿元，中小企业融资瓶颈尤为突出。 二、国家和各地方第一时间出台政策扶持中小企业渡过难关 1、中央各部委开展调查研究，明确政策方向。 在 2008 年这个特殊时期，小企业生存难、融资难问题已经得到了国家的高度重视， 国家领导人带队走访企业，重点考察劳动密集型企业、出口企业、高新技术企业等，深 入调研企业发展改革、国内外市场环境等问题。银监会也分批组织了五六个工作组奔赴 江苏、 浙江、 山东三地调研小企业生存状态， 重点考察是否存在一些符合国家产业政策、 处于成长期的小企业遭到“错杀” ，成了调控的对象，面临融资难题。尤其是 2008 年年 底中央经济工作会议、全国工业和信息化会议等一系列重要会议召开后，中央对在特殊 时期采用特殊手段，加大力度支持中小企业发展明确了方向。各地积极贯彻落实会议精 神，研究制定了有效的政策措施，保持中小企业的稳定发展，包括信贷、财税、对中小 企业支持和扶植以及对企业自主创新的鼓励等各方面政策。 2008 年 9 月、11 月，中国人民银行就中小企业贷款进行了两次专题调研，范围覆 盖了占全国贷款总量 92%以上的金融机构。调研主要考察了目前衡量银行满足中小企业 20 杜艳.全国前 11 个月经济指标情况n.21 世纪经济报道.2009-2-4(2) 21 钱刚.“钱荒”倒逼浙江金融“疾驰”n.经济观察报.2008-8-18(14) 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 21 贷款需求的两个指标，一个是贷款满足率，即获得贷款的中小企业数除以申请贷款的中 小企业总数；一个是贷款覆盖率，即与金融机构有信贷关系的中小企业除以中小企业总 数。 调查结果显示， 国内中小企业的银行贷款满足率和贷款覆盖率分别为88.3%和18.7%。 央行调查统计司司长认为中小企业融资难主要是由于直接融资等其他渠道不畅通， 大企 业贷款的挤出效应也是重要原因之一。 22通过调研，中国人民银行在 2008 年下半年适度 放宽了贷款规模，多次下调存贷款利率，指导商业银行营造宽松的银行信贷环境。 同时，为了解决中小企业普遍面临的融资难、担保难的问题，在 2009 年国家财政 在增加 10 亿中小企业担保基金的基础上，还要进一步健全各地担保机构以及再担保机 构。工信部将配合有关部门渐进完善中小企业担保体系，继续对符合条件的担保机构给 与营业税优惠，协助落实各级财政对担保机构的资金注入，并且加快建立国家和省级中 小企业信用再担保机构，力争将担保业务规模达到 l 万亿元。在加大担保力度的同时， 工信部继续推动金融机构切实落实信贷责任，创新中小企业金融产品，推动扩大试点， 支持股权质押、 权利和票据质押等形式贷款， 支持小额贷款公司发展。 扩大短期融资券、 集合债发行范围和规模。加快建立国家中小企业发展基金，推动建立创业板市场，鼓励 各类创业投资基金增加对中小企业投资。 2、各地方积极行动，制定出台多项中小企业扶持政策。 北京市专门设立 15 亿元中小企业再担保机构，积极推进小额担保贷款。小额担保 贷款是指通过政府出资设立担保基金，委托担保机构提供贷款担保，由经办商业银行发 放贷款，解决本市城镇失业人员、未就业人学毕业生、农村转移劳动力和复员(转业)军 人在创业过程中白有资金不足， 以及缺乏有效贷款担保措施难以获得银行贷款的实际困 难，帮助其通过从事个体经营或自主、合伙创办小企业，实现自主创业，并带动更多失 业人员就业的一项促进就业政策。北京市要求申请小额担保贷款的个体工商户或自主、 合伙创办的小企业，应持有本市工商行政管理部门核发的营业执照；在税务部门(国、 地税)办理了税务登记，持有税务登记证；在经办商业银行开设帐户；已用于生产经营 的资金投入不低于贷款金额的 30%；合法经营，资信程度良好，有偿债能力，能够按规 定提供有效反担保措施。开办个体工商户的个体经营者除具备上述条件外，必须经创业 培训机构培训并取得相关合格证书。 深圳市的商业银行在创新中小企业融资业务方面有了一些新的突破， 针对中小企业 无抵押、无担保的特点，推出了更多无抵押、无担保的融资产品。一方面，在利率方面， 22 朱莉莉.大企业贷款挤出效应初现，中小企业融资难是个系统型问题n.21 世纪经济报道,2008-12-29(1) 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 22 商业银行针对中小企业的贷款利率上浮幅度略降，一般给予贷款基准利率上浮 10%。另 一方面，针对抵押物缺失或不足一直是中小企业融资的“软肋”的情况，许多中小企业 尤其小企业岗位缺少抵押物、贷款风险较大被商业银行拒之门外，银行如何创新贷款模 式、真正降低贷款门槛，成为解决中小企业融资难问题的关键所在。为了真正破解中小 企业融资难，不少创新型中小企业融资产品亮相。如交通银行针对连续 3 年按时、足额 纳税，信用优良但缺少抵押物的小企业推出了“税融通”业务，最高贷款额度达 500 万 元。贷款金额方面，如果申请无抵押、无担保的信用贷款，可获得年纳税金额 3 倍的贷 款，如果采取第三方担保形式，则可获得年纳税金额 5 倍的贷款。浦发银行则推出了捆 绑中小企业以提高信用度的贷款模式“中小企业信用培养计划”。该计划针对没有 有效抵押或抵押物不足的中小企业，通过将几家企业捆绑组池，池中每家企业缴纳一定 的互助风险保证金互相担保并结合担保公司担保，从银行获得贷款。 此外，浙江省将建立多层次的融资体系，开辟股权出质，股权出资和小额贷款公司 试点等金融创新模式，并再增加 3000 万元小企业贷款风险补偿及资金，扩大融资平台 规模。重庆等省市率先开展了股权出质、股权出资和小额贷款公司试点二大金融创新， 增加中小企业融资渠道。天津市出台鼓励政策，加大财政扶持对外贸易力度，将天津市 外贸发展资金由每年 5000 万元增加到 1 亿元。广东省出台了关于促进中小企业平稳 健康发展的意见，重点在缓解融资难、加大财税支持，省财政专门安排 162 亿元用于 扶持中小企业，其中 2009 年安排 22 亿元，主要用于设立再担保机构以及帮助中小企业 技术改造和创新、扩大出口等补助。云南省出台 14 项措施助推中小企业发展，措施具 体包括鼓励企业投保出口信用险、增加中小企业贷款、补助及奖励中小企业上市、补助 科技型创新型中小企业等方面。宁夏自治区通过政府注资、民间投资、政府注资和民间 投资相结合等多种方式组建担保公司， 从长远角度解决制约中小企业发展的资金瓶颈问 题。广西自治区地税专门出台关于改进地方税收管理减轻纳税人负担促进经济增长有 关问题的通知，以减轻企业和个人的税收负担和办税负担，落实中央有关扩大内需促 进经济增长的政策措施。 3、上海市政府的政策措施。 为了应对金融危机， 上海市政府陆续制定和公布了一系列推进经济发展方式转变和 产业结构调整，鼓励企业发展、帮助企业渡过难关的政策，包括重点发展现代服务业、 支持商业连锁企业跨区域发展、鼓励专业服务业发展、大力发展会战服务业、积极支持 现代物流业发展、发展总部经济、大力发展先进制造业、鼓励动漫产业发展、鼓励非公 上海交通大学 mpa 学位论文 区县级政府对中小企业财政融资政策研究 23 经济参与产业及配套产业的发展等。其中围绕金融方面，特别提到了三点。 23一是加强 金融体系建设，优化金融投资环境，积极发展各类金融业务。从 2008 年起至 2011 年， 对总机构设立在上海的外资法人银行在本市开展外币经营业务的， 市财政将给予政策扶 持。二是推进中小企业信用担保体系建设，完善担保机构风险补偿机制。对本市政策性 担保机构开展中小企业贷款担保发生的代偿损失，给予限率补偿。简化中小企业融资担 保程序，由财政部门、担保机构按顺序依次审核改为同步审核。三是加强金融服务，支 持本市有条件的中小企业上市。 对列入上海证监局拟上市辅导期中小企业名单的企业将 非货币性资金经评估增值转增股本的，以及用未分配利润、盈余公积、资本公积转增股 本的，可向主管税务机关备案后，在取得股权分红派息时，一并缴纳个人所得税。 与此同时，上海市各行政部门积极行动。上海市工商行政管理局率先推出了帮助小 企业解困的“11 条新政”，其中，允许企业按照有限责任公司股权出质登记办法(试 行)的规定，以其持有的在本市注册登记的有限责任公司的股权办理出质登记，作为 获得贷款的担保；依法快速办结企业动产抵押登记；支持股权投资企业发展等政策备受 瞩目。为解决中小企业贷款难，上海已经成立了多类政策性担保机构，并安排担保机构 损账补贴资金、中小企业研发基金、小企业开业贷款担保基金、公益性岗位补贴资金等 专项资金，为中小企业获得银行贷款提供便利。上海市经委、市财政局积极研究扩大现 有的财政资金对担保机构损账补贴范同，同时研究上海市新商业性担保机构的管理办 法，以降低对中小企业贷款担保的费用。市经委专门组织 1000 家中小企业与多家银行、 风险投资基金开展交流活动，引导银行信贷进入。为了拓展直接融资渠道、推动中小企 业改制上市，还推出了关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知 ，从金融、工 商登记、税收等方面提出操作办法，并已启动了中小企业上市培育工程。 在政府政策的引导和推动下， 上海多家商业银行陆续开发了符合中小企业需求特点 的金融产品