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摘要 当前，滥设开发区、开发区用地规模过大导致的耕地面积锐减，以及由开发 区的建设引发的土地征用矛盾和群体冲突事件等现象已成为我国经济社会可持 续发展的障碍之一，并受到政府的关注。因此，探求开发区土地管理的理论基础， 寻求合理开展开发区土地管理的方法，为政府提供决策依据，显得十分必要和迫 切。 本文通过对开发区的发展历史、现状、特点以及目前存在的问题分析，运用 经济学方法、公共政策分析方法和制度分析的方法从三个不同角度对开发区的土 地管理问题进行了研究。从当前关于土地利用规划应研究的问题，土地制度的改 进和开发区集约利用土地考核体系的建立等三个不同的层面试着对开发区目前 存在的土地管理问题进行规范。并以杭州经济技术开发区为例，对其土地利用情 况进行评价。 关键词：开发区土地管理分析杭州经济技术开发区 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n e s eg o v e m m e n tp a y sm o r ea t t e n t i o nt ot h ep h e n o m e n o nt h a t e x c e s s i v ed e v e l o p m e n tz o n ea n do v e r - s c a l el a n da r e ao fd e v e l o p m e n tz o n er e s u l t si n t h er e d u c t i o no f c u l t i v a t e da r e a ，a n dt h ed e v e l o p m e n tz o n ec o n s t r u c t i o nr e s u l t si nl a n d r e q u i s i t i o nc o n t r a d i c t i o na n dg r o u pc o n f l i c t s ，w h i c hh a sb e e no n eo fo b s t a c l e s e c o n o m i ca n ds o c i e t ys u b s t a n t i a ld e v e l o p m e n ti nc h i n a t h e r e f o r e ，i no r d e rt o p r o v i d ep o l i c y b a s i sf o rg o v e r n m e n t ，s e e k i n gt h e o r e t i c a lb a s i sa n dr e a s o n a b l e s o l u t i o n so f l a n da d m i n i s t r a t i o no f d e v e l o p m e n tz o n ei si m p o r t a n ta n du r g e n t a t f i r s t ，t h i st h e s i si n t r o d u c e sd e v e l o p m e mh i s t o r y , e x i s t i n gs i t u a t i o n ， c h a r a c t e r i s t i c sa n de x i s t i n gp r o b l e m so fd e v e l o p m e n tz o n e ，a n da l s oa n a l y z e sl a n d a d m i n i s t r a t i o np r o b l e mf r o mt h r e ed i f f e r e n ta n g l e su s i n ge c o n o m i c sm e t h o d ，p u b l i c p o l i c ya n a l y s i sm e t h o da n ds y s t e ma n a l y s i sm e t h o d s e c o n d l y , t h i st h e s i st r yo i lr e g u l a t i n gt h ee x i s t i n gl a n da d m i n i s t r a t i o np r o b l e m f r o mt h r e el e v e l s ，i e ，l a n du t i l i z a t i o np l a n ，l a n ds y s t e mi m p r o v e m e ma n ds e t t i n gu p c h e c k u ps y s t e mo fi n t e n s i v el a n du t i l i z a t i o n a tt h es a m et i m e ，t a k i n gh a n g z h o u e c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n ea sa ne x a m p l e ，t h i st h e s i se v a l u a t e d t h es i t u a t i o no f1 a n du t i l i z a t i o n k e y w o r d s ：d e v e l o p m e n tz o n e l a n dm a n a g e m e n t a n a l y s i sh a n g z h o u e c o n o m i ca n dt e c h n o l o g i c a ld e v e l o p m e n tz o n e 致谢 转眼间，我的m p a 学习生涯行将结束。时间过得飞快。 本论文从选题、构思、写作直到最后定稿都是在导师吴次芳教授的悉心指导 下完成的。作为一名在职的研究生，导师对我的论文选题写作，理论和实践结合 方面提供了无私的帮助。导师敏锐的思维，渊博的学识，宽广的胸怀，谦虚的作 风和拼搏的精神，使我终身受益。在此，特向恩师表示由衷的敬意和感谢。 感谢三年来浙江大学m p a 中心王诗宗、陈国权、郁建兴、史晋川、胡建淼、 郭夏娟、王东、朱柏铭老师等在学业上给予了许多热情指导和帮助，对本文的构 思提出了很好的意见和建议。浙江大学m p a 中心的工作人员对我的学业也提供 了诸多帮助和支持，在此也表示衷心的感谢! 感谢浙江大学东南土地管理学院的刘卫东、叶艳妹、沈兵明、汪辉、葛雄灿、 于伟、童菊儿老师等给我专业学习上的指导和对我毕业论文的支持。 感谢我的浙江大学首届m p a 周末( 1 ) 班的同学们，他们使我的三年校园生 活变得丰富多彩，富有意义。 感谢杭州经济技术开发区管委会多年来对我的培养。 感谢所有一直默默关心我和支持我的朋友们。 同时，我还应该感谢我的家人。他们是我前行的动力。 最后，对参加论文评阅、答辩的专家们和对本论文提出宝贵意见的所有老 师和同学们表示真诚的谢意。 李路宁 2 0 0 4 年9 月于浙江杭州i 浙江大学公共管理( m p a ) 硕小专业学位论文开发区土地管理问题研究 1 绪论 1 1 选题依据 2 0 0 3 年7 月3 1 日，国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话 会议，就清理整顿各类开发区用地，加强土地管理做出部署。其主旨，就是采取 果断措施，制止各级各类开发区乱批滥占耕地，遏制近年来我国耕地锐减的趋势。 近年来，随着各地城市化的加快，招商引资力度的加强，全国的耕地面积正以惊 人的速度在减少，资源短缺，粮食短缺，粮价异常波动。同时，因各类园区的建 设日i 发的士地征用矛盾和群体冲突事件，无示说萌一个事实，中目的土地河题已 经威胁到国家的稳定和安全。纯粹的经济增长并不等于发展，真正的发展应该是 与人口、资源、环境相协调的发展。土地是民生之本，开发区所面临的问题、压 力与挑战也日益增加。 1 2 国内外研究进展 开发区是工业园区的形式之一。工业园区是二次世界大战后发达国家发展工 业所采取的一种重要的空间组织形式，在日本称为“工业园地”，香港称为“工 业村”。多年来，学者们对工业园区及开发区做过大量的调查研究，对工业园区 及开发区有过不同角度的研究。工业园区一般被描述为有实体的、有目的的区位 环境，其目的在于吸引新工业的投资，缓解工业对中心城市的压力和对环境的污 染。 国外对工业园区的相关研究最早可追溯于1 8 世纪英国的产业革命。我国直 到2 0 世纪改革开放后，才出现了真正意义上的开发区，这些开发区都是在国外 开发区模式的启发下，根据我国各地的特点建立起来的。它们的共同特点是，划 出一块地方，以优惠政策和灵活的措施，创建良好的基础设施，吸引国际投资， 参与国际分区，缩短国际差距，辐射国内经济。对于开发区的土地问题，最近以 来深得各媒体及专家学者的关注。刘宝宏、卢昌祟等从经济学的角度进行了分析， 钱忠好等从农地保护的角度做过理论研究，汪晖则深入论证了现行土地征用制度 的不合理性。 水文r 是以实现社会经济和人的可持续发展作为指导，在各专家学者研究的基础 上，探求开发区土地管理的理论基础，寻求合理开展开发区土地管理的方法，为 浙江大学公麸管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发医土地管理问题研究 政府提供决策依据。 1 3 研究的目的与意义 不可否认，开发区作为中国改革开放的产物，具有中国特色的社会主义经济建 设的示范区，有其存在的合理性和必要性，其对经济的促进作用是不可估量的。只 是开发区的政策在执行中走了样，一些不规范小开发区坏了开发区的整体形象。 比如一些地方小到乡、村都设立了开发区，最小的开发区面积只有1 0 5 亩，这 些园区的规划起点低，管理很不规范。其实项目集聚工业园区建设是节约利用土 地，推进工业化升级和城市化进程的重要载体。以苏州工业园区为例，据统计， 该区已吸引了包括4 5 家世界5 0 0 强企业在内的5 0 8 家中外企业，累计合同外资 1 1 6 4 亿美元，实际到帐外资5 2 5 亿美元，其中投资1 亿美元以上的项目4 4 个， 1 0 亿美元以上的有4 个，平均每平方公里投资强度达到1 2 亿美元，单个外资项 目投资超过3 1 0 0 万美元。园区内不仅土地资源利用效率高，而且土地资源的产 出回报己呈现加速上升趋势。2 0 0 2 年，全区国内生产总值已达2 5 2 亿元，财政 收入3 2 6 亿元，分别是开发前的2 2 倍和8 3 倍：进出口总额从开发之初的几百 万美元扩大到5 7 4 亿美元，其中出口额达到2 5 5 亿美元。同时，园区的发展并 没有盘剥农民的利益。园区土地征用除了给农民补偿，还给农民盖农民公寓，允 许农民拿出其中的一部分出租，收取的租金还免交税，不少农民变成了市民，享 受市民待遇，大批失地农民有了双保险。 1 】作为发展中国家，城市化和发展经济 是不得不面对的问题，而且发展之初也必须付出代价，关键是要把目前存在的问 题解决了，使丌发区走上良性发展的轨道，而不是一昧地扼杀开发区，将其一棍 子打死。本文试着从城市化和经济学的角度对开发区的土地管理问题进行探讨， 并引入新公共管理的公共政策分析以及制度分析方法来规范开发区的土地市场， 促使有限资源的合理配置。 浙江丈学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区士地管理问题研究 2 开发区土地管理存在问题 2 1 耕地面积减少，人地矛盾突出 国土资源部提供的数字显示：2 0 0 2 年上半年群众反映土地征用纠纷、违法 占地问题，占信访接待部门受理总量的7 3 ，其中4 0 的上访人诉说的是土地征 用纠纷问题，这里面又有8 7 反映的是土地征用补偿安置问题。 自1 9 8 6 年起至2 0 0 2 年末，中国的耕地总面积从2 0 2 亿亩减为1 8 9 亿亩， 尤其是自1 9 9 6 年之后，平均每年都锐减1 0 0 0 万亩以上。又据国土资源部公布的 2 0 0 3 年度全国土地利用变更调查结果显示，去年全国耕地净减少3 8 0 6 1 万亩。 虽然退耕还林还草是耕地减少的主要因素，但建设占用耕地仍呈上升势头，全年 建设占用耕地3 4 3 7 万亩，比上年增长1 7 。 国家信访局去年受理土地征用的初信初访4 1 1 6 件，大部分聚焦在失地失业 问题上。从地区分布看，浙、苏、闽、鲁、粤五省占4 1 。这意味着城市化和工 业化速度愈快，失地失业的农民难题就愈突出。 农业部提供的数据显示：虽近两年，关于土地征用、土地流转等问题的信访 始终占总量的一半以上。 农民失去土地，意味着社会保障能力的丧失。据一份调查材料显示，浙江省 1 9 9 9 年至2 0 0 1 年征用耕地5 7 7 万亩，造成8 7 8 万人失地。一般每征用一亩地， 就伴随着1 5 个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约3 5 0 0 万 人剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人。专家保守估计，这其中将有5 0 0 0 万以上的农民处 于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8 0 0 0 万人。这是我 国社会稳定的巨大隐患和社会经济发展的重大难题f 2 1 。 2 2 城市化进程日益加快，建设用地需求量巨大 中共十一六大报告明确提出了全面建设小康社会的目标，其中重要的一条是 “城镇人口的比重较大幅度提高”。 有经济学家指出，如果年内国家的城市化率增加1 个百分点，就可以把 g d p 拉动卜2 个百分点。无论是主动挑战还是被动迎战，城市化的机遇和挑战都 无可避免地摆在了中国人的面前。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究 部的研究报告认为，到2 0 2 0 年，中国人均g d p 将达到2 8 8 5 美元。届时，城市化 浙 l ：人学公共管删( m p a ) 坝卜号业学位论史 开发区十地管理问题研究 水平可达5 8 7 。这意味着城市化率每年需提高1 5 个百分点左右。前2 0 年特 别是前1 0 年中，中国的城市化进程明显加快，并对经济增长产生巨大的拉动作 用 3 】。 城市化趋势是中国社会经济结构变化最主要的物理特征，是解决中国农民、 农业和农村问题的根本出路。这是由比较利益驱动的大趋势，是不可逆的。中国 经济的增长性特征，正是由于农业人口比重不断下降和城市人口逐步上升的速度 和模式所决定的。不少地方的开发区或工业园区因而承担了城市化的艰巨任务。 2 3 图地及土地违规违法现象严重，经济效益低下 根据国土资源部2 0 0 3 年的清查结果：中国共有各类开发区6 0 1 5 个，其规划 总面积达到了3 5 4 万平方公里，已经超过了现有城镇建设用地总量。其中1 0 个 省的统计显示，各级各类开发区4 5 8 1 万亩的实际用地中，未经依法批准的用地 占6 8 7 。【4 1 浙江7 4 2 个开发区中只有8 7 个是经国务院和省政府以及国务院有关 部门审批的。全省开发区面积达到4 0 6 8 平方公里，是现有城市、建制镇总面积 1 1 3 0 平方公里的三四倍。p 】与开发区过多过滥并行出现的经济现象是低水平重复 建设。统计数据显示，长三角地区1 4 个城市“十五”规划中排在前四位的支柱产 业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达7 0 。我国钢铁生产 结构矛盾突出，现有2 8 0 多家炼钢企业，平均规模不足7 0 万吨，年产量5 0 0 万 吨以上的只有8 家。电解铝行业去年己出现产能大于产量、产量大于销量的现象， 但一些地方仍在盲目上新项目，据调查，在现有产能5 3 0 万吨的基础上，目前在 建能力有3 9 5 万吨，拟建能力还有4 0 0 万吨。汽车行业，目前2 3 个省( 区、市) 建有轿车整车生产线，地区产业结构趋同化严重，且规模小、布局散、自主开发 能力差。在全国1 2 3 家整车厂中，产量在5 万辆以上的仅有1 8 家，绝大多数产 量在1 万辆以下，有的仅有百十辆。与开发区过多过滥并行出现的另一个经济现 象是一些地方为引得项目，争相进行无底线的“优惠政策大比拼”，甚至以零地价 出让土地，国有资产流失严重。t 6 1 m 时园区内土地利用效率低下，存在大量闲置 现象，据有关部门对1 9 9 9 年以来的7 6 个新建园区的统计表明，已丌发面积仅占 胤划总面积的13 5 1 ，园区平均每公顷投入资金仅为3 4 万元，产值不到1 3 万元。 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕 ? 专业学位论文开发区土地管理问题研究 3 开发区土地管理存在问题分析 3 1 供求关系分析 中国各地，开发区遍地开花，处处都搞招商引资，村村都有开发区。说 开发区多，首先应该明确什么是多。从经济学的角度讲，多与少是供给和需 求博弈的结果。当供给小于需求时，市场短缺，当供给大于需求时，市场过 剩，即多：当供给等于需求时，市场均衡。开发区多，也就是说开发区的供 给大于需求。按照亚当斯密的理论，由于受价格机制这只“无形的手”的指 挥，供给与需求即使有所偏离，但最终会趋向均衡。见图3 1 p p o q 图3 1 供求曲线图 供给曲线s 告诉我们，对于在市场上生产者能得到的每一价格，他们愿 意出售的数量。供给数量和价格之1 8 j 的关系我们可以用方程式表达如下： q s = q s ( p ) 供给曲线向上倾斜，这是因为价格越高，能够和愿意生产和出售的厂商 通常就越多。 需求曲线d 告诉我们，按照消费者必须支付的每单位不同的价格，他们 愿意购买多少。数学式表示如下： q d = q d ( p ) 需求曲线向下倾斜，因为如果价格越低，消费者通常购买商品就多一些。 两条曲线相交于均衡的或市场出清的价格和数量。在这个价格p o 处，供给量 与需求量恰好相等( 等于q o ) 。市场均衡的实现是供求相互作用的结果。 7 1 当价格上升时，供给增加，需求减少，反之亦然。仿佛一把剪刀，张张闭闭 浙江人学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 终会吻合。但这其中隐含的一个基本前提是，供给和需求是两个分离的主体。 前者对应的是厂商，后者对应的是消费者。供需主体的分离意味着利益的冲 突，升升降降是利益调和的过程，均衡则是最终妥协的结果。 近年来开发区的数量猛增表明市场均衡并没有实现，甚至过剩还有进一 步扩大之势。那么开发区市场为何失衡昵? 主要原因就在于开发区的供需与 前者不同。尽管开发区的诞生有各种各样的理由，但是其实质更多的是各级 政府官员的自我需求和自我供给。这种“自产自销”的情况，导致开发区的 数量不是需求与供给的函数。开发区多也就是说各级政府官员的自我需求多， 自我供给多。供给是供给意愿与供给能力的函数，需求是需求意愿与需求能 力的函数。两者相互制约，相互影响。没有供给难以满足需求，没有需求难 以维持供给。但对于各级政府官员而言，由于供给和需求合为一体，当需求 意愿足够强大时，供给便仅仅成为满足需求的一种手段。目前，各级政府官 员对开发区的供给能力几乎不受约束。土地规划可以“变通”，申报批准可以 “公关”。中国的开发区数量之多，是各级政府官员强大需求拉动下的一种过 度供给现象，是现行政治体制考核制度的产物。一是政绩考核制度。当前， 许多地方以引进企业的投资额作为市、县和乡镇的招商引资政绩考核任务， 这种考核方式也助长了开发区建设追求数量规模而忽视质量提升，无法促使 土地开发走向集约化利用。二是官员任期制度。各级政府官员实行“轮换制”， 其直接后果是，各级政府官员行为短期化。前一种制度引发了政府官员强大 的开发需求，导致了开发区开发目标的异化，由“为了发展经济而开发”变 为“为了开发而开发”；后种制度则进一步降低了开发区的供给成本，无论 开发区是“结果”还是“长草”与本届政府无关。 在实际工作中，往往被理解成建设丌发区就可以带来经济的增长。当这 种善意曲解成为各地政府的共识之后，个体理性与集体理性矛盾集中表现的 “囚徒困境”机理便显现出来，一个地区建了开发区，另一个地区也跟着建 开发区。如此恶性循环，全国的开发区热潮如熊熊大火愈烧愈旺，难以抑制。 可以说，地方政府在发展经济中，主导产业发展，盲目上开发区项目，本来 就违背了市场经济的游戏规则，政府伸出“有形之手”搞开发区建设是“计 划经济幽灵”的变种。哺1 浙江人学公共管理( m p a ) 硕i 。专业学位论文开发区土地管理问题研究 3 2 公共政策分析：农地保护政策失灵 民以食为天，土为农之本，有限的土地资源不但是重要的生产资料，而且是 人类生存和发展的基础，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个国家 的国家安全和社会经济的可持续发展。所谓的农地保护，其实质在于政府从 社会最优的角度出发，通过一系列政策措施的运用，解决私人土地利用决策与 社会利用决策不相一致的矛盾。中国现行的农地保护政策主要由三大部分组 成：耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制。政府的农地保护行 动要达到社会配置的最佳状态，就必须：第一，应在准确把握私人及社会成本 收益函数的基础上，制定科学的农地保护政策目标，采取合理的农地保护政策 措施：第二，农地保护政策应被有效地、非常准确到位地贯彻执行，在执行中不 走样。当上述条件不能满足时，就会导致农地保护政策失灵。 应该说中央的“世界上最严厉的”农地保护政策的实旌对于保护我国有 限的农地资源起到了一定的积极作用，但是，不可否认，政策的运行效果并 不理想，开发区大肆圈地的行为足可以表明，政府的农地保护行动出现了失 灵。 3 2 1 农地保护政策目标出现偏差 1 、非农地保护政策和农地保护政策目标的矛盾冲突。政府目标具有多原 性，尽管从根本上讲，从长期上分析，政府农地保护政策目标的实施有助于 政府政策目标的实施，并且，科学合理的农地保护政策也是政府政策体系的 有效组成部分。但不可否认，有时政府的其他政策目标会与农地保护政策发 生矛盾。中国目前仍是发展中国家，促进经济增长、尽可能提高人民的生活 水准为政府的首要目标。由于土地非农用比农用具有更高的直接经济效益， 因此，当政府的非农地保护政策和农地保护政策目标的矛盾冲突时，政府的 选择往往是牺牲后者。 2 、耕地总量动念平衡强调“耕地总量只能增加不能减少”、“占一补 ”。但是，这一政策目标缺乏可操作性：首先，耕地总量动态平衡的内涵 难以把握。耕地总量动态平衡存在三种理解的可能性：第一种，在一定期间 及一定行政辖区内，虽有建设用地占用耕地，但耕地总量不减少；第二种， 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 在定时期内某一辖区耕地有适度增减，但耕地的生产力、人均口粮比基期 有提高：第三种，在一定辖区内虽然个别地方耕地数量稍有下降，但辖区范 围内耕地总量是稳定的或有所增长。其次，耕地总量动态平衡强调时间变量 在农地保护中的作用。应该说变静态保护为动态保护是一大进步，但是时滞 的存在不能不影响到农地保护政策目标的时效性。再次，尽管说耕地总量动 态平衡强调数量平衡和质量平衡的统一，但是，对土地质量的评价是十分困 难的事，在明确耕地总量动态平衡目标时，往往是数量目标容易明确而质量 目标不易把握，在实际操作过程中，就造成了“占好地，补次地”的现象。 3 、土地用途管制对象缺位。土地用途管制的内容主要是：土地按用途合 绎分类，明确士地使用权性质，通过土地利用总体规划划定土地利用分区并 确定各区内土地使用的限制条件，对用途变更实行用途审批，强化土地利用 监督管理。然而，实际工作中土地用途管制对象往往缺位。首先，我国农地 保护的重点是基本农田保护，但由于各地条件差异较大，基本农田的判别标 准存在较大的差异，很难就保护等级和管制标准达成统一；其次，现行土地 利用规划存在诸如土地利用规划缺乏法律地位、土地利用规划编制的科学性 和实用性有待提高、土地利用规划实施缺乏必备有效的手段等问题，这导致 以土地利用规划为依据的土地用途管制在科学性上受到一定的影响，进而难 以有效定位管制对象。 4 、土地征用目标泛化。根据我国土地管理法的规定，“国家为了公 共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“任何单位和个人 进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。制定这一政策 的出发点是为了从源头上控制农地非农化的规模和水平，但在实际操作中， 国家的土地征用行为缺乏规范，土地征用范围过宽，滥用征用权现象十分普 遍。土地征用目标的泛化不但削减了农地保护力度，而且为人们利用土地征 用政策漏洞、减少农地非农化转换成本提供了条件。 3 2 2 农地保护政策执行的不完全性 1 、农地保护政策执行合约的不完全性。首先，耕地总量动态平衡执行合 约具有不完全性。尽管说耕地总量动态平衡强调数量平衡与质量平衡的统一， 浙江大学公菸管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 但由于土地质量的难界定性，使质量保护在耕地总量动态平衡执行合约中难 以得到有效的体现。尽管耕地总量动态平衡强调面积平衡与生产能力平衡的 统一，但是农业生产的特质使土地生产能力的量化极为困难，进而在耕地总 量动态平衡执行合约中难以体现生产能力平衡。 其次，土地用途管制执行合约的不完全性。土地用途管制通过将农地划 分基本农田保护区和一般农田保护区，实旅差别管制。按照有关规定，基本 农田主要是生产条件较好集中连片产量较高的耕地、城镇或村镇建设规划区 外耕地、交通沿线的耕地等；一般农田包括未划入基本农田保护区的耕地、 规划确定为农业使用的耕地后备资源等。尽管相关法律法规对基本农田和一 般农田进行了明确的界定并制定了相应的管制规则，但由于各地实际情况差 异较大，农田划分标准不尽一致，这不能不影响到士地用途管制执行合约的 完全性。下级组织往往从自身科益出发，利用信息优势诱导上级部门将本应 划归基本农用的列入一般农田甚至不列入农田的范围。 再次，土地征用管制执行合约的不完全性。尽管法律法规明确规定土地 征用必须符合公共目的的要求，但是公共目的界定的困难必然导致土地征用 管制执行合约具有相当大的不完全性，结果是“国家建设用地是个筐，什么 东西都可以往里装”。 2 、农地保护政策执行的不完全性。农地保护政策的执行需要借助于一定 的行政网络来执行，但作为一个独立的组织，政府机构和其他所有的组织一 样，有其自身的利益，它们追求的目标并不完全与公众的社会目标相一致。 在现行分灶吃饭的财政体制下，各级政府不但是行政主体，而且是经济 l 体。尽管说农地保护政策的实施有助于提高土地资源的社会配置效率，但 下级组织执行农地保护政策时往往以自身利益最大化为行动目标。 首先，由于农地保护行动是一种集体行动，某一组织执行农地保护政策 后并不能获得其行动所产生的全部贡献，也不能排斥其他组织对农地保护收 益的分享，各级组织经济利益的相互排斥形成一种零和博弈：其次，对现行 干部业绩的考核偏重于经济增长速度、产值等指标，缺乏针对下级组织农地 保护行动的选择性激励，而在目前农业e e 较利益偏低的现实条件下，下级组 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 开发区土地管理问题研究 织要实现财政收入和经济产值的迅速增长，就必须将土地资源配置给边际报 酬率比较高的部门和产业，大力发展非农产业；再次，县以下各级地方政府， 在改革后才进入资本原始积累阶段，尽快完成地方政府的资本原始积累过程 是财政分权后地方政府的重要行为特征，通过土地非农化、以地生财是地方 政府原始积累的最佳选择；进一步地，我国现行的农地保护方式多侧重于行 政法保护，且以行政审批制为基础，而行政审批制对以政府名义发生的圈地 行为难以起到应有的作用【9 】。 土地资源利用中的私人理性与社会理性的张力表明，以净收益最大为决 策基础的私人土地资源配置并不能自动地实现土地利用的社会帕累托最优， 私人最优决策与社会最优决策的不相一致是政府实施农地保护政策的重要原 因。但是，农地保护政策体系内含的不完全性往往导致政府大的农地保护政 策失灵。在目前，较低的农业比较收益以及较高的土地非农化回报使土地利 用私人决策倾向于土地资源配置的非农化，但较高的土地农用社会受益和土 地非农利用的社会成本又要求政府必须实施积极的农地保护政策。以耕地总 量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制为主要内容的农地保护政策是中 国政府基于现实条件的理性选择。中国的农地保护政策的实施尽管对于保护 有限的农地资源起到了一定程度的积极作用，但并没有有效制止开发区大肆 扩张圈地，大量优质农地被占用等行为的发生，没有达到预期的政策目标， 其原因就在于农地保护政策目标出现偏差以及农地保护政策的执行具有不完 全性。 3 3 土地制度分析 追寻开发区泛滥的根源，必然追到现行的土地制度。土地制度是指我国 现行的涉权属法律制度以及土地权属流通的法律制度，还包括土地用途管制 的法律制度。如果将中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和 集体两种所有，国家捌有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城 乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地， 国家可以强制征用集体土地 。 l o 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 3 3 1 土地征用制度 现行土地征用制度是开发区泛滥的根源，这已经成为毋庸置疑的事实。 国务院发展研究中心农村部研究员刘守英更一针见血地指出，在目前制度格 局下，“地方政府不做开发区几乎就等于是傻子。”更有人断言，有土 地征用制度在，开发区根本管不住。土地征用问题的核心是如何对待农民的 土地财产权。 “土地征用”一词始见于1 9 5 3 年的关于国家建设用地办法，指的是 政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土 地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。此后几十年中，随着我 国地产权结构的演变，逐渐形成了一套富有中国特色的土地征用制度。 根据宪法和法律规定，目前我国土地存在全民所有制和集体所有制 两种形式，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。其 所有权和使用权分离。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土 地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山自留 地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体 土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非 法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土 地或者以其他形式转让土地。也就是说如果非农业建设需要使用集体土地， 必须通过土地征用改变其产权属性，将集体土地强制性转为国有土地，然后 由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。 土地征用的关键是取得批文。一旦非农业建设项目相中了某处农村集体 土地，事先无需与土地所有者农村集体及其使用者农民进行任何谈 判，建设单位只需向有权批准的县级以上政府土地行政主管部门提出建设用 地申请，经后者审查再报本级政府批准即可。 总的说来，我国现行的土地征用制度是5 0 年代在高度集中的计划经济体 制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主 义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要有以下问题： l 、公共利益界定不明确 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 土地管理法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体土地 实行征用。然而，有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定， 大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义 拿到批文，不经农村集体和农民同意，强制性征用农民的土地。于是，往往 是等到土地征用公告张榜贴出，农民才惊觉即将失去安身立命之地。 2 、征地补偿费偏低 依照法律，征用土地必须给予一定补偿，但补偿却常常少得可怜。现行 ( ( - i - 地管理法规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿。 如征用耕地的补偿费用包括土地征用补偿费、安置补助费及地上附着物和青 苗补偿费。其中，土地征用补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6 - - 1 0 倍： 安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征 用前3 年平均年产值的4 6 倍；至于地上附着物和青苗的补偿标准，则由省、 自治区、直辖市自行规定。而在实际补偿工作中，由于土地年产值不确定， 上述补偿标准差距很大，土地征用者往往为了“少花钱，多办事”，在法定 范围内尽量压低土地征用补偿费。 补偿所依据的都是土地衍生物的价值，而根本没有显现土地本身的价值， 没有将土地作为资产来处置。这样的补偿标准，明显地带有计划经济时代的 特征，征地补偿标准偏低，很难保证失地农民维持过去的生活水准。 以浙江嘉兴市海盐县为例：在该县城郊区，耕地补偿费大致5 万元亩左右 ( 见表3 1 ) ，其中能用于直接分配的补偿费大约是2 - 3 万元。 表3 1浙江省海盐县土地征用补偿费的粗略估算( 以1 亩耕地为例) 单位：万元 补偿项臼补偿金额备注 前二年平均产值的1 0 倍，实际计算的时候按照 征用土地补偿费1 3 1 3 0 0 元的平均产值计算故这一块大约13 万左右。 劳动力安置补助如果按人均耕地一亩算，可以安排农转非指标一 3 o 费人，则用于安置、养老保险等的费崩大约是3 万。 青苗和附着物补青苗补偿费，视情况而定，大约0 1 万元左右： 0 1 2 0 偿附着物补偿，有则补，没有则不补，差别较大。 合计4 1 5 3 浙江人学公共管理( m p a ) 碗士专业学位论文开发区土地管理问题研究 而土地出让价格大约在1 5 0 万亩。扣除劳动力安置补助费后剩下的可支配补偿 费的分配形式很多，在该县，至少有三种形式：( 1 ) 完全归承包户所有，村集体 土地不再调整重新分配；( 2 ) 部分归个人，部分在生产队范围内分配，土地适当 调整；( 3 ) 除去青苗和附着物补偿费后全部在生产队范围内分配，土地重新调整。 如果按照第一种方案，一个农民获得全部征地补偿费大约2 3 万元，并办理城镇 户口，在以后失业状态下，可以获得2 8 0 元月的救济。这样的征地补偿水平， 即便被征地农民不与土地征用后的价格作比较，他们也会感到不公平，失去土地 后的生活也不一定达到原先的水准。 3 、土地收益的分配不公 土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分 收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经 济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府 也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益 减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民 作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体 经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。因法律未对被征用 土地的地上附着物( 包括地上建筑物或构筑物) 的拆迁补偿标准作明确规定， 更容易使补偿费大打折扣。如上海市松江工业园区污水处理工程征用新桥镇 民益村土地1 2 4 亩，土地补偿费共3 0 8 万元，按照3 ：4 ：3 的比例在镇、村和组 之间分配，村作为集体土地的产权单位竟然只分到土地补偿费的4 0 。 i l l 失地 农民生活缺乏保障，生存能力差。 即便给予公平的征地补偿( 比如充分考虑土地的价值) ，而不额外考虑农民 失去土地后的出路，失地农民在城市中的生存能力仍然受到威胁。长期以来实行 的城乡隔离政策和二元社会结构的一个结果是农民享受不到一般的国民待遇，成 为“二等公民”。导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低，缺 乏社会保障。一方面失地农民自谋职业十分困难，据统计，最近三年，浙江省被 征地农民通过调整承包地重新得到农业安置的人数仅占1 7 。杭州市江干区九堡 镇牛田村1 9 9 9 2 0 0 1 年被征耕地2 5 2 亩，目前全村8 5 0 个劳动力，有1 0 0 人继续 从事单纯种植业；1 6 0 人在1 3 家本村企业工作，8 0 人在镇办企业工作；2 0 0 人 浙 1 ：人学公共管埋( m p a ) 帧i j 业学位论史开发区土地管理问题研究 自谋职业，外出做服装、蔬菜生意和从事建筑等行业：还有约3 0 0 人在村里拿 7 0 元月的生活补助费，没有任何固定工作。自谋职业的人数只占全村劳动力的 2 3 5 ，无业人员倒占了3 5 3 。在省城杭州市近郊的牛田村尚且如此，在其它 地方，被征地农民不能自谋职业的比例更大。另一方面失地农民在城市中能从事 的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低。在一项职业 声望等级的研究中，排列了l o 种声望最低的职业，而这1 0 种职业恰恰是农民工 可能从事的职业。在精神支持层面，城市居民侧重于同事和朋友，而农村居民侧 重于邻居，农村居民在城市中可能从事的职业难以支持其在城市长期居住，因而 他们在城市中的生存能力不强。随着企业改制，优化组合，过去由征地单位招工 安置的农民，由于自身素质等原因，首当其冲地成为下岗职工的一部分。杭州市 江干区九堡镇牛田村，历年征地招工安置农民5 3 人，现已下岗返村3 5 人，占 6 6 。1 1 2 而且，由于我国目前农村居民现金收入较低，还不可能在短期内建立起 一种以个人付费为基础的覆盖全社会的社会保障制度，征地补偿费中也未充分考 虑这一内容，使得城市化的推进又多了附属产品“城市贫民”。土地是农民最基 本的生产资料，最主要的生活来源，其社会保障功能是其它东西不能替代的，而 现行征地补偿标准恰恰忽视了这一点。 3 3 2 土地使用交易制度 对j ：城市上地，国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权， 农村土地耕地和宅地由农民经营、居住和使用，耕地有承包经营期限；国有 土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、 经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变 用途，在法律和法规上也受到严格的控制。 国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地 用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改 变。城市编制用地规划，改变用地性质需要由土地规划部门和土地管理部门 批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外， 改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源 的分配和管理权力。如土地管理法第四十五条规定：征用下列土地的，由国 务院批准：1 、基本农田：2 、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；3 、其 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人 民政府批准，并报国务院备案。 集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地 作为财产如果属于不同的所有者所有，则其交换双方在经济和法律地位上是 平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖 者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。但是，中国土地在集体和国 有之间的交易，在法律上是不平等的。土地法规定：国家依法征用集体土地， 按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上 附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3 年平均 年产值的6 至1 0 倍。 国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用：而 各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时， 高价出售。国有土地使用期的终止，在城镇国有土地使用权出让和转让暂 行条例中规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着 物所有权由国家无偿取得”。 土地的买卖是在定额地租的基础上发展而来的，土地的价格是以一定年 限的地租和利息来确定的。即： 土地价格= 一定年限的地租量利息率 因此，“土地价格不外是资本化的因而是提前支付的地租”。地租是土 地价格的前提。没有地租，就不会有土地的买卖，也就不会有在此基础上发 展起束的资本主义地租土地价格。土地价格，对土地购买者而言，是资 本投入，货币资本转变为土地资本，也即土地资本化了，投入的目的是为了 获得超额利润；对土地出卖者来讲，是地租的货币化，土地兑换为货币，地 租转化为利息。所谓级差地租，就是在边际地租( 即最次等土地的地租，也 叫绝对地租) 的基础上，根据土地的等级，土地经营者在优等土地上所增加 的地租。简单来讲，级差地租就是土地经营者在优等地上收取的相对于最次 等土地的地租。产生级差地租的原因有两个；一个是土地的肥力不同，一个 是土地的位胃差别。土地经营者的收益f 是来自对不同肥力和不同位置的土 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文开发区土地管理问题研究 地收取不同的级差地租，这是土地经营权的经济实现形式。级差地租产生的 根本原因就是土地经营权的垄断【1 3 1 。 土地的级差收益是土地肥力差异引起的土地报酬的差异，在农业生产中， 这种差异不大，特别在投入农业生产的土地中，这种差异是很小的。但如果 考虑到土地的其他用途，出土地在自然性质和地理位置的不同，土地的级差 收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地 征用和出让的速度。因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益，主要在 厂商、开发商、国有部门( 政府) 分配，农村集体获得的只有少得可怜的土 地征用款。1 1 4 1 据国土资源部调查，浙江省上虞市2 0 0 0 年土地出让收z 2 1 9 亿 元，其中征地补偿费只有5 9 1 万元，仅占卖地进账的2 7 。决定土地转让的决 策者( 政府) 同时正是享有土地级差收益的当事人，土地被征用，兼做决策 者的政府得到好处，他当然有强烈的内在冲动去征用土地。 同时在出让土地的过程中，某些政府官员还可以在此中设租。需要土地 的介业则想方设法寻租，双方获取一些额外的收益。法律规定土地出让方式 有协议、拍卖和招标、挂牌等，而且土地出让为国家垄断。虽说经营性用地 国家已明确必须采用拍卖和招标、挂牌的方式，但是工业用地还是可以协议 出让，协议出让的价格则完全由政府部门说了算。再者即使是需要拍卖和招 标、挂牌的经营性用地，也可以做手脚。根据公共选择理论，政府官员也是 经济人，他们一旦拥有权力就可能带来一种利益，这种利益可以称之为权力 效用，权力效用包括对社会带来的效用和官员自身带来的效用，前者是权力 利他效用，后者是权力利己效用。在现实生活中，因为种种原因，都会促使 政府官员追求除薪酬之外的权力利己效用。在政府干预的过程中，拥有权力 的个体造成可获取非生产性经济利益的环境，即为设租。寻租是和设租联系 在