（公共管理专业论文）城市化进程中社会救助体系的分析与构建.pdf

摘要 社会救助是指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由 国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基 本保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分，也是现代国家的 基本制度之一。社会救助包含三层含义：一是居民生存权的基本保障， 体现国家的职责；二是发展市场经济内在的、必然的要求；三是社会 稳定的“安全网”和“平衡器”。 本文通过对浙江省在城市化进程中社会救助体系现状的分析，认 为：目前浙江省在探索建立社会救助体系的实践中取得了令人瞩目的 成绩，但仍存在一些问题和不足。如：社会救助政策之间缺乏有机衔 接、救助措施不配套，不适应城市化进程需要；城乡差异显著，不适 应统筹城乡发展需要；社会救助工作力量薄弱，不适应社会救助体系 建设需要；社会救助资金缺乏有力保障，不适应经济快速增长的需要； 社会救助法制建设滞后，不适应依法开展社会救助工作需要；社会救 助监督机制缺失，不适应社会救助工作健康推进需要。 从浙江省经济社会发展和社会保障工作的实际出发，文章认为主 要应从六个方面着手构建新型社会救助体系：一是打造“责任明晰、 网络健全”的社会救助体制，二是创建“对象明确、资金保证”的社 会救助机制，三是构建“内容全面、层次分明”的社会救助框架，四 是构筑“制度统一、标准科学”的社会救助系统，五是构架“程序规 范、管理先进”的社会救助平台，六是健全“法制完备、监督有力” 的社会救助监督机制。 关键词：社会救助体系分析构建 a b s t r a c t s o c i a la i d i n gi sas y s t e mw h i c he n a b l e so t l rc i t i z e n st ob ee n s u r e dt h e b a s i cl l y i n gw h e nt h e yf a i lt om a i n t a i nt h el o w e s tl i v i n gs t a n d a r dd u et o v a r i o u sr e a s o n s ，a n dt h eg o v e r n m e n ta n ds o c i e t ys h a l l p r o v i d e w i t h m o n e y , m a t e r i a l s o rs e r v i c e sa c c o r d i n gt ol e g a lp r o c e d u r e s s o c i a la i d i n g i so n eo ft h ei m p o r t a n tc o m p o n e n t so fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n do n eo f t h eb a s i cs y s t e m so fm o d e mc o u n t r y s o c i a la i d i n gh a st h em e a n i n g sa t t h r e el e v e l s ：t h eb a s i cs e c u r i t yo fc i t i z e n sr i g h to fs u r v i v a le m b o d y i n gt h e c o u n t r y sd u t y , t h ei n t e m a la n de s s e n t i a lr e q u i r e m e n tt od e v e l o pm a r k e t e c o n o m y , t h es a f en e t w o r ka n db a l a n c ei n s t r u m e n tf o r s o c i a ls t a b i l i t y t h ea n a l y s i so nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fs o c i a l a i d i n gs y s t e m i n p r o c e s so fu r b a n i z a t i o ni nz h e i i a n gp r o v i n c eh a ss h o w n t h a to u t s t a n d i n g a c h i e v e m e n t sh a v eb e e nm a d ei nt h ep m c e s so fe s t a b l i s h i n gs o c i a la i d i n g s y s t e ma n dt h e r ea l s ol i es o m es h o r t c o m i n g sa n dp r o b l e m s ，s u c ha s ，t h e i n s u f f i c i e n tc o n n e c t i o n s a m o n g s o c i a l a i d i n gp o l i c i e s a n dt h e n o t i n t e g r a t e da i d i n g m e a s u r e sw h i c ha r en o ts u i t a b l ef o rt h e r e q u i r e m e n t so fu r b a n i z a t i o n ，t h es i g n i f i c a n td i f f e r e n c e sb e t w e e nn r b a l l a n dr u r a la r e a sw h i c ha r en o tf a v o r a b l ef o rt h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to f u r b a na n dr u r a la r e a s ，t h ei n s u f f i c i e n ti n v e s t m e n ti ns o c i a la i d i n g ，l a c ko f s o c i a la i d i n gf u n d sw h i c hc a nn o tk e e pu dw i t hr a p i dd e v e l o p m e n to f e c o n o m y , l a g g i n go fs o c i a la i d i n gl a w sw h i c hb r i n g sd i f f i c u l t y i n l e g a l c o n d u c t i n go fs o c i a la i d i n g ，l a c ko fs o c i a la i d i n gs u p e r v i s i o nm e c h a n i s m w h i c hd on o ts u i tf o rh e “m ya n do r d e r l ys o c i a la i d i n gw o r k t h i sp a p e r p r o p o s e s a p l a n t oc o n s t r u c tan e ws o c i a l a i d i n gs y s t e ma i m i n g a t o v e r c o m i n gt h e s ep r o b l e m sa n ds h o r t c o m i n g s ，w i t hr e f e r e n c et ot h eg o o d e x p e r i e n c e so fd e v e l o p e d c o u n t r i e s b a s e do ns o c i a ld e v e l o p m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yw o r ko fz h e j i a n g p r o v i n c e ，s i xa s p e c t sh a v eb e e nc l a r i f i e dt oc o n s t r u c tan e ws o c i a la i d i n g s y s t e m i 1 1t h i s p a p e r ：t o b u i l das o c i a l a i d i n gs y s t e m w i t hc l e a r r e s p o n s i b i l i t y a n d c o m p l e t en e t w o r k t o e s t a b l i s has o c i a l a i d i n g m e c h a n i s mw i t hd e f i n i t ea i d i n go b i e c t sa n df u n d sg u a r a n t e e ，t ow o r ko u t as o c i a l a i d i n gs c h e m ew i t hc o m p l e t ec o n t e n t sa n ds p e c i f i cl e v e l s ，t o c o n s t r u c tas t a n d a r d i z e ds o c i a la i d i n gs y s t e mw i t hu n i f o r l t ld i s c i p l i n e s t o s e t u p as o c i a l a i d i n gp l a t f o r m w i t hs t a n d a r d i z e d p r o c e d u r e s a n d a d v a n c e d m a n a g e m e n t ，a n d t o c o m p l e t e as o c i a l a i d i n gs u p e r v i s i o n o r g a n i s m w i t ha l e g a ls y s t e m a n d p o w e r f u ls u p e r v i s i o n k e y w o r d s ：s o c i a la i d i n g ，s y s t e m ，a n a l y s i s ，c o n s t r u c t i o n 浙f = t 人，# 公共管理( m p a ) 硕士专业学似沦文 城市化进程中社会救助体系的分析与拘建 城市化进程中社会救助体系的分析与构建 1 研究背景 1 1 我国城市化进程日益加快 城市化是人类社会历史进程中社会生产力发展到一定水平后出现的变传统 落后的乡村社会为现代先进的城市社会的自然历史过程。城市化的内涵非常丰 富，主要表现在“三个转化”的社会历史变革上，即：农村人口向城市人口转化， 生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化，传统的农村文明向现代的城市文明 转化。城市化进程与经济发展和社会进步的关系极为密切，是一个国家和地区经 济社会现代化程度的重要标志。【6 1 我国城市化进程与我国政治经济发展的关系极 为密切，经历了上升、波折、停滞和加速发展等几个阶段。解放初到1 9 7 8 年， 我国的城市化发展非常迟缓，很长一段时间，城市化水平几乎停滞在1 7 左右， 直至1 9 7 8 年改革开放以来，我国的城市化进程才逐步走上持续、快速的发展轨 道，尤其是进入2 l 世纪以来，城市化的发展速度大大加快，步人了城市化进程 高速发展的新阶段。这可以从城镇居住人口比重这一城市化发展的重要指标的变 化中得到印证，2 0 0 0 年城镇人1 5 1 比重为3 6 2 ，比1 9 7 9 年提高了近1 7 3 个百分 点，与1 9 4 9 年一1 9 7 9 年的3 0 年里我国城镇人口比重仅提高8 3 个百分点相比， 发展速度和规模是不可同日而语的( 详见图1 ) 。 5 1 据预测，今后一段时期内，我 。 。| ； ，o 1 。，1 ， ；+ ” ； 1 搿40 l 一1 。? t 、 s “ 一、 - 。- ：+ 4 + ；i ， 。j 。、t j 。- 。| ； ：t 、， 。、+ 一? 。、。- + ? ， ，l + 一j 、 麓“，。i _u+a ， 。，。：。；。? 。：。：- 。；+ 。 芬学簪簪簪辱营辱簪簪芬嗲i 缪季哆参辱参季渗9 多昏芬簪移9 9 i - 城镇 o 占总凡口鲍比重t * 1 图1 ：城镇人i ：1 比重趋势图 国的城市化水平还将以每年提高1 个百分点的速度发展。 浙灿：火毕公l 管珥【( m p a ) 硕：e 专业学位沦文城市化进程中 l 会救助悼系的分析与掏建 1 2 我国贫困问题逐渐显露 随着城市化进程的不断加速，人们的：生产生活条件和水平得到了极大的改 善和提高，物质文明、政治文明和精神文明都得到了长足的发展，绝大部分社会 成员享受到城市化进程带来的文明成果。但是，我们应清醒地看到，城市化进程 加快是一柄双刃的剑，并非都是有利无害的，我国贫困问题的突现和加剧就是从 2 0 世纪8 0 年代后期开始的，也就是伴随着我国城市化进程的不断加速，我国的 贫困问题逐渐显现，并有不断尖锐的趋势，已引起政府决策者、学术研究者和社 会各界的关注。【7 1 在城市化发展的进程中，由于对有限的自然资源的过渡开发和 无序使用，以及自然环境和条件、个人体能和智能上的差异、社会经济制度安排 上的不同，导致那些生活在社会底层或边缘的成员，非但没能同步享受到现代文 明成果带来的福址，丽且往往连最基本的生存权都被肆意践踏了，使他们的生活 陷人难以为继的贫困境地，成为贫困群体，亟需政府和社会的救助。如：城市失 业人员和失土农民的社会保障、贫困群体的社会救助、贫富差距的拉大等等。【3 l 这些伴随城市化进程显现出来的社会贫困问题，在我国现有的社会保障制度框架 内无法给予妥善解决，导致部分地区、部分群体的贫困问题不仅没有因城市化进 程的加速和经济社会的发展得到解决和缓解，反而有进一步尖锐和激化的趋势， 已成为阻碍城市化发展进程的“绊脚石”。 1 3 解决贫困问题的有效途径开展社会救助 面临城市化进程中暴露出来的贫困问题，政府和社会必须高度重视，采取 果断、有效的举措，认认真真地解决好关系到广大贫困群众切身利益的矛盾和问 题，扎扎实实地保障好他们最基本的生活需求，实实在在地维护好他们的生存权， 否则，不但无法进一步加快我国城市化建设进程，反而会引发社会动荡和混乱， 进而危及到国家政权的稳固。那么，如何有效解决城市化进程中的贫困问题呢? 我认为要统筹安排好社会保障制度，其中关键的核心是要设计、构架好社会救助 体系。 8 1 社会保障涉及到全社会每个成员切身利益，涵盖面非常广泛，保障的内容 非常丰富，包括：社会救助、社会福利和社会保险等几大部分内容，其中社会救 助相对于社会保险、社会福利而言，是社会保障制度体系中最基本也是最基础的 制度。f 2 ”从目前我国现阶段经济发展和社会进步水平来看，要全面构筑与城市化 浙江人学公共管理( m p a ) 硕上专业学位论文城市化进程巾社会救助体系的分析与构建 发展进程相适应的社会保障体系，还存在不少的制约蚓素，如：区域经济发展的 不平衡、政府财力支撑的不均衡以及人们思想观念上的巨大差距等，均会产生社 会成员对社会保障需求的不一致性以及政府与社会对提供社会保障的能力上的 差异，也就是说，目前构筑社会保障体系在“保障的需求与供给”方面存在着难 以解决的结构性矛盾，直接影响到社会保障体系的全面构建。1 因此，从构筑社 会保障体系中最基本、最基础的社会救助体系人手，开展有效的社会救助工作， 以切实解决贫困群体的生计，保障贫困群体的基本生活，是解决当前我国城市化 进程中显现出来的社会贫困问题行之有效的途径之一。 2 社会救助概述 2 1 社会救助概念 社会救助是“指公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社 会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。”【注t l 它是社会保障制度的重要组成部分，也是现代国家的基本制度之一。社会救助的 内容和方式是随着社会生产力的发展和人们对自然规律、社会发展规律认识的深 化而产生并逐步发展、变化的。 2 1 1 国家职责和政府责任的体现 生存权和发展权是现代社会公民的基本权利，获取社会救助是公民的基本权 益。现代社会，尤其是在经济社会转型时期从总体上看，造成贫困的原因中社 会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是国家、社会义不 容辞和不容推卸的责任和义务，是对居民生存权的基本保障，体现了国家的职责 和政府的责任。t 矧社会救助制度是一种由政府运作的最基本的再分配或转移支付 制度，是纯粹的政府行为。对于每一位公民来讲，社会救助是他们应当享有并受 法律保护的基本权利，我国宪法明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或 者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。因此，社会救 助是从解决民生的角度，对效率与公平的选择进行重新审视。政府作为社会救助 的主体，必须确立公平优先的观念，通过社会救助，为经济发展、社会进步提供 最基本的环境条件社会的平稳与和谐。 【注1 】时正新主编：中国社会救助体系研究中国社会科学出版社，2 0 0 2 年版，第2 页。 浙扯足学公j e 管理( m p a ) 碗f 专业学f 沧文城市化进程中社会救助体系的分折与构缱 2 1 2 市场经济发展内在的、必然的要求 市场经济追求效率和财富，强调优胜劣汰，沣重效率优先，它在本质上是对 强势群体有利的，但又无法自发和自觉地保护弱势群体的利益，而弱势群体面临 的困难，更主要的是一种社会经济问题，并非单个人能够左右的，亟需得到政府 和社会的帮扶。从某种意义上说，社会经济变革和转型所付出的成本代价主要川 能由这部分人来承担，因此，政府和社会有责任关注和保护他们。 2 6 】社会救助制 度的日标就是克服现实的贫困，在公民生活出现困境难以自我解决时发生作用。 2 1 3 维护社会稳定的“安全网”和“平衡器” 社会救助提供的仅仅是满足贫困人群最低生存需求所必需的资金、实物或服 务，目的是在公平和效率之间寻求适度的平衡，以保障政治、经济、社会全面、 协掏、可持续的发展。当代发达国家在经济发展过程中，常常通过对g d p 的二 次、三次分配来实现缓和社会矛盾，推迟社会危机爆发，维护社会稳定的目的。 当然，社会救助的责任只限于使受助者的生活能够满足最低生活的需要，受助者 如果想提高生活水平则必须通过自身的努力去获取，只有这样，才能在效率与公 平之间达到一种适度的均衡。一方面通过社会救助使社会保持最基本的稳定，以 满足追求高效率所需要的平稳、和潴的政治、经济和社会环境；另一方面社会救 助满足的仅仅是公民的最低生存需求，避免因救助标准过高而使受助者产生依赖 心理或滋生不劳而获的思想，导致男一种不公平现象的产生，影响整个经济社会 效率的提高。 在实践中，社会救助是与人类生存需求紧密相连的，也是与社会生产力水平 紧密相关的。随着城市化进程的加速，在人们的物质生活、精神生活和政治生活 条件和水平普遍得到改善的同时，贫困人口的基本生存需求和标准也必然会随之 得到相应的提高，社会救助的内容不将仅仅局限于吃、穿、住等方面，而且还将 涉及到医、教、权等方面。【i 蝴因此，随着城市化进程的不断深入，社会救助理念 不断得到转变和更新，社会救助的内容也不断地得到延伸和拓展。目前，“解决 民生、保障民权、落实民利”的社会救助工作理念正在得到逐步的树立和实践， 社会救助体制的改革已势在必行了，加快建：芷和健全与城市化进程相协调、相匹 配的新型社会擞助体系正在成为社会的普遍共识。传统的以单一衣食救济为主的 社会救助体系正在向以最低生活保障为主，涵盖医疗、教育、住房、就业、法律 4 堕! ! 堕兰竺! ! 笪堡! 竺坠! 型1 主兰些兰丝! ! 兰 一堕! i ! ! 丝堡兰兰叁塾些签墨型坌堑! 塑矍 等方面救助硬灾害救助和社会互助等内褥的现代的、新型的社会救助体系转变。 当前，不少地方结合各自的实际和特点，积极开展新型社会救助体制的改革试点 工作，努力探索构建新型社会救助体系。， 2 2 社会救助功能 按照国际经验和惯例，应对因经济与社会结构重大调整而导致的较大规模的 贫困问题，最有效的社会保障制度是社会救助而非社会保险，更不是社会福利。 因为社会救助最能直接解决或缓解社会贫困问题，人均财力的投入相对较少，社 会成员尤其是受助者的感知程度较高，成效比较明显。 2 2 1 直接救助的功能 社会救助最直接、最基本的功能就是给予直接的救助。通过对处于最低生活 标准之下的贫困群体直接实施救助，给他们提供生活必需的款物和服务，以帮助 他们解决基本生活问题，使他们免除生存危机。【2 3 1 救助的主要内容包括：救急、 改善贫困人口的生存状况和补充社会保险制度的不足等。 2 2 2 促进城市化建设进程的功能 在我国城市化建设不断向纵深推进的过程中，必然会导致城镇区域的不断扩 展，产业结构的不断调整、经济体制的不断转型和科学技术的不断进步以及人们 思想观念的不断更新，这样势必会产生许许多多的社会问题，贫困问题是其中较 为棘手的问题之一。贫困问题是我国各级政府必须要妥善解决的，否则不但无法 保证城市化进程的加速推进，而且会动摇执政的基础。 2 2 1 社会救助作为最有效和 最直接的帮扶措施，对贫困群体的基本生活给予“保底”的作用，无疑对社会的 平稳和城市化进程都起到了排除后顾之忧的配套和配合作用。 2 2 3 促进社会保障制度建设的功能 社会保障制度是一个国家的基本制度，包含了社会救助、社会保险和社会福 利等项内容，这些内容相互衔接、相互补充、逐步递延构成的有机整体，即为社 会保障。1 2 ”社会救助作为社会保障制度的主要组成部分，发挥着基础性的保障作 用，对建立和完善社会保障制度是不可或缺的。由于我国社会保险先天不足，社 会保险覆盖面狭窄，相当多的贫困群体没有被纳入社会保险范围，使得这部分贫 困群体的基本生活出现了保障上的缺失现象。社会保险制度和体系的建立和完善 需要一个卡h 对较长时间的探索、整合和积累过程，我们目前缺少的正是经历这个 城州e 进程t ；社会救助体系的舒忻j 掏建 过程所必须的时间。社会福利体系的构建和完善，不但需要时州的积累，史衙要 财力的准备。社会福利侧重解决的是如何进一步提高社会成员的生活水平和生活 质量，具有一定的“享受性”功效，我国现阶段经济发展水平还不足以全面建立 社会福利体系。因此，从建立健全社会救助制度，构建完善社会救助体系人手， 构筑起保障贫困群体最低生活需求的最后一道防线，以填补和消除社会保险、社 会福利的空白地带和盲区，使那些未能进入社会保险和社会福利网络的贫网群 体，真正得到最基本的生活保障，适时推动社会保险和社会福利体系的建立，最 终促进社会保障体系的建立与完善。 2 2 4 促进社会稳定和进步的功能 近年来，一方面社会财富在不断激增，社会成员中的富有成员越来越多，人 们的生产生活条件和水平越来越好；另一方面由于经济结构、产业结构的调整和 城镇区域的扩大，导致收入分配差距不断拉大，人们常说的“马太效应”在不断 蔓延，已经影响到社会的稳定，如：群体上访的增多、治安案件和刑事案件的增 加等都反映出社会的不和谐。稳定在我国政府和社会中已成为一个敏感的话题。 国际公认的“痛苦指数( 失业率+ 通货膨胀率) ”的警戒线是1 0 ，重警戒线是 2 0 ，而我国近年来即使不算隐性失业也没有低于2 0 。社会救助制度是政府承 诺从高收入者中无偿调剂部分收入给低收人者以必要的生活保障，可以起到安定 和平衡人心的作用，使社会保持良好的秩序。【2 5 】社会的发展和进步是一个全面、 协调、可持续的渐进过程，财富的积累和经济的增长固然是社会进步的主要的和 基本的要素，但绝非是唯一的要素。世界银行发布的1 9 9 7 年世界发展指数 报告中提出一个新观点，即：世界发展指数：石再单纯以国内生产总值或国民生产 总值衡量国家的贫富，而是把人和减轻贫困放在第一位，并置于发展议程的中心 位置。这充分说明了，建立健全社会救助制度，构建完善社会救助体系对社会文 明进步将起到不可替代的作用。【l 5 】 2 3 我国社会救助的历史演进 我国是一个自然灾害频发的国家，社会救助的历史源远流长。据对历代灾情 的不完全统计，从公元前1 7 6 6 年至公元1 9 3 6 年的3 7 0 0 多年间，我国共发生各 种比较大的自然灾害5 2 5 8 次，平均8 个月一次。【1 4 1 医l 此，早在原始社会就存在 氏族社会成员相互救助这种方式，夏禹治水就是突出的例子，以后的各朝各代， 浙江大学公共管坶t m p a ) 颇上专业学f 毫i 文 城j f i 匕进程中社会救助体系纳分析l j 构建 与灾害教助相天的事不曾断绝，栩传数千年。 2 3 1 古代和近代的社会救助及特点 中华民旅自占以来就追求“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独残疾 者，皆有所养”的“大同”社会，这在礼记礼运中多有记载。然而由于当 时社会生产力水平极其落后，人们对自然的控制能力极为低下，救助基本上只分 为灾荒救助和贫困救助两种，并以灾荒救助为主。灾荒救助的主要内容为：生活 救济，就是为缺衣少食的灾民提供钱粮衣物；住房救济，就是对因灾毁屋者提供 房屋救助；安辑流民，就是遣返安置流离失所的灾民；死难救恤，就是对因灾死 亡者救助钱绢布帛，作为收殓安葬之用；蠲免，就是因灾歉收或绝收时，官府减 免税赋，免除差役，休养生息；放贷，就是对灾民贷粮、贷款及贷农作物种子， 帮助灾民渡过难关；以工代赈，就是为灾民提供劳动机会，按劳付酬，且报酬多 有优惠，帮助灾民尽快恢复生产生活秩序。除上述直接救助措施之外，还有其他 间接救助或防灾备荒措施，建立和完善仓储制度就是其中之一。贫困救助的主要 内容为：救助鳏寡孤独人员、尊崇优待高龄老人、赈贷、租借生产和生活资料、 帮助贫民解决生活困难、设置救助设施收养鳏寡孤独和穷困人员等。【1 ” 到了近代社会，随着经济社会的发展以及西方文化的影响，我国的社会救助 突破了原有的模式而出现“新”的特色，但社会救助的绝大多数措施并未被抛弃。 这一时期的社会救助有以下特点：一是由仁政到国家社会政策。仁政思想在我国 古代有深厚的基础，实施仁政者，常以救世主的身份自居，救助者和受助者之间 是极不平等的，而现代社会救助政策则是在新的国家观基础上，利用国家和社会 的力量解决社会问题，施救者与受助者之间是平等的，救助行为是一种职责行为， 而非高高在上的救世主行为。社会救助作为一项国家社会政策，最早为孙中山革 命党人所主张。孙中山先生在民生主义政纲中，提出了具体的国家社会政策，他 认为：社会之人，为社会劳心劳力，辛苦数十年，而至衰老，筋力残弱不能事 事，垂暮之年，社会当其天年，则可补贫穷者家庭之缺憾。二是由恩赐到国 民权利。帝王时代对鳏寡孤独贫弱者实施救助总是以“恩赐”的形式给予的。对 帝王而言，天下所有的财物都是他的，他实施救助并非是必须承担的责任和应尽 的义务，对受助者而言，受助也并非是一种权利，得到救助就必须感恩戴德。到 了近代，由于经济的发展和社会的进步，天赋人权意识的引进和确立，社会救助 浙7 f 、￥公共管理( m p a ) 颂上等、l k 学f i 文=城市化进程中社会救助体系的分# i 与构埋 的恩赐观念逐渐淡化，国民的权利意识取m i 代之。1 9 4 7 年1 月国民政府颁开j 的 l p 华民罔宪法规定：人民之生存权、工作权及财产权，应予保障。困民权利 观念的提出无疑是我国社会救助史上的一场革命。三是由随意行为到法定行为。 近观代的立法是一种公众行为，足执政者根据民众的意志，制订一系列的行为规 范，供全体国民共同遵守。立法对政府而言是行既定之责，对公民而言是享既定 之权。立法施政是刚性行为。我国近现代先后制定出台的社会救助法规主要有： 1 8 6 9 年清政府颁布的灾伤蠲赈办法，民国4 年( 1 9 1 5 年) 内务部颁布的游 民习艺所章程，1 9 4 3 年9 月国民政府公布的社会救济法等。随着立法的发 展，实施救助都依循法规。我国的社会救助由诏书到法律的转变，也就是社会救 助行为由随意行为到法定行为的转变。四是救助对象不断得到扩充。随着经济的 发展和社会的进步，受助群体的覆盖面在不断地得到拓展，由鳏寡孤独残灾到贫 弱难等。古代的社会救助主要是赈济灾民和鳏寡孤独残中不能自我生存之人，广 大民众依附土地生存，自给自足，一般情况下破产失业、生活无着的现象很少发 生，而到了近现代社会，随着资本原始积累的完成和科技的迅猛发展，大批农民 自觉或不自觉地脱离了土地，走上务工经商的道路，导致破产失业现象日趋严重。 所以，近现代社会救助工作除了传统的灾民救助和老弱病残救济外，还不得不扩 展到失业救助、就业辅导、民众训练和难民救济等方面。【1 4 1 2 3 2 新中国成立后的社会救助工作及特点 新中国成立之后，党和政府始终把解决群众困难放在突出重要的位置，高度 重视社会救助工作。在国民经济恢复和社会主义改造时期，面对数以万计的民众 遭受贫困、饥饿、瘟疫和死亡的威胁，1 9 5 0 年4 月，中央人民政府组织召开了 中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，在当时财政非常困难的情况 下，拔出大量的粮食和经费，对不同类型的困难群众给予不同的救济，使挣扎在 死亡线上的人员有吃、有穿、有住，摆脱了死亡的威胁。国民经济恢复后，随着 整个国家经济形势的发展变化，社会救济工作开始由突击性的紧急救济走上了经 常化、规范化的轨道。在进入全面建设社会主义时期，城市有劳动能力的人员在 国营或集体单位就业，享受吃、住、医等多方面的福利待遇，形成了就业与保障 一体化的单位保障制。农村农民的生老病死残主要由家庭和生产队负责，国家也 下拨大量救济款物，救济农村贫困户。这个时期，社会救济工作一项重要创新和 浙 | 学公共符土| l ! ( m p a ) 倾士专j l k e f ：i l l , i t 文城市化进程中社会牧助怍系的分析与构建 发展就是农村“五姝”供养制j 要的建立。改革开放以米，社会救济工作歼始进八 一个崭新的发展阶段。适时调整了城市农利社会救济政策和救济办法，陆续出台 厂一些单项制度、法规，使社会救济工作更加规范完善。如：1 9 9 4 年颁布了农 村五保供养条例，1 9 9 9 年颁布了城市居民最低生活保障条例轧 1 8 1 在党和政府的领导下，我国的社会救助工作成绩斐然。一是建立了系统的社 会救助管理工作机构，健全了相关职能。目前，我国的社会救助机构包括常设专 职机构、临时应急机构和社会团体等。常设专职机构为各级民政部门，临时应急 机构主要是组织于大灾来临之时的特设机构，如抗洪抢险指挥部等，社会团体如 中华慈善总会、中国红十字会等是政府从事社会救助不可缺少的助手。二是有稳 定可靠的经费来源，实行中央和地方分级管理、分级负担的经费保障制度。我国 社会救助工作的经费主要来自于三个方面：国家财政、社会统筹和民间捐助，其 中，国家财政是社会救助资金的主要来源，这也是国家作为社会救助主体的具体 体现。三是社会救助服务机构和设施建设具有相当规模。截止目前，全国各类收 养性社会福利机构发展到3 9 万家，床位数达1 2 4 6 万张，收养人数有8 9 3 万人， 年财政投入2 6 6 亿元，建立了1 9 2 所专门儿童福利机构和近6 0 0 个综合福利机 构儿童部，收养5 1 4 万名孤残儿童。救助机构和设施的建设，使救助对象能够集 中供养，得到较好的救助服务，保障了贫困群体的基本生活权益。【1 】四是社会救 助方式多样，方法灵活。建国后的社会救助工作，根据救助区域的不同，分为城 市社会救助和农村社会救助；根据救助方式的不同，分为紧急救助、临时救助和 定期定量救助；根据救助手段的不同，分为口粮救助、衣被救助、现金救助、残 病救助、房屋救助、其他实物救助和以工代赈；根据救助性质的不同，分为贫困 救助、自然灾害救助、特殊对象救助等。五是群众性救助活动蓬勃开展。国家鼓 励并支持社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动，推动社会捐赠制度建设，建立 健全经常性的捐赠工作机构、工作网点和仓储设施，随时接受各种社会捐赠。到 2 0 0 3 年底，“全国大中城市和有条件的小城市共有社会捐赠接受站点2 8 万个。 1 9 9 6 年至2 0 0 3 年，累计接受社会各界捐款捐物折合人民币2 3 0 多亿元，衣被9 6 亿件，得到援助的灾民、贫困人群达4 亿多人次。”【注2 1 有效地帮助需要救助的 群体解决燃眉之急，营造出良好的道德风尚和社会救助氛围。 注2 】国务院新闻办公室：中国的社会保障状况和政策，人民日报，2 0 0 4 年9 月8 日发表第6 版。 浙江大学公j 0 管坤( m p aj 硕士号业学位论文 3 社会救助体系分析 3 1 社会救助体系的基本含义 社会救助体系是指国家和社会对贫困群体依法实施社会救助的内容、标准、 刘象、管理体制、运行机制、资金保障等制度安排的总和，它的建立和完善是一 项长期的系统二i ：程。随着城市化进程的加速和经济社会的发展进步，社会救助体 系的各个方面都会发生变化。 从社会救助的内容来看，个人和家庭的社会救助需求是多种多样的。在现实 生活中，不仅仅是收入的低下而且还有其他不可避免的巨额支出( 如：医疗、教 育、住房、受灾等方面) 等，都可能导致个人和家庭陷入贫困，所以，社会救助 应该是一个综合性的救助，使社会成员在收入、医疗、教育、住房等方面遭受困 境时，都可以向政府和社会寻求救助。 从社会救助的标准来看，应从实际出发，兼顾救助需求和救助可能两者之问 的平衡，制订多层次、多类别、有差异( 包括地区差异和类别差异) 、有弹性的 动态救助标准，可以使不同贫困程度的社会成员都可以得到适当、合理的救助， 以保证他们的基本生活。 从社会救助的对象来看，凡生活水平等于或低于法定最低生活水平的个人和 家庭，都是接受社会救助的主体或社会救助对象。现阶段我国的社会救助对象主 要包括三类：一是无依无靠无生活来源的社会成员，二是遭受灾祸严重侵袭而使 生活陷入贫困的社会成员，三是生活水平低于当地政府规定的最低生活标准的社 会成员。前两类对象随着经济的发展和城市化进程的加速，应该趋于减少，而第 三类对象则会长期存在。 从社会救助资金保障看，资金来源的主渠道应该是各级政府的财政投入，辅 之以适当的社会捐助。社会救助工作成效如何，关键的一点在于是否建立稳定的、 合理的社会救助资金投入机制和补充机制，以保证社会救助工作落到实处。 从社会救助的管理体制来看，一个有效的社会救助体系，应体现出一定的管 理结构的层次性和开放性。社会救助的主体是政府，而实施社会救助行动的是政 府的各个职能部门，因此，必须明确各个部门的职责和任务，齐抓共管，才能有 效推动社会救助工作的发展，也才能提高社会救助的绩效。 从社会救助的运行机制看，重点是制订和落实社会救助的工作程序、管理程 城市化进程中f l 会救助怍系的分扫r 与构建 序和雌凿程序，包括制订和实施救助对象的审核、管理，救劲标准的核定、弼罄， 救且j j 资会的髓记、发放，救助i ：作的监督、检查等救助工作责任和程j 。 3 2 社会救助体系现状 随着经济社会的进步和城市化进程的加快，社会救助单项制度不断得到建全 和完善，各项制度之间衔接配套、整体效率发挥问题日益显现和突出，如何将社 会救助由单项制度向制度体系发展，构建新型的、与城市化进程相适应的社会救 助体系成为各级政府议事i h 程中的应有之议。下面以浙江省为例，对现行的社会 救助体系进行粗浅的分析、探讨。 浙江省委、省政府从国情、省情出发，在城市化进程中，一直致力于城乡一 体的社会救助体系建设工作。2 0 0 3 年，浙扛省委、省政府按照全面建设小康社 会、统筹城乡经济社会发展的要求，认真规划未来几年社会救助工作的发展目标 和工作重点，并对构建社会救助体系的原则、目标、内容和今后发展方向等提出 了明确要求，浙江省的社会救助工作从此由单一的最低生活保障向全方位、多层 次的综合救助迈进。 1 最低生活保障工作进一步加强，工作程序进一步规范，对低保对象全方位 的优惠扶持政策进一步落实到位。1 9 9 8 年，浙江省率先在全国实现了覆盖城乡 的最低生活保障制度，在各级政府和社会各界的关心、支持下，低保对象不断增 加，保障资金投入不断加大，财政补助标准不断提高( 详见表1 ) 。 9 1 此外，为完 表1 ：浙江省最低生活保障情况统计表 最低保障人数( 万人)财政投入最低保障资金( 亿元) 财政补助标准 年度( 元，人1 月) 城镇农村小计城镇农村小计城镇农村 1 9 9 8 1 31 5 3 1 6 6 0 1 0o 2 】o - 3 l6 4 1】1 4 1 9 9 91 4 1 721 8 6o 1 lo 4 20 5 36 5 52 03 2 0 0 02 1】9 72 i 8o 1 7o 5 30 7 06 7 52 2 4 2 0 0 13 32 3 62 6 9o 3 20 7 31 0 58 0 82 5 8 2 0 0 25 63 5 04 0 6o 6 31 3 61 9 99 3 83 2 4 2 0 0 38 14 7 25 5 30 ，9 71 9 72 9 49 9 83 4 8 浙t i 。人e 公共管理( m p a ) 硕上专业学位沦文城市化进程中社会被助体系的分析与构建 善低保制度，省民政厅和省政府法制办还联合f 发了关于建立城乡低保对象参 加公益性社会服务制度的通知，对低保对象参加公益性社会服务做出明确规定， 得到社会各方的支持。 1 0 1 2 农村“五保”对象和城镇“三无”对象集中供养试点工作进展顺利。为切 实改善农村“五保”对象和城市“三五”对象的供养水平，省政府决定从2 0 0 3 年起，加大上述对象集中供养力度。据统计，到2 0 0 3 年底，省定的5 个试点单 位共新建、改扩建敬老院、福利院6 6 所，农村“五保”对象和城镇“三无”对 象的平均集中供养率分别达到7 3 2 和6 5 2 ，分别比2 0 0 2 年提高了3 7 3 和 2 1 ；供养经费分级负担，农村“五保”供养标准达到或超过了当地上年度农村 人均纯收入的6 0 。 3 新型农村合作医疗及医疗救助制度建设着手进行。浙江省择定了2 7 个市 ( 县、区) 进行新型农村合作医疗制度试点。已启动的市( 县、区) 共筹集资金 8 7 2 4 万元，报销医药费的农民达3 0 6 6 7 人次，实报医药费1 7 7 1 4 万元。据不完 全统计，有7 3 个市、县( 市、区) 以低保制度为基础，制定了医疗救助和医疗 优惠在内的帮扶政策，对普通诊疗费等实行减免或减半收取。财政比较拮据的市、 县每年安排一定比例的资金，对每个患大病对象给予最高8 0 0 0 元戽的救助。杭 州市、舟山市、桐庐县、余杭区等市、县( 区) 政府已出台文件，开始实施规范 的医疗救助制度。 4 被征地农民社会保障制度建设开始起步。各地普遍建立了领导小组和工作 机构，全省1 1 个市和长兴、上虞等2 0 多个县( 市、区) 出台了实施细则，宁波、 湖州、绍兴、金华等地首批参加基本生活保障的农民已开始享受相应的待遇。 5 教育救助成效明显。浙江省全面实施了对低保户等困难家庭子女提供免费 义务教育；接受高中阶段教育的，免交学费、代管费，条件较好的地方，对高中 段教育还免交住宿费。据初步统计，2 0 0 3 年浙江省资助2 4 8 万户困难家庭子女 的免费义务教育等，资助总额达1 0 3 亿元。 6 再就业援助大力加强。浙江省各级财政安排再就业专项资金6 亿元，开发 社区就业岗位6 万余个，帮扶3 1 万名下岗失业人员实现再就业，其中安排困难 人员再就业1 2 万名；2 0 5 万名残疾人实现了集中和分散就业，扶持自谋职业9 万名，扶持3 2 万名农村残疾人从事种养业。 7 多渠道、多形式的社会救助工作发挥了积极作用。浙江省已有5 7 个市( 县) 新江大学公共管理( m p a ) 碗士专业学他论文城市化进程巾f i 会救助体系的分析j 掏选 实施了经济适用房政策，共建成经济适用i s - 6 0 0 多万米：，解决厂8 万多户中低 收入家庭的住房困难；有3 2 个市( 县) 实施廉租房政策，有2 5 0 0 多户家庭享受 到政府提供的廉租房或租金补贴。老年人救助工作取得新进展，有4 3 个县( 市、 区) 制定r 子女赡养老人最低生活标准，有1 3 2 万户签订了家庭赡养协议书。 各级老龄工作机构、慈善团体等先后救助贫困老人1 2 2 万人次。此外，在开展 社会救助工作中，慈善团体发挥了重要作用，成为政府救助的重要补充。目前， 浙江省县级以上单位中已有8 3 家慈善团体，历年累计筹措慈善资金1 0 亿多元， 救助各类困难群众近2 0 万人次。 8 社会救助工作机构运作基本顺畅。根据社会救助工作特点，浙江省成立了 省、市、县、乡镇( 街道) 四级工作机构，目前，全省1 1 个市和绝大部分县( 市、 区) 都成立了由政府领导挂帅，政府相关部门组成的社会救助工作领导小组及其 办公室，有1 0 0 1 个乡镇( 街道) 建立了劳动社会保障和社会救助综合管理服务 机构，有工作人员2 2 9 7 名，另有1 1 1 2 8 个社区和有条件的村设立救助工作站( 室) ， 专( 兼) 职工作人员达1 9 3 万人。 3 3 现行社会救助体系存在的问题 2 0 0 3 年以来，浙江省的社会救助工作在省委、省政府及各级党委、政府的 重视下，取得了长足的发展，社会救助体系建设日趋完备，但仍存在一些突出的 矛盾和问题，必须引起我们的高度重视。 3 3 1 救助政策缺乏有机衔接、救助措施不配套，不适应城市化 进程需要 现行的社会救助体系中的各个单项制度之间没有形成统一、协调的衔接、配 套机制，不适应城市化进程的需要。当前城乡居民反映强