（公共管理专业论文）建立健全海关加工贸易综合管理体系.pdf

摘要 我国的加工贸易自二十世纪七十年代末期至今，已在全国范围内形成了全方 位、多层次、宽领域的格局。3 0 多年来，加工贸易的发展为我国经济带来了巨 大的收益，已成为了我国对外贸易持续快速发展的主要推动力。加工贸易的不断 发展使得我国海关的业务监管工作量不断增加，工作难度也不断加大。在新的形 势下，旧有的海关监管模式已越来越难以适应经济发展的需要。进而导致现行工 作中存在监管不到位，监管风险增大，国家税款“跑、冒、滴、漏”严重，案件 侦办难度加大等现象。因此，如何健全我国加工贸易的管理综合体系，是突破目 前我国海关工作的困境，促进我国加工贸易健康发展的关键。 本文首先对我国加工贸易监管方式的演变进行了总结；在此基础上，对目前 海关加工贸易业务中存在的监管问题进行了剖析；然后对对国际上一些典型国家 的加工贸易管理模式进行了比较分析；最后，按照海关总署提出的加工贸易改革 指导思想，从加强实际监管的角度出发，结合加工贸易企业的实际状况，对我国 加工贸易的管理模式进行了探讨，提出了健全我国海关加工贸易综合管理体系的 海关加工贸易管理新模式的一些思路。 关键词：海关加工贸易综合管理体系 a b s t r a c t f r o mt h el a t e1 9 7 0 s 、t h ep r o c e s s i n gt r a d eh a sf o r r n e da na 1 1 r o u n d m u l t i 1 e v e l a n dw i d e r a n g i n gp a r e r ni nc h i n a i nt h el a s tt w e n t yy e a r s t h ed e v e l o p m e n to f p r o c e s s i n gt r a d eh a sb r o u g h th u g ep r o f i t st 0o u rc o u n t r ya n dh a sb e c o m et h em a i n d r i v i n gf o r c et om a i n t a i nt h ec o n t i n u o u sa n dr a p i dd e v e l o p m e n to fc h i n a sf o r e i g n t r a d e a tt h es a m et i m e ，t h es u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nw o r k l o a do fc n s t o m sh a s b e e nu n c e a s i n g l yi n c r e a s i n g u n d e rt h en e ws i t u a t i o n , t h eo l ds u p e r v i s i o np a r e mo f c u s t o m si s f a c i n gm o r ea n dm o r ed i f f i c u r i e si na d a p t i n gt ot h en e e d so ft h e e n t e r p r i s e s d e v e l o p m e n t n o w , t h e r ea r c s o m a n yp r o b l e m s i nt h ec t l s t o m $ s u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no f p r o c e s s i n gt r a d e ，t h a tl e a dt oi n a c c u r a t es u p e r v i s i o n , i n c r e a s i n gr i s k s s e r i o u sp h e n o m e n ao fs t a t et a xl o s sa n dm o r ed i f f i c u r i e si nc a s e i n v e s t i g a t i o n s t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ep r o b l e m sc u r r e n t l ye x i s t i n gi nt h ec u s t o m ss u p e r v i s i o n o fp r o c e s s i n gt r a d e a c c o r d i n gt ot h er e f o r mg u i d a n c eo fp r o c e s s i n gt r a d ep r o p o s e d b yt h eg e n e r a la d m i n i s t r a t i o no fc u s t o m s 。t h ea u t h o rs t a r t st h er e s e a r c hf r o mt h e p e r s p e c t i v eo fs t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o no fp r o c e s s i n gt r a d ea n dc o m b i n e st h e a c t u a ls i t u a t i o no fp r o c e s s i n gt r a d ee n t e r p r i s e si ns h a n g h a i t h e ns h ep u t sf o r w a r da n e wp a a e mo ft h ec u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nb yu s i n gi l l u s t r a t i o n s s c i e n t i f i cm e t h o do f e m p i r i c a l a n ds oo n i nt h ea u t h o r so p i n i o n , w es h o u l dp r o m o t e i n f o r m a t i o n m a n a g e m e n ti n t h o s es m a l la n dm e d i u m s i z e d p r o c e s s i n g t r a d e e n t e r p r i s e s ，p e r f e c tt h ep r o c e s s i n gt r a d en e t w o r k i n gs u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o n p a t t e r na n dr i s km a n a g e m e n tm e c h a n i s ma n ds t r e n g t h e nt h ee n t e r p r i s e se l a s s i f i c a t i o n m a i l a g e m e n t t h en e wp a r e mo ft h ec u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nn e e d s t h ee s t a b l i s h m e n to fac u s t o m ss y n t h e t i cm a n a g e m e n ts y s t e m i nw h i c h e n t e r p r i s e s m a n a g i n gt h e m s e l v e s ，c u s t o m st a k i n gs u p e r v i s i o n ，g o v e r n m e n th e l p i n gm a n a g e m e n t a n dt h es o c i e t yt a k i n gp a r ti nt h em a n a g e m e n tt o g e t h e r ，t h ea u t h o rh o p e st h a tw e w o u l dt r u l yr e a l i z et h et r a n s f o r m a t i o no f c u s t o m ss u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o nf r o m m a n 3 g e m e n t o fc o n t r a c tt o m a n a g e m e n to fe n t e r p r i s e s ，f r o mp a 口e r h a n d b o o k m a n a g e m e n tt oe l e c t r o h i ea c c o u n tm a n a g e m e n t t h ec u s t o m ss u p e r v i s i o na n d a d m i n i s t r a t i o nw o u l db ep u tr i g h ti np l a c es oa st op r o m o t et h es u s t a i n e da n dh e a l t h y d e v e l o p m e n to f p r o c e s s i n gt r a d e k e y w o r d ：c u s t o m s ，p r o c e s s i n gt r a d e ，s y n t h e t i cm a n a g e m e n ts y s t e m 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究 成果据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确说明并表示谢意 作者签名： ( 2 ) 授权使用声明 本声明由论文作者、导师亲笔签名 声明内容： 堑巫熊吼业1 j 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学校有权保 留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版。有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆被查阅。有 权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索。有权将学位论文的标题和摘要 汇编出版。保密的学位论文在解密后适用本规定。 学位论文作者签名： 艾魏 日期兰丝2 聋9 目 导师签名 日期： 第一章导论 1 1 选题的意义和目的 近2 0 年柬，在技术进步的推动下，经济全球化进程逐渐加快，成为世界经 济发展不可逆转的潮流。对发展中国家传统的工业化道路提出了严峻挑战，但同 时也为发展中国家的工业化经济发展赋予了新的机遇。随着国际分工的不断深 化、产业内贸易、公司内贸易的不断发展，加工贸易在国际贸易中的地位越来越 重要，成为国际贸易的主要形式。对于发展中国家而言，加工贸易是发展中国家 接受跨国产业专业的重要方式，也是将发展中国家劳动力资源优势与发达国家资 本技术优势相结合的最有效方式之一。加工贸易适应了国际分工深化的趋势，加 工贸易的不断发展将使发展中国家在世界制造业分工中的地位不断提高。自2 0 世纪7 0 年代末我国实行加工贸易政策以来，加工贸易取得了爆炸式的增长，由 加工贸易的快速发展，而在促进经济增长、就业、税收、创汇等方面所作出的巨 大贡献，得到了社会各界的广泛认同。但随着近年来加工贸易主体结构发生了变 化、贸易方式发生了变化、产品结构发生了变化，旧有的海关监管模式己越来越 难以适应企业经济发展的需要。粗放型的管理格局导致实际监管中的诸多盲点越 来越突出，海关的监管责任越来越重，监管的风险越来越大监管难度也越来越大， 海关监管面临严峻挑战。 海关作为对加工贸易实施监管的国家机关，承担着维护贸易秩序，并通过对 加工贸易的有效监管，促迸国民经济的持续稳定协调发展的重要任务。虽然海关 在加工贸易发展过程中不断调整监管方式，但基本停留在被动性适应和对过往政 策的修修补补。如何适应加工贸易经济发展的新形势。新要求，既要管得住又要 管得好，切实履行国家赋予海关的职责，成为摆在海关加工贸易管理人员面前的 项重要课题。在原有的监管方式、监管体制不适应企业实际发展需要、不利于 海关有效监管的情况下，改革现行的海关监管体制和监管模式显得尤为迫切。从 前瞻性角度出发，建立促进加工贸易持久健康发展、提升海关实际监管效应的海 关监管模式和监管机制对于推动加工贸易的转型升级，加快国民经济的发展具有 极其重要和深远意义。 本篇论文的写作目的旨在通过运用科学管理的手段，从改革现行管理模式和 健全管理机制入手，根本性解决海关现行监管工作中存在的问题，以适应加工贸 易企业实际经营管理要求，堵塞海关监管漏洞，防范加工贸易监管风险，从而推动 加工贸易的健康发展，形成企业经营与海关管理的双赢局面。 i 2 研究现状及理论综述 1 2 1有关我国加工贸易发展的研究现状 我国加工贸易是从7 0 年代木开始发展起来的。进入9 0 年代以后，加工贸易 发展迅速，在对外贸易中始终占据着半壁江山。而我国对加工贸易管理始终缺乏 整体性和系统化的管理，往往是发现一个问题就出台一个条例，执行过程中发现 问题再出台新条例以修正这个旧条例。据粗略统计，仅1 9 9 8 至1 9 9 9 年短短的两 年时间内，海关就发布各类加工贸易相关条例和通知近3 0 个，如此多的条例不 仅让企业无所适从，也给海关管理增加难度。近2 0 年来，海关对加工贸易粗放 型的管理模式和“漫山放羊”的监管格局始终没有得到彻底的改变。而与此同时， 海关管理人员对加工贸易的管理方式、方法、制度的探索也从未停止过。从原来 的被动性管理思想到目前的主动适应新形势，新任务要求，推动加工贸易更好更 快发展的理念转变，是海关加工贸易管理人员在对加工贸易业务监管过程中不断 总结和摸索的现实诉求。从加工贸易监管初期对于加工贸易存在问题的经验总结 到目前对于加工贸易监管应当进行根本性的变革已经成为了大家对加工贸易管 理的共识。厦门海关金明丰、陈明、詹庆华在围绕现代海关制度建设创新加工 贸易管理模式一文中对“以企业为单元”管理的必要性、可行性及其管理优 势进行了充分论证，认为实现盗管模式的“转变”是我国加工贸易管理领域改革 创新的根本，并进而提出了切实易行、改革成本低的核发“企业手册”进行管理 的实施方案，这对彻底扭转现行加工贸易管理的被动局面、重新配置管理资源、 加强实际有效监管都有所裨益，具有一定的实践指导意义。天津海关靳晨光在与 经济全球化联网，实现加工贸易监管制度革命性变革一文中指出：近几年来， 与通关作业制度改革相比，加工贸易监管制度改革相对滞后，已经成为海关管理 链条上的薄弱环节，成为建立现代海关制度的制约因素。在加工贸易业务占据半 壁江山和经济全球化背景下，在国家政策、体制逐步调整、改革和完善趋势下， 加工贸易监管制度改革势在必行，刻不容缓。联网改革是实现海关管理高效性与 有效性双赢的根本途径。上海海关陈根龙的加工贸易风险管理的思考与实践 一文对加工贸易管理中的五大环节进行风险样态评估，从而得出了加工贸易监管 的风险度结论。该文根据加工贸易风险度的定性分析，提出了风险控制的基本对 策，即改革加工贸易监管模式。 海关监管以合同为单元的管理向以企业为单元的管理转变，以纸质手册管理 为重点向以电子帐册管理为重点的转变，形成“网络化、区域化、规范化”的监 管模式，是总署对加工贸易保税监管制度改革的指导思想，也是加工贸易转型升 级的主要体现。对加工贸易企业实施联网监管不仅体现了海关管理手段的创新， 同时也是海关适应企业现代生产与管理方式的客观要求，其现实意义是通过企业 管理的现代化，带动了海关管理的科学化。各地海关对于联网监管这一新兴的监 管方式纷纷进行了理论探讨。泰州海关谢谷景在谈对加工贸易监管的战略思维 中指出通过完善海关加工贸易计算机管理体系，充分利用科技手段提高海关对加 工贸易进出口的监管水平，采用多种形式的联网手段，把基层海关从漫长的加工 贸易后续管理工作中解脱出来，突出监管重点，把海关监管的力量重点放在对保 税料件的实际监管及单耗损耗的管理上，通过严密内部作业环节和操作规程，进 一步提高监管的效能。青岛海关李金伟在海关工作新方针下，对加工贸易监管 模式改革的思考根据实际情况，提出可试行的监管改革模式为：以企业为管理 单元，以报关单为监管基本依据：简化手册，适时逐步形成大手册管理；推行风 险管理：弱化手册通关凭据的作用，重视其法律依据的作用；实现监管高效，权 利制衡。上海海关钱明安的浅谈加工贸易联网监管对联网监管的实践意义进 行了概括，指出联网监管是中国海关业务指导思想的一个重要转折，是对加工贸 易监管模式上的一个根本性改革，也是建立现代海关制度的一次重要尝试。但联 网监管本身，并不是十全十美，需要进一步探索和完善。 且f j 对于联网监管是海关未来监管改革之路大家都表示认同，但对于联网监 管实际工作中所出现的问题的探讨极少，停留在理论层面的研究较多，各关相应 的解决办法和有效措施未见出台，因此本文在论述过程中结合实际工作经验对这 一方面的问题进行了重点阐述。 1 2 2 相关概念及理论综述 加工贸易是我国开展对外来料加工和进料加工以及外商投资企业从事的加 工贸易业务的总称。指从境外保税进口全部或部分原辅材料、零部件、元器件、 包装物料( 下称进口料件) ，经境内企业加工或装配后，将制成品复出口的经营 活动。 保税制度是指经海关批准暂时缓办纳税等手续进境的货物，在海关监管下储 存加工装配后复运出境的海关监管制度。目前保税监管制度已经成为中国海关对 加工贸易实花管理的一项主要监管制度。 联网监管是指海关以中国电子口岸为平台，依托公共网络为企业的加工贸易 业务提供网络化、无纸化高效服务，以电子账册为手段实行以企业为单元的实时 监控、分段核销的管理模式。 风险管理理论在历史的发展过程中形成了不同的学说，最具有代表性的有美 国学派和英国学派。目前最新的理论发展将美国学派和因果学派的观点有机融合 并进一步提升，将风险管理定义为通过对风险管理的识别、衡量和控制，以最少 的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低限度的管理科学。 2 0 世纪9 0 年代，荷兰、澳大利亚、美国等些发达国家海关，在制订和实 3 施本国海关现代化发展战略时，率先将风险管理的理念方法和技术弓 入海关领 域，并已取得显著效果。对中国海关而言，引入风险管理理论，健全风险管理机 制必须着眼于管理现代化。以科学的管理理念为指导，以信息化管理系统为依托， 配以职能部门和各业务管理现场齐抓共管的海关风险管理保障机制，以风险分析 的方法，对加工贸易业务及企业进行有效监管，在此基础上对风险管理进行绩效 评估。 1 3 研究内容及结构 1 3 1 本文研究的主要内容： 自2 0 世纪7 0 年代末我国实行加工贸易政策以来，加工贸易取得了爆炸式的 增长，由加工贸易的快速发展，而在促进经济增长、就业、税收、创汇等方面所 作出的巨大贡献，得到了社会各界的广泛认同。但随着近年来加工贸易主体结构 发生了变化、贸易方式发生了变化、产品结构发生了变化，旧有的海关监管模式 己越来越难以适应企业经济发展的需要。由海关对加工贸易监管中所存在的诸多 问题，不仅从事加工贸易的企业对现行监管模式意见越来越多，同时对海关而言， 加工贸易渠道税收流失严重，监管难度也越来越大，海关监管面临严峻挑战。 在当前形势下，如何既要管得住又要管得好成为摆在海关加工贸易管理人员 面前的难题。在原有的监管方式不适应企业实际发展需要，而持续增长的加工贸 易业务量与海关紧张的人力资源矛盾日益突出的情况下，改革现行的海关监管体 制显得尤为迫切。本文对我国加工贸易各发展阶段和海关监管方式演变的进行了 阐述，根据海关总署提出的海关对加工贸易的管理要抓好以合同为单元的管理向 以企业为单元的管理转变，以纸质手册管理为重点向以电子帐册管理为重点的转 变的要求，贯彻海关总署以税收征管为工作轴心的目标，着重查找当前海关加工 贸易管理工作中存在的主要问题，分析了主观和客观因素，在结合我国加工贸易 业务发展和企业经营管理实际情况的同时，借鉴国外海关的加工贸易监管模式， 提出通过实行加工贸易中小型企业信息化管理；完善联网监管模式；健全海关加 工贸易风险管理机制；规范和强化对加工贸易企业分类管理，实行四管机制等措 施，建立健全海关加工贸易综合监督管理体系，真正实现海关监管的现代化。 1 3 2 本论文结构安排主要如下： 第一部分是导论，即本文的第一章。首先，阐述本篇论文选题的目的及对其 进行研究的现实意义；其次，对加工贸易发展的现状进行描述就研究的内容进行 理论综述，提供本文论述的理论依据：再次，对研究内容进行归纳介绍：最后总 4 结了本论文的创新点与不足之处。 第二部分是介绍我国加工贸易及海关监管方式的演变，即本文的第二章。主 要对我国加工贸易的几个发展阶段以及我国海关对加工贸易监管方式的演变过 程进行论述。 第三部分是就目前海关在加工贸易管理过程中存在的问题进行剖析，即本文 的第三章。主要分析海关的加工贸易监管模式；海关人力资源的不足；现行联网 监管模式的局限性以及加工贸易监管中存在的税收风险；加工贸易案件侦办难度 不断加大。 第四部分是通过对国外海关加工贸易管理方式的比较研究提出现阶段我国 海关应当建立加工贸易综合管理体系，实行加工贸易中小型企业信息化管理；完 善联网监管模式；健全加工贸易风险管理机制；加强企业分类管理，健全“企业 自管、海关监管、政府协管、社会共管”的综合管理机制等。即本文的第四、五 毫。 1 4 论文的创新与不足 1 4 1 本文的创新之处 1 、由于本文作者长期工作在海关加工贸易监管一线，因此整篇文章不是停 留在空洞的理论堆砌，泛泛而谈，而是侧重于实证研究，具有实际意义。 2 、本文从对海关加工贸易模式存在问题的探讨，引出目前加工贸易监管过 程中存在的监管模式陈旧、人力资源相对不足、税收风险加大等实际问题，由点 及面，由表及里，深刻揭示海关加工贸易管理体制、管理思想、管理方式串的问 题。 3 、本文不仅仅满足于就事论事地解决现时存在的加工贸易监管问题，对原 有政策的修修补补，而是考虑从长远出发，建立一套完备的综合管理机制，根本 性地解决问题。 1 i4 2 不足之处 l 、本文提出的对中小型企业实行的信息化管理模式对电子装配类、服装加 工类等行业有实际意义，但碍于工作条件及客观因素的限制，尚未能在各行业中 逐一考证。 2 、因本文较多数据无法从书籍或因特网中查找，只能自海关内部数据网中 采撷，受时间和技术限制，数字提供至2 0 0 2 年止，故无法通过图表作更长时间 的比较和罗列。 第二章我国加工贸易及海关监管方式的演变 2 1 我国加工贸易的发展阶段 我国加工贸易的兴起和发展大致可划分为三个阶段。 第一阶段：自1 9 7 8 年下半年至1 9 8 7 年，是我国加工贸易的起步阶段。由于 当时我国原材料短缺，来料加工在我国加工贸易中占主导地位，以简单加工和劳 动密集型加工为主。地区分布极不平衡。加工贸易主要集中在广东、福建地区， 占全国加工贸易总量的9 0 以上。在全国外贸进出口总值中的比重也j t t 4 , ，至 1 9 8 7 年仅为2 3 2 。 第二阶段：自1 9 8 8 至1 9 9 5 年。这一阶段的主要特点是：进料加工迅速发展， 并在加工贸易中居主导地位，来料加工增速趋缓。1 9 8 9 年，进料加工进出口额 达1 9 2 5 亿美元，首次超过来料加工进出口额。进料加工的迅速发展并在加工贸 易中居主导地位，标志着我国经济与世界经济的联系进一步加强，我国企业参与 国际分工和固际竞争的能力提高到了一个新水平。国家为鼓励企业开展进料加 工、促进加工贸易继续发展，先后颁布了以进养出试行办法、关于加强综合 管理促进对外加工装配业务发展的通知和国务院办公厅转发经贸部关于抓住 有利时机进一步发展来料加工装配业务请示的通知等一系列文件，迸一步强化 了对加工贸易的鼓励政策，具体措施包括设立以进养出专项外汇、对以进养出的 商品不纳入国内平衡分配、优先安排生产，进一步下放权限、简化手续，对加工 贸易实行合同审批和行业指导，加工贸易所得三年内免征营业税和所得税，加工 贸易进口料件免领进口许可证等。 第三阶段：自1 9 9 5 年至今。这一阶段的主要特点是：加工贸易继续稳步发 展，同时利用加工贸易名义进行走私，逃套汇等问题开始出现。针对这些问题， 国务院颁布了关于对加工贸易进口料件试行银行保证金台帐制度的批复，决 定在维持加工贸易优惠政策、外经贸主管部门加强审批的基础上，对加工贸易进 口料件试行银行保证金台帐制度。银行保证金台帐制度的建立，标志着我国加工 贸易政策的重点已从八十年代初以鼓励措施为主转变为以调整结构、规范秩序、 加强综合监管为主。加工贸易政策重点的转变为促进加工贸易持续健康发展起到 了重要作用。 由于国家对加工贸易政策的适时调整，我国加工贸易规模迅速扩大，水平不 断提高，对国民经济的贡献与只俱增。 2 2 我国海关对加工贸易的监管方式的演变 。李鹏南等，海关保税监管中国海关出娠社，2 0 0 2 年8 月第1 版，第2 6 页 6 由加工贸易的发展阶段，海关对加工贸易的监管方式和操作办法也发生了相 应的变化，可以说海关监管是随着加工贸易的不断发展而发展的。我国海关对加 工贸易的管理也是经历了从无到有，从手工作业到全面电子化的过程。主要可划 分为以下几个重要的阶段： 一、自1 9 7 8 年丌始出现加工贸易至1 9 9 4 年期间，海关一直以 d n i 贸易登 记手册、进出口报关单、核销表作为监管加工贸易合同和进出口料件的主体， 结合前期验厂( 1 9 9 6 年以后，验厂工作由外经贸主管部门负责) 、中期下厂核查、 后期下厂核销的手段加强实际监管。合同的登记备案、核销均为手工作业。这种 管理方法在加工贸易发展的初期，由于合同数量不多，尚能适应，随着加工贸易 的发展，加工贸易合同迅猛增多，手工作业的弱点暴露明显：一是手工计算工作 量太大，难以全面核算：二是缺乏严密性和制约性，存在漏核销合同的可能；三 是对利用假单证骗取核销的防备能力差。 二、从1 9 8 8 年开始，全国海关对登记手册先后采用防伪印油、加密传 真确认、防伪标签等措施。但全国海关仍存在审批作业不统一、不规范的现象。 基于前述手工作业的不足，1 9 9 5 年起，部分海关积极探讨并在本关区内对加工 贸易合同备案、核销试行计算机管理。 三、1 9 9 6 年7 月1 目，国家为了完善和强化对加工贸易的管理，发挥国家 行政和金融管理诸部门综合治理的作用，堵塞加工贸易管理上的漏洞，保证国家 税收，维护加工企业的合法权益，在苏州、东莞、宁波三地进行试点的基础上， 在全国推广实施了一项加强加工贸易管理的重要措施，即实行加工贸易银行保证 金台帐制度，按照这一制度的规定，企业在对外签订了加工贸易合同，向海关办 理合同的登记备案手续时，应先取得外经贸主管部门签发的批准文件，经海关审 核通过后，持有关核准单证，向指定的中国银行申请设立保证金台帐，加工成品 在规定期限内全部出口，向海关办理核销手续后，再由银行核销保证金台帐的管 理制度。1 9 9 9 年4 月5 日，国务院办公厅批转了7 部委在总结对加工贸易银行 保证金台帐制度在全国实施近3 年情况基础上联合上报的关于进一步完善加工 贸易银行保证金台帐制度的意见( 国办发( 1 9 9 9 ) 3 5 号，简称意见) 。意 见对该制度进行了改进和完善，使银行保证金台帐制度由原来的“空转”变为 “实转”，完善了税款追缴保障机制，规范了异地加工、转厂深加工、内销和单 耗方面的管理，并且进一步明确了加工贸易综合管理的规定和要求，提出了一些 区别对待、分类管理和鼓励与限制方面的具体规定。 结合加工贸易台帐在全国的推广，全国海关建立加工贸易备案合同电子“底 帐”，将合同数据录入计算机、手工核销合同后，在计算机中注销合同，计算机 能够汇总打印超期未核销合同，防止合同漏核销。 加工贸易实行保证金台帐管理是海关监管改革的一项重大举措，对减轻关员 手工作业负担、加快海关审批速度、规范和统一全国海关加工贸易作业流程、遏 止加工贸易走私态势具有重大意义。 四、】9 9 9 年l o 月1 日起，全国海关实现加工贸易合同备案数掘异地传输， 随后实现异地报送进出口数据、深加工结转异地数据传输，从而实现加工贸易合 同及进出口“底帐”数据的完整采集与联网传输，把多年来主管海关与口岸海关 中断的监管链条有机地衔接起来，有效地防止和打击假手册骗保税进口、假出口 报关单骗核销等走私违法行为。这是我国海关对加工贸易管理实现业务科技一体 化的一个重要里程碑。 五、2 0 0 0 年为解决企业手册办理周期长，影响出口交货，单耗难以事先确 定造成合同变更频繁，以及手册之间串料和串手册进出口货物的弊病，对部分使 用通用管理软件，以一套计算机系统对生产、营销和进出口实施全程式电脑管理 的企业采用大手册管理的模式。所谓大手册管理是用一本手册替代多本手册，改 现行以合同为单元对加工贸易的管理为以企业为单元对其加工贸易进出口实施 监管的模式。这种管理方式仅在2 0 0 0 年至2 0 0 2 年由部分海关进行了试运行。 六、2 0 0 2 年6 月，围绕“促进我国外向型经济健康快速发展”的目标，实 现“以合同为单元的管理向以企业为单元的管理转变，以纸质手册管理为重点向 以电子帐册管理为重点的转变”，实现加工贸易管理“规范化、网络化、区域化”。 在部分海关选择信誉良好、具备联网条件的i t 企业，试点推行了加工贸易联网 监管模式。加工贸易联网监管，就是以“中国电子口岸”作为交换平台，通过电 信公共网络，形成企业、外经贸主管部门和海关的计算机联网，进行数据信息的 传输和处理，实现加工贸易审批、备案、变更、进出口报关、报核和核销全程的 网络化、无纸化管理。在部分关区取得初步成功的基础上，联网监管开始在全国 海关进行推广。 第三章目前海关在加工贸易管理过程中存在的问题 3 11 日有的海关监管模式难以适应加工贸易的迅猛发展 当前的海关监管模式仍维持几十年来以合同为监管单元、以纸质手册为监管 依据的管理方法。海关依据外经贸主管部门审批的企业进出口合同核发登记手 册，在手册上备案进出口商品的数量、计量单位、型号等；企业必须凭手册并依 据备案规格申报进出口；海关电脑系统依据备案单耗对进出口数量核算平衡后， 手册才能核销：实行银行保证金台帐管理制度每个手册都在银行备有台帐，对资 信等级低的企业的进口敏感商品征收保证金。如果手册到期未核销，台帐自动锁 住，企业将无法申领新手册；这种监管模式实际为外经贸主管部门、海关、银行 三家共同监管。相对于加工贸易发展初期，起到了防范打击走私、发展加工贸易 的作用。但随着趋势的发展，目前已难以适应企业国际化大生产的趋势，并阻碍 加工贸易的快速发展。 一、以手册为单元的监管模式不适应企业国际化大生产的要求。 ( 一) 严格按合同备案，与企业实际经营脱节。 现行加工贸易银行保证金台帐制度，企业必须签定进口合同和相对应的出口 合同，并凭之到外经贸主管部门办理审批、向海关申领手册、在银行开设台帐。 但现在加工贸易企业紧跟全球市场变化和客户需求，开展规模化、集团化的生产， 其产品面向的不是境外一个固定客户，而是全球市场。许多情况下，在其进口料 件、开展生产时，尚无确定的客户，更无确定的出口合同。如：普陀区内某纸业 公司，其生产的纸箱完全根据客户需要进行加工，而瓦楞纸和牛皮纸则是由国际 纸张价格市场的涨跌和供应的紧张程度在前期已签订合同数量。企业无法提供对 口合同，手册也难以在规定期限内予以核销。部分企业为开展加工贸易，避免加 重企业负担，只能按照我们的管理模式签订一些虚拟的进出口合同，造成大量的 手册变更和展期，严重增加海关工作人员的负担，形成不必要的资源浪费。 ( 二) 手册限制过死。 企业出口的成品必须与手册的备案成品规格完全一致。任何不一致都必须申 请手册变更，经过一系列的行政审批，如同办理一本新手册，耗时费力。据粗略 统计，全国海关变更合同数量已经超过备案手册数量。企业如果来不及变更，将 造成实际出口规格与手册备案规格不符，出口申报不实。 ( 三) 纸质手册妨碍了企业的正常通关。 在海关已经实现数据联网的情况下，纸质手册仍作为企业通关凭据，企业进 口、出口、深加工结转、查验等业务环节都必须提供纸质手册，给企业造成极大 9 的不便。如：手册在申报展期结转或变更手续时，企业如需申报出口，但因纸质 手册分身无术，只能等待海关审批完毕，严重影响了企业的通关效率。更有发生 纸质手册被盗用于走私的现象。 ( 四) 企业手册进出口数量难以平衡。 现行的监管模式，手册的分散性与企业的大工业化生产中间存在矛盾：不同 手册进口的原料，企业进行工业化的集中加工生产，再将成品分散在不同的手册 报关出口，难以做到每本手册都按照海关手册备案数量要求进出口，经常出现某 些手册成品出口折合的原料数量超过原料实际进口数量的情况，这些手册如果被 海关核销，则另外的手册必然没有足够的原料出口，造成实际库存保税原料与手 册剩余数量难以相符，企业的手册将无法核销。企业不得不将大量的精力投入这 种数字游戏，在海关规定的加工期限内平衡手册中各种不同规格的商品的进出口 数量，保证料件数量进出平衡，同时及时核销。 ( 五) 实转后的保证金负担不合理。 在推行企业分类管理后，受到影响最大的就是进口加工贸易重点敏感商品的 中小企业。一方面，它们规模较小，达不到a 类企业标准，必须用流转资会交 纳大量相当税款的保证金，另一方面他们又资金严重短缺，融资困难。其大量生 产性资金闲置于银行，势必影响其正常发展。东南亚会融危机的一个经验就是： 中小企业虽然规模较小，但并不一定代表落后的生产力，必须无歧视地促进其正 常发展，探索出一条促进它们正常发展的道路。另外，现在以手册为监管单元的 模式，企业备案手册后，不论是否进口，马上征收保证金，只有所有出口完毕， 手册结案后，保证金才能退回。企业实际负担的保证金大于其库存原料所应交纳 的保证金，负担不合理。手册备案金额越大，核销期限越长，企业保证金的不合 理负担越大。 同时，现行加工贸易审批核销环节过多，时间冗长。企业每履行一个合同， 就需要申领一本加工贸易手册。而申领加工贸易登记手册，要经过外经贸主管部 门审批、税务部门登记、海关备案、银行设立保证金台帐等4 个管理部门2 0 多 道工作环节。通常申领一本手册就需要5 个工作日；手册变更需3 个工作日：进 口报关6 小时；出口报关4 小时；手册核销需5 个工作日。 3 2 持续增长的加工贸易业务与海关紧张的入力资源矛盾日益突出。 一、海关监管人员与加工贸易企业之间监管主体与客体力量对比悬殊( 见图 3 1 ) ： 。国家绎贸委国鲐贸中小企( 2 0 0 3 ) 1 4 3 号文件规定：中型企业必须符合职工人数3 0 0 2 0 0 0 人，或销售 3 0 0 0 3 0 0 0 0 万元，或资产总额4 0 0 0 4 0 0 0 0 万元，低于该指标的均为小型企业。由于水平的关系，本文所 指中小型企业并非上述文件的划分概念，只是在监管实践中，为便于识别风险的萄单划分。 l o 图3 1 ：2 0 0 2 年至2 0 0 6 年全国加工贸易生产企业数量比较 1 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 8 0 0 0 0 6 0 0 0 0 4 0 0 0 0 2 0 0 0 0 o 1 0 2 1 3 8 7 8 6 8 87 9 9 1 0 型。i j ii + ! 鼍 ! ； 1 ii ! i ； ，i l 6 2 i 魏 雾4 魁 寥i隧 囊 一“ 女 麓j誓鎏鬟 2 0 0 2 2 0 0 32 0 0 42 0 0 5 资料来源：根据海关总署统计司数据整理 上图显示的是2 0 0 2 年至2 0 0 6 年全国从事加工贸易企业的数量，呈不断增长 的态势，而与此形成鲜明对比的是海关加工贸易人员基本没有大的增加，2 0 0 6 年全国海关加工贸易监管人员为4 0 0 0 人左右。按平均计算基本每人要监管近2 6 家企业。但由于各省市加工贸易发展情况不完全相同，因此，对于加工贸易发展 较为成熟的地方来说，实际海关人员监管企业数可能还不止2 6 家。 二、海关监管风险增大。 加工贸易的迅猛发展使得海关加工贸易监管业务人员配雹捉襟见肘，人力资 源严重缺乏。加工贸易监管业务人员面对大量的企业和合同，客观上无法面对企 业的生产和财务，以及合同执行情况等进行有效的实地监管，只能停留在纸面监 管之上。同时，大量关员被束缚在手册的备案、档案管理、接受报核、单证核销、 结案、手册变更、结转、及打印各种联系单的数级审批作业里，埋头于大量纸面 手册与单证中，工作繁重枯燥。只能有少量的人员从事对企业加工全程的实地监 管。这种监管与对企业和保税区料件实行全过程、全方位的动态管理目标存在较 大差距，加工贸易不断增长的金额更使海关风险管理系数日益加大。 以下是海关总署统计的2 0 0 2 年2 0 0 6 年全国海关加工贸易备案会额( 见表 3 1 ) ，由下表可以看出，2 0 0 2 年2 0 0 6 年加工贸易金额呈不断上升趋势，随着加 工贸易金额的不断增长，海关的监管风险也在不断加大。 表3 1 ：2 0 0 2 年2 0 0 6 年全国海关加工贸易备案金额比较 年份备案合同金额 较上一年增长率 ( 亿美元) 2 0 0 2 矩2 3 9 3 6 2 0 0 3 钲2 8 0 9 0 1 7 3 5 2 0 0 4 钲3 3 4 71 9 1 5 2 0 0 5 焦3 4 4 9 7 3 0 6 2 0 0 6 焦3 7 9 4 91 0 0 1 资料来源：根据海关总署统计司数据整理 三、行业特殊性导致海关监管困难。 加工贸易行业种类繁多，商品品种多样。小到一块线路板，大到一艘船舶， 加工贸易商品涉及面广，对海关监管人员的文化知识和能力素质要求高。一般大 众类商品，如纺织服装、电子装配类等劳动密集型产业商品结构简单，单耗审定 难度不大，而类似于家具、化工、冶金行业等生产过程较为复杂，对于单耗不完 全固定的生产性企业来说，与企业的专职人员相比，海关人员的商品知识显得非 常有限，海关监管变得力不从心。只有将有限的人力资源从枯燥的单证审核中解 放出来，加强对企业或商品的调查研究，成为某一领域的行家里手，培养关员成 为纺织、电子、化工等行业具有专业知识和熟悉企业经营管理的，将海关监管与 企业经营管理真正结合起来，才能使海关监管真正落实到位。 3 3 联网监管模式的局限性阻碍加工贸易信息化管理的进程 一、电子数据法律效率问题亟待解决。 随着联网监管替代传统的海关加工贸易监管模式使得电子底帐、电子数据报 文等电子数据取代了传统的纸质加工贸易手册以及通关过程中的所有单证。 尽管在目前联网监管的推广阶段，一些海关出于审慎心理，在保留电子数据的同 时，对部分的纸质单证予以留底、归档，但在不远的将来，可以预见，电子数据 将完全取代纸质单证，成为证明企业加工贸易行为海关留存的唯一证据。海关对 加工贸易料件核销、征税、收缴等监管行为完全依据这些电子数据，而我国目前 的证据制度尚未根本明确电子数据的证据资格。能否确立电子数据的证据资格在 法律上的合法性，将直接影响到今后海关的行政行为，关系到海关的执法依据。 电子数据的证据资格的不确定，联网监管所实行的取消纸质手册，实行无纸通关 将使海关执法存在很大隐患。 二、联网监管范围有限，难以覆盖全部业务。 对于很多消耗性材料，受工艺、温度、操作技能等因素的影响，联网监管以 建立核算模型，尚不能达到核销的理想状态。因此如木材类、化工类等行业从事 的加工贸易业务，其单耗的不确定性就目f i 联网监管的试行状态来看，尚无法将 该类行业纳入其中。海关联网监管对于所属行业范围存在一定的局限性。 三、联网监管准入门槛过高。 按照上海海关对加工贸易联网监管企业的管理规定，申请联网监管的企业应 当具备以下条件： 第一，企业采用e r p 计算机系统对采购、生产、仓储、财务、销售等实施全 程计算机管理；第二，企业年加工贸易出口i 0 0 0 万美元以上；第三，企业内部 管理规范，没有走私违规欠税或其他瞒骗等信誉不良记录；第四，企业年出口比 例5 0 及以上。显然，对于传统的加工贸易企业，尤其是劳动密集型行业，如： 服装及衣着附件、针织、纱线织物及家具类行业，上述条件近乎苛刻。实际上， 从对上海关区内的所有加工贸易的内部调研情况来看，近9 0 的企业不能完全达 到上述规定的全部条件，尤其是条件l 中要求e r p 管理系统。e r p ( e n t e r p r i s e r e s o u r c ep i a n n i n g ) 企业资源计划系统，是指建立在信息技术基础上，以系统 化的管理思想，为企业决策层及员工提供决策运行的手段管理平台。它是综合应 用了客户机n 务器体系、关系数据库结构、面向对象技术、图形用户界面、第 四代语言( 4 g l ) 、网络通讯等信息产业成果的软件产品，同时整合了企业管理理 念、业务流程、基础数据、人力物力、计算机硬件与软件与一体的企业资源管理 系统。它可初略分为m i s 、m r p 、m r p i i 和e r p 阶段。目前，在对上海市普陀和闸 北两区近2 0 0 家加工贸易企业的问卷统计调查中发现，使用e r p 软件的主要是生 产电子类产品的欧美外资公司，不足十几家。进一步的调查显示，这些公司目前 也仅仅是在某一个或多个经营环节上，如采购或库存管理中，采用该软件，尚达 不到企业生产管理全程e r p 。 四、联网监管使海关核销人员工作量急剧增大。 相对于普通的加工贸易手册核销而言，目前对于联网监管的企业电子帐册的 核销可谓工作量巨大。一般的加工贸易手册以合同为单元，一个合同一本手册， 企业完成合同规定的进出口数量，在规定保税期限内进行手册核销，进出口报关 单数量一般不会超过百份，而联网监管企业一般定为三个月核