（公共管理专业论文）基层政府解决被征地人员社会保障问题研究——以广州市南沙区为例.pdf

。 - 原创性及学位论文使用授权声明 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：痞珏衫、 日期：2 e o 年i l 月i o 日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留学位论 文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非 赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文 的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：套蘸识 导师签名： 日期：2 鼬r 年1 月1 口日 乞分泸阪 日期：缉f 硼f 。日 论文题目： 专业： 硕士生： 指导教师： 基层政府解决被征地人员社会保障问题研究 以广州市南沙区为例 公共管理 李永祺 何艳玲副教授 摘要 本文以广州市南沙区解决被征地人员养老保险问题的真实个案为实证研究对象，主 要研究基层政府在暂时无法改变上级政府为被征地人员社会保障作出的制度安排时，如 何通过公共管理理论为指导去解决被征地人员的社会保障问题。 城市化进程中因农村集体土地被征用而产生的被征地人员( 失地农民) ，一般由地 方政府作出制度安排以解决其社会保障问题，但这种自上而下的社会保障制度往往不能 圆满地完成“土地换保障的任务，导致农民在交出了土地之后，并不能换回完善的社 会保障，在有些地方还出现了政府与被征地人员之间的激烈对抗。作为直接面对和处理 被征地人员社会保障问题的区( 县) 级基层政府，既无能力改变现有土地制度和征地补 偿制度，又因现有制度存在不足而导致在实际解决被征地人员社会保障问题时面临重重 困难，与此同时被征地人员却迫切希望得到更为完善的社会保障。因此，作为基层政府 如何在这种情况下寻求突破，并通过自身努力去完善这一制度，使被征地人员的社会保 障问题得到改善乃至稳妥的解决，是基层政府治理中必须面对和认真解决的问题。 本文着重研究基层政府在面临现有制度缺陷时，如何以公共管理理论为指导，去找 寻解决问题的可行路径，通过自身努力使区域内被征地人员的养老保险问题得到较好解 决的过程，分析当前政府在被征地人员“土地换保障 模式的存在问题，并尝试提出与 广州市南沙区类似的经济发达地区的基层政府在改善或解决被征地人员社会保障问题 的实证模式，因而，本文的选题和研究具有理论与现实意义。 关键词：被征地人员社会保障基层政府 t i u e ： m a j o r ： n a m e ： r e s e a r c ht os o l v et h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e m f o rt h e l a n d l e s sp e a s a n t sb yg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t b a s eo nt h ep r a c t i c ei nn a n s h ad i s t r i c t ，g u a n g z h o u p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n l i y o n gq i s u p e r v i s o r ：h ey a hl i n g a s s o c i a t ep r o f e s s o r a bs t r a c t i nt h i sp a p e r ，d u r i n gt h es t u d yo ft h ec a s et h a tg u a n g z h o u n a n s h a d i s t r i c ts o l v e dt h el a n d l e s sp e a s a n t 、so l d a g es e c u r i t y ，t os t u d y w h e ng r a s s r o o t sg o v e r n m e n tf a c i n gt ot h es y s t e md e f e c to fs o c i a l s e c u r i t ys y s t e ma r r a n g e m e n t sf o rl a n d l e s sp e a s a n t sb yh i g h e r - l e v e l g o v e r n m e n t ，h o wp u b li ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r ya st h eg u i d et os o l v e p r a c t i c a lp r o b l e m s i nt h ep r o c e s so fu r b a n iz a t i o ni nr u r a la r e a sa sar e s u l to f t h ec o l l e c t i v el a n dr e q u i s i t i o na n dp e r s o nb ed e p r i v e dl a n dh a v e b e e np r o d u c e d ( l a n d l e s sp e a s a n t s ) ，t h es o c i a ls e c u r i t yp r o b l e mb y t h eg e n e r a li nc h a r g eo fl o c a lg o v e r n m e n tt om a k ea r r a n g e m e n t sf o r t h es y s t e m ，b u tf r o mt o pt ob o t t o mo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m o f t e nf a i l st os a t i s f a c t o r i l yc o m p l e t et h e ”l a n df o r s e c u r i t y ”t a s k ， w h e nf a r m e r ss u r r e n d e r e dt h e i rl a n d ，i ne x c h a n g ef o rn o ti m p r o v i n g t h es e c u r i t y t h e r ei sc o n f r o n 七a t i o nh a v eb e e nf o u n db e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n dt h el a n d l e s sp e a s a n t si ns o m ep l a c e s i nt h ef a c e o fad i r e c ta n dp r a c t i c a lh a n d l i n go fs o c i a l s e c u r i t yf o r t h e l a n d l e s sp e a s a n t s ，g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t sh a v en op o w e rt oc h a n g e t h e e x i s t i n gs y s t e m ss h o r t c o m i n g s ， a n dm u s tf a c en u m e r o u s d i f f i c u l t i e s ，b u ta tt h es a m et i m et h el a n d l e s sp e a s a n t sw e r ee a g e r t ob em o r e b e t t e rs o c i a ls e c u r i t y a sar e s u l t ，t h eg r a s s r o o t s g o v e r n m e n ti nt h i sc a se ，t os e e kab r e a k t h r o u g ht ob eas a f e r s o l u t i o n ，a n dt h r o u g ht h e i ro w ne f f o r t st oi m p r o v et h es y s t e ms o t h a tt h el a n d l e s sp e a s a n t st oi m p r o v es o c i a ls e c u r i t ya n de v e nm o r e s e c u r es o l u t i o n , t h eg r a s s 。r o o t s g o v e r n a n c em u s t b es e r i o u s l y a d d r e s s e d i nt h i sp a p e r ，f o c u s i n go nt h eg r a s s r o o t s g o v e r n m e n tw h e nf a c i n g o nt h ee x i s t i n gs y s t e m 7s s h o r 七c o m i n g s ，t os e e kt h ew a yw h i c hu s e i i i p u b l i cm a n a g e m e n tt h e o r y a sa g u i d et os o l v e t h ep r o b l e m s e n c o u n t e r e di np r a c t i c e t h i sa r t i c l ew i l la n a l y s tt h ec u r r e n t m o d e lo f “l a n df o rs e c u r i t y ”，a n dt r yt of i n dt h ew a yf o rt h e g r a s s r o o t sg o v e r n m e n t si ne c o n o m i c a l l yd e v e l o p e da r e a s ，w h i c hc a n i m p r o v et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m t h u s ，t h et o p i c s a n dt ：h e r e s e a r c hi nt h i sp a p e ri sm e a n i n g f u l 七h e o r e 七i c a l l ya n dp r a c 七i c a l l y k e y w o r d s ：l a n d l e s sp e a s a n t s ， s o c i a l s e c u r i t y ，g r a s s r o o t s g o v e r n m e n t 目录 第一章导论1 第一节选题背景与依据i 第二节基本概念界定与文献回顾。2 第三节研究方法与分析结构1 l 第二章南沙区解决被征地人员养老保险问题的实践1 4 第一节广州市对被征地人员养老保险的制度安排及分析1 4 第二节南沙区解决被征地人员养老保险问题的实践1 7 第三节南沙区解决被征地人员养老保险问题的主要成功之处2 6 第三章被征地人员社会保障的制度安排的主要存在问题3 3 第一节广州市被征地人员社会保障的制度的主要存在问题3 3 第二节基层政府面临上级政府制度安排的缺陷时的政策选择3 7 第三节从南沙区实践看政府“土地换保障”模式的主要问题4 l 第四章解决被征地人员社会保障问题的可行模式4 9 第一节政府解决被征地人员社会保障制度安排的思路与建议4 9 第二节基层政府解决被征地人员社会保障问题的可行模式5 5 第五章结语6 0 参考文献。6 3 5 f 十j 素6 5 后记8 5 第一章导论 第一节选题背景与依据 城市化进程中因农村集体土地被征用而产生的被征地人员( 失地农民) ，必然要面 对如何求取生活来源、如何解决养老、医疗等实际问题。作为直接面对和处理被征地人 员社会保障问题的区( 县) 级基层政府，往往因为无能力改变现有的土地管理制度，同 时因为上级政府对农民被征地后的社会保障制度安排存在缺陷，使自身陷入两难境地， 一方面这种自上而下的社会保障制度安排往往不能圆满地完成“土地换保障 的任务， 另一方面区域内的被征地人员又迫切地想得到更为完善的社会保障，因此，作为基层政 府如何在这种情况下寻求突破，较为稳妥地解决被征地人员的社会保障问题，事关社会 稳定大局。 在解决被征地人员社会保障问题中，因养老保障是其中涉及面最广、所需资金用量 最大的一个项目，因而是最为困难的问题之一。在主流的“土地换保障”的思路下，因 当前法制和管理体制不完善等原因，对被征地人员的养老保障制度往往是由地方政府自 上而下进行设计或安排，而其中作为利益最直接相关者的被征地人员的诉求往往无法自 由表达。即使面对不完善的制度安排，作为直接面对被征地人员的区( 县) 级基层政府 又无力去从根本上加以改变，因而不可避免地在执行过程中出现困难或矛盾。本文以广 州市南沙区对原有被征地人员养老保险制度安排进行突破和完善的工作实践为考察与 研究对象，以公共管理理论为指导，尝试提出解决经济发达地区被征地人员社会保障问 题的实证模式。因而，本文的选题和研究具有理论与现实意义。 笔者的工作单位为南沙区劳动和社会保障局，因工作原因全程参与了本文所提及的 被征地人员参加养老保险的相关工作，同时也在被征地人员的就业保障等方面进行了较 多的调查研究、尝试与实践。本文与国内目前大多偏重于从政府伦理、政府责任等角度 来研究和解决被征地人员的社会保障问题相比，更多地着眼于以公共管理的理论去解决 基层操作与实践层面中的问题。 笔者认为，因现有征地制度和土地管理制度存在缺陷，征地行为易使被征地人员在 社会保障方面面临较大的困难。而解决这一问题的关键，是从社会公平原则出发，重新 1 审视“以土地换保障 的主流解决思路，在基层政府暂时无法改变现有征地制度和土地 管理制度的条件下，加强政府、村集体和被征地人员个人这三者的合作，尽可能地对被 征地人员现有的社会保障制度缺陷进行突破与完善，共同解决好被征地人员的社会保障 问题。由于解决社会保障问题需要巨大资金投入，所以从理论上说，经济发达地区应该 比经济欠发达地区更容易解决这一问题。 第二节基本概念界定与文献回顾 一、基本概念界定 ( 一) 基层政府。本文中的基层政府，指的是无权作出被征地人员社会保障制度安 排的区( 县) 、镇级人民政府( 含由镇改制而来的保存着一级财政权的街道办事处) 。本 文中与之相对应的“上级政府 ，则是指有权作出社会保障制度安排的市级政府。如在 广州市目前的养老保险体制中，有权作出制度安排的是广州市政府，而基层政府不具有 独立制定社会保险制度的权利。 ( 二) 被征地人员。本文中的被征地人员，是指原为农民，后因城市发展等原因已 被征用全部土地的人员，这些人员当中有部分转为了居民，但也有很大部分仍保留着农 民身份。这些人员有同样的解决社会保障问题的需求。 ( 三) 社会保障。引用国际劳工局社会保障司编著的社会保障导论中的定义， 社会保障是社会通过一系列的公共措施向其成员提供的用以抵御因疾病、生育、工伤、 失业、伤残、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难的保护，医疗保 险的提供，以及有子女家庭补贴的提供。本文研究的被征地人员的社会保障问题，主要 是因为农民在交出了土地之后，并未因此而获得较为完善的社会保障。 而相关的“养老保险 的定义则引用马斌主编社会保障理论与实践中的定义， 本文中的养老保险，指的是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国 家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本 。注：由于历史原因，广州市的番禺区、花都区、增城市和从化市至今仍保留着各自独立的社会保险制度，但因本 文所涉及的南沙区归属广州市大社保的统筹范围，与此四区( 县) 以外的其他行政区一样，并不具有社会保险制度 的决策权。 2 生活而建立的一种社会保险制度。在目前的实际中，这种制度般由各级政府在法律 法规的柜架内自行安排，仍缺乏全国统筹的大社保制度。 ( 四) 村集体。本文中的村集体，指村集体经济组织、村民委员会与村党支部的合 称。在实践中常需区分村民委员会与村党支部，但在解决被征地人员社会保障问题的实 践中，村民的参保方案往往通过村民委员会组织村民大会讨论，村党支部配合开展思想 工作；参保方案经村民大会通过之后，由村集体经济组织往往负责参保资金的筹集与支 付。因这些机构在解决被征地人员社会保障问题的过程中通常都代表村民的集体利益， 因而在本文中将其统称为“村集体 。 二、文献回顾 ( 一) 社会保障与土地的社会功能 在中国，社会保障制度是国家通过国民收入分配和再分配，依法对社会成员的基本 生活权利给予保障而建立的一种安全制度。农民土地被征用后，其社会保障问题成为 其生存与发展的重要问题。 新中国成立后，1 9 4 9 1 9 5 5 年随着国民经济的恢复和土地改革的发展，逐步在个体 经济的基础上，建立起了以农民家庭保障为主体，辅之以社会救济和优抚安置以及农民 之间互助的农村社会保障制度。1 9 5 6 1 9 7 8 年，随着农业合作化的开展，农村集体经济 从初级社先过渡到公共食堂时期的人民公社，再发展为“三级所有，队为基础 的人民 公社化的集体经济，与此相适应，建立起了以集体保障为主体的复合型社会保障制度框 架。在该框架内，不仅有以救济贫弱为重点的扶贫制度，又有以照顾和优待军属为内容 的优抚制度，而且还增添了“五保 制度和合作医疗保险等内容。1 9 7 9 年至今，农村 实行了土地承包责任制，农民拥有了土地的承包经营权，经济地位又重新获得独立，由 此又使以前所建立的社会保障制度从以集体为依靠转变为以农民的家庭保障为依靠。然 而，就目前的现实而言，不论家庭规模怎么变化，从农民的收入来看，绝大多数的农民 还是依赖土地收入。我国农民的社会保障中，具有根本性、支撑性的因素仍是土地，而 目前的农民社会保障，实质上是以土地为核心而形成的。 在土地的社会功能上，不同的学者有不同的意见。有学者认为，农村上地对于中国 西马斌社会保障理论与实践北京：中国劳动保障 n 版社，2 0 0 6 ：p 9 8 雪马斌社会保障理论与实践北京：中国劳动保障出版社，2 0 0 6 ：p i 国宋士云：( ( 1 9 4 9 - 1 9 7 8 年中国农村社会保障制度透视，中国经济史研究2 0 0 3 年第3 期 徐水林：强我国农民社会保障研究，鬣经济问题探索2 0 0 3 年第7 期 农民而言具有3 项基本的社会功能，即就业岗位、经济收益和社会保障。农民依靠土 地作为就业岗位，取得日常生活来源，并获得一定的经济收益，通过这种收益来解决养 老和医疗保障等问题。也有学者进行了更为详细的区分，如分为6 大功能，即第一， 为农民供基本的生活保障；第二，为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供土地 继承权；第四，对农民有资产的增值功效；第五，对农民有直接收益功效；第六，免除 重新获取时掏大笔费用的效用( 这6 大功能将成为本文开展被征地人员社会保障研究 的基础之一) 。也就是说，当我们征用农民土地进行城市建设的同时，公平的制度安排 是需要为农民补偿失去土地而连带失去的土地收益。因此，从理论上，给予失地农民的 补偿就应该根据这6 个方面给予相等的货币、住房、就业、社会保障等方式的安置。而 目前政府征地主要采取的货币补偿方式来解决失地农民的生活问题，即使不断提高补偿 费用( 标准不可能无限提高，而且现实中常常提高幅度极其有限) ，也无法完全替代土 地原有的保障功能，也无法彻底解决因失地而造成的农民贫困现象。从这个意义上说， 被征地人员的社会保障问题，其根源是在于政府以相对低廉的价格征用农民土地之后， 没有履行好自身的职责，没有解决好这一群体的社会保障，从而产生一系列的问题。 所以有学者认为，社会保障功能在我国农村土地诸功能中居于首要位置，以往长期 所谓的农民社会保障为家庭保障，深层次上还是土地的社会保障功能的体现。为了让失 地农民的生活得到永久保障，可行的办法就是将其纳入社会保障的范围 。 ( 二) 征地行为对农民社会保障的影响 当前，中国对失地农民进行补偿的主要法律依据是1 9 9 8 年修改执行的中华人民 共和国土地管理法。该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用上地原用途给子 补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿 费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地 的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用 的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农 业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公 顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其 他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补 馀琴：谨农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿，江海学刊，2 0 0 3 年第6 期 圆吴次芳，鲍海君：论失地农民社会保障体系建设，管理世界，2 0 0 2 年第1 0 期 固冯乐坤：对我国土地征用补偿方式的反思一一种社会保障的视角，法商研究2 0 0 5 年第5 期 4 偿费和安置补助费的标准规定”。当前土地征用的补偿内容、标准与用途见下表( 表l 一1 ) ： 表1 1 ：当前土地征用的补偿内容、标准与用途 补偿名目补偿标准 所有者 用途备注 土地补偿前三年平均年产值的六至十倍农村集体经济组织 可分归农民也完全归农民 费可归集体所有 自主所有的 安置补助前三年平均年产值的四至六倍谁安置谁所有，一可以用于缴纳 金额仅为青 费人数，不能超过被征用前三年平般为农村集体经济社会保险费苗补偿以及 补偿 均年产值的十五倍组织或者用人单位 地上附着物 的内 容 地上附着按该耕地被征用的三年平均每亩 农民自由支配 的补偿，在 物、青苗 年产值折算补偿。其中，粮食地 整个补偿总 标准 与用 补偿费按一年种植两季折算，补偿一 额中是少数 途 季；蔬菜地按一年种植三季折 的部分。对关 算，补偿一季半：自留地按蔬菜 键的土地部 地补偿标准补偿。地上附着物补 分的补偿并 偿费，根据核实的规格、数量， 不具有完全 按地上附着物补给标准补偿。 的所有权。 ( 注：本表依据中华人民共和国土地管理法等法律法规整理绘制) 从以上法律条文可以看出，国家对征地行为的补偿方式采用的是一次性货币补偿的 方式。这种方式能减轻国土部门和用地单位的工作量和安置带来的压力，被征地人员往 住从眼前考虑，也容易接受。而土地的各项社会功能被一次性用货币形式买断之后，被 征地人员在社会保障方面失去了土地这一原有的根本依靠，而与此同时国家现有的社会 保障体系仍以保障城镇居民为主，被征地人员由于其“农民 身份往往被排除在现有社 会保障体系之外，从而使他们在就业、养老、医疗、住房等方面面临重重困难。土地被 征用之后，农民的生产、生活方式必然面临转型，并逐步成为新的市民，农民需要面对 自我保障、就业市场化等带来的市场风险，而这种风险却要远远高于农业风险。现行的 安置补偿标准显然没有适应这种风险的转换。国家劳动保障部的一份研究报告指出： 劳动保障部课题组：我国被征地农民社会保障制度研究，【中国劳动，2 0 0 7 年第1 期 5 “由于我国土地管理法规定的征用耕地补偿标准过低，并且没有对被征地人员社会 保障问题做出明确规定，导致被征地人员缺乏必要的社会保障。尽管2 0 04 年1 1 月国 土资源部制定并发布关于完善征地补偿安置制度的指导意见，提出应考虑被征地人 员社会保障费用问题，但由于该文件的立法层次低，并且没有相关制度安排以及出台操 作的政策规定，因此，仍不能解决被征地人员社会保障问题 。 ( 三) 国内常用的解决被征地人员社会保障问题的办法：搿土地换保障一 为解决被征地人员的社会保障问题，一些专家学者如陈颐提出了“土地换保障 方 法，即农民在转让出承包土地或被征用土地的情况下，应当得到经济补偿，并用经济 补偿为其解决社会保障问题；另有学者如蒋和胜、涂文明提出应建立以就业为支撑的政 府主导型的被征地人员社会保障体系 ，而实践中以前者为多。但由于从中央到地方一 直缺乏统一的制度安排，所以解决被征地人员社会保障问题的方案一般由省或地级市及 以下政府在征地时相应制定，并根据各自财政承担能力而作出不同的制度安排，而且实 施效果差别较大。 l 、“土地换保障”的基本内容 目前各地“土地换保障”的制度设计通常针对短期和长期两种风险：一是针对农民 失去稳定的经济收入来源容易导致当期生活出现困难，二是针对农民失去了长期的稳定 收入所必须的生产资料容易导致预期生活质量难以保障。而解决思路是，对第一类风险， 主要是向其支付一定的当期生活费用并采取措施促使其转化生产方式以取得稳定的收 入来源；对第二类风险，则依靠以养老保险和基本医疗保险为主要内容的社会保障制度。 具体来说，就是将这土地补偿款切割成三个部分：一是支付给失地农民用于其当期生活 需要，其数额需维持农民在寻找到新的就业岗位前数年的生活水平不下降；二是用于基 本养老保险和医疗保险费的缴纳；三是失地农民转岗就业培i j i i 的费用。理论上，这样的 安排考虑到农民的主要利益损失，并结合长期和短期对征地款的安排作出规划。 但是，对照土地的社会功能，我们发现，这样的制度设计并未考虑到土地增值( 这 一点在城郊结合地是十分明显) 的问题，也未考虑到农民后代土地继承权的问题，制度 设计仅仅是针对第一代失地农民的补偿问题。因此，给予农民的补偿必定少于其拥有土 地时的所得和潜在收益。但是，对比其他社会阶层，如果针对第一代失地农民的补偿能 够超越城市经济体系中居民的平均所得和可预见的潜在收益，农民仍有可能接受这样的 西陈颐：论“以土地换保障”，学海，2 0 0 0 年第3 期 。蒋和胜，涂文明：为失地农民构建政府主导型社会保障体系，现代经济探讨，2 0 0 4 年第1 l 期 6 制度方案。于是，“土地换社保”制度的关键则在于制度运行的模式，而模式的关键则 在于社保资金的筹集。 2 、“土地换保障”的制度困境 由于我国土地管理的宏观管理体制和农村土地集体所有权制度的模糊特性，使得地 方政府和村集体为失地农民提供社会保障时，行为具有很大的不确定性，“土地换保障 的制度设计也容易处于理论与实践相悖的尴尬境地。 从土地的宏观管理体制来看，我国实行的是以行政体系一元化的单一土地管理模 式，这个体制使得行政部门拥有对土地规划、土地审批和土地出让金收取等若干项关键 权力，在征地行为上，地方政府既是征地的获利者，也是征地矛盾的仲裁者，制度设计 的严重漏洞使得土地寻租行为的发生成为可能。一项调查表明，如果以成本价( 征地价 加上地方各级政府收取的各类费用) 为1 0 0 ，则拥有集体土地使用权的农民只得5 - - 1 0 ，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得2 5 3 0 ，而6 0 - 7 0 为政府 及各部门所得，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间 商或地方政府所获取。 另一方面，由于土地管理法赋予了村委会对村集体土地的经营权和管理权，因 此，村集体的负责人往往可以通过此项权能掌握了村集体土地的实质控制权。同时，因 为农村土地所有者的虚位，使得对于土地经营管理的监督制度缺失，村集体的负责人因 而享有对土地享有广泛的自由裁量权。在这种情况下，在征地补偿款和社保资金的缴纳 比例上，村集体完全具有独断的权力，而农民的权益的几乎无法得到保证。 ( 四) 全国各地解决被征地人员社会保障问题的实践 近年来，北京、吉林、天津、河北、内蒙古、甘肃、上海、江苏、浙江、安徽、山 东、福建等十多个省、市、自治区针对被征地人员社会保障方面存在的问题，研究制定 并出台了有关被征地人员社会保障的政策文件，积极探索解决被征地人员社会保障问 题。归纳起来，各地的主要做法可以大致划分为以下四种类型圆：一是将被征地人员纳 入现行的社会保障制度框架之内，即纳入现有的城镇社会保障体系( 城保) ，或农村社 会保障体系( 农保) ；- - 是通过创建介于城保与农保之间的“镇保 ，将被征地人员纳入 “镇保”；三是针对被征地人员建立专项社会保障制度，如专门建立被征地人员社会保 险制度，或建立被征地人员基本生活保障制度：四是将被征地人员的养老保障纳入商业 。吴次芳，鲍海君：论失地农民社会保障体系建设，管理世界，2 0 0 2 年第l o 期。 曲劳动保障部课题组：我国被征地农民社会保障制度研究，中国劳动，2 0 0 7 年第l 期。 7 。 使其能以该补偿重新取得与被征用标的物同等价值之物，以恢复被征用前同样的财产状 况，这样才符合宪法保障财产权的宗旨。第三，从生存权的保障来看，宪法保障人民的 生存权，而土地多为广大人民生活的依靠，其一旦被征用，势必威胁到被征用人的生存， 惟有给予完全补偿，才能有效地保障人民的生存权或生活权。为此，该原则主张，补偿 应包括一切附带损失，即补偿不仅限于征用的客体，而且还应包括与该客体有直接或间 接关联以及因此而延伸的一切经济上和非经济上的利益。 ( 2 ) 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性 观念出发，认为财 产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但 征用土地是对财产权的剥夺，它己超越了财产权限制的范围，因此基于公共利益的需要， 例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财产权的保障将成为一纸空文， 其理由如下：因为征用土地是强制剥夺从今以后权利，使人民遭受特别牺牲，依理应该 给予超过一般自由成交价格的补偿，但是在所有权社会化的今天，个人应受社会的制约， 有忍受相当牺牲的义务。为此，为了调和权利剥夺和社会义务，该原则主张，补偿应仅 限于被征用财产的价值，至于难以量化的精神上的损失，生活权的损失等个人主观价值 的损失，应当视为社会制约所导致的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿；至 于可以量化的财产上的损失、迁移损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而 又能举证的具体损失，则应给予适当补偿。 ( 3 ) 相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的， 因此对于土地征用补偿应分别情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合 下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害，应给予完全补偿， 但在特殊情况下，可能准许给予不完全补偿。比如对于特定财产所给予的一般性限制( 其 中包括国家对非国有空地及荒地的征用，以及国家对私有建筑用地超过最高面积限额的 征用等) ，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求权利人接受低于客观 价值的补偿，并没违反平等原则的要求。 纵观各国法律制度，关于土地征用补偿的原则各不相同，即使是同一国家，随着权 利观念从权利私有化向权利社会化的转变，也有不同的规定。如德国、日本等国大多经 历了完全补偿一不完全补偿一相当补偿的阶段。但就世界整个发展趋势来看，对于国家 合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损 失予以更充分、更完全的补偿。 9 2 、征收土地“公共目的”的解释 在美国，虽然在征地权限定于公共目的这一点上取得了一致，但是，各州法律对公 共目的范围的界定并不完全相同，除了直接的公共用途外，现在美国多数法院把公共用 途扩展到包括具有公共利益的用途，比如贫民窟的改造，不在地主农场的征用，甚至与 公共用途土地密不可分的其它用地，如高速公路的配套设施用地，包括停车场、加油站、 旅馆等。 日本解释为“解决公共事业建设 ，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据 河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公共事业需要 ， 指有关国防、军事建设事业；铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、 气象观测、航空等建设事业；国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公 园、市场等建设事业；国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事 业或住宅用地开发事业；其他根据法律可以征用或使用土地的事业。 由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家( 地区) ，政府的意图 都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。可以说，如何准确界定“公共目的”的范 围是各国( 地区) 土地征用制度建设中的主要难题之一。 3 、对被征地人员安置的主要特点 在许多国家和地区，土地一般为私人所有，他们对被征地人员的安置主要有三大特 点：第一，征用农民土地一般按市场价格实施补偿，主要包括土地征用费和土地赔偿 费；第二，将被征地人员纳入社会保障体系。内容包括被征地人员的养老保险、医疗保 险、失业保险、最低生活保障、为被征地人员提供法律援助等。这有助于缓解各种矛盾， 保持社会稳定，大幅降低农民失去土地后所面临的各种风险；第三，高度重视被征地人 员的教育与培训工作，增强被征地人员在就业方面的能力。通过就业换取保障，从而减 少失业保险基金的支出，减轻政府的财政压力。美国、日本等国家都非常重视教育和职 业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训， 提高了劳动者素质，有利于劳动者就业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为美国社 会保障不可缺少的重要组成部分。而且，许多发达国家社会保障的覆盖面一般均在9 0 以上，如在英国，老年、伤残、死亡保障对象为所有居民；在日本，老年、伤残、死亡 。宋斌文，荆玮城市化进程中失地农民社会保障问题研究( j ) 理论探讨，2 0 0 4 ( 3 ) ：5 1 5 2 l o 保险实行国民年金制度，凡是年龄在2 0 5 9 岁居民都享有，失业保险范围也覆盖从事农 业的人员；在美国，老年、伤残、死亡保险对象主要是从事有益工作的人，包括独立劳 动者。失业保险方面，州立法规定包括农业雇员。因此，对于这些国家的被征地人员来 说，一方面享受一定的社会保障，另一方面可以获得相当市场价格的补偿，也就是说被 征地人员的利益得到了合理的保障。 第三节研究方法与分析结构 本文将以公共管理和社会保障的理论为指导，以实证研究的方式，以广州市南沙区 政府在实践中突破和完善广州市被征地人员养老保险解决方案的真实个案为主要研究 内容，试图研究在面临“土地换保障”的制度安排存在缺陷时，基层政府如何解决好被 征地人员的社会保障问题，并试图提出在类似南沙区的经济较发达地区解决被征地人员 社会保障问题的实证模式。 南沙区是广州市在2 0 0 5 年进行区划调整时新成立的行政区。在被征地人员养老保 险方面没有制度安排权，而采用广州市统一的社保政策，归属广州市大社保统筹区。在 建区之前，南沙地域大都归广州市番禺区( 原为县级市) 管辖，其中5 4 平方公里的地 域划定为1 9 9 3 年成立的国家级开发区( 即南沙经济技术开发区) 。2 0 0 5 年9 月，南沙 区人民政府正式成立，把原辖番禺区的南沙经济技术开发区( 后改为南沙街，与其他镇 一样保留财政权) 、黄阁镇、横沥镇和万顷沙镇以及原归属广州市政府管辖的珠江华侨 农场统归新成立的南沙区人民政府管辖。从1 9 9 2 年起，南沙地域因开发需要，开始逐 步征用当地农民的土地，当时征地的范围集中在南沙经济技术开发区及黄阁镇的范围之 内，按每亩8 千元( 1 9 9 2 年标准) 至4 万元( 2 0 0 4 年标准) 逐年征收农民的土地。至 2 0 0 5 年，南沙经济技术开发区和黄阁镇地域的农民土地已全部征用。2 0 0 3 年，南沙经 济技术开发区曾尝试以自己的力量来解决被征地人员的社会保障问题，准备出台相关的 措施，但由于未与现有社会保险体系衔接，仅为一个类似于福利性质的补助政策而并未 实施，因而没有获得任何实质性的成效( 南沙区地图见图2 1 ) 。 图2 一l ：南沙区地图 2 0 0 6 年7 月1 日，广州市政府发布了旨在解决被征地人员养老保险问题的 广州 市“农转居人员基本养老保险办法( 试行) ( 穗府( 2 0 0 6 ) 2 1 号，以下简称 广州 市农保办法) ，这是广州市首次对被征地人员的养老保险作出制度性安排。本文以该 办法在南沙区难以实施，而南沙区如何想方设法解决被征地人员的养老保险问题的真实 个案为实证研究对象，主要研究基层政府在制度缺陷的背景下解决被征地人员社会问题 的实践，提出政府解决被征地人员社会保障问题的可行模式和建议。 本文的分析结构如下： 本文的第一章为导论，主要说明选题背景，界定基本概念，进行文献回顾与综述， 以及说明研究方法和分析结构； 第二章详细描述了发生在广州市南沙区的真实个案，基层政府即南沙区政府在广州 市出台的被征地人员参加养老保险办法的基础上，试图破解该办法中限制或阻止被征地 人员获得养老保险的主要存在问题，并想方设法解决南沙区被征地人员社会保障问题的 1 2 过程，并总结了其成功之处； 第三章详细对南沙区的案例展开分析，包括广州市被征地人员社会保障制度安排所 存在的缺陷或不足，基层政府在面对这些制度缺陷时的政策选择，并以此为基础，分析 政府目前“土地换保障 模式的主要存在问题； 第四章针对前章分析的存在问题，分层次提出了解决被征地人员社会保障问题的政 策建议，包括尝试提出基层政府在无权作出被征地人员社会保障制度安排时的可行模 式；以及对有权作出制度安排的上级政府完善被征地人员社会保障制度安排的建议。 第五章为结论。 第二章南沙区解决被征地人员养老保险问题的实践 在被征地人员的社会保障问题中，因养老保险是其中涉及资金最多、筹资难度最大 的问题，而且往往会因为养老保险而牵扯出其他方面的问题，因而，可以从研究被征地 人员养老保险问题入手，以基层政府的视角，审视上级政府作出的制度安排，从而有助 于分析基层政府解决被征地人员社会保障问题的思路。 第一节广州市对被征地人员养老保险的制度安排及分析 南沙区归属广州市社保大统筹区范围之内，南沙区政府本身并无养老保险制度的安 排权，而相应地由上级政府即广州市政府对被征地人员的养老保险问题作出制度安排。 一、广州市对于被征地人员参加养老保险的制度安排 2 0 0 6 年7 月1 日 广州市农保办法正式实施，这是广州市政府首次对被征地人 l 、政府资助的年龄条件。政策覆盖对象中的男性年满4 5 周岁以上、女性年满4 0 周岁以上的“农转居 人员；不达到此年龄条件的不能享受资助。计算年龄的时间则是 以广州市农保办法实施时间来划线，实施时未达资助年龄条件的，不再享受资助。 2 、政府资助的时间条件。必须在2 0 0 7 年1 2 月底前参保。若参保时间晚于此时间 的，不再享受政府资助。 按最低缴费基数测算，被征地人员享受的政府资助与缴费金额数见表2 一l 。 表2 1 被征地人员享受政府资助与缴费金额数一览表 最低趸缴标准( 元) 被征地人员年龄与法定 趸缴年限 政府资助 村集体 退休年龄差距数 ( 年) 合计 ( 年) 区财政 小计 和个人 市财政 1 5 年以上 o逐年缴费 1 4 1 4 3 8 5 72 9 2 3 8 7 3 0 9 51 7 0 5 5 32 4 3 6 4 8 1 328 7 7 1 35 8 4 7 61 4 6 1 8 93 4 1 1 0 74 8 7 2 9 6 1 231 3 1 5 7 08 7 7 1 4 2 1 9 2 8 45 1 1 6 6 07 3 0 9 4 4 1 l 41 7 5 4 2 71 1 6 9 5 12 9 2 3 7 86 8 2 2 1 49 7 4 5 9 2 1 052 1 9 2 8 31 4 6 1 8 93 6 5 4 7 28 5 2 7 6 8 1 2 1 8 2 4 0 9 62 6 3 1 4 01 7 5 4 2 74 3 8 5 6 71 0 2 3 3 2 11 4 6 1 8 8 8 873 0 6 9 9 72 0 4 6 6 45 1 1 6 6 l1 1 9 3 8 7 51 7 0 5 5 3 6 78 3 5 0 8 5 4 2 3 3 9 0 25 8 4 7 5 6 1 3 6 4 4 2 81 9 4 9 1 8 4 693 9 4 7 1 02 6 3 1 4 06 5 7 8 5 01 5 3 4 9 8 2 2 1 9 2 8 3 2 51 04 3 8 5 6 62 9 2 3 7 87 3 0 9 4 41 7 0 5 5 3 62 4 3 6 4 8 0 4 1