（公共管理专业论文）媒体与服务型政府互动机制研究.pdf

国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 1 旧a ) 学位论文 摘要 在上个世纪七八十年代，英国、新西兰等一些西方发达国家兴起了一股改革 浪潮，试图变传统的管制型政府为现代服务型政府。这股浪潮，很快给世界上多 个国家的政府职能改革带来了巨大挑战。在长期的计划经济体制时期，政府提供公 共服务的职能被长期忽视。当前，我国在科学发展观的指导下，建设服务型政府。 因此，要在把握新闻规律的前提下，提高传媒运用能力，借助媒介宣传党和政府 的方针政策，传播政府意志，扩大政府影响，宣传和树立政府正面形象；同时通 过媒体的桥梁作用，激发社会活力，化解社会矛盾，维护社会安定团结，为构建 和谐社会奠定强有力的舆论基础。 作为媒体，要取得生存和取得更大发展，需要政府的积极配合。媒体要代表 公众从政府处获取公共信息，及时反应公众舆论，对政府实施新闻监督。一方面 有利于公众意见及时反馈给政府，促进政府决策的民主化和科学化，另一方面通 过大众传播媒介的宣传，可以使政策议程转化为媒介议程，再转化为公众议程， 促使作为社会管理者的政府进行有效的社会控制和社会整合。总之，媒体与政府 应该在理性的基础上，构建起一种互动互赢的良性关系。 面对社会转型这个大背景，如何处理好媒体与政府的关系是一个新兴却颇具 价值的研究课题，笔者运用调查研究法、资料文献分析法、实证研究分析法等多 种研究方式，在借鉴国内外专家学者的理论成果和总结自身实践经验的基础上， 从宏观和微观层面分析媒体与政府之间的关系，对政府原有和现行媒体管理模式 的弊端和不足，如政府向媒体提供信息不充足、新闻监督不到位、突发事件中政 府和媒体合作不充分等问题进行了批判研究，并提出了4 种政府和媒体互动共赢 的机制：政府新闻发言人制度的长效机制、媒体制度化推进政府职能机制、新闻 监督政府的回应机制、突发事件充分合作的应对机制，对各种机制的运用也提出 了一些具体的操作建议。这些建议有一定的实践指导价值，可供媒体和政府在良 性互动时借鉴。 主题词：媒体服务型政府政府职能互动机制 第i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( a ) 学位论文 a bs t r a c t i n 也e19 7 0 sa n d19 8 0 s ，m ew 色s t i e md e v e l o p c dc o m l t r i e s 跚c h 嬲e n g l 锄也n e w z e a l 锄d锄ds oo ns t a r t e dar e f 0 r mt i d i e ，a 仕a n 衄gt oc h 觚g et h e 嘲i t i o n a l c o n 仃0 1 0 r i e n t e d9 0 v e n m 舱n tt o 也e 皿( ) d e m 骶：i c e o r i e l n e dg o v e l n n 圮n t t h i sd d e ，h j 毽 v e 巧舢d 蚵b r o u g 衄t h eh _ g ec l l a l l e n g ef o rt 1 1 en a 廿o n a lg o v e m m c n t 劬c t i o nr e f 0 肌i n m a n yc o u 嘣e sa n da l s oh 鹤l e dt 0o u r 留d 、，c m m e n tf i m 甜o n 仃狐s f 0 m a l i o n w i mt h e d e 、，e l o p i n e n to ft 1 1 eg l o b a lm c d i a 锄dt h ee n h 觚c 锄e n to ft l l ei n f o m a ：i i o nn o w i i l g 也e s o c i e 锣i sc o m p i d l e 璐i v e l y 咖e m gt h em a 鼹m e d i ad i s 靼m i n a d o na g e m a 踌m e m ah 够 b 以q n e 阻i 玎咖r t 锄tm e 锄坞o fe 丘e 艟v ea 眦n ：m u n i c a t i o nb e t w e e nt l l e 擘r o v e m m e n ta n d 也ep 曲l i c ，o 场e c t i v e l yr c q u i r i l l g 也ef h l lc 0 0 p e 枷o nk 小v 嘲t l l en e w sm e d i a 觚dt h e g o v 锄m 朗t o nt h eb 嬲i so f 汀嬲p i i i g 也el 删so fn e w s 弛d 晰mn l ea i do fm em e d i 啪t h e g o v 咖e n ti 圮e d st 0s h a r p e nt 1 1 em e m au t i l 跏o na b i l i 奶p r o p a g a n d ap a r t y 锄d g o v t m m l e n t sg 豇坨m l 锄ds p e c m cp o l i c i e s ，d i s m i n a t eg o w 肛i m e n t 、析u ，铽p 缸l d g o v e 舢n e n t 胡 e c t s ，p m p a g 缸d a 髓ds e tu p 廿地g o w 咖n e n t sp o s i t i v ei n l a g e ；m e 删l e ， m e d i as b 【0 u l dp l a y 也er o l eo f ab r i d g ek 帆峨nn l e 氍 v 锄m n t 觚dt 1 1 ep u b l i c ，也a ti s ，t 0 鲥m u 】a t es o c i e 竹v i g o r ，t 0m e l ta w a ys o c i a lc o m m d i c t i o ，t 0m a i l l t a i l lt 1 1 es o c i a l s t a b i l 时缸dm l i t ) r ，也璐l a y i i l g 也ep ) v 崞r f mp u b l i co p i n i o nf 0 瑚l d a t i o n f 0 rt l l e c o n s 仉l c d o no fh a 咖o n i o u s c i e 够 o nm eb a c k 田- 0 u n do fs o c i e 锣仃a n s f 0 肋a t i o mh o wt od e a l 、析t ht 1 1 er e l a t i o 础d b 睨w e e nm e d i aa n d 的v 锄m 髓ti san e w 锄dv a l u 曲l ep f o b l e m t h ea u _ t b o rh 鹊u 跚d i n a n ym e t h 0 bs 出船i i l v e s t i g a t i o n 缸dr e s e 玳ki n f o r m 撕o n 趾dl i t e 均_ t l 】坞删y s 逸 e v i d e 珊宅s 黜h 锄d o mt 0a n a l y z c dt h er c l a 主i o 删pb e 帅佗e n 也eg o v 豇伽n t 觚d t h e 峙d i a 丘o m 旧c r o 1 e v da n d 瑚【i c m k e l 趾dc 蜥c i z c dt l l es h o n a g eo f 也e g v e m m e n t se 】【i s t i i l gm o d eo fi t sm e d i am a n a g e m e n t f o re x 锄p l e ，t h eg o v 盯m n e n t c 锄tp r 0 i d es 嘣c i 咖碰- 0 n n a t i o nt on l em e d i 钆i t si n c o m c tm e d i a 吼邛吒耋v i s i l l ga n d i n s u m c i tc o o p e r a t i o n 、 ，i 血m em e d i ai nf 配eo fn j b l i ce m e r g 锄c y i na 觚6 0 皿t h e m “h o rh 觞b r o u 霉她f - 0 r 、v a r d4w i 玎、耐ns y s t 锄sf 0 fb 0 血也e 霉r o v 锄m e n ta n dm e m a ：t h e c o n 旬l l e dr e l e 弱es y s t c mo fg o v e m m e n ts i 蜘懿吣，m es y s 锄o ft h e 皿眙d i at o i n l p r 0 鹏g ) v 锄m e n t 如n c t i 衄b yi n s t i t u t i o n a l 沱撕。玛也eg o v 锄m e n tr e s p o n s es y s t e m 1 d 惯廿l em c d i a ss u l p e i s i n g ，t h es y s t 锄o fs l l 】五c i e n tc 0 0 p e 枷o ni nf a c eo fp 曲l i c e m e r g m l c y m e 龇1 w t l i l e ，也ea l i l h o rh 嬲a j s 0 西v e n m es p 曙c i 丘c 跚g g e s t i o no nt l l e 0 l 娜嘶o ft h o s ) ，s t e i n s a ut h e s u g g e s t i o 璐a 托v m u a b l eo ng u i d i n gt h es ) 哑e m 伽叫删o n 狃d c a nb e 惦e df 0 rt h er e f 舐n c e0 n9 0 0 dm u t i l a lc o o p e 枷o nb t 舸v e e nm e m e d i a 蛆dg o v e m m e n t k 沁yw o r d s ：m e 击a s e i c e o r i e n t e dg o v e m m 锄tg o v e m m e n t 如n c t i o n i n 缸僦t i v em e c h a n i s m 第i i 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 御a ) 学位论文 表目录 表2 1 1 9 8 2 年以来我国国务院的改革1 8 表3 1 政府与媒体在突发事件处理中的博弈支付矩阵3 8 第1 v 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 图目录 图1 1 媒体分类图2 图1 2 论文逻辑结构图。8 图2 1 新闻监督作用发生过程2 l 图2 2 党的理论、路线、方针、政策宣传渠道2 2 图3 1 中国外交部举行首次例行记者会2 7 图3 2 月咿日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留、使用学位论文的规定。本人授权 国防科学技术大学可以保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 文档，允许论文被查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书。) 学位论文题目 学位论文作者 作者指导教师 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第一章绪论 1 1 论文研究的背景与意义 在相当长的一段历史时间内，世界各国政府都处于管制型时代。管制型政府 是一种传统的行政模式，它是以官僚制为蓝本建立起来的。管制型政府比较崇尚 专业化缺少灵活性与应变能力，引起了低效率、官僚主义、政府规模膨胀等各 种问题，不仅使得国家的财政负担加重，长期以往，还引发了民众对政府的信任 危机。 二十世纪七八十年代，英国、新西兰等西方发达国家兴起了一股改革浪潮，试图 变传统的管制型政府为现代服务型政府，这给世界许多国家的政府职能改革带来 了巨大挑战。随着全球化、知识经济以及信息社会的到来，针对传统管制型政府 失效的症状，西方各国兴起了一股引用“企业化 运作模式，运用市场力量来改 造政府绩效的运动。在这场被称为“新公共管理一的运动中，西方各国纷纷提出 了“政府再造一的口号，希望通过“政府再造刀来改善公共物品的供给质量，重 新赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管理一运动的背景下，西方很多国家 提出了创建“服务型政府”的奋斗目标：管理就是服务，政府的存在是为了满足社会 的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。 服务型政府主要包括两个方面的内容：从政府职能方面来讲，社会性公共服 务是政府职能的主体部分；从政府管理方式来讲，政府是为市场、社会和公民提 供公共服务的，应该将服务融入管理之中，要提高为民服务的效率与速度。在长 期的计划经济体制时期，我国政府提供公共服务的职能长期被忽视，因而对政府效 率和政府形象造成了不良影响。随着全球传媒的发展，信息流动程度的提高和越 来越多的社会危机潜伏和爆发相交织，社会公共空间的形成客观要求政府与新闻 媒体在第一时间进行充分的合作。当前，在建设社会主义市场经济和健全社会主 义民主法制、深化行政管理体制改革的背景下，我国政府及其行政职能、新闻媒 体及其运行体制都在发生着深刻的变革，相应促使了政府职能的转变和媒体体制 的改革，向透明、廉洁、高效、亲民、便民的服务型政府转化。服务型政府建设 对投资环境改善具有明显的促进作用，我国南京市、重庆市、成都市等地整体推 进了服务型政府建设，经济社会发展的速度明显加快。 作为日常生活中频繁使用的词汇，媒体的英文单词为“m e d i a ，表示中间或 中介的某种东西。媒体主要包括传统的报纸、广播、电视和新兴的互联网甚至手 机等。按照媒体的品位，通常我们又把媒体分为主流媒体和非主流媒体两大类。 非主流媒体又可进一步细分为次主流媒体和边缘媒体。如图1 1 。 第l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 1 旧a ) 学位论文 一 茎 “主流媒体 是一个舶来词，在报业发达的欧美国家它指的是高级的严肃报 纸，如泰晤士报、 纽约时报、 华盛顿邮报等，这些报纸报道严肃、 深入，信誉卓著，社会地位很高【i 】与其相对应的是大众化的通俗报纸。在我国 主流媒体指的是那些针对社会主流人群，反映社会主流意识形态，代表社会主流 发展方向，关注社会发展基本问题的权威媒体，如人民日报、新华社、中央 电视台、 湖南日报、长沙晚报等，即党报、党台、党网等。本论文所指 的媒体，主要还是主流新闻媒体。应当看到，长期以来，新闻媒介的社会功能更 多地强调其宣传功能和意识形态属性，这种新闻管理模式在带来众多成绩的同时， 也让新闻媒介成为单纯的宣传工具，客观上弱化了新闻媒介迅速及时、客观公正 地传播信息、监测环境、表达公众利益等基本功能，带来了很多不足和弊端。在 我国，新闻媒体是党和政府的喉舌，政府是媒体的所有者和管理者。社会转型， 已经给传统的新闻媒体经营体制带来了巨大冲击，媒体改革也已成历史必然。作 为大众传播的重要组成部分，政治传播的方式和效果得到了现代政府的充分认识。 为了更好地管理社会事务，争取公众对政府工作的理解和支持，塑造良好的政府 形象，我国各级政府已经开始强化公关意识。 如同一个复杂而有序的大系统，社会的良性运行需要多个子系统的有机合作。 而中国的社会转型，需要政府与媒体的紧密合作。社会正全面进入大众传播时代， 大众传播媒体成为政府与公众有效沟通的重要途径。政府与媒体需要在尊重与合 作的基础上，主动建立一种长效的良性互动和共赢关系。 出于这种考虑，我国政府需要在把握新闻规律的前提下，提高传媒运营能力， 借助媒介宣传党和政府的方针政策，传播政府意志，扩大政府影响，宣传和树立 政府正面形象；同时通过媒体的桥梁与沟通作用，激发社会活力，化解社会矛盾， 维护社会安定团结，为构建和谐社会奠定强有力的舆论基础。对政府而言，媒体 具有情况沟通和意见联系的功能，它需要通过媒体公布公共信息，进行政策宣传， 塑造政府形象，引导社会舆论，以争取公众对政府工作的支持。 媒体是信息的收集、筛选和传播者，政府是最大的信息源之一，媒体要代表 公众，从政府处获取公共信息，及时反应公众舆论，对政府实施新闻监督。一方 第2 页 = ，jl 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士m 伊a ) 学位论文 面有利于公众意见及时反馈给政府，促进政府决策的民主化和科学化，另一方面 传媒潜移默化的宣传更易于获得公众的认同，通过大众传播媒介的宣传，可以使 政策议程转化为媒介议程，再转化为公众议程，有利于作为社会管理者的政府进 行有效的社会控制和社会整合。 对媒体而言，在世界上，没有绝对自由的媒体，即使在标榜最自由最民主的 国家也是如此。几乎所有的国家，都会或多或少地对新闻进行控制，控制的手段 多种多样，主要有法律、行政手段、经济和暴力等四种模式。传媒一方面它受控 于国家，是政府手中的工具、传声筒；另一方面，它作为国家权力的组成部分， 以新闻报道和舆论导向的方式控制着社会，控制着民众，媒体时常都处于双刃剑 的考验之下。政府是信息最重要、最权威来源，在很多领域，政府是消息的唯一 来源，因此媒体对政府总是表现出极强的依赖性，这也是媒体的自身特点所决定 的，在世界各国的信息传播体系中，很多政府还拥有自己独立的传播渠道。在现 实生活中，很少有媒体可以抵御政府“独家新闻 或。重大新闻一的诱惑，非常 时期尤其如此，更别说脱离政府而独立运营。媒体希望获得来自政府的权威信息， 以此显示自己的权威性和可信度。从大众传播的功能和政府职能的角度来看，政 府与媒体之间本来就是相互依存的。传播不仅扮演联结公民的角色，而且扮演着 解答个人与社会利益矛盾的角色。 随着我国改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，我国政 府需要切实转变职能，正确处理政府、媒体、公众三者之间的关系，更好地担负 起服务公民、服务社会的责任。媒体与服务型政府之间的良性互动关系也就是本 文研究的缘起和初衷。本文中，笔者运用调查研究法、资料文献分析法、实证研 究分析法等多种研究方式，在借鉴国内外理论成果和总结实践经验的基础上，从 宏观和微观分析媒体与政府之间的关系。通过分析和研究，确定政府对媒体原有 和现行模式存在的弊端和不足，深入探究问题形成的原因，并论证我国政府和媒 体互动共赢机制的可行性及其合作模式。 1 2 国内外研究现状 传播译自英语c o 删硼n i c 撕。玛源自拉丁语c 彻删s ，该词的中文意思可以 有十几种解释，如：交往、交流、交通、通讯、传播等 传播指人类交换信息的一种过程。信息( i l 怕咖a t i o n ) 是传播的内容。传播的根 本目的是传递信息，是人与人之间、人与社会之间，通过有意义的符号进行信息 传递、信息接受或信息反馈活动的总称。按照传播方向，传播可以分为垂直性传 播和水平性传播。按其涉及人员的范围大小依此分为四种类型，即自我传播、人 际传播、组织传播和大众传播。如果按照不同类型组织的传播功能可以分为政治 第3 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士0 慨) 学位论文 传播、经济传播、文化传播、新闻传播等。在传播的众多类型中，政治传播是其 中最为重要的一种传播，这从传播者的数量、传播的范围、传播的效果、传播的 受众等多个因素可以得以体现。 要理解政治传播，首先就要回答政治是什么? 孙中山说：“政就是众人之事， 治，就是管理，管理众人的事便是政治一【2 l 。政治应该定义为在一定的经济基础 上，人们围绕着特定的利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种 社会关系。“政 者，即众人之事也；“治一者，即管理也。“政一者欲“治一， 必须沟通；社会愈发展，“众 者愈众，沟通则愈难，“治一益愈难以达到。于 是，就有了大众媒介。现代政治产生以后，大众媒介与政治有着不解之缘( 3 】。可 以说，人类社会的历史有多长，传播的历史就有多长，相应地政治传播的历史也 就有多长。随着社会的发展，政治像空气一样渗透并充斥着人类生活的每一空间， 人类不仅无法摆脱和超越政治的约束、影响和控制，甚至在人类的日常生活中也 不能不涉及、不谈论、不传播政治。在人类历史发展过程中，如果没有政治和政 治传播，社会的进步就缺少动力，人们的生活就会显得十分单调。可以说，没有 政治传播即没有人类的政治活动，也没有行之有效的政治运作。 政治传播，顾名思义，即政治信息的传播，是政府把政治信息的输出向公众 传播的过程。西方政治传播的主要内涵有三个方面的内容：所有由政治家和其他 政治角色为达到特定目的而运作的传播形式；针对投票人和专栏作家所进行的传 播活动；新闻采访、编辑、评论和其他形式讨论政治的传播活动。我国学者邵培 仁把政治传播看成一个多层次、多侧面、全方位的系统结构和一个复杂的动态过 程。他认为，政治传播就是个人或集团凭借一定的媒介，采取一定的方式直接或 间接地向人们表现、传递知识、感情、意思等精神内容的动态过程。也有学者认 为，政治传播是由政府和其他的政治参与者通过大众传播媒介等各种渠道，运用 包括文字语言和非文字语言等各种符号，广泛、迅速、连续不断地向目标受众传 输政治信息，继而影响其政治态度、信念或行为的传播过程。其特征有：第一， 政治传播是一个传播过程；其次，政治传播的中介是符号，包括语言的和非语言 的符号；然后，政治传播具有鲜明的政治倾向性。 广而言之，政治活动本身即是一种传播行为活动，故而有政治活动之时，即 有政治传播。从柏拉图、亚里士多德时期算起，关于政治传播的研究已有几千年 的历史，但早期研究大都是零散的片言只语。直至上世纪中期，西方学者才把政 治传播作为一种独特的传播现象单列出来加以考察，并进行建立政治传播学学科 体系的尝试。美国著名政治学家拉斯韦尔是美国系统研究政治传播的第一人，也 是分析研究宣传的权威，他的经典著作世界大战中的宣传技巧，开拓了系统 研究政治传播这种社会最重要的传播现象的先河。【4 j2 0 世纪6 0 年代，卡尔多伊 第4 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士口a ) 学位论文 奇的政府的神经：政治传播及控制的模式【5 j 等一批政治传播研究专著的出版， 更是标志着西方政治传播学学科体系建构的开始。 二十世纪中叶，新闻与传播学在世界各国特别是发达国家迅速发展起来，涌 现了一批著名的研究者和理论著作，如美国弗林特的报纸的良知嘲。施拉姆的 报刊的四种理论7 l ，李普曼的公众舆论嗍，拉扎斯菲尔德的：人民的选择 【9 l ，拉斯韦尔的社会传播的结构与功能【l 哪，麦克卢汉的理解媒介- 论人 的延伸【l i l ，埃德温埃默里与迈克尔埃默里的美国新闻史【1 2 l ，联合国教科文 组织的 多种声音，一个世界1 1 3 1 ，英国约翰密尔顿的 论出版自由f 1 4 j 、西蒙詹 金斯l ：英国报业大亨内幕【i5 】等等。 伴随着新闻事业的发展，一些学者开始认真思索媒体和政府的关系，二十世 纪8 0 年代前后，有关媒体与政府的理论研究成为国际行政管理学研究的热门领域。 相应地出版了德哈贝马斯的公共领域的结构转型【阚、美国盖伊- 彼得斯的l ：政 府未来的治理模式【l7 1 、美国大卫奥斯本和彼德普拉斯特里克的 摒弃官僚制： 政府再造的五项战略l l 硼、美国罗伯特拉罗斯的今日媒介：信息时代的传播媒 介【侈j 等一系列经典论著。 从这些经典学术著作中看到，媒体具有情况沟通和意见联系的功能，一个社 会的传媒功能发挥如何，直接关系到促进还是阻碍。而检测传媒功能的重要标准 之一就是看政府、媒体和公众三者关系的动态平衡。一个称职的媒体必须在公众 与政府之间构筑一个畅通无阻的信息交流平台。在不同的社会性质的国家，媒体 和政府的关系都相当密切，也催生了相关理论的研究。 从国外学术资料来看，关于媒体普遍从政治功能与传播学视角来分析，即主 要从公民政治权利和民主角度的分析，始终把媒体管理视为政府职能范围的一部 分，把大众媒体、政府信息传播与民主进程联系在一起，从传播学的观点来探讨 如何最大化地实现政府信息公开、民主，赋予公民信息知情权等政治权力。同时， 也突出对媒体的责任与伦理的思考，注重政府在媒体运作过程中的功能开发的研 究，一些著名的传播学家、社会学家对媒介与政府的关系及媒介的民主角色等问 题多有论述。美国著名哲学家杜威宣称：“传播是人类生活唯一的手段和目的。 传播值得人们当作手段，因为它是使人类生活丰富多彩、意义广泛的唯一手段； 它值得人们当作生活的目的，因为它能把人从孤独中解救出来，分享共同交流的 意义席刚。在国内，邵文光发表的美国政府与新闻媒体的关系口l 】一文比较具 有代表性。总体上看，目前国外媒体与政府关系相关研究表现出三个主要特点： 一是系统性；二是多层次性；三是交叉性。从整体看，政府与媒体结成了的是某 种程度的相互倚重的关系，政府借新闻媒体以使人民周知政策，引导人民走向“文 明开化 ，而媒体也借助政府的扶持，打开销路、扩大影响，最终实现经济目的。 第5 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士0 a ) 学位论文 两者相得益彰。世界各国，对于新闻传媒都无一例外地进行着必要的社会调控， 其中的方式与手段也有相似之处。近些年来，在媒体产业化经营和深化行政管理 体制改革的新形势下，国外对政府职能和运行方式的转变进行了进一步的探讨， 并提出了一系列措施和建议，这些研究成果具有一定的道理和借鉴意义，但是， 由于社会体制、意识形态等各方面的差异，中西各国对新闻传媒的社会调控又呈 现出不同的形态、特点和思路。西方的研究理论并不完全适用于中国，有些观点 同中国的实际还背道而驰，对此的研究需要进一步本土化。 目前，探讨在社会转型过程中怎样处理好媒体与政府的关系这个课题尚属比 较新兴的领域，国内一些学者已经迈出可贵的一步，陆续发表了一些很有见地的 论著。例如从政府与政府职能转向的角度研究的有吴敬琏的建设一个公开、透 明和可问责的服务型政府瞄l 、s 6 必必须改变中国：建设一个服务型政府瞄】， 郑世明的：权力的影像权力视野中的中国电视媒介研究i 硎，北京大学李景 鹏的 从管制型政府向服务型政府的转变瞵】，谢庆奎的服务型政府建设的基 本途径：政府创新【z 6 j ，中国人民大学张康之行政审批制度改革：政府从管制 走向服务【2 刀，以及丁柏铨等人合著的哪与中国新闻传播业幽l 。在南京， 张峰、方延明、张永桃等人也发表了一系列很有新意的论著，在全国一枝独秀。 可以说，二十世纪9 0 年代以来，构建服务型政府已成为我国政府机构改革的重要 取向，我国在理论界和实践领域也做了诸多探索和尝试。据不完全统计，从1 9 9 4 年到2 0 0 3 年，全国公开发表的相关学术论文大约在7 0 0 0 多篇，有不少是从单纯 的服务型政府的视角来分析的。如翻译介绍了 重塑政府一企业精神如何改革 公营部门网、 公共领域的结构转型刚等国外的经典论著。出版了任晓的i ：中 国行政改革p 1 1 、刁田丁的 中国机构改革的理论与实践p 2 】、顾杰的当代中 国政府管理创新p 引、张丽雯的：从全能型政府到效能型政府阴、杜创国的 当 代中国政府职能转变研究【3 5 】、肖文涛的社会转型与政府改革嗣等论著。这 些论著主要是以目前政府从管制型向服务型转型的发展现状和趋势这个大背景来 思考问题的，很少述及政府与媒体之间的关系。 从媒体与政府关系互动的角度研究的有徐双敏在2 0 0 6 年第1 期的 武汉学刊 上发表的：媒体联手建服务型政府；高慧军在2 0 0 3 年第6 期的 南京社会科学 上发表的l ：论现代政府与媒体的关系以行政职能转变和媒体企业假设为前 提；杨至聪等在2 0 0 5 年第2 期的采写编上发表的媒体与政府在危机传播 中的合作：陈叙在2 0 0 4 年第1 期的改革与发展上发表 ：关于构建政府与媒 体良性互动关系的思考；邵文光在1 9 9 8 年第3 期的国际新闻界上发表：美 国政府与新闻媒体的关系等。上述论著均从现代社会视角下来分析媒体与政府 的基本关系和如何实现两者之间的良性互动。他们形成了一个共识，认为我国社 第6 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士m 伊a ) 学位论文 会主义新闻事业是党的事业的一个重要组成部分，是党和人民的耳目喉舌。因此， 新闻事业必须置于党的领导之下，坚定不移地根据党的统一部署工作，积极、准 确、生动地宣传党在各个不同时期的纲领、路线和方针政策，并且组织和引导群 众贯彻执行，使党的政策化为亿万群众的自觉行动。同时认为新闻传媒需要更有 效地运作，更好地推进新闻事业的蓬勃发展，使新闻传媒更全面地为社会发展， 为和谐社会的构建服务。 总体而言，虽然我国真正意义上的新闻传播还不过百年，“新闻与传播学”的相 关理论研究不是很深入，相对于其他研究领域还有些底气不足。但随着近年来传 媒业的迅猛发展，相应带来了我国新闻理论研究的繁荣，已经产生较多的理论成 果。其间涉及媒体与政府关系互动的研究成果也逐渐增多。这些研究成果主要有 一个特点：即倾向于从政府职能转变与构建服务型政府的角度分析与媒体关系， 或把媒体作为政府职能转变的一种有效载体和手段开展分析。研究的视野还不及 国外广泛，而且有关探索比较肤浅。宏观的研究多、微观的研究少，缺乏实际的 可操作性。特别是还很少单独研究媒体与服务型政府之间的互动机制。 我国目前正处于社会转型时期，很多领域需要去探索研究。自上个世纪9 0 年 代以来，建设服务型政府已经成为时代发展的潮流，也代表着我国政府职能改革 的方向，探讨媒体与政府关系这个领域从理论研究来讲还是一个较为新颖的课题， 尤其是站在和政府共同建设的角度，通过研究媒体和政府的动机、决策因素，来 促进两者之间的关系，达到双赢效果，从这个层面上看显得尤为必要和紧迫。 1 3 研究的主要内容和论文结构 本文分为四章。首先本文在绪论部分介绍了本课题的选题来源和国内外研究 现状与趋势、研究思路与方法、研究意义等。第二章主要分析建国后我国媒体与 政府关系状况，包括政治传播视野中媒体与政府一般关系模式、我国建国以来政 府和媒体的关系，以及我国媒体在构建服务型政府的探索，对市场经济体制变革 中带来的各种关系变化进行了比较深入的分析。第三章主要是探究媒体和政府良 性互动的机制建设。包括建立政府新闻发言人制度的长效机制、媒体制度化推进 政府职能机制、新闻监督政府的回应机制、突发事件充分合作的应对机制。第四 章是用实例说明第三章提出的媒体与服务型政府互动机制建设的必要性和有效 性。文章的结论部分基于上述分析，从宏观视角进一步总结媒体与服务政府的互 动机制，并指出媒体在迅猛发展，这种互动机制还将随着社会发展不断创新、完 善。这四章和结论之间的关系，层层推进、逐步深入，用示意图表示，大致是这 样的： 第7 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( 1 旧a ) 学位论文 图1 2 论文逻辑结构图 在本论题的研究中，主要采用了3 种方法： 第一，资料文献分析法。分析研究相关资料的基础上，运用公共关系学、社 会学、新闻学、传播学等学科知识，从宏观和微观分析新闻事业内部管理机制和 外部管理机制的影响因素以及历史变革，进行比较系统的理论研究，分析探求其 中内在规律。 第二，运用调查研究方法。采取文献研究、社会调查、系统分析等方式，理 论与实践相结合，尽可能掌握媒体与政府之间关系的事实材料，以翔实的数据、 资料为基础，发现问题、分析问题。通过归纳分析实事求是地提供媒体与政府两 者良性互动的研究依据。 第三，个案分析法。运用有关国内媒体与政府之间关系的正反两方面的案例， 论证我国政府和媒体互动机制共赢模式的可行性。 本文基于所掌握的大量文献资料和本人多年的知识积累和工作经验，在借鉴 国内外理论成果和实践经验的基础上，以媒体与政府的基本关系为历史研究基点， 通过对我国新闻管理现状的相关分析和研究，确定原有和现行管制模式存在的弊 端和不足，深入探究问题形成的原因，逐步过渡到现代媒体与服务型政府的新型 关系，构建媒体与服务型政府之间的有效互动机制。通过我国新闻管理现状的分 析和研究，在借鉴国内外理论成果和实践经验的基础上，结合我国国情并着眼于 未来，运用公共管理学基本原理、新闻与传播学、舆论学等基本理论和实证研究 方法，为构建符合我国国情，有实践指导意义的政府与新闻媒体良性互动共赢模 式提供理论依据。 本文力图通过借鉴国内外研究成果，认真剖析我国在政府职能转变过程中存 在的现实问题，并结合对我国媒体和政府关系的实际情况的分析，提出应当建立 的若干机制及措施建议。首先是指出政府职能转变的必要性和重要性。长期以来， 公共服务领域是政府长期忽视的，以往对新闻工作的管理过于生硬，管理缺乏灵 第8 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士o a ) 学位论文 活性，已经影响到政府职能、政府形象和政府效率。本文指出转变政府职能是非 常必要的；其次，为新闻媒体管理改革提供借鉴，探索新闻媒体参与社会公共服 务的制度途径；再次，通过借鉴国内外对该问题研究的成就和成功经验，剖析我 国新闻媒体管理中存在的现实问题，从政府角度出发，对寻求一种政府和媒体良 性互动发展的模式提出一些政策性建议，提出了4 种互动机制：政府新闻发言人 制度的长效机制、媒体制度化推进政府职能机制、新闻监督政府的回应机制、突 发事件充分合作的应对机制，以及基于这些机制的一些具体建议。这些研究，对 我们反思历史、正视现实以及正确探索未来媒体和政府进一步合作具有重要的实 践指导价值和应用价值。 第9 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章媒体与政府关系的发展及分析 2 1 政治传播理论中五种典型的媒体与政府关系 媒体与政府总表现出一种共生关系，这在近现代历史可以得到比较完整的体 现。任何一种社会制度都旨在成为控制和约束某种社会活动的规范体系。同样地， 传播制度是直接或间接地对大众传播起着控并归纳了6 种主要类型，丹尼斯麦奎 尔提出的理论，有的已经变成了现实的传播制度，有的还正处于萌芽和形成状态， 还有的已经成为历史。本文在综合和分析丹尼斯麦奎尔以及其他专家学者研究成 果的基础上，把不同时期媒体与政府的关系概括为极权主义制和制约作用的社会 规范体系。但在政治活动中，究竟应该用怎样的规范来约束大众传播活动，不同 的时代、不同的社会以及在同一社会中的不同社会阶层之间，其观点是不同的， 甚至是相对立的。 英国学者丹尼斯麦奎尔( m q u a i l d ) 曾将各种规范体系中所内含的观点和主 张称为关于传播制度或媒介制度的“规范理论 ，并归纳了6 种主要类型，丹尼 斯麦奎尔提出的理论，有的已经变成了现实的传播制度，有的还正处于萌芽和形 成状态，还有的已经成为历史。本文在综合和分析丹尼斯麦奎尔以及其他专家学 者研究成果的基础上，把不同时期媒体与政府的关系概括为极权主义、自由主义、 社会责任、民主参与和社会主义五种。 2 1 1 极权主义政治传播中媒体与政府关系 极权主义理论产生于1 5 世纪中叶，是一种在对社会事物进行评价和判断时， 不是从事物本身的内在价值，而是从与外部权力或权威的关系上考虑问题的认知 态度和思维方式。作为一种维护专制统治的理论，极权主义者主张社会事物必须 一切以权力或权威为转移，强调社会等级秩序和上下之间的绝对支配与服从关系， 如二战时期的法西斯传播体制等。 极权主义媒介规范理论与极权主义政治制度理论一脉相承。在这种理论模式 下，政府与媒体的关系可以概括为：政府对报刊和出版物进行严厉的甚至是残酷 的管制，媒体必须一切以权力意志为转移，一切为统治者服务。具体来说两者的 关系体现为：报刊必须对当权者负责，维护国王和专制国家的利益；报刊必须绝 对服从于权力或权威，不得批判占统治地位的道德和政治价值；政府有权对出版 物进行事先检查；对当权者或当局制度的批判属于犯罪行为，给予严厉的法律制 裁。在现代社会中，已基本上难以找到与之对应的政治传播模式。 第1 0 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士0 忸 a ) 学位论文 2 1 2 自由资本主义政治传播中媒体与政府关系 自由主义媒介规范理论也称报刊的自由主义理论，其最早的哲学根源可以追 溯到古希腊罗马时代。现代自由主义理论奠定于十七世纪，十八世纪末至二 十世纪上半叶逐渐成为西方工业国家新闻学的主流理念。其核心反映了资产阶级 自由主义的观点，即认为报刊应该是“观点的自由市场一，是实行自律的自由企 业。 现代自由主义传播理论基于四点基本假设：第一，人是希望了解真理并愿意 服从真理的；第二，为了接近真理，惟一的方法就是保证各种不同意见能够在“公 开的市场一上进行自由竞争；第三，人们的意见不可能都是相同的，应该以承认 他人的权利为前提，保障每个人自由表达自己意见的权利；第四、在各种不同意 见的讨论和碰撞中，最终能够产生出一般人所能承认的最合理的意见。简而言之， 就是“观点的公开市场一和搿自我调节的过程一。 从媒体与政府的关系来看，由于处在资本主义自由竞争时期，受放任自由思 想的影响，政府对媒介内容没有绝对的控制权。媒体则把政府对其的干预视作对 新闻自由的最大威胁。政府只能通过制定相关的公共法规和政策对媒介实施一定4 的控制，媒介却可以对政府行为提出批评，甚至进行猛烈攻击，政府及其他的公 共法规和控制机构只能在一定程度上对其起到反平衡的作用。十九世纪中叶以后， 大众媒体的自由放任逐渐侵蚀自由主义最初的思想精髓，公共信息资源被少数人 垄断，搿自由的意见市场一不复存在，言论自由处于放任状态，生产和传播信息 主要服务于商业利益而不是公共利益，从而侵害到其他权利主体。由于自由主义 理论本身的缺陷和新闻传播实践中出现的问题，它逐渐被它的补充形式世会 责任论所替代。 2 1 3 社会责任理论政治传播中媒体与政府关系 社会责任理论是继自由主义理论之后出现的又一种媒介规范理论，其核心观 点是强调权利和责任的统一。二十世纪4 0 年代美国新闻自由委员会提出社会责任 理论的目的有二：一是为了防止由传播事业的高度垄断而引起的资本主义内部的 社会矛盾激化；二是为了防止由传媒内容的浅薄化、煽情化、刺激化而引起的社 会道德和文化的堕落。其代表性著作是于1 9 4 7 年罗伯特哈钦斯等人出版的自由 与责任的新闻界1 3 7 】一书。该书是由芝加哥大学校长罗伯特哈钦斯为首的美国新 闻业调查总结报告。报告指出：新闻自由的危险，部分源自新闻业经济结构的变 化，部分源自现代社会的工业制度，在某种程度上，更是由于操纵新闻的人不能 洞见一个现代化国家对新闻业的需要以及他们不能判断责任和不能承担责任所造 成的。一般认为，这个报告宣告了大众媒介社会责任思想的问世。 第l l 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士( m p a ) 学位论文 社会责任论者认为新闻自由既应该承担道德责任，又应该追求积极自由，扩 大和发展新闻自由的权利。既承认新闻自由是人类不可剥夺的原则，又坚持新闻 自由必须承担社会责任和义务。这样，社会责任理论摆脱了自由权利天赋的影子， 将新闻自由带到对道德权利认识的起点上，重新加以审视。 在媒体与政府的关系上，由于资本主义自由经济时代的“无为政府一逐渐演 变成国家垄断时代的“万能政府一。社会责任模式不把政府看成是自由的敌对物， 它强调政府对媒介未能做到之处负有责任，认为政府的作用决不仅仅是维护自由 能够存在的环境，还必须积极促进自由。当影响巨大的新闻业不能自我约束、恪 尽社会责任时，政府就应该起到“帮助力的作用，但也要谨慎从事，不可把消灭 私人传媒或是与它们竞争当作目标。只有这样，才能真正维护新闻自由，而不致 滑向集权主义。与自由主义模式相比，社会责任模式的特征在于它有一个更大和 更有力的公众部分，它要求媒介负担更多的社会责任，单纯出于商业目的的做法 会受到更多的限制。在政治传播方面，它要求媒介提供准确有效的政治信息，以 对公众负责。 2 1 4 民主参与理论政治传播中媒体与政府关系 民主参与理论也称受众参与理论，是在一般民众要求自主利用媒介的意识不 断提高，而现实中又缺乏可以利用的传播资源这种矛盾状态下出现的。该理论要 求大众传播媒介向一般民众开放，允许民众个人和群体的自主参与。因为民主参 与理论并没有改变少数人垄断媒介的现状，所以这种理论反映了一般民众对社会 责任理论的失望心理。在西方资本主义国家、民主参与理论属于一种体制外的规 范理论，但由于它是社会公众的呼声，其力量也是不可忽视的，特别是在公共性 较强的广播、电视、有线电视以及社区媒介领域，民主参与理论产生了广泛的影 响。 在媒体与政府的关系方面，民主参与理论虽然具有一定的影响，但它仍然只 不过作为民众的要求在体制外起着一种牵制作用。在资本主义的排他性私人占有 制下，受众的传播权和媒介接近权在客观上是很有限的。资本主义国家占统治地 位的媒介规范是自由主义理论和社会责任理论，政府和法律机构主要是通过这两 种理论来协调和平衡国家内外的传播关系。以美国为例，当媒介的垄断和集中引 起普遍的社会不满之际，政府和法律机构利用社会责任理论对大媒介的活动加以 某种制约，防止社会矛盾进一步激化；而在需要保障垄断资本利益的时候，则往 往以自由主义理论为决策依据。从目前的状况而言，一方面，美国在国内传播领 域更强调社会责任理论，因为它有助于维持国内传播秩序的稳定；另一方面，在 跨国传播或全球传播领域，美国则更强调自由主义理论，主张信息流通的绝对自 第1 2 页 国防科学技术大学研究生院公共管理硕士m m a ) 学位论文 由，反对发展中国家对外来信息进行自主管理。而这实质上是为了保证美国在世 界传播秩序中的垄断地位。今天的自由主义理论，实际上已经蜕变成个别传播大 国推行文化帝国主义的工具之一。 2 1 5 社会主义模式政治传播中媒体与政府关系 社会主义媒介规范理论是在无产阶级革命的理论和实践的基础上产生的。列 宁指出：报纸的作用并不限于传播思想、进行政治教育和吸引同盟军；报纸不仅 是集体的宣传员和集体的鼓动员，而且是集体的组织者。把传媒的功能和作用高 度概括为：传播思想的