（公共管理专业论文）区域中心城市基础设施投融资研究——以淄博市为例(1).pdf

摘要 城市基础设施作为一种特殊的公共产品，有着独特的经济属性。长期以来，我国 的城市基础设施建设与城市经济发展不相适应，建设资金主要依靠政府财力，资金渠 道比较单一。随着市场经济体制的确立与完善，城市基础设施的投融资体制发生了一 定变化，民间资本参与城市基础设施建设的通道逐步打开，市场机制逐步引入城市基 础设施领域。 近几年来，随着国民经济持续高速发展，我国城市基础设施建设正处于一个加 速期，在城市基础设施建设投融资体制改革方面也提出了更高的要求和期望。但城建 资本市场开放程度不高、投资主体比较单一、融资渠道相对不宽、基础设施经营效 益不佳、政府管制规制不力等问题依然存在，且愈来愈成为城市经济发展的瓶颈。 如何改革城市基础设施投融资体制，改变现行城市基础设施投融资“瓶颈”，促 进制度、机制创新，增进城市设施供给与效率，使其发挥更大的正的外部性，是本 论文研究的目的和意义。本文以地处鲁中地区的全国较大的市、济南都市经济圈的 “双核 之一的淄博市的城市基本设施投融资为例，系统研究其城市投融资体制， 以期对此类区域中心城市建设资金筹集以指导和借鉴意义。 本论文以公共物品理论、项目可区分理论、公共选择理论为基础，综合运用统计 分析、系统分析等研究方法，根据淄博市城市基础设施投融资体制的现状和特点， 分析存在的困境和问题，对照先进国家和先进城市做法，结合淄博市实际，提出构 建区域中心城市基础设施投融资体制设想，强调在市场经济条件下，从资本市场、 融资模式、政府行政职能三方构成一个完整体系，打造城市基础设施投融资平台。 关键词：城市基础设施：孜融资；体制改革 a b s t r a e t u r b a ni n f r a s t r u c t u r ea ss p e c i a lp u b l i cg o o d sh a sau n i q u ee c o n o m i ca t t r i b u t e f o ra l o n gt i m e ，c h i n a su r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni si n c o m p a t i b l ew i t ht h ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t 1 1 1 ec o n s t r u c t i o nf u n d sm a i n l yr e l yo nt h eg o v e r n m e n t sf i n a n c i a lr e s o u r c e s a n dt h ec h a n n e li ss i n g l e w i t l lt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p r o v e m e n to fm a r k e te c o n o m i c ， i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e mo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec h a n g e sc e r t a i n l y p r i v a t ec a p i t a l p a r t i c i p a t e si nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ng r a d u a l l y t h em a r k e tm e c h a n i s m i n t r o d u c e st ot h ef i e l do fu r b a ni a s t r u c t l l r eg r a d u a l l y i nr e c e n ty e a r s ，谢t l lt h er a p i dd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m y ，c h i n a su r b a n i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o ni si na c c e l e r a t e dp e r i o d t h e r ea r ea l s ot h eh i g h e rd e m a n d sa n d e x p e c t a t i o n s i ni n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g s y s t e mr e f o r mo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r e c o n s t r u c t i o n h o w e v e r ，t h eo p e n i n go fc a p i t a lm a r k e ti sn o th i g h ，i n v e s t m e n ti ss i n g l ea n d f i n a n c i n gc h a n n e l si sr e l a t i v e l y 晰d e ，a n do p e r a t i o n a le f f e c t i v e n e s si sp o o r ，g o v e r n m e n t c o n t r o li sw e a k s u c hp r o b l e m ss t i l le x i s t ，a n db e c o m eu r b a ne c o n o m i cd e v e l o p m e n t b o t t l e n e c km o r ea n dm o r e h o wt or e f o r mt h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gs y s t e m ，c h a n g e t h ee x i s t i n gu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ”b o t t l e n e c k ”a n dm e c h a n i s m i n n o v a t i o n ，e n h a n c et h ee f f i c i e n c yo fs u p p l y ，p l a yt h eg r e a t e rp o s i t i v ee x t e r n a l i t i e s ? t h e s e a r et h ep u r p o s eo ft h es t u d y t h i sp a p e rt a k e si n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go f z i b oc i t ya sa ne x a m p l ea n ds t u d i e st h ef i n a n c i n gs y s t e mb yt h en u m b e r s ，嘶n 1av i e wt o s u c hr e g i o n a lc e n t r ei nu r b a nc o n s t r u c t i o nf u n d i n g t h i sp a p e ri sb a s e do nt h et h e o r yo fp u n i cg o o d s ，p u b l i cc h o i c et h e o r ya n du s e s t a t i s t i c a la n a l y s i sa n ds y s t e m i ca n a l y s i ss y n t h e t i c a l l y a n a l y z et h ee x i s t i n gd i f f i c u l t i e s a n dp r o b l e m sa c c o r d i n gt ot h es t a t u sa n dc h a r a c t e r i s t i c so fi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n d f i n a n c i n gs y s t e mo fz i b oc i t y p r o p o s et h ea s s u m p t i o no fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t a n d f i n a n c i n gs y s t e m i n b u i l d i n g ar e g i o n a l c e n t r e e m p h a s i z et h a t b u i l dc i t y i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gp l a t f o r mf r o mac o m p l e t es y s t e mc o m p o s e db y c a p i t a lm a r k e t ，f i n a n c i n gm o d ea n da d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n su n d e rt h em a r k e te c o n o m y k e y w o r d s ：u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ；i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ；s y s t e mr e f o r m 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：琢睁 日锄够年如弓日 f 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密 日期：沙骆如乡日 日期：2 d 乏手莎月f e l ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 易千 沙 压力 打吕玉婀谬玉 框 ：舢峁弋施孙载 上 签 ： 以 者 名 在 作 签 请 文 师 0 论 导 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 研究的目的和意义 己l 吉 ie j 中国的经济改革使中国成为世界上经济增长最快的国家之一。伴随着经济的高 速增长，城市化水平也有很大提高，2 0 0 6 年城市化率达至f j 4 3 。我国城市化的高速发 展加大了城市基础设施建设需求，尤其加大了对区域性中心城市的要求，但区域性 中心城市基础设施投融资面临各种困难：( 1 ) 融资功能减退，缺乏可持续发展能力； 缺乏相应的偿债机制，导致政府负债率持续增长，出现信用危机。( 2 ) 政府城市基 础设施投融资监管体系不健全，不能按出资人制度规范投资行为，导致建设和运营 成本居高不下，资金使用率低。( 3 ) 企业没有自主选择项目的权力，把有成本的资 金投资于周期长的公益项目，无法实现资金的良性循环。 这些问题的存在，与政府职能定位不清、投资主体不明确、投资市场体系发育 缓慢、融资渠道狭窄方式单一、投资领域法律法规不完善等原因密切相关，而这些 无一不是源于现有的单一政府投资行为以及市场化程度低下的基础设施投融资体 制。 要解决以上问题，必须认真地总结中国城市基础设施投融资存在的问题，必须 适应新形势，构建适应发展的投融资体制，建立起政府与市场两种机制互为补充的 新型投融资体制，最大限度地满足城市基础设施建设投融资的需求。改革开放之后， 尤其是上世纪9 0 年代以来，区域中心城市的跨越式发展，给作为城市发展基础要素 的城市基础设施带来了巨大的压力，也对城市基础设施投融资提出了更为迫切的需 求。城市基础设施领域以其投资量大、沉淀性强的投资特征在中心城市投资结构中 占有相当的比重。因而，关于城市基础设施的投融资体制的构造是世界性难题。作 为区域性中心城市，具有较大的产业规模，先进的科学技术，较健全的经济管理机 构，对经济诸要素的输入和输出，流向和流量具有很大的调节作用。 所以，结合我国中心城市基础设施投融资体制改革的步伐，研究创新投融资机 制，开发有效金融工具，将有利于促进城市基础产业的健康发展，同时对周边城市 也会起到带动和示范作用。本文选择了地处鲁中地区的全国较大的市淄博市的 城市基础设施投融资体制作为研究对象，着重对其现状、存在的问题及构建体制、 模式进行探讨。 2 国内外研究现状 区域中心城市基础设施的研究是国内外共同关注的问题，但由于研究时间的先 引言 后不同，各国经济体制有区别等原因，国内外在城市基础设施方面的研究存在着不 同。总体而言，国外城市基础设施投资体制领域存在着三个方面的做法： ( 1 ) 从投资主体方面看，7 0 一8 0 年代，以政府财政投资为主，社会资本无权 参与的模式的缺点开始暴露出来，政府面临投资有限，效率低下等问题而受到很大 的压力，由此引入的关于社会资本参与城市基础设施建设的研究比较多，社会资本 参与城市基础设施建设和经营已经成为国外各国特别是发达国家的一个趋势，而且 总体上投资比例逐步上升。 ( 2 ) 从城市基础设施运营机制方面看，很多国家的实践表明，由于缺少创新能 力，城市基础建设垄断的效率是很低的，对消费者需要的反应很慢。因此，研究、 解决垄断问题，引入竞争机制的看法比较普遍。 ( 3 ) 从政府投融资管理方面看，监管机制的独立性受到很多的关注，理论界对 监管机构与被监管公司的利益关系及监管机构自身的能力讨论的比较多。 国内对城市基础设施领域的研究，主要在以下几个方面：城市基础设旌与经济 发展、经济增长的关系；城市基础设施建设的比例、原则及有关模型：城市基础设 施的资金来源及筹资渠道。特别的，国内现在对民间资本进军城市基础设施建设的 讨论比较多。 3 论文使用的理论工具和研究方法 本文主要采用统计分析和系统分析相结合的方法，在对淄博城市基础设施投融 资体制进行实证分析，找出淄博城市基础设施投融资体制存在的问题的基础上，主 要运用项目区分理论和公共物品理论、基础设施可销售性评估理论，结合淄博当前 实际，借鉴西方发达国家和国内先进城市基础设施投融资体制作法的经验，提出了 构建政府引导、投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化和资产经营市 场化的新型区域中心城市城市基础设施投融资体系。探讨了淄博城市基础设施投资 主体、融资方式、项目投资体制、城市基础设施经营管理体制等方面的未来的作法 和相应的措施。 4 论文的基本框架 2 国内外研究现状 - i 研究的目的和意义 前言 卜 论文便用的理论工具褶针艽刀 法 论文的基本框架结构 l _ t t ，l n l 区域中心城市基础设施概 i 区域中心城市的重要作用 观 城市基础设施的特性 国外城市基础设施投融资体制 及管理做法综述 国外城市基础设施投融资 国外城市基础设施投融资体制 体制概述 一 及管理做法的启示 淄博市现行基础设施投融资体j 制基本特点 淄博市现行城市基础设 淄博市现行基础设施投融资体 - 制存在的问题 施投融资体制分析 。f 淄博市城市基础设施投融资体 制改革必要性分析 构建淄博市城市基础设施投融 资体制的原则 市基础设施投融资体制 构建淄博市城市基础设施投融 资体制的思路 的构建 构建淄博市城市基础设施投融 资体制的具体措施 淄博市城市基础设施投融 资体制的构建对其他区域 中心城市的借鉴意义 第l 章区域中心城市基础设施概观 第1 章区域中心城市基础设施概观 1 1 区域中心城市的重要作用 首先区域中心城市具有市场经济的内生优势，也是市场的主题，区域中心城市 的活力是与市场经济中的企业活力紧密正相关的。 其次，区域中心城市的产业结构外向度高，有利于对外经济的合作，它是工业 和各种服务业的聚集地，因而具有综合经济功能，产业结构层次和外向度高，主导 产业基本是输出产业，区域中心城市拥有大量的资本，同时它也可以吸引外地的资 本；基础设施是发挥中心城市经济功能的基本保证。 最后，区域中心城市具有科技创新与扩散作用，同时它的管理机构健全，具备 经济调节的功能。所以，结合我国中心城市投融资改革的步伐，研究创新投融资体 制，开发有效金融工具，将有利于促进城市基础设施的健康发展，同时对周边城市 也会起到带动和示范作用。 1 2 城市基础设施的特性及重要作用 1 2 i 城市基础设施的特性 ( 1 ) 基础性 基础设施的基础性体现在两方面：一是基础设施所提供的产品和服务是其他生 产部门进行活动的基础性条件。如第一、第二、第三产业的活动不可能不利用一定 的交通、通讯、电力等；二是基础设施所提供的产品和服务的价格构成了其他部门 产品和服务的成本。正因如此，基础设施又被称为社会先行成本，它所提供的产品 和服务的性能和价格的变化，必然会对其他部门产生连锁反应。 ( 2 ) 自然垄断性 基础设施的自然垄断性表现在三个方面： 第一，基础设施具有大量的沉淀资本。每一类基础设施都建有自己的网络以输 送能源、材料、信息、产品或人1 2 ，而网络的建设和维护费用巨大，是提供基础设 施服务总成本的主要部分。由于大部分基础设施的资产具有耐用性、专用性和非流 动性，资产不易出售或转作他用，因而投资一旦实施，就会形成大量的沉淀资本， 而变动成本的比重较小，从而在客观上形成了市场进入障碍，由此更加强了某些基 础设施服务的自然垄断性。 第二，服务的地区依附性。基础设施提供的是服务而不是产品。这些服务的显 著特点是就地生产，就地消费。基础设施服务的地区依附性特征使得基础设旋服务 青岛大学m p a 硕士学位论文 的提供依赖于一定的地区和特定的路线，从使用者的角度看，不同地区、不同线路 提供的同一服务是不同的，也不具有显著的替代性。 第三，规模经济性。基础设施服务的自然垄断性还表现在使用同一网络向不同 的使用者提供服务比对不同用户分设不同的网络更为经济节省。如居民与商业用户 对水、电、通讯服务的要求不同：居民的使用时间一般在工作时间之外，而商业用 户则在工作时间之内使用，两种服务之间有很强的互补性。在这种情况下，使用同 一网络提供服务比用不同的网络提供服务的成本小、效益高。 ( 3 ) 外部性和公共产品性 基础设施提供的服务很少具有纯公共产品性，但外部性却并不罕见。例如，污 水、垃圾的处理及向居民提供洁净的饮用水有利于人民健康和环境保护；交通运输 造成空气污染和温室效应。认识基础设施服务的外部性有利于设计合理的基础设施 收费制度。 基础设施的成功发展有赖于对其性质和特点的了解和掌握。只有了解了上述性 质和特点，才能对基础设施的发展做出符合效率、公平的规划和设计，才能确定基 础设施发展资金的来源，才能最终正确定位政府在基础设施发展中的作用。 1 2 2 城市基础设施的重要作用 城市基础设施具有作为国民经济基础的一般基础设施的作用。由于它们在城市 地域空间的相对集中，对城市社会经济发展而言，城市基础设施具有更加特殊的作 用。 ( 1 ) 城市基础设施是形成城市集聚效益的物质基础。 城市的本质特征就是集中了各种不同的经济活动。经济活动在空间上集中的主 要原因之一，就是各活动主体通过集中能够享有集聚经济效益。而集聚经济效益产生 的前提则是在城市这一特定的地域空间存在着远远优于其他地域空间的基础设施体 系。 ( 2 ) 增强( 消除) 城市外部经济( 负) 效应的条件和手段。 完善的城市基础设施及其服务可以增强城市外部经济效应。如清洁而宽阔的道 路、宽敞开放的绿地、丰富而健康的文化和娱乐活动、良好的教育和医疗卫生等， 所有这些设施或条件，无一不使城市的吸引力和凝聚力大大增加。当然，某些城市设 施服务也会产生消极的外在的影响。如城市居民日常生活所产生的生活废水和生活 垃圾等，这些废弃物如果得不到较好的处理，无疑将影响城市居民的工作和生活环 境。而通过某种方式的服务，例如垃圾的收集和处理、污水处理等，就可以将这种危 害或不利影响加以消除。 ( 3 ) 城市基础设施是城市功能正常发挥的物质保障。 第l 章区域中心城市摹础设施概观 城市功能是指一个城市在更高一级区域范围内的政治、经济和文化活动中所处 的地位和作用。城市功能的正常发挥，有赖于城市基础设施的完善与否。 ( 4 ) 城市经济周期性波动的调节平衡器。 从宏观经济学角度来看，城市基础设施产业已日益发展成为城市经济的必不可 少的一个重要部门。大规模的城市基础设施或公用事业部门能够成为城市经济系统 的一个比较稳定的成分，城市地方政府可以通过对城市公用事业的有效管理，以调节 城市经济的周期性波动。 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 第2 章国外城市基础设施投融资体制概述 2 1 国外城市基础设施投融资体制及管理做法综述 2 1 1 英国的做法 ( 1 ) 政府与私人合作的投资主体 英国是发达市场经济国家最先在城市基础设施投融资领域进行改革的国家，英 国从2 0 世纪7 0 年代开始，由传统管理模式向现行管理模式过渡。传统做法是，财 政预算出资，私人工程公司负责建设，公共管理部门负责经营管理。具体操作是政 府向社会招标，由政府和私人企业签订建设合同，项目建成后移交给公共管理部门。 现行管理模式是，政府制订一系列法规政策，利用私人资本投资、融资功能， 建立政府监督管理体制下私人资本对公共设施项目的“融资设计建设 经营移交 一体化的管理模式。 具体操作方法有三种：一是自由竞争方式。一般基础设施项目，经过政府招投 标签约后，由私人企业出资建设和运营管理，建成后通过向社会收取服务费收回投 资，政府不参与投资和管理。二是补贴方式。私人公司投资建设，为社会提供城市 基础服务设施。投资主要通过服务性收费回收，政府适当给予财政补贴。三是购买 服务方式。纯粹为社会服务的建设项目，如不宜通过收费回收投资的公路建设项目， 虽然由私人公司投资建设和运营管理，政府需要向投资者购买服务。 ( 2 ) 英国城市基础设施投融资运营体制改革的主要方式包括： 一是整体出售国有企业的资产； 二是在国有企业难以整体出售的情况下，将其能盈利的一部分资产卖掉； 三是把国有企业有偿或无偿地转让给本企业职工； 四是对城市基础设施项目采用b o t 方式投资建设； 五是采用政府出资，而由私人承包提供城市基础设施产品或服务的方式； 六是特许经营方式，即政府给予某些企业经营某种基础设施的权利； 七是把私人经营原则或市场竞争精神引入国营部门； 八是用“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。 2 1 2 法国的做法 ( 1 ) 以政府为主导的投资主体 法国在城市基础设施投融资体制上政府是建设项目的投资主体。政府在城市基 础设施投资中都起到了非常大的作用，如城市道路、地铁等，这些项目完全由政府 7 第2 章国外城市基础设施投融资体制概述 财政预算投入，如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但贷款数 量必须控制在财政长期收入可偿还范围内：另一类是经营性的或可收费的项目，如 供水、供气、污水处理、垃圾处理等，政府允许企业通过市场融资，但视项目的重 要程度，政府提供一定比例的注册资金。 目前法国政府在城市基础设施领域推行“委托管理”模式，就是依照法定程序， 通过竞争，选定一家公共企业或私营企业对城市基础设施进行建设和管理，其经营 管理过程受政府部门的监督。政府将城市基础设施经营权交给企业，但拥有对基础 设施的控制权，核实和监督合同所规定的技术、财务等方面的运作情况。企业通过 收费等手段以及其他有利条件来建设和运营，自负盈亏，承担风险。具体方式主要 有直接管理、租赁管理、托管管理和特许经营权管理。“委托管理 模式取得了积 极成效，实现了政企分开，有利于扩大投资来源和实行严格的责任制度，保证工程 质量，提高管理水平。 ( 2 ) 多样化的融资渠道 对于经营性城市基础设施项目，法国采取多种方式筹集建设资金，包括银行贷 款、项目融资、b o t 等国际通行方式筹集资金。此外，还采取租赁方式建设城市基 础设施项目，政府授予项目公司特许经营权，项目公司负责项目投资、建设和运营。 在项目运营期间内，政府每年偿付租金，项目公司拥有财产所有权和经营权。正是 因为走市场化的道路，可以引进社会资本和外资投资城市基础设施，弥补政府财力的 不足，降低政府的运营成本，为社会提供优质的公共产品和服务。 2 1 3 美国的做法 ( 1 ) 合理划定政府投资管理的范围和分工 列入政府预算的投资主要是改善社会和紧急发展环境方面的项目，而且地方政 府是城市基础设施的主要投资者，联邦政府是相对次要的主体。政府在投融资体制 中的作用不在于直接参与具体项目的投资建设，而在于通过制定发展政策、完善投 资法规、健全投资服务与优化投资环境，吸引各类资本参与，促进全社会投资的稳 定增长。 因此，在投融资体制改革的过程中进一步强化了政府的五大职能： 一是制定中长期发展规划，引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的建设 项目。 二是完善投融资法规，加大执法力度，规范投资行为，依法保护各类投资者的 合法权益，建立公开、公正、公平、公信的市场秩序，把基础设施投资活动纳入法 制化轨道。 三是制定促进投资的政策，适时颁布鼓励、允许、限制和禁止投资的目录，并 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 通过企业注册、税收、土地使用费等方式加以调节。 四是加强对投融资的调控，力求科学地预测投资总量、投资结构的变化趋势， 及时发布各类投资信息，对投资过热和不足发出预警，并采取适当的措施加以调控， 补充或校正市场机制的不足。 五是优化投融资环境，为投资者创造优良的经营环境、服务环境、生态环境、 生活环境，力求形成万商云集、近悦远来的局面。 ( 2 ) 基础设施项目的资金来源 美国各级政府用于基础设施建设的预算资金主要来自税收。近些年，由于预算 不足，已不能满足公共设施建设的需要，各级政府都设法开辟一些其他的资金来源。 主要办法有： 开辟专项建设的税费， 原则是“谁受益谁出钱”。如在社区修筑人行道，地 方政府没有足够的预算经费，征求该社区居民的意见后，要求社区内的居民出一部 分建设费用，政府制定了收费的方案，经议会通过之后，就由政府出面组织收费和 建设。 发行专项建设债券( 市政债券) 。美国有着成熟的资本市场，这包括有着良 好的制度环境和专业的中介机构，地方政府对基础设施投资的3 0 以上来源于发行 基础设施债券融资。对于建成后可以收费的项目，如机场、收费公路、桥梁、隧道 等项目，许多地方政府采取发行债券的办法筹资。为了鼓励公众购买基础设施建设 的债券，政府往往规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际收入 高于购买其他债券的收入。 鼓励私人部门投资。近些年，些原来完全由政府投资的基础设施项目开始 鼓励私人部门参与投资。政府为了鼓励私人企业投资，提供了一些优惠的条件，如 免交财产税，有权购置附近的土地，可以租赁使用港口，可以出售利率低的债券等 等。 由政府提供信用。这是鼓励私人部门参与基础设施建设的一种新的方法。如 在南加利福尼亚州有一条国道，由于过于拥挤需要扩建，建设费用需要1 1 亿美元， 联邦和州政府都拿不出这么多钱，原来准备按“谁受益谁出钱”的原则在当地居民 中收取5 0 的费用，另外5 0 靠运营收费解决。但此方案遭到了当地居民的反对。 后来决定政府负担3 5 的建设费用，其他6 5 由私人开发公司承包，并由开发公司 发行政府提供担保的建设债券。如果公路运营之后的受益达不到预期的收益，联邦 政府负责提供贷款，并予以资助，以保证运营成本和偿还债券本息。 9 第2 章国外城市基础设施投融资体制概述 2 2 国外城市基础设施投融资体制及管理做法的启示 ( 1 ) 尽管上述国外城市基础设施投融资体制及做法的具体情况、背景有所不同， 但是所面临的主要难题却是共同的。这些世界性的共同难题主要包括以下三个方面： 一是城市基础设施资金短缺，财政不堪负重；二是城市基础设施资金容易受到各种 政治因素和国家经济状况的影响，难以形成稳定的资金供给渠道。三是由政府独立 或主要承担城市基础设施投资运营的模式，普遍存在运营低效率的现象。 ( 2 ) 开放市场是城市基础设施投融资体制变革的大趋势。 迅速发展的城市化进程使大多数国家发生了巨大的变革。城市化对城市基础设 施提出了更多更高的需求，这就赋予政府更多的责任，要求政府有更强的管理能力， 但各国政府在实践中意识到既没有足够的资金也没有足够的管理能力来满足城市基 础设施建设的要求。因此就纷纷采用分权化和市场化政策。中国改革开放2 0 多年来， 许多国有企业在改制改革方面取得巨大成效，而处于垄断性的( 或排他性的) 城市 基础设施投融资体制，经营效率低下主要原因就是缺乏私人利益约束和市场竞争机 制。由于城市基础设施行业缺乏有效竞争机制，经营缺乏活力，存在着人浮于事、 管理水平低、工作效率低、投资运行成本偏高的状况，制约了城市基础设施的发展。 因此，顺应发展潮流，中国城市必须实行市场化经营。 ( 3 ) 城市基础设旋及其提供的产品和服务具有商品的属性。要从根本上扭转片 面强调城市基础设施公益性、福利性的认识，树立城市基础设施是一种“特殊商品” 的意识，发挥市场机制的功能，遵循价值规律，改变无偿使用和低价提供的状况， 坚持“谁使用、谁付费”，“谁投资、谁受益 的原则，打破垄断加大竞争，多渠 道、多形式地筹集城建资金。 ( 4 ) 城市基础设施产业的自然垄断性正在改变。城市基础设施往往一次性投资 巨大，回收期长，在生产上具有不可分割性和规模经济性，适度垄断经营对发挥规 模经济效益和保障公众利益是有效的，但并非所有城市基础设施领域的产业都具有 自然垄断性，有相当部分基础设施和产业具有竞争性、赢利性。随着科学技术的不 断创新和产业需求的扩大，某些基础设施行业的自然垄断性质发生了根本变化，这 就要求该行业引入竞争机制以适应发展的需要。 ( 5 ) 引入多元投资主体进行城市基础设施投资。城市基础设施在消费上具有( 或 部分具有) 非排他性和非竞争性，如城市道路、路灯等，既然可以不付代价就可以享 用，当然有“搭便车 的现象，在市场机制不能调节这些公共物品的供给时，解决 的办法之一就是政府运用职权来弥补市场缺陷。但政府提供不等于直接投资，也不 等于应由政府负责建设和管理运行。在经济快速发展时期，需要大幅度增加城市基 础设施的供给总量，以解城市基础设施对经济发展的“瓶颈”制约，因此需要开放 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 城市基础设施领域的投资市场，放宽市场准入条件，借助社会财力，扩大融资渠道， 利用金融和其他政策工具，开拓融资新方式。 ( 6 ) 对城市基础设施项目按经营性和非经营性进行区分，并根据项目属性决定 项目的投资主体、权益归属及运作模式。对城市敞开式道路、城市绿化、路灯、城 区排涝防洪设施等非经营性设施项目由政府投资建设；对城市供水、供气、排污、 垃圾收集和处理等收费不到位的项目，由政府适当补贴，吸引各种社会资金直接投 资建设和经营：对城市收费大桥、隧道等有明确收费对象、可经营的城市基础设旌 项目，要采用公开招标方式确定投资者或经营者，实现市场化运作，提高经济效益。 城市环卫作业、市政养护维修、绿化养护等也要通过招标特许经营，实行企业化经 营，全面推向市场，以取得明显成效。 ( 7 ) 政府经济计划与城市基础设施投融资体制紧密相关。资金配置的优先顺序 按照国家经济和社会发展战略，产业政策目标和规划投向其关联度较高的城市基础 设施项目，以有效的融资方式和规模可观的政策性资金为基本先决条件，采取多种 融资计划形式，并通过一定的组织结构的运作予以实施。 ( 8 ) 不断提升政府对城市基础设施的宏观调控管理的市场化运作能力，健全法 律法规、审计监督体系，积极规避低效、腐败和消极作用，不断进行有效的行为方 式方法创新。 第3 章淄博市现行城市基础设施投融资体制分析 第3 章淄博市现行城市基础设施投融资体制分析 淄博是一座特点鲜明的、典型的区域中心城市。淄博是齐国故都、聊斋故里、 陶瓷之乡、世界足球发源地，有着辉煌的历史和深厚的文化积淀。淄博是一个全国、 全省重要的工业城市，近现代工业的发展已经超过一百年。 淄博是一个组群式城市，组群结构的城市格局在国内外独树一帜、别具一格。 从上世纪八十年代的“五朵金花一起开( 指市辖区张店、淄川、博山、临淄和周村 区) ”，到九十年代的集中做大做强中心城区( 即张店区) ，再到今天的淄博新区 建设，走出了条“中心凸显、十字展开、组团发展 的城市发展新路。今天的淄 博，已经成为连接东西、贯通南北的齐鲁工业重镇、文化名城。在新的发展阶段， 省委做出了建设省会都市圈、半岛城市群的重大决策，并把淄博市确定为省会都市 圈惟一的次级核心和经济副中心，确定为半岛城市群重要的制造业基地。建市以来， 淄博同全国大多数城市一样，走过了城市基础设施投融资发展道路。 3 1 淄博市现行基础设施投融资体制基本特点 ( 1 ) “十五期间，随着山东省城市化战略的快速推进，城市基础设施建设的 投资力度不断加大，以市场化、社会化为取向的城市基础设施投融资体制改革也不 断深入，逐渐突破了长期沿袭的以政府财政投入为主的建设模式和采用政府补贴为 主的运作机制，初步建立起投资主体多元化、运作管理市场化和开放式、竞争性的 新格局。城市基础设施投资规模快速增长，城市基础设施建设成效显著。仅仅地方 财政安排城市维护费一项就逐年增加，年增长率在2 0 左右( 表3 1 ) 。 表3 12 0 0 3 年- 2 0 0 6 年淄博市市级财政安排城市维护费单位：万元 年度2 0 0 3 年 2 0 0 4 年 2 0 0 5 年 2 0 0 6 年 金额4 8 7 8 15 8 8 3 57 0 2 4 58 5 4 8 9 年增长率o2 0 6 1 1 9 3 9 2 1 7 0 虽然政府投入逐年加大，但政府投入所占比例却呈逐年下降的趋势，市场投资 比例呈上升趋势。据统计，2 0 0 6 年国内银行贷款占全部城建资金的比重有4 5 。国内 贷款成为城市基础设施建设的主要资金来源( 图3 1 ) 。 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 图3 12 0 0 6 年淄博市基础设施投融资资金结构 ( 2 ) 投融资体制改革稳步推进，投资主体多元化格局基本形成。尤其近几年来， 淄博稳步推进投融资改革，遵循“非禁即入”的原则，最大限度开放市场。向外资 开放的领域，国内非公有资本都可以进入，并放宽股权比例限制等方面的条件：允 许非公有资本进入包括电力、电信等垄断行业和领域；支持非公有资本进入城市供 水、污水和垃圾处理等城市基础设施建设领域。投融资体制改革的稳步推进，有效 地推动了城市基础设施领域建设市场的开放。国有、集体以及非公有制经济在城市 基础设施建设中的作用日益突出( 表3 2 ) 。 第3 章淄博市现行城市基础设施投融资体制分析 表3 2 淄博市城市基础设施投融资按经济类型分类 类型2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年 投资额( 万元)权重( )投资额权重( )投资额权重( ) ( 万元)( 万元) 国有投资3 5 3 5 2 58 53 8 7 7 8 07 94 4 0 2 2 07 6 集体投资 4 9 9 1 01 24 9 0 8 51 06 0 8 2 0 1 0 5 联营投资 o00o oo 股份制投资4 1 6 011 2 2 7 02 51 4 4 8 02 5 港澳台投资 2 0 8 0o 59 8 1 521 7 3 8 03 外商投资 oo 4 9 0 0 l 1 1 5 8 52 私营个体投资 oo4 9 0 01 5 7 9 0 1 其它 6 2 4 01 50oo0 合计4 1 5 9 1 2i 0 04 9 0 8 5 91 0 05 7 9 2 4 6i 0 0 ( 3 ) 积极探索新型融资方式，融资渠道不断拓宽。淄博市除了进一步增加地方 财政拨款，稳定传统城建资金来源以外，还积极针对不同城市基础设施的特点，积 极探索新型融资方式。目前，b o t 、转让特许经营权等国外常用的融资模式正在成 为经营性城市基础设施的重要融资方式。 案例分析：淄博垃圾处理项目的投融资模式 淄博市城市生活垃圾处理厂的具体投融资采用了b o t 模式，但在项目公司的形 成上不同于传统b o t 模式，可以称之为法人招标方式( 一般来说，如果b o t 项目的 项目公司的股东是通过招标方式选择的，那么这种投融资模式也叫做法人招标) 。 通过法人招标，淄博环保能源有限公司进行股权转让，现股东为杭州锦江集团有限 公司( 占8 9 2 6 股份) 和浙江恒嘉控股有限公司( 占1 0 7 4 股份) 。将原国有独资 公司淄博环保能源公司变更为股权多元化的项目公司，注册资本金为1 9 亿。垃圾 处理厂项目投资2 7 亿元，预计年收益率7 6 。淄博市城市生活垃圾处理厂项目具 体的投融资结构如图3 2 所示。 1 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 淄博市政府 1一构 厂 股东 垃圾处理厂 银行等债权 协议i ? 施工合同 、施工企业 投资 1 建设运营和维护 图3 2淄博市城市生活垃圾处理厂项目投融资结构 从图3 2 可以看出，淄博市政府通过特许权协议，将垃圾处理费交付淄博市城 市生活垃圾处理厂。淄博市政府同意向垃圾处理厂支付垃圾处理费暂定为人民币3 5 元吨。垃圾处理厂获取投资回报。特许期届满时，在同等条件下乙方有优先被授 予特许经营权的权利。垃圾处理项目的大部分资金投入由环保能源公司向银行等债 权人进行融资，相应的保险机构提供担保。通过这种b o t 模式，淄博市政府将社会 资金引入城市公共基础设施项目，缓解了城市公共基础设施建设资金的不足。民营 高科技企业杭州锦江集团有限公司和浙江恒嘉控股有限公司等合作伙伴不仅获取投 资回报，也由此进入基础设施领域，实现了“双赢 。 ( 4 ) 多渠道筹措建设资金，城市基础设施投入保障机制不断完善。目前淄博市 城市基础设施建设资金来源主要由城建税收入、公用事业附加、部分行政性事业收 费，上级财政拨款、金融机构贷款、土地出让收入、企事业单位自筹等组成，改变 了过去政府财政投入为主导的发展格局，初步形成了政府财政投入与市场化筹资方 式相结合的多渠道、多层次筹措建设资金的局面。 1 5 第3 章淄博市现行城市基础设施投融资体制分析 表3 3 淄博市城市基础设施投融资资金来源 2 0 0 4 焦2 0 0 5 年2 0 0 6 年 投资额权重( )投资额权重 投资额 权重( ) 项目 ( 万元) ( ) ( 万元) ( 万元) 城建资金 4 1 5 9 1 21 0 04 9 0 8 5 91 0 05 7 9 2 4 6 1 0 0 中央财政拨款 4 1 6 0 0 1 o4 9 1 2 21 14 0 5 5 0o 7 地方财政拨款 1 3 3 5 0 73 2 11 2 4 6 8 02 5 41 3 2 6 5 02 2 9 国内贷款 1 7 6 7 6 04 2 51 9 7 8 2 04 0 32 6 1 8 2 0 4 5 2 债券 o0o ooo 利用外资 3 3 2 70 87 8 5 42 6 0 6 54 5 自筹资金 8 6 9 2 52 0 91 4 2 3 5 02 91 3 8 4 4 02 3 9 其他 1 1 2 3 0 2 7 1 2 7 6 02 61 6 2 2 02 8 资料来源：根据( 2 0 0 7 淄博统计年鉴、( 2 0 0 6 甾博统计年鉴、( 2 0 0 5 年淄博统计年鉴 整理绘制。 ( 5 ) 调控方式不断创新，制度管理进一步强化。目前，淄博市对城市基础设施的 宏观调控，由过去单一的行政手段发展到综合运用经济、法律和必要的行政手段， 进行以间接调控方式为主的有效调控。政府通过灵活运用投资补助、贴息、价格等 多种手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构，通过财政贴息政策， 发挥“四两拨千斤”作用，仅2 0 0 7 年就安排贴息资金2 0 0 万元，直接带动银行贷款4 0 0 0 万元建设近1 0 座大型桥梁、涵洞；通过市级财政补助区县的办法鼓励区县购置环卫 设施，2 0 0 7 年共安排补助5 0 0 万元，带动区县购置环卫设施1 5 0 0 万元。 3 2 淄博市现行基础设施投融资体制存在的问题 ( 1 ) 投资主体较单一，投资总额不足 淄博市还沿用我国城市基础设施领域实行的政府财政主导型的投融资体制，主 要靠政府以自身所掌握的财政性资金注入城市基础设施的建设，其他的投资渠道尚 未完全建立，并且对所建成的基础设施往往也由政府直接经营，同时对基础设施产品 和服务采取低价使用或无偿使用( 即供给制) 的政策。多年以来，淄博市城市基础设 施建设投资资金来源虽然有了一些变化，有一定的探索，但主要依赖财政投资和银 行贷款方式未变，而且资金需求的增大使财政越来越难以应付。这种投资需求缺口 大与投资渠道狭窄的矛盾，制约着城市基础设施的发展。 1 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 案例分析国道3 0 9 张店立交工程 该项目由张博公路、张南公路两座完全苜蓿叶互通立交和上跨、下穿张博铁路 立交三部分组成，机动车与非机动车分行。路线全长5 2 公里，桥梁上部结构采用现 浇钢筋混凝土及现浇预应力钢筋混凝土组合梁( 板) ，下部结构为柱式墩及u 型桥台， 灌注桩加承台基础，桥梁总面积约4 7 万m 2 ，桥梁设计