（公共管理专业论文）地市级政府部门网站的绩效考察——以金华市建设局网站为例.pdf

地市级政府部门网站的绩效考察 一一以金华市建设局网站为例 摘要 随着计算机技术、通讯技术的发展和互联网的普及，我国各地各级政府为了推进 政务公开，促进政府职能转变，提高工作效率，相继在i n t e r n e t 上建立门户网站， 在提高政府部门管理效率、降低政府管理成本、改进政府服务水平方面具有积极的促 进作用，同时我们也看到在政府部门网站上也存在许多不容忽视的困难、矛盾和问题。 本文以金华市建设局网站为案例，通过分析当前地市级地方政府部门网站存在的 问题和弊端并结合公共管理理论知识论述当前开展地级市政府部门网站绩效考察的 必要性、重要性和迫切性，阐述了当前地市级政府部门网站的网站建设、绩效考核、 办公人员素质等方面存在的问题。针对这些问题，本文从决策与领导的区别、工作性 质的差异、行政体制以及人员培养机制等方面分析，认为绩效考察是解决地市级政府 网站存在的问题的实践前提与有效途径，同时结合自身工作实际，积极探索地级市政 府部门网站绩效考察模式，希望通过绩效考察促进政府部门网站的建设。 关键词：绩效考察；网站；政府部门 t h ea c h i e v e m e n t si n s p e c t i o no fm u n i c i p a l g o v e r n m e n td e p a r t m e n tw e bs i t e 一一t a k e t h ej m h u ab u i l d i n go f f i c ew e bs i t ea s t h ee x a m p l e a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc o m p m e rt e c h n o l o g y , c o m m u n i c a t i o n st e c h n o l o g ya n dt h e p o p u l a r i t yo ft h ei n t e m e t ，g o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l sa l lo v e rc h i n a e s t a b l i s hi n t e m e tp o r t a l s o n ea f t e ra n o t h e ri no r d e rt o p u s h f o r w a r da d m i n i s t r a t i v e a f f a i r s ，p r o m o t e t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n di m p r o v ee f f i c i e n c y g o v e r n m e n th a sap o s i t i v e r o l ei ni m p r o v i n gt h em a n a g e m e n te f f i c i e n c y , r e d u c i n gg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tc o s t s ，a n g i m p r o v i n gt h el e v e lo fg o v e r n m e n ts e r v i c e s a tt h es a m et i m ew eh a v es e e nt h a tt h e g o v e r n m e n tw e b s i t e sa l s oh a v em a n yp r o b l e m s ，c o n t r a d i c t i o n sa n dp r o b l e m st h a tc a nn o t b ei g n o r e d i nt h i sp a p e r , ia l t lu s i n gj i n h u ac i t yc o n s t r u c t i o nb u r e a uw e bs i t ef o re x a m p l e b ya n a l y z i n gt h ec u r r e n tm u n i c i p a la n dl o c a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t sw e bs i t e p r o b l e m sa n dd i s a d v a n t a g e so fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni nc o n j u n c t i o nw i t ht h e o r e t i c a l k n o w l e d g e ，1w a n tt oe l a b o r a t et h en e e d ，i m p o r t a n c ea n du r g e n c yo f c u r r e n tl e v e lm u n i c i p a l g o v e r n m e n td e p a r t m e n t st oc a r r yo u ts i t ei n s p e c t i o no ft h ep e r f o r m a n c e ia l s oe l a b o r a t e t h ep r o b l e m so ft h ec u r r e n tm u n i c i p a lg o v e r n m e n td e p a r t m e n tw e b s i t es u c ha st h e w e b s i t ec o n s t r u c t i o n ，t h ea c h i e v e m e n t si n s p e c t i o n ，o f f i c ew o r k e r sq u a l i t ya n ds oo n i n v i e wo ft h e s eq u e s t i o n s ，t h i sa r t i c l ec h o o s e ss o m ea s p e c t st oa n a l y z e ，l i k et h ed i f f e r e n c e b e t w e e np o l i c y - m a k i n ga n dl e a d e r sd i f f e r e n c eo fj o bc a t e g o r y , t h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m a sw e l la st h ep e r s o n n e lr a i s e sa n ds oo n t h o u g h tt h a tt h ea c h i e v e m e n t si n s p e c t i o ni st h e i i p r a c t i c ep r e m i s ea n dt h ee f f i c i e n tp a t h o ft h es o l u t i o n so ft h e m u n i c i p a lg o v e r n m e n t w e b s i t e se x i s t e n c eq u e s t i o n s s i m u l t a n e o u s l yl i n ki tt om yo w nw o r kr e a l i t ya n de x p l o r e t h ea c h i e v e m e n t si n s p e c t i o np a t t e r no fl o c a l l ya d m i n i s t e r e dl e v e lg o v e r n m e n td e p a r t m e n t w e b s i t ep o s i t i v e l y h o p et h a tg o v e r n m e n td e p a r t m e n tw e b s i t e sc o n s t r u c t i o nw o u l db e p r o m o t e dt h r o u g ha c h i e v e m e n t si n s p e c t i o n k e yw o r d s ：a c h i e v e m e n t si n s p e c t i o n ；w e b s i t e ；g o v e r n m e n td e p a r t m e n t i i i 浙江师范大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。论文中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机 构已经发表或撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在 论文中作了明确的声明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人 承担。 作者签名： 日期：年月日 学位论文使用授权声明 本人完全了解浙江师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借阅，可 以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位论文。同意浙江师范大学可以用不同 方式在不同媒体上发表、传播论文的全部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名：日期：年月日 垦言 寸口 政府部门网站绩效考察就是以效益、目标、质量和效率并重为价值取向的综合体 系，以评判政府部门网站建设过程中各环节和要素及结果的合理性、科学性等的综合 评价方法，其主要考察内容为：网站建设的合理性，网站建设目标的实现程度，网站 建设的投入和产出效率，网站的功能如提供给公众的服务质量、便捷和透明程度等。 绩效考察对降低行政成本、提高政府服务效率和管理水平、规范政府行为、实施廉政 和勤政建设、改善公众与政府的关系等都有不可轻视的作用和意义；对促进服务型政 府建设和打造阳光政府、推行以公开、公平、公正为原则的政府行政形态的民主化进 程具有极大的推动力。 政府部门网站绩效考察作为评价和改进政府绩效的方法，运用到公共管理的实践 当中，是适应全球范围内信息、网络、计算机、互联网、通讯等技术的飞速发展的背 景环境的需要，是电子政务有机组成部分，是互联网技术与政府部门职能相结合的产 物。 政府部门网站是将政务处理与政府服务的各项职能通过网站这一载体实现的有 机集成体系统，它通过政府内部组织结构和工作流程持续不断的优化与创新，以期为 公众提供统一的、全天候、一站式网上公共政务服务，从而实现提高政府管理效率、 精简政府管理机构、降低政府管理成本、改进政府服务水平等目标。 政府部门网站绩效考察的核心内容是政府绩效管理。所谓绩效管理，是“利用绩 效信息协助设定同意的绩效指标，进行资源配置于优先顺序的安排，已告知管理者维 持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。 简而言之，绩效管理 是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统性、整体性考察的 过程。 政府部门网站绩效考察也有别于政府绩效管理。它是结合信息技术构建的政府部 门网站绩效管理体系，在新公共管理理论的基础上，将计算机科学和管理科学的优秀 成果，运用到了公共管理的实践当中。从理论层面上看，绩效考察对绩效计划、绩效 执行、绩效评估与绩效反馈循环往复实现的过程，以不断提升组织整体绩效水平。其 中，公共组织在完成了目标设定后，必须要依赖一定的工具来检验最终结果是否实现， 1 导言 或者实现的程度如何。政府部门网站绩效考察，就是以根据国家、省、市相关文件精 神制定的指标体系为基础，按照一定的程序，运用定性和定量分析方法，对一定期间 网站建设过程表现及成效进行客观、公正、准确的综合评判，绩效考察客观上满足了 人民群众所诉求的公正、正当程序、平等机会等民主价值的要求。因此，绩效考察在 政府部门网站绩效管理体系中占有十分重要的地位，而且也是绩效管理过程中难度最 大、最充满争议的阶段。在绩效考察的过程当中运用什么样的考察工具，确定哪些指 标和如何进行科学有效的考察将是整个过程成败的关键。同时，由于政府部门绩效考 察的特殊性和复杂性，这其中包括了公共组织的多重价值、多维角度和多元考察主体， 因此建立有效的政府部门网站建设绩效管理体系还需要付出极大的努力才可以实现。 互联网发展到今天，各国普遍都将绩效考察视作是网站建设中一项重要内容和一 个必不可少的环节。 加拿大政府对政府部门的门户网站设计了专门的评估指标来考察在线服务项目 的绩效。针对信息服务的指标包括3 个二级指标，分别是定制信息服务、基础信息发 布和用户细分服务。针对事务办理的指标包括3 个二级指标，分别是服务信息发布、 互动性和办事水平。同时，加拿大政府还选取了便利性、可访问性、可信程度、服务 成熟度、用户接受度、服务转型、用户满意度、安全性、个人隐私保护、效益回报、 创新1 1 个指标来综合评估该国的电子政务绩效水平。加拿大在政府网站公共服务方 面所取得的世界领先水平与其有效的绩效考察是分不开的。 随着2 5 个电子政府优先项目逐步成熟并全面投入使用，美国管理和预算办公室 提出，今后的注意力将逐渐从建设转移到绩效和应用效果上，并且重新设计了绩效考 察体系，新的考察体系主要包括三个指标：参与度、使用度和用户满意度。同时，管 理和预算办公室将借鉴企业界的通行做法，采集数据用以建立绩效基准标杆，并向公 众、政府部门等公布经客观评估得出的绩效考察结果。目前，首批使用新绩效考察体 系进行绩效考察的有1 8 个电子政府优先项目，包括福利援助资格在线审查、“一站 式”娱乐服务、在线报税服务等多项政府网站应用，而其余7 个电子政府优先项目和 业务流项目也将逐步开展这样的绩效考察。 国际知名咨询公司埃森哲公司每年都会对世界上部分国家的电子政务公共服务 进行考察，其考察体系包括2 个一级指标：服务成熟度和提供成熟度。服务成熟度包 2 导言 括2 个二级指标：政府在线服务的数量和政府在线服务的质量和完整性。另一个一级 指标“提供成熟度 包括六个二级指标，分别是对用户的了解、用户服务帮助、服务 提供渠道、网站结构合理性、网络连接和集成服务。 通过对政府部门网站进行有效的绩效考察，规范和提升公共服务水平，西方国家 有效地促进政府职能转变和社会生产力发展，推动了国民经济的市场化和国际化进 程，推动了国家从工业化社会向信息化社会的快速转型。 国内已经有广东、江苏、青岛等省市开始着手尝试不同深度及形式的对政府部门 网站进行绩效考察，揭开了将政府部门网站绩效考察纳入政府日常管理活动的破冰之 举。但由于政府部门网站进行绩效考察对于基层机构而言，仍然属于新生事物，一线 工作者从整体上仍然欠缺对于网站绩效考察的深刻理解，认识程度不平衡的问题制约 着绩效考察体系的发展和完善。从目前全国各地所开展的考察情况来看，就两个主要 方面仍然没有形成相对一致的意见。 l 、政府部门网站的考察对象与绩效考察体系 作为全球各大电子政务相关研究咨询机构的重点研究课题，政府部门网站绩效考 察分流出不同着眼点的多种绩效考察体系，其中包括围绕基础设施建设、信息资源整 合、政务平台系统、信息安全系统以及相应管理体系等要素的绩效考察体系，但大多 数仍然停留在理论的探讨阶段，并均存在着一定程度的争议。 受国际绩效考察理论的影响，我国在开展政府部门网站绩效考察的实践中更多地 采取的是理论特点鲜明的考察体系。这些体系在强调理论体系的同时，往往忽视了政 府部门网站在各地所处的发展阶段不同和发展程度不同，往往忽视了政府部门网站当 前存在的地域性和特殊性，如围绕基础设施建设进行政府部门网站的绩效考察，有可 能导致使投资呈现自发扩张性，并忽略投资的产出；围绕信息资源整合利用进行绩效 考察，有可能导致过分注重于内部资源管理，引发更大整合阻力；围绕管理制度进行 绩效考察，有可能引发出大量不具有广泛实施价值的管理文件已经有很多考察体 系在各地应用过程中呈现出水土不服的病症，这种只追求考察指标体系理论上的逻辑 性而非实践中的引导性必然使考察过程中所应有的激励效和鞭策无法发挥其积极效 果。 导言 如何建立科学合理的、适合本地政府部门网站的、能促进网站建设长远发展的绩 效考察体系已经成为各地政府部门在电子政务建设过程中面临的一大难题。 2 、政府部门网站的绩效考察 政府部门网站应该如何开展绩效考察呢? 我国在开展政府部门网站绩效考察上，在考察主体、考察范围、考察方法也存在 很大的差异。如由市电子政务管理机构所组织的考察有时是针对电子政务建设项目， 有时针对的是全市各委各局的网站；由省组织的考察则更为多样，有的是针对政府垂 直机构的0 a 建设，有的是各市整体建设水平、行业管理的考察，有的甚至是将多种 考察对象融合起来。由于各种考察范围及对象纵横交错，界定模糊且不确定，使基层 工作无所适从，这是目前影响我国政府部门网站绩效考察发展的关键症结之一。 正是由于在政府部门网站绩效考察的“考察什么”、“如何开展考察”问题上没 有形成统一认识，使各地在具体操作过程中，盲目性与自发性并存，所导致的困惑使 我国政府部门网站绩效考察举步微艰。 随着政府信息化的不断深入发展和推进，越来越多的发展误区和规划空白不断涌 现，这与电子政务全局性和创新性的本质特征是相悖的，因此，建立健全有效的网站 绩效考察体系刻不容缓。由于政府部门网站投资效益长期处于无法有效考察的状态， 我国政府部门网站的建设形成了粗放式发展的端倪，而只有通过有效的绩效考察，才 能从制度上确保我国政府部门网站建设走向集约化、可持续化、真正服务大众的健康 发展道路。 随着我国互联网规模持续增长，广大群众和企业迫切要求政府部门开展网站绩效 考察，切实提升网站公众服务质量和水平。根据2 0 0 8 年7 月发布的中国互联网络发 展状况统计报告，截至2 0 0 8 年6 月底，中国网民数量达到2 5 3 亿，网民规模跃居世 界第一位，以g o v c n 结尾的政府部门网站已达4 0 ，8 3 1 个，国务院部门省级政府， 地市级政府部门基本上都有了自己的网站，然而虽然我国的互联网规模和用户数量规 模庞大，但政府在互联网上发挥的作用却差强人意。在目前排名前十位的网络应用没 有看到政府部门网站提供的电子政务服务，政府部门虽然投入了大量的资金和人力， 建设了大量的网站，然而其发挥的作用和效益却离广大群众和企业的要求差距甚远， 公众对门户网站的接受和认可程度并不是很高。随着我国的民主进程和政府行政体制 4 导言 改革的不断深入，迫切要求政府进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务， 提高行政效率，降低行政成本，而要求政府部门针对当前已开通的网站开展科学有效 的绩效考察，切实解决当前政府部门网站实践中存在的问题和矛盾，已达到最终通过 网站建立一个提供公正透明、廉洁高效、及时方便的网上政务服务平台已成为广大群 众和企业越来越高的呼声。 相关法律法规文件的相继出台也对提高政府部门网站绩效提出了明确要求。随着 政府信息公开条例( 中华人民共和国国务院令第4 9 2 号) 、国家信息化领导小组 关于印发 的通知( 国信 2 0 0 6 2 号) 、国务院办公厅 关于加强政府网站建设和管理工作的意见( 国办发 2 0 0 6 1 0 4 号) 、国务院办公厅 关于进一步做好中央政府门户网站内容保障工作的意见( 国办发 2 0 0 6 6 1 号) 等一 系列法律法规文件的相继出台，都对政府部门的网站提出了诸如标准统一、功能完善、 安全可靠、信息资源共享程度高、制度规范健全等一系列明确的要求，这也迫使政府 部门针对网站现状开展绩效考察，不断提升网站建设绩效，努力把政府网站真正建设 成为政府公开的第一平台和建设服务型政府的重要平台，从而提高行政质量和效率， 增强政府市场监管和社会服务能力。 社会监督的不断增强迫使政府部门越来越重视网站的绩效问题。随着我国民主政 治的更加完善，社会各界对政府的监督将日益加强。而包含网站建设的政府财政支出 将受到越来越全面的社会监督，为了建立严格、高效的财政支出管理体系，增强预算 和执行的透明度和约束力，政府部门从自身的角度出发，也必须开展网站绩效考察， 提高网站建设绩效，增加服务内容、扩大服务范围、提高服务质量，提升网站访问率 和公众关注度，从而使电子政务项目向社会交出一份满意的答卷。 从公共管理的视角，“不可衡量，则无法管理”的理念决定了电子政务绩效管理 的必然性。当前，科学开展政府部门网站实践的工作绩效考察既是时代的要求，也是 全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的最重要的手段之一。 通过在政府部门网站建设过程中开展绩效考察既是管理科学化的要求，也是改善 沟通政府和民众的最好方法。政府部门通过开设网站架设与百姓和企业沟通的渠道提 供低成本、高收益、高效率、透明的政务信息和政务服务，可以有效提高社会管理和 公共服务水平，规范、监管市场秩序，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权， 导言 保证依法行政的统一性，使每个公民和企业得到公开公平公正的服务，可有效改善公 民与政府、企业与管理部门的关系，树立政府廉政诚信公允的良好形象，提高政府的 公信力。 政府部门网站和绩效考察的有机结合可以有效提高政府效率。对政府效率的关 注，是公共管理学领域一直以来研究的重点，也是开展政府绩效考察的核心目标之一。 在绩效考察注重提高政府效率的基础上，通过实施政府部门网站项目可以使信息能够 在政府、公共服务部门、企业、个人间进行高效率的传递，减少不必要的中间环节和 审批手续，信息的共享又可以减少许多不必要的重复劳动，信息的获取信息又可以不 受时间、空间、人员的限制，这些的技术手段的应用，将使政府的个人效率、组织效 率、社会效率得到更为有效的提高变为可能。 通过在政府部门网站实践过程中开展绩效考察可改善政府服务质量。公共服务职 能弱化一直是困扰我们行政体制改革的弊病，加强政府的公共服务职能意识，弱化权 力意识，强化服务意识，关注民生和民意，维护民权，打造服务性政府，是实施政府部 门网站建设的初衷，而提高政府服务水平和质量又是这项工程的目标所在。为此，政 府部门确实需要强化服务观念，从“管”字当头转向“服务”至上，逐步培养为民众、 为社会、为企业服务的理念，增强服务功能。如果说绩效考察在提高政府服务质量是 内部的动力所在的话，那么透明化，交互式，以公众服务导向的政府部门网站应用， 将使在最短时间内，以最低的成本，最高效地提供最方便的服务和产品成为可能，这 将有助于使民众对政府的信任度和满意度的提升，有利于塑造阳光政府。 合理设置政府部门网站建设绩效目标并配合相应的考核管理制度，可以使政府官 员产生内在的改善激励，在深层次上解决一些现实问题。明确的网站绩效考察目标激 励约束机制将成为政府部门为配合网上政务而进行传统优化政务流程的原动力，从而 有效推动相关的制度建设，职能和架构调整，流程改造，以结果为本、绩效为本优化 政务流程；同时，通过绩效考察，衡量并比较政府部门间和公共部门间网站的绩效， 借鉴成熟和有效的建设制度、程序和方法，可以使政府部门了解公众对网站的认可 度和评价，了解网站取得的成绩和存在不足，了解在哪些方面还亟需改进和提高，了 解公众还有哪些服务和要求；同时，公众参与的绩效考察也从另一角度在公众中推广 和普及了政府部门网站，使公众了解政府部门网站能起发挥的作用，使得公众逐步了 6 导言 解和接受网站提供的政务信息和服务；最后，通过有效的网站绩效考察促使政府网站 更好的为社会和公众服务，最终会使网站的服务对象( 企业和相关人员) 最终享受便 捷、快速、透明的政府服务，减少了多余的手续和不必要的协调，可以节约了大量的 时间、精力、物力，从而降低社会成本。 本文以实证研究方法为主，通过以金华市建设局网站为案例分析当前地市级地方 政府部门网站存在的问题和弊端并结合公共管理理论知识论述当前开展地级市政府 部门网站绩效考察的必要性、重要性和迫切性，阐述了对于通过绩效管理解决政府部 门网站存在问题的看法和建议，同时结合自身工作实际，积极探索地级市政府部门网 站绩效考察模式，希望通过绩效考察促进政府部门网站的建设。 7 一、绩效考察的核心内容 针对政府部门网站的绩效考察不是静态的、短期的行为，而是一个动态的、全面 的、发展的过程，应该有一个正确的绩效价值体系，而管理的效率是由管理的能见度 决定的，当面对的是一个模糊不清的目标，要实现任何效益都是不可能的，因为我们 没有可供比较、可供追求的效益标准。提高能见度就显得尤为重要。政府部门网站绩 效考核应侧重于评价服务与应用绩效，但是这一侧重点与信息资源开发利用共享整合 绩效、标准化与安全保障绩效、资金投入使用绩效等其他三个方面的进展情况和绩效 是相互制约、相互影响的。由此就构成了绩效考擦体系的核心内容。 ( 一) 考察关键：正确的绩效价值观 首先，政府部门建立网站不是简单的、机械的将以往的政务办理搬到互联网上去， 而是不断改革旧有的、不合时宜的内部组织结构和政务流程，通过对政府组织结构和 政务流程进行持续不断的优化创新并结合计算机和通讯技术，从而为公众提供一个不 断适应内外部环境变化的网上服务政府。 政府网站建设是一项长久的过程，政府网站的建设成果不是仅仅做出了若干网 页，完成了一项i t 工程，而是开始了一项以网站为主要载体和平台，长期运行的服 务业务，它需要持续地更新、维护与改进，永不停息，这样才能使网站真正为百姓服 务，使百姓满意。同样，针对政府部门网站的绩效考察不是静态的、短期的行为，而 是一个动态的、全面的、发展的过程，应结合各地各部门的实际随着网站建设的发展 而发展。那种“教条式 的把认为现有政务“一股脑 的搬到互联网上即可实现绩效 考察目标，不但不会使绩效考察达到预期目标，反而甚至会阻碍政府部门网站实践的 进程。 一、绩效考察的核心内容 政府部门在互联网上开设网站主要是为企业、为公众服务的，在这些服务项目中， 以用户的价值观作为判断优劣的标准是最重要的，网站的建设成功与否最终还是要由 其服务对象说了算，绝不能将自己的优劣评价标准强加给用户，倒是应当坚决地放弃 自己的好恶，坚决地接受用户的价值观。政府部门网站的绩效考察，应处处站在用户 的立场上去考虑问题，以公众服务需求为导向，而不是以政府利益、部门利益为导 向。这种围绕建设目标的价值观才能正确引导各级工作人员按既定的目标前进，才能 真正得到网站服务对象的拥护和肯定。 政府部门网站的绩效考察体系应符合我国整体电子政务发展目标，只有对政府电 子政务整体目标理解得更深，把握得更准确，这样我们才能更合理、更科学的协调多 方面的资源，让政府部门网站带来更多的社会效益和经济效益。 政府部门网站的绩效考察不是放在事后评价来用的，它应当自网站建设一开始就 发挥作用，自始自终引导网站实践朝着正确的方向前进，从而成为推动网站创造绩效 的有力武器。 ( 二) 考察前提：提高能见度 管理的效率是由管理的能见度决定的，而提高能见度的关键又在于：一是现状要 清晰，一是目标要清晰。如果我们面对的是一个模糊不清的目标，要实现任何效益都 是不可能的，因为我们没有可供比较、可供追求的效益标准。因此将网站任务目标清 晰化是开展科学有效的绩效考核的第一步。 要建立有效的绩效考核体系，应该遵循以下几个原则： 1 客观分析本地现状 开展有效绩效考察的成败取决于绩效考察体系是否对于考核对象具有进一步发 展的引导性、促进性，这需要充分结合各地政府部门职能履行情况及电子政务发展现 状，脱离于各地实际发展水平、教条式、照搬的考察体系对政府部门网站建设和发展 有百害而无一利。 部门利益：有关的权力部门在从事屯法、司法或行政行为的活动过程中。不适当地强化、扩大本部门及其成员的 职权，巩固扩大本部门的町控制资源的倾向，酉度网，h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 5 4 2 0 4 7 h t r n ，2 0 0 8 年8 月l o 日 访问。 9 一、绩效考察的核心内容 各地的电子政务均有其特有的发展规律、发展阶段和发展思路，而真正理解这些 因素的，只能是长期从事位于第一线的实际工作者，只有将考察的发言权和参与权交 给他们，才能够避免考察体系流于形式或者负效应现象的发生。如果被考察地级市政 府部门网站还处于网络建设的初始阶段，就无法去考察网站对于政府职能的实现程 度，而只能将重心放到鼓励网站走集群式圆发展道路，并逐步引导信息资源的整合建 设的方向上来。 因此，只有在指标体系中能够体现出不同阶段、程度及矛盾所构成的现状差异， 才能够建立行之有效的绩效考察体系，并实现有效的引导促进作用。把握好绩效考察 体系的理论共性及实践个性的矛盾，才能够将理论逻辑性和实践引导性充分结合，并 建立起真正围绕政府部门网站最终发展目标的考察系统。 2 理清适宜考察目标 政府部门网站绩效考察与电子政务的整体战略规划是一脉相承的。只有基于明晰 的电子政务总体战略规划，才能够对政府部门网站的绩效考察目标进行逐级分解，并 设定关键成功因子，从而推导出政府部门网站绩效考察的指标体系，并规避了为了考 察而考察的误区，使绩效考察的导向性能够真正发挥其作用。 应依据网站总体效益目标来分解绘制绩效实现的路线图，以便于认清楚每项工作 在实现整体效益中的作用，认清楚每项具体工作达到目标所需要的条件和前置要求， 认清每项具体工作实现的先后顺序，认清每项具体工作实现的判别标准，认清针对每 项具体工作的激励措施，认清每项具体工作实现过程中实施者的责任和义务。通过绩 效路线图电子政务的负责人、实施者真正了解什么工作对于实现最终效益是最重要 的，哪些是影响网站成功与否的关键步骤，以便于把主要的精力，放在最能提高总体 效益的工作上去，而不是为信息技术中的枝节问题牵着鼻子跑。 这种系统绩效的路线图是从政务总体效益出发的，是对于总体效益的分解，分析 效益的组成部分与因果关系，例如要提高政府对企业申报的审批效率应当从那些方面 努力? 是那些因素在影响审批的进度与质量? 如何改变或影响这些因素以及如何测 量这些数据等。一张图最重要的效果是能帮助我们建立一种整体观，使我们能够不遗 集群式：通过节点间整合资源、数据、应用程序等，为用户提供统一的网络服务界面，对用户来说就像是形成 了一个单一系统，百度网，h t t p ：b a i k e b a i d u c o r n v i e w 1 5 7 1 4 3 5 h t m ，2 0 0 8 年5 月2 9 日访问。 l o 一、绩效考察的核心内容 漏重大的问题并能够集中精力去抓最重要的问题。它会帮助我们来提高电子政务的工 作绩效。 ( 三) 考察侧重点：服务标准化 政府部门网站绩效考核应侧重于评价服务与应用绩效，但是这一侧重点与信息 资源开发利用共享整合绩效、标准化与安全保障绩效、资金投入使用绩效等其他三个 方面的进展情况和绩效是相互制约、相互影响的。 1 、服务与应用绩效考察主要包括依托互联网门户网站开展的信息公开、在线服 务、公众参与的情况，以及业务系统建设、应用效果和政府职能实现程度，对提高政 府履行职能能力的贡献，包括行政效率效果、行政成本、行政能力改善、用户满意度 等方面。 2 、政务信息资源开发利用共享整合绩效考察主要包括政务信息资源分工采集、 处理、保密、编目、展现、共享、整合，以及社会化开发利用方面的情况。 3 、标准化与安全保障绩效考察主要包括政务流程重组优化、信息系统集约建设、 信息能力和业务协同标准建设、法规标准建设与执行、信息安全保障体系框架、安全 管理体制完善、安全技术和产品应用、信任体系 建设、应急支援中心和数据灾难备 份基础设施建设等方面的情况。 4 、资金投入使用绩效考察主要包括政府部门网站建设与运维资金投入及使用情 况、建设与运行维护升级更新外包情况、网络基础设施建设、公众接入平台建设、人 员培训和企业普及等方面的情况。 国信任体系：以密码技术为基础，以法律法规、技术标准和基础设施为主要内容，以解决网络应用中身份认证、 授权管理和责任认定等为 目 的的完整体系，法律教育网， h t t p ：h w w w c h i n a l a w e d u c o m n e w s 1 2 0 0 2 1 7 5 2 2 1 7 5 4 2 1 7 6 6 2 1 7 9 l 2 0 0 7 2 l i 5 0 1 2 4 9 4 3 4 l1 5 1 2 7 0 0 2 1 4 2 5 9 - 0 h t m ，2 0 0 8 年l o 月1 3 日访问。 l l 二、绩效考察在地市级政府网站建设中的必要性 随着政府信息化的不断深入发展和推进，越来越多的发展误区和规划空白不断涌 现，这与电子政务全局性和创新性的本质特征是相悖的。由于政府部门网站投资效益 长期处于无法有效考察的状态，我国政府部门网站的建设形成了粗放式发展的端倪， 地市级政府网站虽然已初步具有政务信息发布、公共服务功能，也拥有了一定的访问 率和公众关注度。但是随着网站实践的不断深入，一些地市级政府网站建设也表现出 一些共有的问题与困难，因此，建立健全有效的网站绩效考察体系刻不容缓。 ( 一) 地市级政府部门网站建设现状 我国的电子政务建设始于2 0 世纪8 0 年代中后期，在基础设施( 如购置设备、铺 设光纤、构建网络等) 日趋完善的基础上，先后经历了办公自动化系统o a ( o f f i c e a u t o m a t i o n ) 建设、信息管理系统m i s ( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e m ) 建设、 门户网站建设，电子政务建设也逐步从“以办公自动化建设为核心 、“以行政监督 为核心 ，逐步向“以公共服务为核心 为转变，并取得了阶段性的建设成果。许多 地级市政府部门网站已初步具有政务信息发布、公共服务功能，也拥有了一定的访问 率和公众关注度。 案例材料一： 金华市建设局网站( w w w j h j s j g o v c n ) 是根据市委市政府关于建设电子政务的 决策部署，经市信息中心同意于2 0 0 4 年8 月开通，网站采用服务器、交换机等硬件 设备自行拥有，网页设计及开发、维护采用电脑公司外包模式。金华市建设局网站是 金华市建设局在互联网上发布政务信息、提供行政服务、开展公众互动的综合平台， 网站以服务社会和大众为理念，着力突出政务特色，设置了政务信息区、办事服务区、 互动交流区和应用功能区等4 个区域。例如首页中的“政务公开 栏目和“快速查询 1 2 二、绩效考察在地市级政府网站建设中的必要性 “栏目等都体现出了行政的透明度。目前网站的访问率日均1 5 0 0 次，截止2 0 0 8 年8 月网站累计共接受1 4 4 万人次访问。 从案例材料一，我们可以看出，金华市建设局网站的政务信息区公布工作部署、 行政法规、规范性公文以及工作动态；办事服务区整合了本部门行政许可项目，常用 表格下载，办事流程，办事结果公开公示等服务项目，面向公民、企业提供网上办事 服务；互动交流区通过局长信箱建立了方便的政府与公众交流渠道，方便公众建言献 策，便于部门直接了解社情民意；应用功能区包括检索、导航等网站辅助功能。 网站版基本上包括“建设简介、政务公开、政策法规、文件汇编、单位风采、局 长信箱、通告公示、建设动态”等8 个一级栏目。 网站提供了到省建设厅、各地市建设行业主管部门、地市级政府( 金华市政府) 、 相关政府部门、建设局下属企事业单位门户网站的链接，整合了各大政府部门网站的 信息资源，为进入与建设局职能相关的单位门户网站进行了导航。 网站一般还提供了城建新貌的照片，通过新老城区照片的对比反映了当地城市的 变迁和城市基础设施建设的成果。 在“政务公开”栏目中，“政务公开目录”、“行政许可项目”、“各处室办事 流程图、“信息公开指南 、“年度计划 、“城市建设 、“人事信息”、“办 事结果公告 等子栏目提供了网上行政服务的窗口，极大的方便群众和企业办事，提 高了行政管理的透明度，保障了公众的知情权、参与权、表达权和监督权。 首页上的“快速查询“栏目中，提供了企业、人员、资质、考试成绩的基础数据， 初步实现了建筑市场信用信息资源整合和共享，有利于进行市场监管，完善市场信用 体系建设。 ( 二) 政府部门网站建设实践过程中暴露的问题 案例材料二： 到2 0 0 8 年为止，金华市建设局已经建立了4 年，到现今，金华市建设局网站上 已经设置了“建设简介、政务公开、政策法规、文件汇编、单位风采、局长信箱、通 告公示、建设动态”等8 个一级栏目。而这几个栏目中，很多的数据还非常滞后，所 涉及的服务面还只是局限在文件法规等政务上。 1 3 二、绩效考察在地市级政府网站建设中的必要性 在金华市建设局网站初始建设投资中，用于硬件建设的支出占了总支出的9 0 ， 却未见明显的收益。并且购置的硬件设备仅仅局限于部门内，部门间在技术层面也没 有共享机制，甚至后期的维护费用也都是主要注重于设备的更新和换代，在网站的高 级应用如业务系统开发和建设上的投资却明显存在不足。随着政府部门网站的投资规 模的越来越大，成功率、群众满意率却未见明显的提高，使得投入产出失调，造成大 量资源浪费。 然而，随着金华市建设局网站实践的不断深入，一些地级市政府部门网站( 包括 金华市建设局网站) 实践中共有的一些问题、困难和矛盾也逐渐暴露出来了，例如网 站建设、绩效考核、办公人员素质等方面。 通过对案例材料二的分析，可以发现网站中共有的问题、困难与矛盾主要体现在 以下方面： 1 网站整体缺乏规划，网站建设效率低下 通过浏览金华市建设局网站及同级其他部门网站，发现地市级部门网站明显缺乏 整体规划，建设各自为政现象，具体体现在页面没有统一的页面、栏目设置各部门各 不相同、业务系统水平普遍较低、应用和服务领域狭隘、数据库开发利用滞后、信息 资源在部门网站间无法共享等问题，这也导致了网站在实际应用过程中效率低下，公 众接受和认可程度度低。 2 网站低水平重复建设，资源浪费严重 网站建设的关键是平台搭建，而不是硬件堆砌，但是由于条块分割的行政体制 现状，中央和地方、各省各地各级政府部门各自购置了大量的硬件设备以建设网站， 这些设备由于功能雷同，其购置和更新由各政府部门分别重复买单耗费了大量的财政 资源。许多政府部门每年虽有一定的信息化建设资金投入，但可以说绝大部分都用于 购买硬件设备，而在网站的高级应用( 如网上审批，基础数据库同步建设和共享，决 策支持系统) 和公众服务平台上的投资和升级维护费用并不多，没有实现资源效益最 大化。 回条块分割：条指的足由中央直属部委自上到下的一种指挥体制块则是以地方行政当局统管的某一区域全部的行 政行为的一种描述，条块分割比喻两种指挥体系把整个国家人为分割成不同的领域，南宁政务信息网， h t t p ：w w w n a n n i n g g o v c n 6 0 3 3 2 0 0 7 _ 3 _ 2 3 6 0 3 3 _ 2 0 0 3 1t 117 4 6 4 7 0 5 7 6 5 7 h t m l ，2 0 0 8 年9 月6 日访问。 1 4 二、绩效考察在地市级政府网站建设中的必要性 3 政务流程优化阻力重重，传统的办公模式未得到根本改变 政府部门建立网站的初衷是为了适应经济全球化和信息网络化的需要，将政务处 理与政府服务的各项职能通过网站这一载体实现有机集成，并通过政府内部组织结构 和工作流程持续不断的优化与创新，以期为公众提供统一的、全天候、一站式网上公 共政务服务。然而在金华市建设局网站具体实践过程中，其行政管理和服务模式依然 沿袭旧的管理模式，部门内部组织结构和工作流程也因职能划分人事等多种因素并未 因架设了网站而发生改变和优化，部门间并没因彼此架设了网站而对原有办事流程进 行有效的沟通和调整，公众的办事还依然停留在传统的填表签字盖章的模式，而网站 也只停留在提供信息发布、结果公开公示等较低的政务服务水平，网站的高级应用如 网上审批、在线互动、信息共建共享并没有实现，这离公众所要期望的全天候、一站 式服务 差距甚远。 4 缺乏必要的网站绩效考察机制 金华市建设局网站这几年的发展，可谓是处于粗放式发展、“摸着石头过河”的 境况，通常等网站矛盾积累到了一定程度、问题发生时才想办法去解决和克服，缺乏 上一级行政主管和业务主管部门对网站进行科学系统严谨的绩效考察，缺乏对网站存 在问题的科学诊断和行之有效的解决方案，这样也导致了网站在一定程度上的停滞不 前，公众关注和接受程度低。面对这几年政府部门网站的快速发展，迫切需要对网站 现状进行科学有效的绩效考察，及时总结经验教训，引导政府部门网站建设走上科学、 健康的发展道路。 5 网站所涉及的多方人员素质问题 政府部门网站终究是一个“以人为核心”的工程，需要政府部门领导、业务主管、 工作人员、软件开发人员、公众和企业等多方的参与和配合，才能使网站真正发挥社 会效益和经济效益。然而这些人员对于网站有着不同的认识和理解，计算机应用水平 也层次不齐，这在金华市建设局网站的实践中也体现为许多相关人还停留在旧的办公 。一站式服务：有需求的服务对象，只要进入任何一个受理点提出申请，即可提供整体解决方案，解决所有问题， 百度网，h t t p ：b a i k c b a i d u c o m v i e w 4 4 5 9 1 4 h t m ，2 0 0 8 年1 1 月2 9 日访问。 1 5 二、绩效考察在地市级政府网站建设中的必要性 室模式，习惯“红头 文件，很少上网接受信息和开展网上政府服务，甚至不知道政 府部门网站域名，这些为网站的推广和普及都造成了不小的障碍。 ( 三) 原因剖析 1 领导和决策者的认识存在误区 政府部门网站在现实中常常被称为“一把手 工程，相关领导者和决策者的态度 和理念往往决定了该工程的成败。然而在政府部门网站实施过程中，对网站究竟要做 什么，提供什么服务，要达到什么样的目标，怎样才能使网站的建设者和服务对象满 意，一些部门领导的认识并不太清楚，而仅仅把它当作一个“形象工程”、“政绩 工程”来实施，甚至还存在一些领导片面地认为网站建设就是购买设备、开通域名、 找个电脑公司设计网页，并不重视前期需求调研和科学规划，轻视内部业务流程优化 和人员培