（公共管理专业论文）当前内蒙古自治区税源管理存在的问题及对策.pdf

在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属予内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 指导教师签名：垒兰塑 e l期。 卫以：金竺 0 ii i iiil 616 r 鼍 论文摘要 税源管理并非新鲜事，有国家就有税收，有税收就有税源管理问题，困扰 并致使税务人员孜孜以求探索解决的核心是“怎么管 的问题。税源管理是税 收征管的基础性工作，税源管理能力的高低，直接决定着税收征管的质量和效 率，影响着税收收入的规模和增长速度。尤其是在当前我区经济增速较高、税 源结构变动较大的情况下，采取切实可行的改革措施，提升税源管理水平，就 显得尤为迫切和重要。 除导论外，本文从四个方面对税源管理进行了研究，重点内容是目前我区 税源管理存在的主要问题及其成因分析：阐述了税源管理运行机制、税源管理方 法、税收管理相关法律制度和税收管理员制度等方面存在的不足。同时对如何 完善我区税源管理的提出了对策及建议：要建立以专业化为特征的税源管理新 机制、实施科学有效的税源管理方法、完善税收法律体系、建立健全税收管理 员制度，为我区税源管理的进一步改革提供参考性思路。 关键词：内蒙古；税源：税源管理 o fr e v e n u em a n a g e m e n ti no u rr e g i o n t a xr e v e n u e8 0 u 1 c 0m a n a g e m e n ti sn o tan e wt o p i c ，i ft h e r ei sas t a t e ，t h e nt h e r em u s t b et a x ；i ft h e r ei st a x ，t h e nt h e r em u s tb es o u r c e so ft a xl e v e n l 舱m a n a g e m e n ti s s u e s h o wt om a n a g e i st h ec o r ei s s u et h a tm a k e st h et a xo f f i c i a l sp e r p l e xa n d a s s i d u o u s l ye x p l o r et h es o l u t i o n s s o u r c e so f t a x l e v e n u em a n a g e m e n ti st h e f u n d a m e n t a lp a r to ft h et a xc o l l e c t i o na n dm a n a g e m e n tw o r k , t h el e v e lo ft a xs o u r c e s m a n a g e m e n td i r e c t l yd e t e r m i n e st h eq u a l i t ya n de f f i c i e n c yo f t a xc o l l e c t i o na n d m a n a g i n g , a n di ti m p a c t so nt h es i z ea n dg r o w t h r a t eo ft a xi n c o m e t a k i n gp r a c t i c a l r e f o r mm e a s u r e st op r o m o t et a xs o u r c em a n a g e m e n tl e v e li sp a r t i c u l a r l yu r g e n ta n d i m p o r t a n t , e s p e c i a l l yi nt b ec 躐o fc u r r e n t l yh i g he c o n o m i cg r o w t ha n dr e l a t i v e l y l a r g es t r u c t u r a lc h a n g e so ft a xs o u r c ei no u rr e g i o i l i na d d i t i o nt oi n t r o d u c t i o n , t h i sa r t i c l ec o n d u c t e do l lt h es o u r c e so ft a xr e v e n u e m a n a g e m e n tf r o mf o u rf a c t o r s t h ek e ye l e m e n t sa r et h ep r e s e n tp r o b l e m sa n d a n a l y z i n go f t h er e a s o n so f t h em a i np r o b l e m si no u rr e g i o n d e s c r i b e dt h e r e v e n u e s o u r c e sm a n a g i n gm e c h a n i s m , m e a - q u r e sa sw e l la sr e l a t e dl e g a ls y s t e ma n dt h el a c k o f t a xa d m i n i s t r a t o ra r e a a l s o ，b r o u g h tu pt h ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so n h o wt oi m p r o v et h em a n a g i n go fo u rr e g i o n t oe s t a b l i s han e ws y s t e mw i t h p r o f e s s i o n a lf e a t u r e s ；t oi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i ca n d e f f e c t i v et a xr e v e n u es o u r c e m a n a g i n gm e t h o d s ；t oi m p r o v et h et a xl e g a ls y s t e m ；t oe s t a b l i s has o u n d t a x a d m i n i s t r a t o rs y s t e m p r o v i d e dt h o u g h t sf o rf a r t h e l - r e f o r mo f t a xs o u r c em a n a g i n gi n o u rr e g i o n k e yw o r d s ：i n n e rm o n g o l i a ；s o u r c e s ；s o u r c e so f t a x r e v e n u em a n a g e m e n t 2 ( 一)税源管理的一般理论分析9 1 税源的涵义9 2 税源管理的涵义6 3 税源管理目标与原则1 1 4 税源管理的分类12 ( 二)税源管理的理论依据和启示1 4 1 税收遵从理论14 2 信息不对称理论14 ( 三)我国税源管理的发展历程1 5 ( 四) 我区研究税源管理问题的必要性及意义16 第三章目前我区税源管理存在的主要问题及成因分析1 7 ( 一) 缺乏科学有效的税源管理运行机制1 7 ( 二)税源管理方法相对滞后1 8 ( 三)税收管理相关法律制度不健全1 9 ( 四) 税收管理员制度亟待完善2 0 第四章其他国家税源管理经验对我区的借鉴2 3 ( 一) 税源管理法制化2 3 ( 二) 管理机构设置科学化0 0000 0 2 3 2 ( 三) 税务代码终身化2 4 ( 四)税源管理手段信息化2 4 ( 五) 纳税服务人文化2 5 第五章完善我区税源管理的对策及建议2 6 ( 一)建立以专业化为特征的税源管理新机制2 6 1 构建“四位一体 良性互动机制2 6 2 实行分类管理的集中管理2 9 3 机构专业化3 0 ( 二) 实施科学有效的税源管理方法3 0 1 构建科学合理的纳税评估体系3 0 2 加快税源管理信息化建设步伐3 2 ( 三) 完善税收法律体系3 3 1 健全税收一般规范3 3 2 提高税收立法层次3 3 ( 四)建立健全税收管理员制度3 4 1 大力完善税收管理员制度3 5 参考文献o 4 jb oog j o ooooo 3 5 致谢3 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第一章引言 ( 一)研究背景及问题的提出 税源管理是税收征管的基础，是决定税收征管水平的重要方面。一般而言， 在税制和客观税源一定的情况下，税收管理部门在多大程度上控制了税源，就在 多大程度上把握了税收收入。因此，加强税收征管，提高税收征管水平，努力使 国家税款的实际征收数不断接近法定应征数，保证税收收入与经济发展相协调， 必须重视研究和加强税源管理，竭力提高税源控管水平。 改革开放以来，随着我区经济社会的快速发展和改革开放的不断深化，我 区税源状况和管理环境发生了诸多重大变化。一是税源规模迅速扩大。税源规模 迅猛扩大，客观上反映了我区经济的快速发展和经济实力的日益强盛，同时也意 味着税务部门税源控管的广度和深度增加，任务更重。二是税源结构日益多元化。 税源结构多元化使税务部门面临着更为复杂的管理环境，对税务部门税源管理的 模式、手段、方式、方法和人员素质都提出了新要求。三是税源信息化程度日趋 提高。在企业生产经营和管理信息化条件下，税务机关如何适应新的环境要求， 从传统的手工征管转入信息化技术支撑下的科学管理，如何进行税源管理业务再 造，是摆在面前不容回避的新课题。 税源的发展变化给税务部门实施税源管理提出了许多新要求。面对新形势、 新问题、新挑战，我区在税源管理方面采取了一系列有效措施，特别是2 0 0 8 年 7 月国家税务总局召开全国税收征管工作会议以来，要求全国各省市要加强税源 管理，把税源管理当作税收征管工作的基础和核心以来，税源管理问题备受瞩目， 我区的税源管理工作通过两年多的研究与探索以及在实际税源管理工作上的应 用，税源管理力度明显增强，管理水平明显提高。但毋庸讳言，我区目前的税源 管理工作整体上还是粗放型的，管理的广度和深度不够，科学化、精细化、专业 化水平不高，还存在着许多亟待解决的问题。如缺乏科学有效的税源管理运行机 制、税源管理方法相对滞后、税收管理相关法律制度不健全和税收管理员制度亟 待完善等。因此，深入刨析当前我区税源管理存在的主要问题，探索出适应税源 管理实际需要的有效途径和对策，最大限度的减少和避免税款流失，成为税源管 理人员面对的现实问题。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二)国内外研究现状 1 国内相关研究现状 针对如何加强税源管理，我国有关方面和学者近年来进行了相关研究。 ( 1 ) 税源管理基础理论研究 较有代表性的有中国国际税收研究会课题组于2 0 0 5 年1 月出版的当代税源 管理新论。该课题组运用比较分析和实证分析的方法，对税源管理的一系列问 题进行了探讨，并对我国现实的国情下开展行之有效的税源管理措施进行了设 计。1 谢旭人于2 0 0 7 年7 月出版了 中国税收管理。作者明确提出税源管理是税 收管理的基础，是税收征管工作的核心，对全国税务部门重视和加强税源管理起 到很大的指导和推动作用。其他如赵岩撰写的关于税源管理理论框架的思考、 国家税务总局组织编写的中国税收研究报告、中国税收理论前沿、全国税 务系统优秀税收科研成果获奖论文集、 全国税收理论研讨会文集，安体富与 王海勇合作的我国税源管理问题研究t 理论范畴与政策分析等也从不同侧面 和层次对税源管理理论进行了探讨研究。 ( 2 ) 税源管理分析理论与技术研究 国家税务总局组织编写于2 0 0 5 年5 月出版的税源监控管理及其数据应用 分析、于2 0 0 5 年9 月出版的微观税收分析指标体系及方法、于2 0 0 6 年8 月出版的税收指标体系、于2 0 0 7 年7 月出版的宏观税收分析指标体系及方 法，从不同角度和层次对税收分析( 包括税源管理分析) 理论和实际应用进行 了比较全面深入的分析研究，特别是结合信息化条件下现实数据系统地介绍了数 据分析技术、应用领域和分析目的，对指导加强税源管理、提高税源数据应用分 析能力、全面提高税收分析水平具有很好的指导价值。 ( 3 ) 对国外税源管理经验借鉴研究 比较有代表性的主要有郭蓓的借鉴税源管理的国际经验强化税源管理、 毛祖华的新加坡税源管理策略初探及启示、顾长虹的借鉴国际经验，强化 我国的税源管理、吴洁蕙、葛敬书的美国税源管理经验、中国国际税收研究 组织编写的借鉴国际经验，加强税源管理、冉景兴的世界其他国家如何进 行税源管理以及安体富、曲璐、李瑞敏的税源管理的国际比较与改革思路 盘筮 号手o ( 4 ) 加强税源管理对策研究 从实际工作角度发现税源管理环节存在的突出问题与矛盾，并结合工作需要 提出相应的对策建议。如林国镜主编的科学化税源管理、智勐的税源管理 1 中国国际税收研究会课题组，2 0 0 5 ：当代税源管理新论，北京，人民出版社 6 j i ， 、 a r 。 创新研究、国家税务总局科学研究所课题组的 ：税源管理研究、林秀香的我 国税源管理的问题与对策，何毅的硕士论文 浅论我国的税源管理等等。刘 勇的税源管理实践与创新在充分借鉴近年来税源管理理论与实践研究成果的 基础上，从宏观到微观总结了税源管理创新的思路与模式，徐梅的 当前我国重 点税源管理与监督中存在的问题及对策分析了重点税源监控问题，钱宝荣的提 升税源管理能力的实践与思考总结了浙江国税提升税源管理能力的做法，等等 2 国外相关研究现状 ( 1 ) 税源管理重要性的研究 自2 0 世纪8 0 年代税源管理国际货币基金组织财政事务部主任坦兹指出，“经 济学家们已经建立了评价某一税制好坏的理论。奇怪的是，很少有人专门研究税 收管理的方式。一2 以来，各国税收专家开始逐步关注税收管理实践问题。 比较有代表性的研究有理查德芬诺的国家钱袋权：国会拨款的政治、r 萨缪尔森的长期预算压力与政策选择、马文科斯特编著的财政政治学与 预算执行法以及瓦伦的税制设计的国际挑战、博斯纳尔的 法律的经济分 析等。 ( 2 ) 税源管理优化举措的研究 进人2 0 世纪8 0 年代以来，这方面研究开始在西方税收学界相对集中地出 现。其中比较有代表性的主要包括经济合作与发展组织( o e c d ) 财政事务部主席 杰弗利欧文在当前国际税收问题第1 2 次年会上指出：税制需要依据变化了的税 源情况进行相应的调整，美国经济学家约斯林孟德从优化税制理论角度阐述了 加强税源管理的重要性，指出“优化税制理论就其目前情况看，与成为一种实证 性的税制指导理论还有一段距离，其主要原因在于该理论尚未将税收征管作为一 个重要问题加以研究。税收的强制性隐含着征税的资源成本是很大的，而不同的 税收制度设置往往伴随着不同的征税成本，因此强化对不同税种的管理应是税收 政策应考虑的一个重要问题之一一。3 此外，卡洛斯西尔瓦尼与凯瑟琳贝尔的税 收征管改革的策略原则和经验、约斯林孟德的优化税制理论与税制优化等 对此问题也进行了相对完整全面的探讨。 ( 3 ) 税源管理目标取向与手段选择的研究 西方经济理论的发展为税源管理提供了较为坚实的理论依据。如新古典主 义经济学在坚持古典经济学的“经济人假定 的同时，强调经济活动合理性，对 有效控制税源管理过程中各机构间的交易费用，提高税源管理效率具有很强的指 导意义；行为经济学抛弃了西方主流经济学严格的“经济人假设 ，认为经济学 2 t a n z i ，v ，1 9 9 1 ：p u b l i cf i n a n c e i n d e v e l o p i n g c o u n t r i e s a l d e r s h o t ：f _ a t - w a r d e l g a rp u b l i s h i n g 3 约- 斯林孟德，1 9 9 7 ：优化税制理论与税制优化，税收译丛第5 期 7 - p i _ 一【 _ 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 中研究的人类行为除了维护自身利益外，还包含利他主义、忠诚、公平和回报愿 望等一系列非理性因素。因此，在税源管理过程中，就必须加大对纳税人的政策 宣传力度与对政策执行人的政策解释力度，切实转变加强税源管理单纯是为了提 高税收收入的传统思维，牢固树立服务意识，充分了解并尽可能体现纳税人的利 益偏好；其中比较有代表性的论著主要包括布坎南的宪政经济学、科斯的公 司、市场与法律与社会成本问题、纳什的多人策略下的博弈平衡等。 ( 三)研究的方法及内容 本文在研究过程中遵循从抽象到具体、从理论到实践的研究过程，综合经济 学、管理学、法学等相关知识，采取规范分析、比较分析及系统分析等方法，从 税源管理的基本概念研究入手，深入分析了当前我区税源管理存在的主要问题， 结合发达国家在税源管理上的成功经验和启示，提出进一步加强我区税源管理的 对策及建议。 本论文共有五章。 第一章导论。主要是介绍本文的研究背景、综述国内外研究现状，说明研究 方法、研究内容等。 第二章税源管理概述。主要对税源管理概念、原则、分类及理论依据等基本 问题进行理论分析和界定，追述了我区税源管理的发展历程，为下一步研究奠定 理论基础，同时也提出了我区研究税源管理问题的必要性及意义。 第三章目前我区税源管理存在的主要问题及其成因分析。主要阐述了税源管 理运行机制、税源管理方法、税收管理相关法律制度和税收管理员制度等方面存 在的不足。 第四章税源管理国际借鉴。主要对发达国家税源管理法制化、管理机构设置 科学化、税务代码终身化、管理手段信息化及纳税服务人文化等五个方面的长处 进行了总结分析。 第五章完善我区税源管理的对策及建议。一是建立以专业化为特征的税源管 理新机制；二是实施科学有效的税源管理方法；三是完善税收法律体系；四是建 立健全税收管理员制度。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 第二章税源管理概述 ( 一) 税源管理的一般理论分析 税源管理的内涵及外延、地位和模式，在不同的政治、经济、社会、技术条 件下，是一个动态的过程。对经济研究中使用的概念进行适当的界定，是对其进 行研究和讨论的基础。因此，在研究税源管理问题之前，对这一过程进行全面、 系统的认识，对于科学把握税源管理发展趋势，有效开展税源管理，是十分必要 的。 1 税源的涵义 “源 字在辞海中的定义是“水流开始的地方，引申为事物的来源 。税源即 指税收的来源。 从经济的宏观角度来看，税源是一国的国民收入或国内生产总值，由潜在税 源和法定税源两部分构成；从微观角度来看，税源是法人或自然人取得的收入。 从税收的形成即税法角度讲，税源指课税的目的物，即税收客体或课税对象， 也称狭义税源。本文是从税法角度定义的税源概念( 即狭义税源) 的角度来探讨税 源管理。 2 税源管理的涵义 目前，由于研究的角度不同，对税源管理的定义见仁见智，众说纷纭。归集 散见于各种书刊中有关税源管理问题的研究成果，具有代表性的观点有： ( 1 ) 管理纳税人说。“税源管理就是通过对创造和拥有财富的纳税人的管理， 最大限度地缩小征纳双方信息不对称的差距，实现对税源的有效管理 4 。这种 观点认为社会财富的创造过程是由人来完成的，税款最终由纳税人负担和缴纳， 税源管理实质是对纳税人的管理。这种说法明确了管理的对象，指出了管理的实 质，但是却不能涵盖税源管理依据、内容、方法等，过于简单、笼统。 ( 2 ) 防范流失说。“税源控管是指税务机关以及税务机关与有关方面联合采取 各种有效的措施，掌握税源及其变化，防止税收流失的各项管理措施。5 这种观 点主要针对我国目前税收流失非常严重的现实情况，从防止税收流失所采取的各 种税源管理措施角度所作出的简明的概括。这个定义指出了税源管理的主体不仅 局限于税务机关，而且也包括有关方面。但如果仅仅以明确了税源管理的主体和 国家税务总局税收科研所，2 0 0 8 ： 税源管理研究，研究报告第4 6 期。 5 楚善良、姜锡臣，2 0 0 3 ：新机制下的税收征管基础工作，税务纵横第8 期。 9 内蒙古大学公共管理硕士( 加阪) 学位论文 目的来作为对税源管理的定义，显然无法涵盖其全部内容，也不利于更全面地研 究税源管理问题。 ( 3 ) 信息管理说。“税源监控是指通过采取一系列科学、规范、现代的方法和 手段，对税源进行监督、管理、调节和控制，以保证税收收入实现的一系列税收 管理活动。舢这种观点是基于我国目前税务信息化建设水平已可以为税源管理提 供科学、规范、现代的管理手段的现实情况，从利用先进的管理手段对税源进行 监督、管理的角度所作出的简明的概括。有助于在实际工作中利用税务信息化的 成果，解决税源管理问题。但应当指出，这个定义无法涵盖税源管理的内涵和外 延。 ( 4 ) 预测评估说。“税源监控与管理是指税务机关运用各种方法，通过对税收 与经济之间的关系进行监督和控制，掌握税基的规模与分布，分析预测税源发展 变化趋势，发现税收征管工作中的薄弱环节，从而有针对性地采取措施，确保税 收管理目标实现的一种活动。这种观点可取之处在于指出了税源管理的一项重 要内容，就是从经济决定税收的原理出发，通过把握经济与税收之间的关系来掌 握税基的规模与分布，从而实现对税源发展变化趋势的预测。该定义的不足之处 在于对税源管理的界定过于狭窄，无法涵盖税源管理的全部内容。 ( 5 ) 全程管理说。搿税源管理是指税务机关在纳税申报和税款征收的基础上， 通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规模及分布，为促使税源依法形成 税收、提高纳税人的税法遵从度，依法采取行政管理和执法措施，以及在此过程 中开展的相关工作总称。 从这个意义上说，税源管理是贯穿于税收征管全过程 的管理行为。虽然充分强调了税源管理的重要性，但把税源管理定义扩大到税收 征管的全过程显得过于宽泛，缺乏针对性，不利于抓住重点，集中力量解决主要 问题。 通过以上分析可以归纳出：税源管理有广义和狭义之分，广义的税源管理包 括三个层次：第一层次为政府决定对什么征税，即税源的选择，通过立法来实现； 第二个层次为税制确定以后如何来征税，解决税基的确定问题，包括每个税种的 减免、扣除、抵免、优惠政策的落实等，也属于立法解决的问题；第三个层次就 是税务机关对各种税基的管理，即税收政策法规的落实。 狭义的税源管理主要是属于税收管理中的事前及事中管理，贯穿于税务登 记、帐簿和凭证管理及纳税申报、纳税评估等环节。本文从狭义的角度，将税源 管理的概念归纳为：税务机关以提高税收征收率和政策执行准确率为目标，采用 科学、规范、现代的方法和手段，对所有税源要素进行调查、分析、评估、预 姜爱萍、林健，2 0 0 2 ：对税源监控的几点认识，地方税务第1 2 期。 7 江江苏省地方税务局课题组，2 0 0 3 ：税源监控与管理的国际借鉴研究，该文系中国国际税收研究2 0 0 3 年“税源监控和管理的国际借鉴研究研讨会”交流论文。 l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 测和监控，使税收实征数尽可能接近法定应征数的管理过程。 税源管理的构成要素包括税源管理的主体、客体和方法。首先，税源管理的 主体，就是指税收的征纳双方。其中，征收主体为代表国家行使职责的税收征管 机构，包括国家各级税务机关、海关和财政机关等。另外，纳税主体为履行纳税 义务的人，包括法人、自然人、其他组织以及在华的外国企业、组织及外籍个人 等税法直接规定的纳税人。其次，税源管理的客体表示税收征收所指向的对象， 宏观上是指国民收入，微观上指纳税主体在经济活动中所产生的应税收入，例如， 所得税的税源管理客体为生产经营所得和其他所得，财产税的税源管理客体是财 产，流转税的税源管理客体则是货物的销售收入或劳务收入。最后，税源管理的 方法。一般而言，它是根据现有的税收法律、行政法规，依托先进的技术和现代 化的管理手段，对税收收入来源进行采集、分析、征收以及监管，所形成的一套 科学管理方法。 3 税源管理目标与原则 ( 1 ) 税源管理目标 税源管理目标有远期、中期和近期目标。 基于管理最高的境界就是以人为本，增强人的自觉意识这一理论，税源管理 的远期目标是最大程度地使纳税人由被纳税到自觉纳税，提升纳税遵丛度，实现 应缴尽缴。基于现代税收理论中对商品流转额的课税税基涉及全部的社会产品价 值这一观点，税源管理的中期目标是运用信息化管理的手段将全部的经济活动纳 入税源管理的范围，从税收角度对经济活动全方位监控，最大程度地使税收的增 长与经济同步，增强发展同步性，使税收调节经济的职能作用真正全面发挥。基 于有效防止税源流失，保障税源转化为税收，实现提高征管质量与管理效能的要 求，税源管理的近期目标是最大限度地使税收征收数接近应征数，提高税款征收 率，实现应征尽征。 ( 2 ) 税源管理原则 一是法治原则。就是以法律为依据进行税源管理，这是依法治税和依法行政 的要求在税源管理活动中的具体体现。为此，必须完善各项税源管理的具体制度， 且每项制度应具有可行性、规范性和相对稳定性，做到“有法可依、有章可循 ， 这是依法管理的前提。必须严格执行各项税源管理制度，做到“有法必依、执法 必严”。 二是人本管理原则。就是指在管理过程中以人为中心，把理解人、尊重人、 调动人的积极性放在首位，把人视为管理的重要对象及组织的最重要资源。在税 源管理活动中，要坚持人本管理的原则，大力实施能级管理，使具有相应才能的 人处于相应的能级岗位，同时，对不同能级赋予不同的权力、物质利益和精神荣 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 誉，做到人尽其才、各尽其能，激发税源管理的积极性；对外通过加强税收宣传 和优化纳税服务等方式，提高纳税人依法诚信纳税的遵从度。 三是权责对等原则。建立科学合理的岗责体系，明确规定每一个管理层次、 每一个管理岗位、每一名税收管理员的责任和权力。有多大的责任，就要有多大 的权力。要注意防止两种偏差：一种是有责无权或者是责任大而权力小，这样， 管理人员遇到问题，无权解决，即影响干部工作的积极性和主动性，也使税收管 理员无法真正负起应承担的责任，从而导致责任制形同虚设；另一种偏差是有权 无责或者权力很大却不负什么责任，助长玩忽职守和滥用权力。 四是经济效率原则。就是指以最小的税收成本获取尽量大的税收收益。在实 践中坚持效率原则，降低税收成本，一方面要加强税收征管，堵塞税收漏洞，不 断提高税收征收率，另一方面，要采取多种现代化的管理手段，合理设置税务机 构，有效配备税收人员，强化各项税收管理，完善税务代理制度，优化纳税服务， 不断降低征税成本和纳税成本。 五是人机结合原则。要实现税源的有效监控，应按照科技与管理相结合，微 机监控与人工监控相结合的思路，在利用信息化手段的同时，充分发挥税务干部 加强管理的主观能动性和积极性，做到人机结合。要防止片面强调信息化手断的 作用，认为有了信息化手段就自然而然地加强了管理，或者认为信息化手段不足 就不能实施管理，从而不注重发挥税务干部在税源管理中的能动作用。 六是强化管理与优化服务相结合的原则。在税源管理活动中，要把组织收入、 执行政策和优化服务有机结合起来。将纳税服务贯穿于税源管理的全过程，提高 工作效率，降低税收征纳成本。在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强 税源管理。 七是专业管理与综合管理相结合的原则。专业管理就是通过税务机关和税务 人员进行的管理，是整个税源管理的主导和核心。综合管理就是依靠协税单位和 个人在税务机关的指导下，参与税收管理的一种形式。由于税收分配活动涉及到 各行各业和千家万户，不仅工作量大，而且情况千变万化，单纯依靠专业管理是 不够的，还必须依靠社会各界的配合。在切实抓好专业管理的同时，建立健全以 工商、银行、海关、财政以及公、检、法为主体的协税护税组织，以街道、乡村 组织和广大公民参加的群众性来信来访和举报为主的协税护税体系。要走出一条 “政府领导、部门配合、司法保障、社会参与 的税源综合管理新路子。 4 税源管理的分类 ( 1 ) 根据税源管理层次，可将税源管理分为宏观税源管理和微观税源管理。 1 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 “宏观税源管理包括对经济总量的了解和对税基的控制两个方面。 8 由此可见， 宏观税源管理是从经济决定税收原理出发，重在规模分析和控制。宏观税源管理 是从总量上对税源进行把握，从而实现对纳税人申报的税收收入进行评价，评估 税收流失规模，也可以对未来的税收收入进行预测，防范税收流失。微观税源管 理是对纳税人经济行为的监控，采取各种管理措施，实现其纳税申报的准确性。 因此，微观税源管理侧重于管理措施的分析和管理制度的建设。 ( 2 ) 根据纳税申报状态，可以划分为隐性税源管理和显性税源管理。隐性 税源管理是与地下经济紧密相联的。所谓地下经济，一般是指未向政府申报收 入、未被政府统计、逃避了政府监督与管理的合法与非法的所有经济活动。一“之 所以称之为地下经济，是因为这些经济活动是非公开的、不合法的，在政府 的各种正式统计中看不到而藏身于地下，故称为地下经济。地下经济主 体往往没有进行纳税登记，就更谈不上进行纳税申报了。与地下经济相对应的税 源，就是隐性税源，对此类税源进行的管理活动可以称之为隐性税源管理。与地 下经济相对应的是公开经济，它一般是处于政府的监控之下，其产值也纳入了国 民生产总值统计之中。公开经济主体往往都进行了纳税登记，也进行了纳税申报， 但纳税申报的准确性则不容乐观。与公开经济相对应的税源，我们称为显性税源， 对此类公开税源进行的管理活动则称为显性税源管理。 ( 3 ) 根据税源存在状态，可将税源管理分为静态税源管理和动态税源管理。 静态税源管理主要是分析确定的、过去的税源的基本特征，分析静态税源变化的 客观规律，并以此为依据来提高对动态税源的管理能力。动态税源管理主要是以 静态税源分析出的客观规律为基础，对尚处于变化中的税源进行全面客观分析， 一方面可以前瞻性的预测税收收入，另一方面也可以提前对税源管理中存在的薄 弱环节采取应对措施，防范税源流失。 ( 4 ) 根据纳税规模，可以将税源管理划分为重点税源管理和一般税源管理。 不同经营规模的纳税人对税收收入的贡献程度是不同的，经营规模大的纳税人的 税源就要比同行业经营规模小的纳税人的税源充足，前者提供的税收收入也会多 于后者。因此，将对提供税款较多的税源进行的管理活动称为重点税源管理，除 重点税源管理之外所进行的税源管理活动就可称为一般税源管理，它主要是针对 提供税款较少的税源进行的管理活动。重点税源管理是税源管理中的主要问题。 划分重点税源管理与一般税源管理可以突出工作重点，集中力量解决主要问题， 从而起到事半功倍的效果。 。董秀薇，2 0 0 3 ：( i t 环境下税源管理实现的研究，中国国际税收研究会2 0 0 3 年“税源监控和管理的国际 借鉴研究研讨会”交流论文。 9 刘勇，2 0 0 8 ：税源管理实践与创新，武汉，湖北长江出版集团、湖北人民出版社。 1 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二) 税源管理的理论依据和启示 1 税收遵从理论 所谓的税收遵从，就是纳税人按照税法规定的要求，准确计算应纳税额，及 时填写申报表，按时缴纳税款的行为。不符合上述定义，过多或过少地申报应纳 税额都是不遵从。1 0 概括的说也就是纳税人对税法的遵从程度。 归纳起来，中国人民大学安体富教授认为影响税收遵从的因素主要有以下几 个： 一是税收不遵从行为被发现的可能性。不遵从行为被发现的可能性越大，对 纳税人所形成的威慑力越大，反之则越小。根据这个观点，西方学者认为，加强 税源管理可以增强不遵从行为被发现的可能性，从而减少不遵从行为的出现。 二是税收负担的高低。税收负担越高，也就是税收造成纳税人承担的“损失一 越大，越容易遭到纳税人的抗拒。不仅如此，还有可能影响到经济的健康发展， 甚至是社会的和谐稳定。 三是税收不遵从的成本大小。纳税人作为理性的经济人，会对税收遵从与不 遵从的成本进行比较，从而做出选择。一般来说，税收遵从的成本越高，不遵从 行为出现得越多。 四是税务登记、纳税申报等管理环节的复杂程度。从心理角度来看，如果纳 税人进行税务登记过程缓慢，纳税申报表复杂难懂，那么必将在一定程度上造成 部分纳税人的不遵从行为。因此，提高工作效率，简化纳税报表，提供税务咨询 将有利于纳税人按要求履行其义务。 由上所述，税收遵从理论不仅从经济角度对纳税人进行分析，而且从心理学 的角度寻找不遵从行为出现的原因。西方学者普遍认为，税源管理体系的设计首 先应从为纳税人服务的角度出发，以人为本提高管理效率，在此基础上加强管理， 防止或减少不遵从行为的出现。 2 信息不对称理论 信息不对称是现代信息经济学的研究基础，同时也普遍存在于日常的社会经 济活动中。在经济学上，信息不对称是这样一种情形：缔约的双方当事人中，一 方拥有另一方所不知道的信息，甚至第三方都无法验证，即使能验证，也需要花 费大量的精力、物力和财力，从经济角度讲并不合算。 产生涉税信息不对称的原因主要有三方面：一是信息的复杂性。二是信息源 占有不对称，即信息提供方和信息接受方对信息的了解掌握程度不对称。三是信 ”王火生，1 9 9 8 美国的“纳税人遵从”理论及对我国征管改苹的启示，涉外税务第l 期。 1 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 息识别能力和手段不对称。 税源管理工作中信息不对称主要表现在征管机构与纳税人之间：一方面，纳 税人掌握着自己的全部纳税信息，而征管机构对这些信息掌握得较少。信息上处 于明显的劣势；另一方面，征管机构在税收政策信息方面处于优势地位，如熟悉 税法、实施措施等，而对普通纳税人来说，掌握这些信息本身已经很难，再加上 宣传的不到位等因素影响，不免会造成信息不对称。出于自身利益最大化的考虑， 信息不对称会导致征管机构与纳税人之间矛盾的存在，也正因如此，信息不对称 理论也就称为完善税源管理的理论依据之一。n ( 三)我国税源管理的发展历程 建国以来，我国的税源管理随着税收征管体制的改革，经历了四次重大变化： ( 1 ) 专管员管户制度下的税源管理。建国以来到2 0 世纪8 0 年代中期，在 典型的计划经济体制下，企业经济类型基本上为单一的国有企业，税收征管模式 为“一员到户，各税统管，集征管查于一体一。这种征管模式在较长时期内发挥 了积极的作用。但随着改革开发的不断深入和社会的全面发展，市场经济体制逐 步发挥作用，经济成分日益复杂，纳税人的总量不断扩大，专管员管户制度下的 税源管理暴露出许多弊端：专管员权力过于集中，各环节之间缺乏有效的监督制 约机制；“保姆式 管理不利于企业自觉履行纳税义务，依赖性强；税源信息收 集和处理手段落后，难以适应客观形势的需要。 ( 2 ) “两分离 与“三分离 模式下的税源管理。随着商品经济的发展， 1 9 8 6 年，我国的税收征管改革试行“征、管、查三分离和“征管、检查 两 分离的征管模式。此模式在税源管理上存在重大轻小的实际问题。税务机关对企 业开、停、歇业和变更情况难以及时准确掌握，户籍管理不清，对零散税源缺乏 有效的动态管理，税收计划和预测缺乏全面可靠的依据。 ( 3 ) “3 0 字 征管模式下的税源管理。1 9 9 4 年税制改革至上世纪末，“以 申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查 的征 管模式，废除了传统的专管员管户制度，在实际工作中又出现了“重征收、轻管 理 的现象，舍本逐末地把具体的方法、手段作为改革的目标加以落实，出现了 改革手段目标化的倾向，片面地将集中征收、重点稽查、信息化建设和纳税服务 等改革手段当作目标任务来完成，追求技术上的创新，放松了对纳税人的管理。 税务人员坐等企业上门申报，导致漏征漏管户增多，税源缺乏有效的监控管理。 安体富、曲璐、李瑞敏，2 0 0 9 ： 税源管理的国际比较与改革思考，( t h 东经济第3 期。 1 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 4 ) “3 4 字征管模式下的税源管理。2 0 0 3 年以来，随着我国经济社会的 发展，税收征管面临的状况也发生了日益深刻的变化，纳税人数量大幅增加，纳 税人成分结构明显变化，税收事项日益复杂，税源流动性显著增强，原有的征管 模式日益不适应税收工作的需要，对税源的监控把握能力不断弱化。为改变“疏 于管理，淡化责任 的弊端，在“3 0 字 模式的基础上提出“强化管理 ，开 始实行税收管理员制度，随时了解并监控企业的生产经营和税收变化情况，并对 其进行因素分析；同进加大技术投入，提高征管的科技含量，在全国推行c t a i s 征管软件系统和增值税专用发票“防伪税控二期工程；为“加强征管，堵塞漏 洞 ，重新修改了 税收征管法，并于2 0 0 1 年5 月1 日起施行等等。这些都 为进一步强化税源管理提供了充分的技术支持和法律保障。 4 我区研究税源管理问题的必要性及意义 税源管理是税收征管工作的基础和核心。税源管理水平直接决定着税收征管 的质量，影响着税收收入的增长速度，关系到税收调控功能的发挥。从客观上讲， 加强税源管理具有多个层面的现实意义： 一是防止国家税款流失的需要。多年来，我们可以从税收实践中认识到，尽 管我区国税部门每年均能超额完成税收收入计划( 2 0 1 0 年我区国税收入累计完 成8 0 5 6 6 亿元，同比增长2 9 4 2 ，增收1 8 3 1 f i 亿元，比2 0 0 6 年增加2 6 倍， 以每年跨一个百亿元台阶，实现了税收收入的大幅度增长) 。但同时又不可回避 地存在着税款大量流失的现象。当前税收流失是由多种原因造成的，但税源不清、 监控不力是其中的一个主要原因。加强我区税源管理工作，可使各级税务机关摸 清税源变化状况，分析税源的地区分布、行业分布、税种分布、纳税人分布；抓 住税收管理工作的重点，调整管理的目标，落实责任，有针对性地实施管理，堵 塞税收流失的源头，从根本上治理收入流失的问题。国内专家曾作过类似估测， 我区每年税收流失均在3 0 亿元以上。这数据警示我们，税源管理并非滴水不漏， 仍然大有可为，必须采取有效措施，对现有税源应管尽管，依照法定税率应收尽 收，决不能因漏征漏管而导致更多的税收流失。 二是营造我区公平税收环境的需要。在社会主义市场经济条件下，纳税人的 规范竞争需要一个公平的税收环境，只有更加有效地强化我区的税源管理工作， 1 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 使纳税人在税负公平的环境下从事生产经营，才能够更好地促进公平有序竞争， 更好地维护和推动我区市场经济的健康良性运转。 三是科学编制税收计划的需要。传统的收入计划采用基数增长法编制，主观 因素较大，使我区收入任务苦乐不均，容易导致经济税源足的地区有税不征，像 包头、鄂尔多斯等地；经济税源差的地区收过头税的现象，背离依法治税的要求， 例如乌兰察布市。而通过加强税源管理，摸清底数，在此基础上编制的税收计划 就会比较客观、真实，就比较符合各地实际，有多少税源收多少税，有利于贯彻 依法治税思想。 四是科学评价我区各级国税部门工作质量的需要。从因果关系上讲，税源管 理效益的高低体现在税收收入的总量上，体现在税收秩序的运行上，因此，税源 管理的精细化程度能够反映出一个税务部门的管理水平和工作业绩。加强税源管 理，可以客观、公正地评价各盟市、旗县区基层税务机关的征收率和努力程度， 为改进和加强各级税务经费的分配与管理提供客观依据，促进资源的合理配置， 节省税收成本，提高我区税务行政效率。 第三章目前我区税源管理存在的主要问题及成因分析 1 9 9 4 年我国推行分税制改革以后，税源管理历经改革，力求完善。从总体 上看，这些改革的效果是明显的。但随着我区经济社会的快速发展，我区税源状 况和管理环境发生了诸多变化，税源管理逐渐暴露出许多问题，主要体现在以下 方面： ( 一) 缺乏科学有效的税源管理运行机制 税源管理是一个过程，也是一种组织活动，因此必须建立一定的组织形式作 保障。实践证明，我区的税收征管改革整体上是成功的，但是我们也应当看到， 这种新的征管模式仍不完善。 ( 1 ) 税源管理机构不统一。现代税源管理工作应该是建立在信息