（公共管理专业论文）广州市社区警务建设研究.pdf

m p a 学位论义作者：吴海虏 广州市利：区警务建 垃研究 中文摘要 社区警务兴起于二十世纪六七十年代的欧美发达国家，二十世纪八十年代 术被译介到我国。社区警务是当今世界各国警务改革的潮流和方向，它对于维 护我国t 重要战略机遇期”的社会稳定和保障构建和谐社会战略目标的顺利实 现具在深远的历史和现实意义。打击犯罪，很重要的一点就是要发挥基层的作 用，发挥人民群众的作用，仅仅靠警力是非常有限的，所以探讨社区警务问题 具有深远意义。 本文主要运用了文献回顾、实证调查与理论研究相结合、比较与归纳相结 合、定性分析与定量分析相结合的研究方法，对社区、社区警务的基本概念进 行逐一阐释，旨在理清相关的概念和内涵，进而运用比较分析的方法，对国内 外的社区警务建设的典范进行介绍，并做出分析评价。结合自己的工作实际， 在研究符合中国现实的社区警务思想的基础上，对广州市社区警务建设现状进 行分析研究。研究发现，当前广州市丌展社区警务工作过程中存在问题，社区 警务建设与预防犯罪中存在问题。在对广州市社区警务建设存在问题的原因进 行分析，分析其取得成效和存在问题原因的基础上，把社区警务理论真正应用 于社区警务的实践，归纳出研究结论，提出完善广州市社区警务建设的基本理 路和保障机制，希望为广州市社区警务建设提供有益的参考。 关键词：社区， 社区警务，犯罪预防， 社区警务建设，和谐社区警务 m p a 学位论文作者：吴海虏广州市 f ：区警务建设f i j f 究 c o m m u n i t yp o l i c i n ga r o s ei nt h ee u r o p e a na n da m e r i c a nd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h es i x t i e s a n ds e v e n t i e so ft h et w e n t i e t hc e n t u r y i tw a st r a n s l a t e da n di n t r o d u c e di n t oo u rc o u n t r yi nt h e l a t ee i g h t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r y c o m m u n i t yp o l i c i n gi saw o r l dt r e n da n dd i r e c t i o no fp o l i c i n g r e f o r m a t i o nt o d a y i th a sh i s t o r i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei nt h em a i n t e n a n c eo fs o c i a l s t a b i l i t yo fc h i n a s ”i m p o r t a n tp e r i o do fs t r a t e g i co p p o r t u n i t y ”a n di nt h ep r o t e c t i o no ft h e a c c o m p l i s h m e n to f t h es t r a t e g i cg o a lo f b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y t h ef i g h ta g a i n s tc r i m e ，a v e r yi m p o r t a n tp o i n ti st op l a yap r i m a r yr o l e ，p l a yt ot h er o l eo fp o l i c ep r e s e n c ea l o n ei sv e r y l i m i t e d ，s ot h ei s s u eo fc o m m u n i t yp o l i c i n gh a sf a r r e a c h i n gs i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l e m a i n l ya d a p t s m e t h o d so fl i t e r a t u r er e v i e wt h ec o m b i n a t i o no ff i e l d i n v e s t i g a t i o na n d t h e o r e t i c a ls t u d i e s ，t h ec o m b i n a t i o no fc o m p a r i s o na n ds u m m a r y ，t h e c o m b i n a t i o no fq u a l i t a t i v ea n a l y s i sa n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，e x p l a i n i n gt h eb a s i cc o n c e p t so f c o m m u n i t ya n dc o m m u n i t yp o l i c i n g ，t h u st oc l a r i f yt h er e l e v a n tc o n c e p t sa n dc o n t e n t s t h e ni t i n t r o d u c e dt h ec o n s t r u c t i o no fd o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a lm o d e lf o rc o m m u n i t yp o l i c i n gu s i n g t h ec o m p a r a t i v ea n a l y s i sm e t h o dm a k ea na n a l y t i ce v a l u a t i o n c o m b i n i n gm yo w nw o r k ，b a s e d o nt h es t u d yo ft h ei d e a so fg u a n g z h o uc i t yc o m m u n i t yp o l i c i n gi nl i n ew i t ht h er e a l i t i e so f c h i n a , ic o n d u c t e da na n a l y s i so ft h e s t a t u sq u oo fi t sc o n s t r u c t i o n t h es t u d yf o u n dt h a tt h e r e a r ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ep r o c e s sh ec u r r e n td e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yp o l i c i n gi n g u a n g z h o u ，e s p e c i a l l yi nt h ec o n s t r u c t i o no fc o m m u n i t yp o l i c i n ga n dc r i m ep r e v e n t i o ni s s u e s t h es t u d ya l s oa n a l y s e dt h er e a s o n sw h yt h e r ea r et h ep r o b l e m s b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h e e f f e c t i v e n e s sa n dp r o b l e m so fi t , ia p p l i e dt h et h e o r yo fc o m m u n i t yp o l i c i n gt oar e a lc o m m u n i t y p o l i c i n gp r a c t i c e s ，s u m m a r i z e dt h er e s e a r c hf i n d i n g s ip u tf o r w a r daf u n d a m e n t a lo r d e r l i n e s s a n dag u a r a n t e em e c h a n i s mt ob e t t e rt h ec o n s t r u c t i o no fc o m m u n i t yp o l i c i n gi ng u a n g z h o uc i t y 1w a n tt op r o v i d eau s e f u lr e f e r e n c ef o rc o n s t r u c t i o no ft h ec o m m u n i t yp o l i c i n gi ng u a n g z h o u c i t y k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ，c o m m u n i t yp o l i c i n g ，c r i m ep r e v e n t i o n ，c o n s t r u c t i o no f c o m m u n i t yp o l i c i n g ，h a r m o n i o u sc o m m u n i t yp o l i c i n g i l 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下独 立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发 表的成果、数据、观点等，均己明确注明出处。除文中已经注明引 用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的科研 成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：。装。复，彦 日 期：垫堕一 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权 归属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的 规定，同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和 电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位 论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用任何复 制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或 与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为兰州 大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：差：= 。整笸董导师签论文作者签名：霪：= 。鲎兰丕导师签名壁皇多同期： m p a 学位论文作存：吴海房 广州市 i ：区警务建设研究 一、绪论 ( 一) 研究背景与意义 l 、研究背景 我国从上世纪8 0 年代引进欧美的社区警务理论，丌始对社区警务进行研 究。近十几年国家为稳定社会治安进行了大量地投入，希望通过警察对社会的 混乱状况进行控制，一时之间警察队伍在不断地扩大，经费和装备在不断地增 加，警察被进一步武装起来，不断地进行着各种严打和专项行动。与此同时， 却是社会治安形势同趋严峻。借助高科技、高投入、高度专业化所带来的警察 战斗力提高并没有在真j 下意义上遏制违法犯罪的高发势头，相反倒使得各地警 察机构的经济负担越来越重。随着社会新公共管理理论逐渐受到各国政府和社 会各界的关注，如何以使政府部门低投入地高效运行成为了人们共同关心的话 题。旧有的通过高警务投入来强制压制社会犯罪的警务工作模式，己不再能够 适应当前的社会治安形势，顺应新的历史时期的要求进行警务工作改革已是势 在必行。当人们还正在思索警察的高投入与社会犯罪的共同增长之问的尴尬局 面之时，国外“社区警务”理论的实践，则为中国的警务工作者提供了一条新 警务工作的思路。社区警务以群众为本，以社区为基础的指导思想和优化警力 配置、整合防范资源、发动社区力量、落实防范措施的工作内容，为公安机关 走出“打不胜打、防不胜防”的怪圈提供了新的解决方案。通过社区警务工作 的开展，可以会集社会的整体力量，通过公安部门的有针对性的引导，形成一 个全社会共同防范、打击犯罪的良好氛围。 社区警务理论源自欧美的第四次警务革命，在其之前的第三次警务革命着 重警察内部建设，各国警察不仅大幅增编，人员素质大幅提高而且警察的薪金 大提高，现代化装备也大量被采用。但是这些大量的投入并未象人们预期的那 样，社会秩序带来根本性的好转。随着学术界对犯罪现象认识的深入，警方对 传统警务工作模式进行了更加细致的研究。通过对传统警务战略的三大支柱， 即增大巡逻密、缩短反应时间和提高刑事侦查的效率，进行的研究表明，传统 的警务工作模式并不象人们认为的那样有效。在这种情况下研究者提出了社区 警务的警务思想。 从发达国家社区警务的实践看，其社区警务的实施重点并不尽相同，从美 国的社区治安“零容忍”到英国的社区咨商委员会、澳大利亚的“邻里守望”、 日本的交番驻所，各国社区警务实施的具体内容各不相同。由于各国、各地区 m p a 学位论文作者：吴海虏广州市 f ：区警务建设研究 实际情况的不同，导致了各国社区警务工作重点的不尽相同，然而不论是采用 何种方式来推行社区警务工作，其基本的目的都是调动社会各方面的力量来共 同应对社区犯罪。 随着我国改革开放的深入，警务实践同样陷入了警务投入与社会犯罪同步 增长的尴尬局面。2 0 0 0 年江苏省南京市作为社区警务工作公安部指定试点单位， 丌始正式试行社区警务。2 0 0 2 年公安部、民政部联合发出 关于加强社区警 务建设的意见的通知，要求各地公安、民政部门要密切配合，根据城市社区 建设的进程，统筹社区警务工作。于是社区警务工作成为了各地公安机关工作 的一个重要的方面，而如何有效地开展社区警务工作也成为了各地公安机关讨 论的一个重要的话题。从实践措施来看，各地实施社区警务战略的表现形式是 以社区警力配备、社区警务室建立为主要标志。2 0 0 2 年，广州市公安机关开始 社区警务试点工作，至今，全市已经全面推进社区警务工作，并取得很好的建 设效果。 2 、研究意义 从构建和谐社会的全局来审视治安管理，以与时俱进的精神，不断研究新 情况，解决新问题，把社区警务作为正确处理影响和谐社会建设的一个重大问 题引起足够重视。社区是社会的基本组成单位，城市社区警务则是社区建设这 一系统工程不可或缺的重要内容。构建和谐社会离不开良好的社会治安环境， 而要搞好社会治安，其落脚点应该放在社区。搞好广州社区警务理应成为实现 广州社会平安稳定和谐的一项基础性工作。社会转型时期，由于社会环境发生 了深刻变化，社会治安形势同益严峻，为了有效防范和打击犯罪，建设平安和 谐社区，就需要对传统的治安方法进行反思，从而转向找到解决问题的根本办 法社区警务。随着社会治理理论的形成和发展，基层社区警务模式开始由 传统的政府治安管理机关( 警察) 主导下的纵向预防模式向社区警务治理( 社区 自治、居民参与) 的横向预防模式转变。本文结合现阶段广州社区警务的特点， 分析了广州社区警务的现状，指出存在的主要问题及其原因，并对解决问题的 办法进行了些思考，希望在对该问题研究的深度与广度上做出有益探索。 同 时希望为提高广州市区社区警务建设水平、构建和谐社会与建立和谐社区警务 起到一定的积极作用。 本文旨在深入学习、贯彻党的十七大精神，加强广州市社区警务建设，促 进社会和谐，加强城市治安理论与警务研究，推动平安广州建设。广州是广东 的省会城市，广州市委市政府力图打造“和谐广州”，并开始全面推进和谐社 区建设。虽然市政府牵头深入基层作了专题调研，对广州社区建设进行深入广 2 m p a 学位论义作名：吴海虏广州市 i ：区警务建设研究 泛的调查和研究，但是针对社区警务的理论与实践相结合的研究比较少，尚未 建立系统的理论框架和体系，以及完善的可推广的实践模式。实施以防为主的 社区警务机制改革，探索建立社区警务战略下社区警务，已成了当前公安机关 迫切需要解决的重大课题。基于上述考虑，笔者提出本课题的研究。本文以广 州市社区警务建设的现状进行分析，通过与发达国家以及国内一些社区警务建 设先进地区的比较，准确把握广州市在社区警务建设现状，找出存在问题并对 原因进行分析，提出完善的基本理路和保障机制，为地方政府和公安机关科学 决策提供参考。所以研究社区警务问题对建设和谐广州具有深远意义。 ( 二) 国内外研究现状 l 、国外研究现状 英国警方于2 0 世纪7 0 年代丌始推行社区警务战略，约翰安德逊是主要 的倡导者之一，他曾有这样一个比喻：如果说警务工作是棵大树，树的根基必 须扎根于土壤，这个土壤就是社区，是产生犯罪的根源，也是抑制犯罪的主体， 所有的警务工作都离不开社区。约翰安德逊将社区警察列为社区的三要素( 即 公众参与，社区警察，多机构齐抓共管) 之一。 美国从2 0 世纪6 0 年代开始尝试改善警民关系警务改革。赫尔曼戈德斯 坦于1 9 7 1 年首倡问题导向警务。他认为，现代化的通讯系统使警察变成了被动 反应的角色，所以警方难以制定出长远的计划，而只能对孤立的事件做出反应。 他提出，警方应代之以围绕反复发生的问题和发生问题的根源这个中心，去思 考解决办法乜1 。赫尔曼戈德斯坦的问题导向警务促进了人们对警务的思考。 1 9 8 2 年，詹姆斯q 威尔逊和乔治l 凯令提出了“破烂的窗户”这一概念， 又使这一运动得到了更大的发展， “破烂的窗户这一概念代表了威尔逊和凯 令对无秩序行为、邻里关系淡漠和犯罪之间的联系的论述和总结瞄1 。他们认为， 一扇破烂的窗户是一个信号，表明没有人关注此事，所以会有更多的窗户被破 坏，逐渐地，社区的犯罪就会增加。所以，警察应在社区状况变糟之初，也就 是最早出现无秩序行为和邻里关系淡漠的迹象时，介入社区工作。他说“在秩 序良好的社区里，提供服务必然是警察工作的一部分 。而要“让过去总被警 察他们忽视的服务职能，期望通过这种努力来提高警察在社区中的出现率，增 加公众对警察的亲近感，预防和制止犯罪，减轻社区居民的恐惧感，提高整个 社区生活的质量”。而要达到这个工作目标，其工作机制必须进行转换，如“警 察局的领导应该下放部分指挥权来提高警察在社区中的机动反应能力，并给予 基层警察更多的工作自主权，他们实施并改进社区自定的各种处理邻里或社区 m p a 学位论文作者：吴海虏 广州市 i ：区警务建设硼f 究 内部问题的方案”。昆特舍曼认为，“社区警务”的最核心是“对警方的 信任”，其信任关系必须在守法公民和警方之间建立起来，因为只有这样，当 问题出现或可疑情况发生时，警方才能保持消息畅通，所以社区警务应着眼于 减少犯罪、预防犯罪，只有警方与公众之间信息畅通，才能有针对性地进行犯 罪预防控制，包括对恐怖犯罪h 1 。 加拿大的贝努瓦杜邦阐述了作为中央集权制国家在推行社区警务战略 中的优势、阻力及其模式、方法和绩效，并指出社区警务大多源于盎格鲁一撒 克逊世界，通常以皮尔在1 9 2 9 年创立的伦敦大都市警察为共同参照点，警察个 人拥有较大程度的自行处置权和一定程度的地方分权等。像法国这类中央集权 度高的国家，就应做出努力开展适合各自特定国情的社区警务计划，不能强求 一律，应根据该国尤其是本地区的客观实际进行适当转换，而且在很多情况下， 需要一个试验与允许犯错误的学习过程1 。 澳大利亚的彼得格鲁斯基认为，没有一个机构能够控制当前犯罪必须的 所有资源，有效的犯罪控制要求非执法界、非政府机构的部门和个人以及全社 会的共同参与，形成分散的、多机构参与的警务网络，警察的职能应当由“划 船”转变为“掌舵 。因为维护公共安全单靠警察是难以奏效的，公众首先自 己要知道本辖区存在的安全隐患，并与警察共同努力，寻求解决问题的办法。 在解决的过程中，有些需要警察的介入，有些则需要其他国家机关的介入，有 些还需要公众本身或民间组织的协助方能奏效。但这并不意味着警方可以推卸 对公共安全的责任，相反，只有通过警察和各部门的通力合作，才能有效地打 击和控制犯罪。因为警方是“掌舵”者，其他方包括民众在内，则属“划船” 者。 德国的德特勒夫施罗德就地区级的犯罪预防网提出，警察只是这些网络 中的一部分，也是网络的发起者。社区的所有团体和机构都必须参加犯罪预防 的过程。地方网的优势既方便在各自的领域承担各自的责任，又有利于相同的 问题进行合作，共同研究寻找防止犯罪的新办法口3 。 2 、国内研究现状 国内学术界上世纪8 0 年代术期丌始译介欧美社区警务的文章。上世纪9 0 年代初国家公安部开始推行社区警务。1 9 9 5 年公安大学接受公安部治安局社区 警务项目，次年在全国1 6 个城市开展公安派出所工作改革与社区警务方面的调 查研究。1 9 9 7 年4 月，公安部在江苏省苏州市召开全国性会议，全面部署公安 派出所工作改革，社区警务是其中的重点内容。2 0 0 2 年3 月，公安部在浙江省 杭州市再次召开全国性会议，重点推行社区警务战略，深化公安派出所工作改 4 m p a 学位论文作者：吴海虏广州市 f ：区警务建设研究 革。2 0 0 7 年底，以“加强社区治安，促进社会和谐”为主题的“城市治安暨社 区警务论坛”在广州举行。 国内学术界通过这十几年对社区警务的研究和实践，普遍认为社区是城市 与乡镇的细胞，各社区长治久安，则可以以社区小治安带动完善大治安，从而 构筑更大地区乃至全社会的有效防控机制m 1 。中国社区警务战略的主要内容是 警方与社区密切结合，共同努力，通过防范和解决诱发、导致违法犯罪的问题， 预防和减少违法犯罪，从而建设安全的社区环境和良好的邻里关系。社区警务 有如下特征：以减少犯罪为最终工作的目标；依靠社会公众力量抑制犯罪；以 防为主，先发制敌；以社区小治安累积社会大治安旧1 。 在国内诸多研究社区警务的学者中，毛寿龙引入多中心理论来分析社区警 务存在的合理性n 引。王大伟、熊一新论证了社区警务战略在当今社会存在与发 展的必要性、可行性和积极意义n 。王太元认为社区警务从警务看是整体防御 型警务模式，从学理方面看，是人文主义的警务哲学2 | 。徐凌云、陈文茜则认 为中国传统法律文化中包含着极为丰富的社区警务思想和实践，并对今天的社 区警务有所启迪n3 | 。胡世民总结了上海市派出所社区警务建设的实践工作，认 为“三警联动”在体制上仍存在自成体系、条块分割、各自为战的壁垒，在不 断追求从“被动式反应 向“主动式反应警务风格转变的过程中，忽视了 投入与产出的关系，导致战线长、内容繁杂、反应速度慢、重点不突出，整体 警务运作机制不规范、效率低n4 1 。除了以上学者，其他一些学者也对社区警务 的界定、特点以及国外社区警务的计划作了规范性描述，在此不再详述。 3 、国内外社区警务建设研究的评价 社区警务是一种以治本为主，治标为辅的警务发展战略，是对传统的“专 业化警务 战略的经验与教训进行深刻反思之后的一种选择。传统的“专业化 警务”战略虽然在打击犯罪维护社会治安秩序方面发挥了重要的作用，警察在 其中也付出了艰辛的努力，然而却存在着明显的局限性n5 1 。“专业化警务战略” 简言之就是一种以打击为主的战略n 刮。警察受报警电话驱使，对案件事后做出 反应：警察工作过分强调专业化，而忽视发动公众广泛参与；逮捕罪犯的数量 多少和警察接到报警后到达现场的速度是警察工作的主要评价标准；依靠增加 警力和装备现代化提高工作效能：评价警察注重提倡勇敢顽强精神，而忽视建 立良好的警民关系，为公众乃至整个社会提供必要的服务n 利。这样做的结果是 警察疲惫不堪而效果并不理想，犯罪不仅未能得到有效的遏制，反而成了打不 胜打，愈打愈多。 英美等警学专家和警务人员为了改变这种局面，开始探讨一种新的警务理 m p a 学位论文作者：吴海虏广州市礼区警务建 垃研究 论和战略。他们意识到：公众更关心的是少发案，而不仅仅是破案抓人的多少； “警力有限，民力无穷 单靠警方的努力，永远不能提供有效的公共安全服务， 所有利益相关者积极的互动的参与才能保证警方的投入产生最大的效用n 引。因 此，他们的注意力从以打击犯罪为主转移到以预防犯罪为主；从强调警察的专 业性转移到重视改善警民关系，广泛发动公众参与：从警察工作随着案件走， 转移到以社区为单位，充分利用社区资源共同预防犯罪，将犯罪遏制在发生之 前；从强调破案率转变为树立多破案不如少发案的观念9 | 。由于这种警务战略 植根于社区，以社区作为警务工作的重点，所以，被概括地称为“社区警务战 略驯。 国内外关于社区警务研究文献中，部分学者强调社区警务在哲学角度的涵 义，阐述和传统警务在内涵和外延上的具体区别，另外一部分学者强调社区警 务在实践过程中的操作方法，这些学家都有一个共同的特点是注重警民关系， 强调社区民警和居民的互动。虽然也有少数学者对社区警务的模式、运行机制 进行了探讨，但广州市还没有适合本地区的社区警务治安防控警务模式，社区 警务对广州的城市治安管理，对如何打击犯罪、综合治理方面都起到了很好的 作用。要打击犯罪，很重要的一点就是要发挥基层的作用，发挥人民群众的作 用，仅仅靠警力是非常有限的。本文从这个角度寻找突破口，探索完善广州市 社区警务建设的思路和途径，构建和谐社区警务。 ( 三) 研究思路和论文框架 1 、研究思路与方法 本文主要运用了文献回顾、实证调查与理论研究相结合、比较与归纳相结 合、定性分析与定量分析相结合的研究方法，文献来源主要包括相关领域的研 究报告、学术性的刊物和论文、相关的法律法规、官方和其他方面的数据等。 笔者通过社区、社区警务的基本概念进行逐一阐释，旨在理清相关的概念和内 涵，进而运用比较分析的方法，对国内外的社区警务建设的典范进行介绍，并 做出分析评价。最后，结合自己的工作实际，在研究符合中国现实的社区警务 思想的基础上对广州市社区警务建设现状进行分析研究，在分析其取得成效和 存在的问题的基础上，把社区警务理论真正应用于社区警务的实践，归纳出研 究结论，提出完善广州市社区警务建设的基本理路和保障机制。具体来说，本 文包括以下六部分： 第一部分是绪论，从实际出发，分析我国社区警务建设存在的问题，并对 欧美国家和我国的社区警务研究概况作简要概述。第二部分详细介绍了社区警 6 m p a 学位论义作存：吴海房 广州市利：区警务建设研究 务理念和产生的背景，指出社区警务是一种新的警务思想，这种警务思想和同 益i 丌放复杂的社区现状适应，能有效防止社区违法犯罪活动，维护和改善社区 警务状况。第三部分对广州市社区警务建设的现状分析，从广州社区警务基本 情况进行简要概述，分析广州市社区警务建设存在问题，找出存在问题的原因 并进行分析。第四部分介绍国内外社区警务建设的概况，分析国内外社区警务 实践过程中的经验与教训，对广州社区警务建设借鉴意义。第五、六部分结合 现阶段广州城市社区警务面临的新形势、新情况，提出完善广州市社区警务建 设的基本理路和保障机制，希望对今后的广州市社区警务改革方向方面提供具 有重要的参考价值。 2 、论文框架 本论文的框架，详地图l 。 匡圃匝亟圆 圈圆圈圜圆圈园圈圈图圉 圆圆圈圆圉 图1广州市社区警务建设研究论文框架 7 m p a 学位论文作并：吴海虏 广卅i 市 j ：区警务建设研究 社区警务的理念及产生背景 ( 一) 社区警务的概述 1 、社区的概念 国内外对社区的解释有很多，然而社区这个词最先出现在拉丁语，是指共 同的东西和亲密伙伴的关系。社区是社会学的基本概念。最初是由德国著名社 会学家腾尼斯在其社区与社会书中提到的，腾尼斯在提“社区”概念时， 并没有特别强调地域性，在当时和以后的一段时间罩也没有引起人们的注意心。 重庆邮电学院的黄泽林教授认为：“社区是聚居在一定地域内相互关联的人群 形成的生活共同体，即是生活在一定地域的人群所构成的一个小社会。”1 9 9 3 年，费孝通等燕京大学的一批青年学生，在翻译美国著名社会学家帕克的社会 学论文时，将英文的“c u m m u n i t y 这个词译成了汉语“社区 一词，赋予其在 一定地域内共同生活的社会群体的含义旺引。社区这一概念，从产生至今天，己 经普遍适应于社会学、政治学、宗教学、哲学等学科，现在又被广泛应用于警 务理论和警察学的研究。正是由于这种广泛的应用，致使社区没有一个共同而 又清晰的界定瞳钊。但不管怎样定义，“社区”作为居民生活的社会共同体，应 该包含三个基本要素：( 1 ) 人口要素一生产关系和社会关系为基础组成的人 群；( 2 ) 地域要素一社区的自然地理与人文地理的空间载体。社区既是一个相 对稳定、相对独立的地域界限或聚居场所，又是人类有意识、有系统、有固定 性的生产与生活区域：( 3 ) 社会心理要素一社区居民对本社区的归属感和认同 感。这种归属感和认同感构成了社区人群的文化维系力。根据上述关于社区的 基本要素，社区的定义可以概括为：由一定数量居民组成的，具有内在互动关 系和文化维系力的一定地域的社会共同体幢引。 2 、社区警务的概念 社区警务一词是从西方翻译来的，目前理论界尚无统的概念。国内外学 者的解释因多种因素的影响，各有侧重。在欧美等国比较有代表性的解释是： “社区警务是以社区地理区域为基础，视社区公众为社会治安的主体，把为社 区公众服务作为主旨，社区警察紧密联系社会公众，运用各种可以调动的社会 力量，警民一起，携手共建社区和谐环境，共创社区安宁生活的警务模式。 心5 | 。国内关于社会警务的概念有很多种，新近出版的由杨玉海等主编的社区 警务一书中，将社区警务定义为：“社区警务是指警方与社区能动地互相作用， 共同发现和解决社区所关注的治安问题，并采取多种合法手段和方式，开发社 r m p a 学位论义作肯：吴海房广州市， i ：区警务建设研究 区资源，强化自治互动，以全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思维模式 和方法体系。 嘶3 在这两种定义中，前者将社区警务界定为一种警务模式，后 者则认为是一种警务战略思想，还有学者认为社区警务是一种警务哲学。不少 人在社区警务的界说上持有争论，见仁见智，莫衷一是。笔者则认为，因为各 国、各地的警务工作基础不同，治安形势千差万别，民众的观点与素质迥异， 社区警务理论研究所取的视角不同，实施社区警务的侧重点自然会有所不同： 另外，研究人员的学术背景不同，关注的侧重点不同，对社区警务的定义自然 也会有所不同。也j 下因为有从多种视角、不同侧重点的定义，社区警务的理论 才同渐丰富起来。至于社区警务究竟是一种警务模式，是一种战略思想，还是 一种警务哲学。笔者认为这是从社区警务的三个层面分析的：从最高层面看， 它是- 1 7 新型的警务哲学，它涉及警察的本质，功能和目标，以及警察与社会、 警察与公众相互关系等一系列重大问题重新定位的根本观点和基础理论：从中 间层面看，社区警务是一项新型的警务战略。它对于当代警务工作的重心转移、 根本目标的确定、运行机制的改革、警务资源的整合、配置与使用等，均具有 全局性、根本性和长远性的导向作用；从最低层面看，社区警务是一种新型的 可操作的警务工作方式。它必然要求警方改变传统警务管理运行机制，而逐步 探索形成一整套以社区警务哲学为指导，适应推行社区警务战略的丌放式、社 会化的警务管理运行机制瞳7 1 。不管对概念作怎样的定义，也不管是站在哪一些 层面看问题，社区警务的理论内核基本上是一致的。“社区警务”仅仅是一种 警务理念等。通过以上论述，笔者认为，社区警务是一项系统工程，由社区警 务理念、社区警务规划、社区警务机构、社区警务活动、社区警务制度等多种 要素有机组成的系统工程，不能只强调其中一点漏了其他。 3 、社区警务的理念 社区警务是西方国家警察首先兴起的一种警务改革方式。其核心是理性化， 即在警务装备现代化之后，面对r 益增长的犯罪而进行的返朴归真、追求传统 的改革。它的历史渊源可追溯到古罗马的太兴保甲制和大不列颠的自我警务制。 社区警务不能理解为一定区域内的警察工作，不能理解为某一特定人群所进行 的警察工作，更不能理解为某种由公众参与的预防犯罪的方法。社区警务不 是一种方法，不是一种警务方式，而是一种理念，一种警察哲学。社区警务的 理念包括以下几个方面：( 1 ) 抑制犯罪的关键在社区而不在警察。( 2 ) 警察人数 的增长与减少犯罪和增加破案率几乎无关。( 3 ) 公众需要的警察不是武装到牙齿 的机器人。( 4 ) 具体工作方法。一是发现与了解社区的犯罪与社会问题。二是鼓 励公众参加预防犯罪工作，再造社会和谐感。三是转变警务工作重点。四是警 9 m p a 学位论文作存：吴海房广州市利：区警务建设研究 察自身体制的改革。( 5 ) 社区警务的积极作用。澄清了以往的片面认识，提高了 警察的社会地位。社区警务作为一种新的警察哲学，启发社会重新认识犯罪成 因的复杂性与社会性瞄刚。 ( 二) 社区警务产生的历史背景 根据世界警务历史资料和相关文献记载，世界范围大的警务改革已经进行 了四次2 引。 第一次警务革命以现代警察制度的诞生，即制服警察的出现为标志，时间 是公元1 8 2 9 年至1 8 9 0 年。制服警察首先诞生于英国，称伦敦大都市警察，其 创始人是罗伯特皮尔。他从建立现代警务制度之同起，就把服务列为警察的 重要工作，并将公仆意识作为警察的根本角色。遗憾的是，在此后的1 7 0 多年 间，欧美警务工作并没有很好的贯彻这些原则。 第二次警务改革发生在1 8 9 0 - 1 9 3 0 年间，以美国的警察专业化为标志，当 时称作警察专业化运动。1 9 世纪木到2 0 世纪初，世界各国警察大部分处于初 创阶段，训练不足、效率低下、腐化严重，尚不是一支独立的专业化队伍。美 国警长协会主席理查德希尔维斯丌始了警察专业化运动。其核心是通过专业 化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为意志独立的、高效率的文职队伍。 其主要措施是加强培训，注重工作专业化，引进军事化管理。第二次警务改革 是新警察独立与成熟的标志。通过这次运动，警察强化了专业职能，提高了专 业素质。但是，警务重点却逐步向单一的打击犯罪的角色过渡，警察与公众的 关系逐步疏远。 第三次警务改革发生在1 9 3 0 - 1 9 8 0 年间，以欧美各国警察现代化为标志， 当时称为警务现代化运动。2 0 世纪3 0 年代到7 0 年代，欧美主要资本主义国 家逐步完成了警察现代化。现代化包括：交通器材现代化，引进与完善车辆巡 逻制，指挥通讯现代化，建立了电子指挥控制中心；信息交流现代化，建立信 息情报中心、查询与贮存的电子计算机联网。与此同时，各国的警察编制、警 察预算均有巨大的增长。第三次警务改革是狭义警察概念“打击犯罪战士” 概念走向鼎盛的标志。这次运动片面追求警察编制高比例和技术装备的现代化， 从而一方面是警察几乎武装到牙齿，而在另一方面警察离公众越来越远，政府 和纳税人对警务工作投入越来越多，社会犯罪却有增无减。 第四次警务改革的新发展。第四次警务改革从1 9 8 0 年开始兴起，目前正 在逐步深入。其主要内容就是推行社区警务战略，显著特征是警察重返社区， 充当社会公仆角色，即所谓“返朴归真”。第四次警务改革是对原有警察组织 l o m p a 学位论文作者：吴海虏广州市礼区警务建设研究 结构、理论观念平衡状态的巨大冲击。它所涉及的改革范围大致有以下八个方 面：一是警力方面，从人财物的剧增转向无增长改善论，不再追求强调高警察 比例、高度装备现代化的美国模式，把改革的重点放到社区，面向公众，以社 会人力资源作为警力的后备，以质量胜数量。二是装备方面，从追求“机器人 模式转向追求“传统的更夫”模式，重新重视警察的服务意识的培训与警察道 德的修养。三是警务风格方面，从以单一的被动警务，转向重视主动警务。欧 美国家已把工作重点从快速反应转向预防犯罪。四是工作重点方面，从单一的 巡逻与刑侦转向社区警务。由于传统的警务工作在打击犯罪方面收效甚差，警 察不得不把工作重点放到社区警务上来。五是衡量标准上，从单纯重视犯罪率 与破案率到多种指标综合评估。不仅重视警察部门自己的统计，也重视社会的 反应。六是力量的主体认识上，从以警察为主体到以社会为主体，逐步认识到 产生犯罪的根源在于整个社会，打击犯罪的主体也在于整个社会。七是领导体 制上，中央集权与地区自治的差距越来越小。以英美为代表的地区自治警察正 在向加强全国统一协调、统一领导的方向发展。八是警务合作方面，从单一的 警察行动，逐步向地区与洲际的警察行动发展。 ( 三) 社区警务产生的理论依据 新的警务模式的形成不仅要有实践的基础，还需要理论的指导。当代社会 科学较多的理论观点可以支持社区警务学理的合理性，最主要的有如下几种： 法理学的“法治理论。“法治 是一种源远流长的意识形态、治国方略 和社会文化现象。法治作为一种治国方略，指的是国家在诸多社会控制体系中 选择法律作为主要控制手段：法治作为一种动态的或能动的社会范畴，其基本意 义是指依法办事。无论是作为一种治国方略，还是作为依法办事的原则，法治 最终要表现为一种良好的社会秩序。达到某种良好的法律秩序，既是法治的目 标和结果，也是检验一个国家是否厉行法治的一个重要指标。我国警方正是从 维护社会主义法治的精神出发，改革旧的警务模式，大力推进社区警务建设， 让警察走出机关，扎根社区，并充分利用社区资源，提高发现和解决社区治安 问题的能力，最终达到预防和减少犯罪的发生，切实增强公众的安全感，保障 良好的社会秩序。可见，推行社区警务建设与“法治”的目标是一致的。 社会学的社区解体理论。随着现代化和城市化进程的推进，人们居住的社 区已经不能满足人们的需求，人们的生活半径越来越大，血缘关系和地城关系 的重要性不断下降，而正式组织已成为社会生活中新的权力和影响中心，这势 必造成人们对地区性社会生活参与度下降并缺乏与邻里等社区其他成员的有机 m p a 学位论文作者：吴海虏广州市十i ：区警务建设研究 联系。这种社区关系的疏离最终导致社区形成解体的状态。社区解体是一种社 会关系的病态现象，在都市尤甚，故常被列入都市病的一种，需要寻求新的社 区整合机制加以克服，社区警务便是这种整合机制内容之一。 犯罪学的人群自然监视理论。犯罪学家注意到，农村的犯罪要普遍低于城 市，他们将这种犯罪率地区差异归因于社区控制的强弱有别。犯罪学家认为， 一个社会交往频繁，公共性社会生活丰富，相互熟悉的社区对犯罪行为有自然 的控制力。砌1 。农村社区因为是熟人社区，因此更加安全。相反，在城市社区， 由于城市之间彼此缺乏有意义的互动连接和沟通形成一个特有的矛盾现象：即 在高密度聚居的同时，却又互相疏远，对公共事务缺乏关注和参与的动机，这 会使各种违法犯罪活动大行其道，得不到有效遏止。所谓犯罪源头在社区，抑 制犯罪的因素同样在社区的理念，j 下是由此而产生的。 政治学的社群自治理论。国家权力本来是属于社会的，随着经济和社会发 展，国家权力最终要回归社会，这是国家和社会发展的总趋势。川。随着契约社 会关系的形成和公民权的确立，公民倾向于自主选择生活方式和自我管理及自 助服务，社区自治功能逐步凸现，全能型政府机制让位给协商和民主型的社会 管理机制。这意味着社会秩序的维持需要借助社会中介团体、自愿者团体和功 能团体的媒介作用提高社区的组织化程度。社区自治也意味着公民义务意识的 觉醒，而这恰恰构成了公民积极参与社区公共事务的动力。 管理学理论。社区警务顺应了现代管理学的思潮，跳出警察现代化那种以 装备为中心的思路，强调了人的因素。从广义上讲，治安、警务也是属于管理 的一部分，管理学中的基本原理同样适用于社区警务。现代管理学强调以人为 中心，同时也要求责、权、利明确。社区警务正是从这点出发，认识到先进的 装备并不能降低发案率，也不能在与犯罪分子对抗中取得忧势，只有动员广大 人民群众，发挥人民的力量才能取得全面优势。以前，警察把治安问题作为禁 地，只有自己有资格处理一切。相应地，公众也把治安的好坏全归结于警察， 自己只是一个旁观者。事实上，社会学和犯罪学的研究都表明，犯罪的根源在 社会，犯罪是社会生态失去平衡造成，要恢复平衡，还必须依靠社会自身的努 力。因此，社会必须承担起责任。社区警务改革的一大目的就是重新划分职责， 把本属于社会的责任还给社会。这样，警察局就有时间和精力去策划一些更为 重要的事情。从某种意义上讲，警察局有点类似于公司中的经理，规划社区长 远的治安战略，协调各方的合作。再造社会和谐也就相当于让企业各个部门， 为一个共同的目标而高效地运转。同样，管理学基本原理要求管理者应该引导、 指点和建议，但他自己应该尽可能地避于幕后，并使自己的下属感到他们正在 工作，这样他们就会把工作做得更好。社区警务思想是想方设法让公众觉得治 1 2 m p a 学位论文作者：吴海房 广州市 f ：区警务建没研究 安工作有他们的一部分，让他们也从事一点工作。 警察公共关系理论。警察公共关系是实施社区警务战略的必然要求。社区 警务贯彻“预防为主”、“警民合作”两大原则，实行以“社区”为中心，“服 务”、“治本 为导向，它要求公安机关打破“警力不足而包打天下，民力无 穷而利用有限的局面，摆脱单纯依靠公安机关、单方面、采取单一的限制甚 至打击方式管理社会、保障安全的旧思路，是一种全新的社会公共安全思想 体系。其核心内容是略持警察的专门工作与公众的参与支持相结合，通过建立 良好的警民关系，广泛发动、组织和依靠群众，构建严密的社会治安防控网络， 预防犯罪，维护社会稳定。推进社区警务工作的成败取决于警民关系的融洽程 度。良好的警察公共关系，不但能拉近警民之间的距离，而且可以促进警民之 问的互动与沟通因此，实施社区警务战略，客观上要求公安机关必须增强公共 关系意识，加强警察公共关系建设，通过各种方式、途径，加强与群众的沟通、 增进彼此理解，消除相互隔膜，保持与人民群众的血肉联系，产生警民之间的 良好互动效应。实施社区警务战略是发展警察公共关系的有效载体。随着市场 经济的快速发展，经济社会结构发生了深刻变化，大量的“单位人”变成“社 会人”，社区在经济社会安定发展中的地位越来越重要，并逐步成为公安机关 与公众沟通最基层、最直接、最广泛的场所。以社区为依托，深入推进社区警 务建设，让民警立足社区，服务社区，依靠区，广泛开展预防犯罪、宣传法制、 提供公众服务、构筑治安防控体系等方面的工作，既能增加公安工作的透明度， 又能促进警民关系，并赢得群众对公安工作的支持。因此，