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常熟市旧城改造模式及问题研究 摘 要 随着城市建设的发展，旧城改造是城市建设、城市发展的大势所趋，是不可回避 的，也是城市发展的必然进程。旧城改造已成为城市建设中一项很棘手的问题。如何 科学合理地实施旧城改造，给我们的城市赋予新的时代生命，成为城市规划、建设工 作者面临的重要问题，也是引起广泛关注的重大社会问题。关键问题是要寻求旧城改 造的理性发展。本文主要是研究分析常熟市旧城改造模式及存在问题，对常熟旧城改 造提出新的思路。 旧城改造历来是城市建设中最复杂、 涉及面最广的一项社会工程， 是涉及到政府、 社会、经济和公众等方方面面的综合性工作，面临着许多矛盾和挑战。而新时期旧城 改造已不是局部性问题，而是使旧城从城市功能、布局、产业结构上进行调整，使旧 城机能得以完善，满足城市可持续发展的要求。 本文深层次地分析了常熟市旧城改造的现状和存在的误区矛盾。 旧城改造的误区 主要有：一是重视经济效益，忽视社会效益和环境效益；二是重视局部改造，忽视全 局的统筹协调。三是重视城市景观，忽视城市特色和个性。四是重视土地利用，忽视 生态环境的建设。五是重视改造开发，忽视旧城修复和保护。旧城改造中存在的主要 矛盾有：一是更新改造和历史文化保护的矛盾。二是拆迁安置和社会稳定的矛盾。三 是资金运筹和政府职能的矛盾。四是土地利用经营和城市功能的矛盾。本文深层次地 分析了旧城改造误区和矛盾的成因，主要是因为：一是配套政策制度的不完善。二是 观念和思维模式的局限。三是改造方式和机制的不合理。 在对常熟市旧城改造系统分析的基础上， 通过借鉴国外城市旧城改造先进经验和 国内中小城市的案例分析，从中得到对常熟市旧城改造的有益启示和借鉴。并从理论 层面上研究了旧城改造的理论支撑和现行政策的分析研究， 同时进行了一定的制度设 计和创新。用理论指导实践，在全面系统分析的基础上，对常熟市旧城改造引发了新 的思考，较为全面的提出了常熟市旧城改造的新思路。 通过本文的系统研究，总结出对常熟市较为系统和具体的改进意见和优化方案。 主要体现在三个方面，即在旧城改造中要坚持树立以人为本的观念；要坚持树立经济 观念；要坚持树立科学发展观。实质上，这三个方面即社会效益、经济效益和环境效 益，旧城改造的关键是要做三者间的协调有机统一，使旧城改造和城市发展的走上理 性发展的轨道。 关键词：常熟市，旧城改造模式，问题研究 s t u d y o n r e c o n s t r u c t i o n p a t t e r n s a n d p r o b l e m s o f c h a n g s h u o l d c i t y a b s t r a c t a l o n g w i t h t h e d e v e l o p m e n t o f u r b a n c o n s t r u c t i o n , t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n m a y n o t b e a v o i d i n t h e u r b a n c o n s t r u c t i o n a n d t h e u r b a n d e v e l o p m e n t u l t i m a t e l y . i t i s a l s o t h e i n e v i t a b l e a d v a n c e m e n t o f t h e u r b a n d e v e l o p m e n t . t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n h a s b e c o m e a v e r y s e r i o u s q u e s t i o n i n t h e u r b a n c o n s t r u c t i o n . h o w t o i m p r o v e t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n a n d g i v e o u r c i t y a n e w t i m e l i f e h a s b e c o m e a i m p o r t a n t q u e s t i o n w h i c h t h e u r b a n c o n s t r u c t w o r k e r s f a c e d . i t i s a l s o a m a i n s o c i a l q u e s t i o n w h i c h c a u s e s w i d e s p r e a d a t t e n t i o n . t h e k e y p o i n t i s t h a t w e m u s t s e e k t h e r a t i o n a l d e v e l o p m e n t o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n . t h i s a r t i c l e h a s r e s e a r c h e d a n d a n a l y z e d t h e r e c o n s t r u c t i o n p a t t e r n a n d t h e e x i s t e n c e p r o b l e m s o f c h a n g s h u o l d c i t y , p r o p o s e s a n e w w a y t o t h e r e c o n s t r u c t i o n o f c h a n g s h u o l d c i t y . t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n i s a l w a y s t h e m o s t c o m p l e x a n d a f f e c t e d b r o a d e s t p r o b l e m i n t h e u r b a n c o n s t r u c t i o n , i t i s a l s o a s o c i a l e n g i n e e r i n g , i t i n v o l v e s t h e g o v e r n m e n t , t h e s o c i e t y , t h e e c o n o m y a n d t h e p u b l i c a n d s o o n . o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n a l s o i s t h e m a j o r i s s u e w h i c h t h e p o p u l a c e m o s t p a y a t t e n t i o n . t h e r e f o r e , t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n i s f a c i n g m a n y c o n t r a d i c t i o n s a n d c h a l l e n g e s . n o w a d a y s t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n a l r e a d y w a s n o t o n l y a t o p i c a l i t y q u e s t i o n , b u t a l s o c a n c a u s e s t h e o l d c i t y c h a n g e i n t h e c i t y f u n c t i o n , t h e l a y o u t , t h e a d j u s t m e n t o f i n d u s t r i a l s t r u c t u r e , e n a b l e d t h e o l d c i t y f u n c t i o n t o b e c o n s u m m a t e , m e e t t h e s u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t r e q u e s t o f t h e c i t y . t h i s a r t i c l e h a s a n a l y z e d t h e e x i s t e n c e e r r o n e o u s z o n e a n d p r o b l e m s o f c h a n g s h u o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n . t h e e r r o n e o u s z o n e w h i c h t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n m a i n l y i n v o l v e s j u s t a s f o l l o w s . f i r s t , p a y m o r e a t t e n t i o n t o t h e e c o n o m i c b e n e f i t , n e g l e c t t h e s o c i a l e f f i c i e n c y a n d t h e e n v i r o n m e n t e f f i c i e n c y . t h e s e c o n d , p a y m o r e a t t e n t i o n t o t h e p a r t i a l r e c o n s t r u c t i o n , n e g l e c t t h e o v e r a l l c o o r d i n a t i o n . t h e t h i r d , p a y m o r e a t t e n t i o n t o t h e c i t y l a n d s c a p e , n e g l e c t t h e c h a r a c t e r i s t i c a n d t h e i n d i v i d u a l i t y o f t h e c i t y . t h e f o r t h , p a y m o r e a t t e n t i o n t o t h e l a n d u t i l i z a t i o n , n e g l e c t t h e e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t c o n s t r u c t i o n . t h e f i f t h , p a y m o r e a t t e n t i o n t o t h e r e c o n s t r u c t i o n , n e g l e c t t h e r e p a r a t i o n a n d t h e p r o t e c t i o n o f o l d c i t y . t h e c o n t r a d i c t i o n s i n t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n j u s t a s f o l l o w . f i r s t i s b e t w e e n t h e r e c o n s t r u c t i o n a n d h i s t o r i c a l c u l t u r e p r o t e c t i o n . t h e s e c o n d i s b e t w e e n t h e r e m o v e a n d s o c i a l s t a b i l i t y . t h e t h i r d i s b e t w e e n t h e f u n d o p e r a t i o n a n d t h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n . t h e f o r t h i s b e t w e e n t h e l a n d u t i l i z a t i o n a n d t h e c i t y f u n c t i o n . t h i s a r t i c l e h a s a n a l y z e d t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n e r r o n e o u s z o n e a n d t h e c o n t r a d i c t i o n s i n d e e p l e v e l , i t i s m a i n l y b e c a u s e t h a t t h e p o l i c y s y s t e m o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n i s i m p e r f e c t , t h e i d e a o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n h a s l i m i t a t i o n , t h e w a y a n d m e c h a n i s m o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n i s u n r e a s o n a b l e . i n t h e a n a l y s i s f o u n d a t i o n o f c h a n g s h u o l d c i t y s r e c o n s t r u c t i o n , t h r o u g h t h e a n a l y s i s o f t h e o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n o f o v e r s e a s c i t i e s a n d d o m e s t i c s m a l l a n d m e d i u m - s i z e d c i t i e s , o b t a i n e d t h e b e n e f i c i a l e x p e r i e n c e s t o t h e c h a n g s h u o l d c i t y s r e c o n s t r u c t i o n . a n d h a s s t u d i e d o n t h e t h e o r i e s a n d t h e p o l i c i e s o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n , a l s o h a s c a r r i e d o n c e r t a i n s y s t e m d e s i g n a n d t h e i n n o v a t i o n . t h i s a r t i c l e h a s i n i t i a t e d a n e w w a y t o t h e c h a n g s h u o l d c i t y s r e c o n s t r u c t i o n , p r o p o s e d a n e w o p i n i o n t o t h e c h a n g s h u o l d c i t y s r e c o n s t r u c t i o n . t h r o u g h t h e r e s e a r c h o f t h i s a r t i c l e , s u m m a r i z e d a b e t t e r w a y a n d a o p t i m i z a t i o n a l p l a n t o t h e r e c o n s t r u c t i o n o f c h a n g s h u o l d c i t y w h i c h m a i n l y i n c l u d e t h r e e a s p e c t s . f i r s t , w e m u s t s e t s u p t h e h u m a n i s t i d e a . t h e s e c o n d , w e m u s t s e t s u p t h e e c o n o m i c c o n c e p t . t h e t h i r d , w e m u s t s e t u p s c i e n c e d e v e l o p m e n t v i e w . i n f a c t , t h e t h r e e a s p e c t s a r e t h e s o c i a l e f f i c i e n c y , t h e e c o n o m i c e f f i c i e n c y a n d t h e e n v i r o n m e n t e f f i c i e n c y , t h e k e y o f o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n i s t o a c h i e v e t h e t h r e e a s p e c t s u n i f i c a t i o n i n f a c t . k e y w o r d s : c h a n g s h u ，o l d c i t y r e c o n s t r u c t i o n p a t t e r n ，q u e s t i o n r e s e a r c h 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出 重要贡献的个人或集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：褚宏伟 日期：2 0 0 7 年 5 月 1 1 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅或借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密，在 年解密后使用本授权书 本学位论文属于 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：褚宏伟 指导老师签名：顾孟迪 日期：2 0 0 7 年 5 月 1 1 日 日期：2 0 0 7 年 5 月 1 1 日 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 1 一、绪论 （一）课题背景 旧城改造在任何国家城市化和城市现代化进程中都是一个持续不断进行的过 程。城市的形成与城市功能、城市布局、城市建筑、城市道路、城市房屋等都与每个 国家和民族的经济、科技、历史、文化、建筑、艺术等有紧密的关系，形成各自鲜明 的个性与特色，同时又具有众多共性及规律。随着时代的变迁，经济、社会、文化、 科技的发展，人口的增加，不断扩大城市规模，调整城市功能，规范城市布局，拓宽 和新建城市道路，维修和改造城市的房屋，用新的科学技术和建筑艺术武装城市，治 理和防止“城市病” ，都成为城市化历史的重要组成部分。为此，旧城改造理论的研 究也应运而生。自 18 世纪中叶英国产业革命以来，人们便开始了对城市改造理论的 探索。1958 年 8 月在荷兰海牙召开了第一届关于旧城改造问题的国际研讨会，对旧 城改造的概念做出了比较完整的理论概括。1所谓旧城改造，指的是，根据城市发展 的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市改造建设，包括再开发、修复、保护三 个方面。再开发是根据城市总体规划，彻底改变地区面貌的大规模城市改造建设；修 复是根据城市总体规划，部分改变原有城区面貌的中等规模的城市改造建设；保护是 根据城市规划，对原有城市面貌小规模的改造建设。这实际上又指的是旧城改造的三 个层次。围绕这个理论概括和实践，旧城改造的理论探索进一步推进到了专业化、系 统化的阶段。 旧城是在不同社会阶段的长期发展中，从规划的或自发的布局和多项建设，反映 了历史空间的连续性，形成了每个城市的独特个性。由于历史、政治和经济等方面的 原因，城市的旧区影响着城市经济和社会的发展。旧城改造是局部或整体地、有步骤 地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便根本改善其劳动、生活服务和休息等 1 刘易斯芒福德. 城市发展史：起源、演变和前景 m . 北京：清华大学出版社，1 9 9 5 . 9 3 - 9 5 . 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 2 条件。既反映城市的发展过程，城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过 程； 又表示物质成果， 反映当时的建筑和福利设施状况。 旧城改造是个不间断的过程， 取决于城市的发展方向和速度。内容包括：1、改造城市规划结构，在其行政界限范 围内，实行合理的用地分区和城市用地的规划分区。2、改善城市环境，通过采取综 合的相互联系的措施来净化大气和水体，减轻噪声污染，绿化并整顿开阔空间的利用 状况等。3、更新和调整城市工业布局。4、更新或完善城市道路系统。5、改善城市 居住环境并组织大规模的公共服务设施建设，把旧街坊改造成完整的居住区。 在城市建设进程中，旧城区往往处于一种非常尴尬的窘境。一方面，旧城区大多 位于城市的中心地带，在城市经济和城市文化中占有重要的地位，聚集着城市景观的 精华，浓缩着对城市过去美好的记忆。另一方面，旧城区由于市政工程的滞后，加上 大部分建筑年久失修，常常成为城市中居住环境最为糟糕的地域。这种荣耀与耻辱、 精华与糟粕并存的窘境的确在我国大多数城市中存在。 一方面，全国各城市不断加大旧城改造实施力度，部分城市已宣布全面完成旧城 改造，城市建设和旧城改造的亮点不断呈现，并在旧城改造实施过程中积累了成功经 验。 另一方面， 随着城市建设的发展， 旧城改造已成为城市建设中一项很棘手的问题。 一些城市由于旧城改造难度大而回避旧城改造，竞相向城市外围扩展，一味实施新区 开发，侵占了大片郊区良田沃土，造成交通和市政设施被强制拉长，城市结构和功能 出现失调。但旧城区的存在严重影响了城市形象和品位，旧城区市民的生活质量也得 不到改善，所以旧城改造是城市建设、城市发展的大势所趋，是不可回避的，也是城 市发展的必然进程。 （二）课题的研究意义和应用价值 旧城改造的作用有：1、改善城市功能，提高人民生活水平。旧城区往往存在房 屋危旧，道路狭窄拥挤，基础设施不配套，使居民生活质量与现代化城市发展极其不 符。城市的发展，老城区居住环境与城市发展的脱节，使旧城改造成为城市建设的大 趋势。通过旧城改造，完善旧城区城市功能和基础设施，可以极大地改善居民的生活 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 3 环境和生活质量。2、提升城市形象，推进城市化进程。旧城改造就是要结合旧城自 身的特点，进行更新改造，完善旧城城市功能，提升城市形象，在更新改造后形成旧 城鲜明的特色，与新区开发建设相得益彰。3、孕育巨大商机，加快城市经济发展。 实际上旧城改造项目蕴含着许多商机，不仅可激活和带动周边的商业发展，而且可促 进周边老城区的旧城改造步伐。另外，城市的房地产市场空间也可进一步得到拓展， 同时也可带动了其它相关行业的发展，加快城市经济的发展和城市区域竞争力的提 高。 常熟市正处于城市化建设的加速推进期，旧城改造是城市发展的必然要求，但旧 城改造中存在的一些问题仍没有得到解决， 对旧城改造的全过程中的各个环节还缺乏 系统研究，在一些认识和观念上没有得到转变。课题主要结合常熟实际对旧城改造模 式及问题进行研究，提出系统化的优化方案，指导常熟市的旧城改造工作。其研究意 义和应用价值具体在于以下几个方面。 首先，随着城市现代化进程的不断加快，如何科学合理地实施旧城改造，给我们 的城市赋予新的时代生命，成为城市规划、建设工作者面临的重要问题，也是引起广 泛关注的重大社会问题。关键是寻求和探索旧城改造的理性发展，将旧城区改造成市 民予以认同的家园和城市新景观。 其次， 常熟市的旧城改造在很大程度上促进了城市形象进一步提升和城市功能进 一步完善，但理性分析，制约常熟市旧城改造的问题和矛盾依然突出，常熟市旧城改 造的质量和水平仍然较低， 在旧城改造实施过程的一些思维观念也还存在较大的误区 和偏差。如何科学合理地进行旧城改造， 对下一步旧城改造的实施和城市功能的完善 乃至常熟市的今后的城市发展将产生深远的影响。 课题主要结合常熟实际对旧城改造 各个环节中存在的问题进行研究，提出系统化的改进建议和优化方案，提高常熟市的 旧城改造质量，促进常熟市城市现代化建设和城市的协调发展。 最后，通过从理论、制度和政策层面进行分析，寻求旧城改造的理论支撑，对常 熟市现行的旧城改造政策和制度进行系统分析，用理论指导实践，形成切合常熟市实 际的旧城改造的制度设计，解决一些制约旧城改造推进的瓶颈问题，促进常熟市旧城 改造的顺利实施。 同时转变城市规划建设工作者甚至决策者对旧城改造的理念和思维 模式，使常熟市旧城改造走上理性发展的轨道。 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 4 （三）国内外研究现状和发展趋势 旧城改造是城市发展不可回避的问题。城市发展既包括扩张也包括更新，其扩张 范围是有限的，而更新改造的内容是无限的。国外对旧城改造的研究主要概括为以下 四种模式： 第一种是全盘改变，就地“以新换旧” ，包括改变城市的宏观布局与城市风格。 这种旧城改造接近于建一座新城，唯一不同是，建新城市是全面铺开，旧城改造是一 个局部一个局部完成的。 第二种模式是保留旧城不动，仅对其进行局部维护与整修，选择附近的地域建立 辅城（或卫星城） ，以充实完善旧城的现代功能，维持城市的运转，意大利的罗马就 是这种模式的典型代表。罗马旧城保护得相当完好。 第三种是不发展模式，维持旧城原样不变，只做局部维修，以意大利的威尼斯为 代表。在国外城市，对保存较完好，有着大量历史文化沉淀旧城区的改造，往往是精 雕细凿，分散由一户户的居民来进行，很少有大规模拆建。这固然有公民私产受到严 格保护的原因，但更重要的在于，在这些城市的意识里，旧城建筑负载和传承着历史 文化的种种变迁，是城市的宝贵记忆，它使城市与古老文明之间有了一个绳结，让城 市在飞速的现代化进程中，能保留一份安谧与深沉。 第四种模式是保留旧城的形式与精髓，更换外表的材质，把破旧的“旧城”变为 全新的“旧城” ，日本的东京是这种模式的典型代表。1 从重建、城市更新到新城市主义，发达国家的旧城改造在社会变迁、经济发展、 人文复苏、社区开发等一系列历程，国外旧城改造的理念和发展趋势可概括如下： 一是形体规划思想的深刻影响。 西方发达国家城市重建和更新运动从一开始就受 到以形体规划为核心的近现代城市规划理论思想的影响， 这些规划思想仍然把城市看 作一个静止的事物，寄希望于建筑师和规划师绘制的宏大的形体规划总图。 二是大规模城市改造的反思。许多学者从现实出发，对传统的城市规划思想及其 指导下的大规模城市改造方式，从不同立场和不同角度进行了严肃的思考和探索，并 1 项光勤. 发达国家旧城改造的经验教训及其对中国城市改造的启示 j . 学海，2 0 0 5 ，4 : 1 9 4 . 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 5 探讨用新的连续性的规划指导城市改造的可能性。 三是可持续发展思潮下的新发展。在可持续发展的思潮的影响下，西方国家城市 更新的理论与实践有了进一步发展。一方面是前所未有的多元化，城市更新的目标更 为广泛，内容更为丰富；另一方面是继续趋向以谨慎渐进式的小规模改建为主的社区 邻里更新，谋求政府、社区、个人和开发商、工程师、社会经济学者的多边合作。 四是新城市主义的影响。从目前的实践来看，新城市主义肯定会带来一些积极的 影响。然而从整体上说，新城市主义还处在其开始发展的初期，新城市主义离最终目 标还相差甚远。 新城市主义代表着追求城市自然和社会生态平衡发展的自觉意识和新 趋势，在其道路上还要从局部性改革措施继续向更深更广的领域发展。1 可以看到国外在旧城更新改造和城市发展过程中的种种努力。 他们的一些理念和 模式都是我们在旧城改造中可学习和借鉴的。 由于计划经济时期城市政策的影响， 我国的城市普遍在较长时期遇到了更新停滞 的问题，因而现阶段就有了在一个较短时期较大规模的城市改造现象。尤其是最近几 年随着我国社会主义市场经济的逐步完善，土地的有偿使用，房地产业的发展，住房 的商品化，第三产业的兴起以及大量外资的引进，使得旧城改造获得新的改造动力和 契机，从而推动了旧城改造的发展。 国内旧城改造始自建国，至今已有 50 余年，但直到 20 世纪 90 年代城市化和城 市现代化引起更大的关注， 城市总体规划受到重视， 城市改造和新城建设大规模展开。 城市整体经济实力的增长和房地产市场的推动，改变了旧城改造投资方式，由“投入 型”转向“产业型” ，旧城改造进入一个新阶段，暴露出的问题也随之日益突出和严 重。我国在这方面的探索和研究活动起步较晚。一些城市取得了成功经验，但也有一 些城市由于指导思想发生偏差，旧城改造的矛盾日益尖锐。国内对旧城改造分析与研 究缺乏系统性，制约旧城改造进程的矛盾和问题尚未得到完全解决。 1 方可. 西方城市更新的发展历程及其启示 j . 城市规划汇刊，1 9 9 8 ，1 : 5 9 - 6 1 . 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 6 二、常熟市旧城改造的现状和问题分析 （一）常熟市旧城改造的现状 1 、常熟市旧城改造的基本情况 近年来，常熟城市化进程加速推进，旧城改造量呈每年大幅攀升的态势。常熟旧 城改造模式主要是实施城市经营，充分发挥城市有形资产与无形资产的潜力，使城市 面貌焕然一新， 改善了投资环境， 经济实力大增， 提高了城市在国内与国外的知名度。 常熟市旧城区约有 10 平方公里，旧城面积约 300 万平方米，到目前为止，已完成旧 城改造项目 78 只，改造面积 179.22 平方米。 自 2001 年开始实行大规模的旧城改造来，每年旧城改造量不断增加，推进速度 不断加快，旧城改造质量逐年提高，计划在未来三年内基本完成旧城改造任务。近两 年完工的虞景文华、方塔东街、恒隆中心、三号街坊等一批堪称为旧城改造的精品。 2001 年2007 年旧城改造项目及面积如下表所示： 表 21：常熟市 2001 年2007 年旧城改造情况表 改造面积（万 m2） 年份 旧城改造项目数量 （个） 拆除面积 新建面积 保护修缮面积 2001 5 11.63 10.74 4.56 2002 8 15.82 13.23 5.19 2003 13 21.62 24.47 5.57 2004 17 25.73 21.44 8.48 2005 14 22.98 26.77 6.92 2006 11 19.52 25.35 6.87 2007 18（含计划开工） 28.33 30.69 9.33 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 7 2 、常熟市旧城改造的主要方式和取得的成果 常熟市旧城改造现行模式流程如下： 图 2 1 ：常熟市现有旧城改造模式流程图 常熟市旧城改造具体采用的主要方式是城市经营。 城市经营是在我国社会主义市 场经济体制不断完善的条件下应用而生的全新理念； 是城市政府运用市场机制来调控 城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动，运用市场手段对城市的各类资 源、资产进行资本化运作与管理；城市经营既有政府行为，又有市场机制， “两只手” 旧城改造项目的确定 启动拆迁工作 改造区域确定 规划设计方案 经费测算 用地手续和立项等前期手续 拆迁红线 办理拆迁许可证 建设手续办理 建筑施工 基础设施建设 环境建设 旧城改造项目建设开发 竣工验收 旧城改造项目完成 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 8 相互影响，相互补充；城市经营是遵循市场经济规律，对计划经济体制下形成的城市 发展、建设方式的深刻变革。 常熟市政府于 2001 年成立了常熟市城市经营投资有限公司（常熟市城市建设基 金管理办公室）和土地储备中心，均为正局级建制。政府给的政策主要是：提供发展 所需用地，房屋拆迁、征地费用按社会标准由常熟市城市经营投资有限公司负担；提 供启动资金和银行融资；通过招商引资出让土地，以土地出让的收益归还贷款，城市 建设的投入与收益自求平衡， 滚动开发， 资金链保持顺畅， 实现资金运转的良性循环。 具体做法是： 一方面政府财政提供启动资金， 对旧城地块由市土地储备中心进行收储， 收储后采取两种地块出让方式，一种是净地挂牌，即完成动迁后出让，一种是毛地挂 牌，即由动迁由摘牌单位负责委托实施。土地成交出让后的收益提留一部分用于归还 银行贷款外由土地储备中心根据测算进行另外地块的收储和动迁成本。简而言之，是 实行地块一一对应原则。 另一方面， 通过土地市场吸引外地投资者进行开发改造建设， 引入外地资金用于本市开发改造。如百盛花园作为动迁安置房，由浙江投资者建设， 用于动迁安置。 从表 21 相关数据中保护修缮面积的逐年增加可以看出，常熟市作为一座千年 历史文化名城的旧城改造工作正在逐步从大拆大建走向理性发展， 旧城改造项目的质 量逐年提高，取得了较好的成果： 一是城市形象和城市功能得到了进一步提升。经过近几年的旧城改造和开发，城 市形象和面貌焕然一新。基础设施建设等硬件设施水平有所提高，部分道路的建成通 车，缓解了交通压力，城市功能得到了进一步完善提高，旧城改造项目的精品和亮点 不断呈现。城市结构机理、产业布局和城市功能均有了较大的优化和提升。 二是促进了经济的发展和城市竞争力的提高。随着硬件设施的改善，区位优势日 渐凸现，房地产业发展迅猛，外来投资稳步上升，相关产业得到了带动，促进了经济 发展。2006 年全市财政总收入达 80 亿元。城市知名度和竞争力日益争增强，城市取 得了较为整体协调发展。 三是旧城区人口密度相应减小，居民居住条件明显改善。经过近几年的旧城改造 动迁，实施外迁等方式来疏散旧城区人口，常熟市每个旧城动迁地块外迁率平均在 30%以上。人口由原来的 25 万人下降到现在的 19 万人。全市被拆迁居民的人均住房 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 9 面积逐步基本达到人均 25 平方米的现代化标准。 四是社区化程度不断提高。随着琴川家园、润欣花园、明日星城、锦荷佳苑等几 个较大规模的居住区的竣工投用，设施比较齐全、管理比较规范的新型社区已逐渐形 成。 同时社区周边的相关配套设施正在逐步发展。 稳定的社区生活、 消费圈正在形成。 居民生活社区化符合现代化城市发展的趋势。 3 、常熟市旧城改造的特点分析 常熟市旧城改造模式的特点是：政府制定城市发展和旧城改造政策，市政府提出 了“基础先行、政府带头、内外联动、滚动开发、自求平衡”的总体发展思路。一方 面为了缓解旧城改造和城市发展建设的资金瓶颈问题，实行投融资的市场化运作，以 企业机制运作，由市城市经营投资有限公司一个口子进行筹资与投资。并通过对城市 各类资产的经营筹措城市建设发展资金。旧城改造资金得到了有效的解决。在城市经 营过程中产生了可观的经济效益，这些资金又专项用于旧城改造。另一方面政府职能 得到了一定转变。政府主要职能是规划控制、服务管理，形成了市场化运作模式，引 入竞争机制，较大程度地提高了旧城改造的效率和水平。 在规划方案设计上注重结合常熟特色，保护江南水乡特色。同时统筹协调、规范 旧城改造项目的建设和运行，对旧城改造各类项目建设和运行加强管理，原则上由市 城市经营投资有限公司统筹协调布局和建设时序，同时规范完善各类建设制度，确保 旧城改造项目的顺畅运转。 （二）常熟市旧城改造的误区和矛盾 旧城改造对改善城市环境，加速城市与经济发展具有诸多好处，但同时也出现了 一些不容忽视的问题：比如由于改造用地规模急剧扩大，旧城进行整体开发容易诱发 城市功能的空心化与城市人口的密集化和历史文化遗存的破坏， 失去传统文化底蕴和 城市的历史文化魅力。同时，有些地方由于政府职能的缺位，只考虑旧城开发的经济 效益问题，使得旧城土地运作存在过度商业化的倾向。旧城改造过程中走入了误区并 产生了一些矛盾，这些都成为旧城改造中的不谐之音。近年来，常熟市的旧城改造进 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 10 程飞速发展， 积累了一定的旧城改造经验， 也存在一定的教训， 对此我们应理性分析， 可以看到常熟市的旧城改造有值得再思考和深层次研究完善的环节。 1 、旧城改造存在的误区 一是重视经济效益，忽视社会效益和环境效益。由于旧城改造需要大量的资金， 所以在旧城改造过程中重视经济效益， 通过对一些黄金地段的改造所获取的利润来解 决部分旧城改造基础设施建设所需的资金。 一些地块由于改造开发没有足够的利润空 间，旧城改造则一再推迟。而事实上旧城改造是要从城市功能、布局、产业结构上进 行调整，提高城市整体机能。从城市发展和城市功能角度出发，这些地方恰恰是最需 要通过旧城改造来完善城市功能、优化城市环境和提高居民生活质量。从而忽视了旧 城改造经济效益、社会效益和环境效益相协调统一的要求。 二是重视局部改造，忽视全局的统筹协调。在旧城改造中，往往都非常重视局部 每一个单体旧城改造项目的规划设计、改造质量和改造水平等各个环节，力争使每个 项目成为旧城改造项目的精品和亮点工程， 但是对旧城改造全局统筹性和协调性普遍 没有引起重视。事实上旧城改造要根据城市发展方向和发展目标进行统筹，总体制定 旧城改造的目标体系，以这个目标体系总揽各个旧城改造项目，注重各个项目之间的 协调和统筹。根据城市发展的目标，确保旧城改造的整体性，充分考虑规划设计、更 新改造和基础设施建设的超前性，高效整合和利用各种资源，促进城市合理布局和有 序建设，从整体上考虑旧城改造对城市功能的完善和提升，从而实现城市的统筹协调 发展。 三是重视城市景观，忽视城市特色和个性。城市特色和个性是城市的生命。但旧 城改造过程中为了追求现代化城市景观， 出现了大量相似的建筑， 造成了 “千城一面” 的现状，甚至对外地建筑照搬照抄，而没有根据自身城市的特色和形态进行改造和建 设，造成新建单体建筑虽然很好，但风格风貌与城市特色形态格格不入，建筑风格风 貌没有整体协调性，极大地减弱了城市特色和城市个性，造成了旧城改造的质量和水 平难以得到保证。 而事实上空间的连续性和整体的协调性也是旧城改造的一个重要标 准和要求。 四是重视土地利用，忽视生态环境的建设。针对旧城区人口密度大，城市用地紧 张等问题，在旧城改造时，常采用提高建筑密度和增加建筑高度的方法。城市建筑的 上海交通大学 mpa 论文 常熟市旧城改造模式及问题研究 11 高密度化和高层化虽然提高了城市土地的利用率，缓解了城市用地紧张状况，但同时 引起了城市地区人口和产业的过度集中，公共绿地等生态环境建设的减少，导致了城 市生态环境的恶化。此外，城市建筑，特别是住宅高度化和高层化不但给城市居民的 日常生活带来诸多不便，而且给城市地震、火灾、城市热岛效应等灾害的预防工作造 成了潜在的隐患。旧城改造后的城市环境的安全性令人担忧。而事实上旧城改造是旧 城生态环境重组、达到一个新的平衡与新的状态的过程，也是实施城市旧城生态建设 的一个契机。 五是重视改造开发，忽视旧城修复和保护。旧城改造是集开发、修复、保护一体 的综合性城市改造建设。但旧城改造大都采取大规模拆迁改造的方法，对旧城区的建 筑物，除古建筑外，基本上都采取全部拆除，重新建设的方针。这种大拆大迁的旧城 改造拆除了相当一部分经过适当修缮仍可使用的城市设施， 造成资源的浪费和重复性 建设，并且所需费用十分庞大。旧城改造中的保护，除了对历史古建筑作为历史文物 予以保护外，对其一定历史时期的建筑物和街区，特别是近代建筑的保护不够重视， 拆除了一些有价值的近现代建筑。虽然近年来相对注重了保护修复工作，但还是仍然 缺乏重视对旧城改造保护和修复的强烈意识，建设性破坏仍时有发生。 2 、旧城改造面临的矛盾 一是更新改造和历史文化保护的矛盾。城市的老城区往往是非常富有生命力的， 很多老居民所居住