（公共管理专业论文）就业培训政策执行机制问题研究——以昆山市为例.pdf

就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例 中文摘要 中文摘要 在建设服务型政府大环境中，公共政策的执行备受公众关注，其中就业培训 服务政策执行机制问题也日益突出。分析并提出有效解决对策已成为公共管理领 域的一个重要课题。 本文以服务型政府理论为理论背景，通过调研昆山市就业培训服务政策执行 的现实状况，运用定量与定性相结合的研究方法，归纳就业培训服务政策执行中 的二级制度，总结就业培j j i ij 艮务政策执行中存在的问题，剖析就业培训服务政策 执行机制问题的深层原因。希望提出的对策和建议，对解决就业培训服务政策执 行机制问题有所帮助。 关键词：就业公共政策执行 作者：谷轶 指导教i i l i ：袁勇志 researchi nimplementations y s t e mo fe m p l o y m e n tt r a i n i n gp o l i c i e s - k u n s h a nc i t y 丛a l le x a m p l e a b s t r a c t r e s e a r c hi ni m p l e m e n t a t i o ns y s t e mo fe m p l o y m e n t t r a i n i n gp o l i c i e s - k u n s h a nc i t ya sa ne x a m p l e a b s t r a c t i i lt h ee n v i r o n m e n to fb u i l d i n gas e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，t h ei m p l e m e n t a t i o n o fp u b l i cp o l i c i e si sa l w a y sf u l l yf o c u s e db yt h ep u b l i c a n dt h ep r o b l e m sa b o u tt h e i m p l e m e n t a t i o n o fe m p l o y m e n t t r a i n i n g p o l i c i e s a r e b e c o m i n gm o r ea n dm o r e p r o m i n e n t s o ，t h ec o n c e r n e da n a l y z i n ga n de f f e c t i v es o l u t i o n s p r o p o s i n gn o wi s b e c o m i n ga ni m p o r t a n tt o p i ci np u b i cm a n a g e m e n ta r e a i nt h i sp a p e r , w i t ht a k i n gt h es e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n tt h e o r ya st h et h e o r e t i c a l b a c k g r o u n d ，s t u d y i n gt h ei m p l e m e n t a t i o ns t a t u so fe m p l o y m e n tt r a i n i n gp o l i c i e si n k u n s h a nc i t y , u s i n gt h ec o m b i n a t i o no fq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v er e s e a r c hm e t h o d s ， c o n c l u d i n gt h es u b - s y s t e m si ni m p l e m e n t a t i o no fe m p l o y m e n tt r a i n i n gp o l i c i e s ，t h e a u t h o rs u m m a r i e st h ep r o b l e m sf o u n di n i m p l e m e n t a t i o no fe m p l o y m e n tt r a i n i n g p o l i c i e sa n dd o e st h ed e e p e ra n a l y s i st ot h ei m p l e m e n t a t i o ns y s t e m s a n dl a s t ，t h e a u t h o re x p e c t st h es o l u t i o n sa n dt h es u g g e s t i o n sg i v e ni nt h i sp a p e rw i l lb eh e l p f u l ， m o r eo rl e s s ，t os o l v et h ep r o b l e m si ne m p l o y m e n tt r a i n i n gp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n k e yw o r d s e m p l o y m e n tp u b l i cp o l i c y i m p l e m e n t a t i o n w r i t t e nb y g u y i s u p e r v i s e db yy u a ny o n g z h i 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名： 叁塑 日 期： 竺! ： 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 研究生签名： 奁童叁 日 期：2 ：二 导师签名逊日期： 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例 第1 章引言 第1 章引言 1 1 选题背景 当前，我国经济和社会持续、高速发展，公共管理领域相应出现了诸多热点 问题。就业是民生之本、安国之策。加强就业工作，是当前解决公众最关心、最 直接、最现实问题的重大举措。 在我国，就业具有“消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性 ，属于公 共产品，须由政府提供和供给。就业问题是世界各国政府共同面临的难题。我国 有世界最多的需就业人口，这一问题显得尤为突出。许多学者认为，目前我国社 会的首要问题是就业问题，认为我国目前面临的最难解决的问题，莫过于保持经 济的高速增长与创造足够多的就业机会这两个目标的矛盾。 随着服务型政府建设的推进，就业已成为公共服务领域的重中之重。要实现 充分就业和合理就业，就业培训是最直接和最有效的途径之一。就业培训势必已 经成为政府促进就业大计的重点和要点。 作为就业政策的重点和要点之一，就业培训服务政策确实发挥了重要和积极 的作用，但是其执行机制问题也日益显现和突出。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内的研究现状 建设服务型政府的主要任务是把为社会提供公共产品和服务作为各级政府的 核心职能。 服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良好的公共政策服务、提供公共 产品和公共服务，其中最重要的产品和服务之一就业是民生之本、安国之策、 力量之源。加强就业工作，是当前解决广大人民群众最关心、最直接、最现实问 题的重大举措。 随着服务型政府建设的推进，就业已成为公共服务领域的重中之重，而作为 就业政策重点之一的就业培训服务政策，其执行机制问题随之凸显，现将相关的 研究成果进行了梳理，作如下综述。 就业培训服务政策执行中的二级制度。 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第1 章引言 “政府促进就业 包含两方面内容：一是在市场就业竞争中，政府职能部门 要扮演好市场规则制定者、市场秩序维护者和市场行为裁判者的角色；二是对市 场竞争中的弱者，政府职能部门要充分运用行政、政策手段，提供必要的援助。 市场交易配置法则是趋利性的，不是人类社会中万能的、更不是唯一的法则， 尤其在社会主义社会，一个更重要的原则，就是要促使作为社会主体和中心的每 个人，都有机会通过就业这一形式进入社会，从而与社会发生联系，在维持其生 理生存的同时，获得尊严和社会认同，体现人的价值，并使社会保持稳定。因此， 对市场照顾不到的或由于种种原因失去了市场竞争能力的弱势群体，决不能坐视 不理，而要采取灵活、切实的措施，进行市场外的特别扶持帮助。这就要求就业 培训服务政策在执行过程中应配套合理的二级制度。 “推进以高技能人才为主体的多层次职业培训，全面提升劳动者技能，实施 市场化、社会化培训模式，整合社会资源，发挥各方力量加强职业培训”。1 通过替 政府购买培训成果的管理服务平台，职业培训的针对性和时效性进一步得到增强。 强化职业培训，提升劳动者技能。提升劳动者技能，提高劳动者素质，是缓 解劳动力市场结构性矛盾的根本途径。 根据市场需求积极开展多层次、多形式的职业培训；迸一步完善职业培训政 府补贴机制。通过为本市就业困难、需要提高职业技能素质的劳动者建立职业培 训补贴个人账户，完善“社会化、帐户化的职业培训政府补贴机制；加快职业 培训公共实训基地建设。要尽快形成适应未来新产业发展方向的公共实训基地的 总体布局。对现有的公共实训平台，要突出实训室利用率和筱盖率两大指标，提 升运作效能对新的公共实训基地，要加强规划、加紧准备、加快建设；完善职业 技能鉴定的质量管理。要根据新产业、新职业发展动态，重点突出实际动手能力， 做好新职业标准和题库的开发，引领职业培训的方向。 加强鉴别分类，提供有针对性的职业指导，“加强培训与就业的直接联系，为 就业困难群体创造更有效的特别援助。就业培训工作，要规模，更要效益，就业 培训工作能够对准一个个具体的人，而不是不加区别地一张大网罩下去 。2 可增加对失业劳动者进行再就业培训的经费投入，建立各种行业、跨行业的 就业培训和指导中心，“通过加强职业培训，改进和提高劳动者的职业技能，调整 1 张得志，2 0 0 6 ，上海促进就业工作的新举措，工会理论研究第2 期 2 辛本兰，2 0 0 0 ，进一步探索就业工作的新路子，特区理论与实践第5 期 2 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第1 章引言 劳动者的知识结构和技术结构 。 深化就业再就业培训，建立再就业培训基地，“有创业愿望的下岗失业人员参 加创业培训。加强劳务培训基地建设，采取长短结合、高低结合的方式，开展多 层次、多形式的培训，提高农村劳动力的技能素质 。4 加快就业服务信息化建设，“健全劳动力市场信息网及公开发布系统，提供及 时、便捷的就业信息服务。根据劳动力市场变化和产业结构调整的需要，大力加 强职业教育和再就业培训”。5 为求职者提供免费职业指导和职业培训等一站式就业服务，应确立普通教育、 职业教育和就业培训制度与经济发展和充分就业和谐发展的机制和措施。 落实这些就业的扶持政策，需建立配套的工作机制。强化就业优先意识，建 立促进就业长效机制。 坚持培训促进就业再就业。首先是免费职业指导、免费职业技能培训、免费 求职等再就业培训工程。其次是创业培训，第三是高技能人才培训。高技能人才 培训被纳入人才强市战略，建立了高技能人才培训基地和人才评价体系。重视创 业培训在再就业中的重要作用，扩大创业培训规模和场地，提高创业培训档次， 提高失业人员自谋出路和创业的能力，并通过他们的创业创造出更多的就业岗位。 对于就业培训的重点和难点之一大中专院校毕业生，张革华等认为，应 通过对学生进行新的职业技能训练，引导学生按照自身特点，面对新职业岗位需 要进行自我设计，使学生成为复合型人才，提高学生在劳动力市场中自主择业的 能力。 就业培训服务政策执行中存在的问题政策执行中的问题未能克服，成为影响 政策有效执行的障碍性因素，进而影响到政府执行力的提升。政策执行中存在阻 滞，就就业培训服务政策而言，现存在的执行机制已影响到政府执行力的提升。 就业培训工作的难度在加大，就业需求呈持续增长趋势，但仍存在机制上的 制约因素，其主要表现在政府的宏观管理和服务体系建设滞后。各部门各自为政， 缺乏统筹就业培训的政策规定，直接制约着农民进城就业和城乡劳动力市场分割 依然严重，农民进城就业的组织性和有序性程度低。 就业培训服务政策的二级制度缺乏科学性。科学政策应针对客观的政策问题， 3 张陆、张江、陈元刚、周玲，1 9 9 8 ，对我国失业与再就业问题的思考，重庆工学院学报第4 期 4 何小云，2 0 0 5 ，就业是民生之本，i 四) l l 劳动保障第7 期 5 苏恒，2 0 0 5 ，做好就业工作构建和谐社会，山东劳动保障第l o 期 3 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第1 章引言 政策规定的各项内容是符合自然和社会发展的客观规律。 “在现实生活中，一些政策不能得到切实执行，一个基本原因是这些政策的 二级制度缺乏科学性”。6 在政策制定过程中，宏观和微观政策之间，政治、经济和 社会等各个领域和部门的政策之间，新老政策之间，一个大政策和它的具体实施 的二级制度之间，往往没有很好衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，给 政策执行带来困难，也给执行者钻空子造成可乘之机。 就业培训仍然薄弱，培训投入严重不足，培训管理缺乏统一的计划和协调， 培训内容针对性和实效性不强。培训机制同就业机制未实现有效衔接。创业教育 相对滞后。 注重开展创业教育，“在对青年的创业培训中，应着力增强青年的创业意识， 提高他们的创业技能，丰富他们的创业知识。7 进行职业培训，提高青年的劳动技 能。职业培训是提高劳动者素质，促进劳动者就业，化解结构性、长期性失业矛 盾的重要手段。青年人因为经验积累不足，技能水平相对较低。特别是面临就业 的青年，由于没有经过相关的职业培训，面对市场上有技能要求的职位束手无策。 因此，按照市场需要，组织青年进行相应的中短期职业技能培训，一方面能帮助 青年实现就业，同时有利于减少职位空缺。 就业培训服务政策机制不健全，就业培训服务政策监控机制的不健全。 任何政策执行都必须在一定的制度框架内进行，制度为公共政策提供外部的 组织环境。就业培训服务政策控制机制是政策运行的不可缺少的环节和手段。 现阶段，很多政策在执行过程中因控制机制的不健全而发生阻滞。具体存在 的一些问题有：不重视控制的作用；控制乏力；控制方式单一，缺乏前瞻性；缺 乏责任追究机制。 公共政策执行体制最重要的是公共权力的社会化，政府服务意识的回归和公 民主体地位的上升。非政府公共组织可以参与政府公共政策的执行。对于那些必 须由政府执行的公共政策还负有重要的监督职责。在公共管理中，公众的满意程 度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，非政府公共组织可以通过“顾客主 权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构负有更强的责任心， 提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管 理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。如通过非政府公共组织向 6 郑恒峰，2 0 0 6 ，当前我国政策执行中的阻滞现象分析，中共福建省委党校学报第9 期 7 郗杰英、杨守建，青年就业的问题和对策基于劳动力供求关系的分析，2 0 0 5 ，中国青年研究第2 期 4 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第1 章引言 公民解释政府的公共政策，回答公民提出的问题，以获得广大公民对政府公共政 策的支持。通过非政府公共组织收集公民的意见、要求，根据反馈信息及时调整 政策，使就业培训服务政策制定与执行更符合服务对象的要求。通过非政府公共 组织保持政府与公民社会联系渠道的畅通。对公民的要求做出及时的和负责任的 反应，提高政府的回应力。公共政策执行主体多元化以后，为防止执行权力过于 分散，危及公共政策目标的实现，在就业培训服务政策执行体制中必须建立严格 的监督、考核机制，对每个执行机构及执行人员行使权限、尽职尽责的情况进行 考核和监督，对没有完成执行任务，或执行效果不佳，造成严重损失者，追究其 执行责任。同时，积极吸收广大公众参与公共政策执行，支持和配合政策执行， 服务对象的满意程度应该是检验公共政策执行效果的重要标准。 就业培训服务政策执行机构之间的沟通与协调不到位。现实中，由于就业培 训服务政策的各执行机构之间不能相互有效地进行沟通、协调而导致的执行推委、 扯皮现象时有发生。 “沟通是政策执行过程中进行信息交流的过程，是对于政策目标、方法、手 段等问题获得统一方法的程序”。8 有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。 从纵向来看，上级机构的政策标准本身是无生命的，它必须通过有效的沟通 渠道传播给执行者。而执行者对政策的支持程度也取决于上级机构对政策的解释 和执行者对政策的了解，而且上级机构对政策执行的了解也只有通过沟通渠道方 可获得；从横向沟通看，由于一次政策的实施常常涉及众多机构和执行人员的分 工合作，难免会产生分歧、隔阂及矛盾冲突，这就要通过有效的沟通、相互交流， 以消除误会、隔阂，化解矛盾冲突，促进彼此的了解与合作，提高政策执行的效 率。政策协调是政策执行过程中谋求统一和谐、协作分工的一种行为方式。由于 各执行机构之间所处的地位不同、利益不同，各个执行人员的知识、能力、经验、 性格以及看问题的角度不同，出现意见不同和利益矛盾是很自然的，这些都需通 过协调来解决。缺乏协调，将导致本位主义、各自为政、资源浪费和效率低下。 总之，服务型政府就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人 民的公仆。研究就业培训服务政策执行机制是努力实现服务型政府就业这一重要 职能的重要途径。 8 陈丽珍，2 0 0 0 ，影响政策执行的因素再分析，理论探讨第5 期 5 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第1 章引言 1 2 2 国外研究现状 西方国家在就业培训服务政策方面，早已经走上理性研究和实践研究之路， 通过立法确立就业培训服务政策的权威，2 0 世纪7 0 年代，美国已经通过职业培 训合作法。 国外很多政府重视就业培训服务政策，重视创业培训等实践项目，“2 0 世纪 8 0 年代，法国经济产业结构调整，失业率高达2 0 左右，为解决这一问题，法国 成立了“创业创办者援助与辅导中心”，帮助失业人员创办企业，经该中心培训的学 员创办企业的成功率高达8 0 。9 现在，国外的就业培训普遍出现更加多元化的发展方向，包括传统的再就业 培训，配合创业辅助政策的创业培训，配合积极劳动就业政策的培训，以激活失 业者并预防失业，基于促进职业生涯发展和终身学习理念的培训，针对青少年失 业问题的专门培训等。 1 3 论文研究的目的、意义及方法 1 3 1 研究目的 基于就业培训服务政策执行的重要性及其出现的问题，结合有关理论研究， 主要达到以下研究目的： 第一，对就业培训服务政策执行机制进行具体分析，找出致问题产生的根源； 第二，针对就业培训服务政策执行机制存在的问题提出解决对策和建议。 1 3 2 研究意义 昆山市作为长三角地区的一个县级市和全国百强县之首，其经济和社会发展 已经初具规模。在当前的经济条件和社会环境下，昆山市就业培训服务政策的执 行具有一定的典型意义。选择这个题目的意义价值在于，在多年人力资源管理实 践中接触和了解到该市在就业培训服务政策执行机制方面出现的各种问题，而这 些问题已造成一定影响，故希望通过此次分析研究给昆山市提出一些应对措施， 为解决这些问题提供一些建议，希望对其它地区能有一点借鉴意义。 9 w e b e r t g r e e n p a p e ro i ln e wf o r m so fw o r ko r g a n i s a t i o n r t h ee u r o p e a n c o m m i s s i o n ，1 9 9 7 6 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例 第1 章引言 1 3 3 研究方法 基于上述认识，本论文的研究方法为：在现有研究成果的基础上，主要采用 资料查询和实证研究相结合、借鉴和创新相结合、定性分析和定量相结合等方法 开展研究，为实际应用提供思路。 第一、采用资料查询和实证研究相结合的办法。一方面，通过学校图书馆查 询、上网查询等方式收集资料和数据，另一方面，到昆山市职业培训指导中心实 地调研，了解情况，收集资料。结合就业培训服务政策执行实际，开展研究，做 到理论和实际相结合。 第二、采用定性和定量相结合的方法。 7 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第2 章就业培训服务政策含义分析 第2 章就业培训服务政策含义分析 2 1 服务型政府与就业培i l l l 匣务政策 服务型政府，是从公众的需求出发，以服务为核心价值，以提供公共服务为 主要功能，以公众满意为最高标准，以对公众负责为最终使命的一种政府模式。 服务型政府强调服务，寓管理于服务之中，而非管制；是有限职能政府，有所为 也有所不为。并且随着公众生活水平的不断提高，物质需求、精神需求进程的加 快，政府必须想方设法，为不同人群、不同社会组织提供尽可能多的服务。无论 是为谁服务，也无论是提供哪一方面的服务，政府都严格遵循公平竞争的原则， 不重此轻彼。当前，服务型政府理论已被公众普遍接受和认可，服务型政府理念 已经深入人心。 服务型政府的主要任务是将为社会提供公共产品和服务作为各级政府的核心 职能。服务型政府的主要职能包括制度供给服务、良好的公共政策服务、提供公 共产品和公共服务，其中最重要的产品和服务之一就业是民生之本、安国之 策、力量之源。加强就业工作，是当前解决广大人民群众最关心、最直接、最现 实问题的重大举措。 就业具有“消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性”，属于公共产品。 就业问题是世界各国政府共同面临的难题，由于我国有着世界最多的需就业人口， 因此这一问题又显得更为突出。 随着服务型政府建设的推进，就业已成为公共服务领域的重中之重，要实现 充分就业和合理就业，就业培训是最直接和最有效的途径之一。然而就业培训不 完全具备“消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性”，作为准公共产品，其 私人供给方面严重不足已成为不争的事实，就业培训势必已经成为政府促进就业 大计的重点和要点。 就业培训执行机制问题日益显现和突出。 2 2 就业培训服务政策含义 2 2 1 政府促进就业 在市场就业竞争中，政府职能部门要扮演好市场规则制定者、市场秩序维护 8 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第2 章就业培训服务政策含义分析 者和市场行为裁判者的角色。 对市场竞争中的弱者，政府职能部门要充分运用行政、政策手段，提供必要 的援助。 明确促进就业工作的政策。政府责任部门要按照建设服务型政府的要求，落 实“十一五 时期国民经济和社会发展规划，将扩大就业摆在经济社会发展更加 突出的位置，贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方 针政策，积极采取各种有效措施，在经济发展过程中增加就业岗位，建立和完善 市场经济条件下促进就业的长效机制。大力推进以高技能人才为主体的就业培训， 全面提升劳动者技能。 2 2 2 强化就业培训 提升劳动者技能，提高劳动者素质，是缓解劳动力市场结构性矛盾的根本途 径。国内诸多专家和学者对就业培训服务政策的表述不尽相同，但其主要内容基 本一致。 “强化就业培训，提升劳动者技能应做好：推进以高技能人才为主体的就业 培训。根据市场需求积极开展多层次、多形式的职业培训；进一步完善就业培训 政府补贴机制”。1 0 通过为就业困难、需要提高职业技能素质的劳动者提供就业培训补贴，完善 “社会化、帐户化的就业培训政府补贴机制。 加快就业培训公共实训基地建设。要尽快形成适应未来新产业发展方向的公 共实训基地的总体布局。对现有的公共实训平台，要突出实训室利用率和筱盖率 两大指标，提升运作效能对新的公共实训基地，要加强规划、加紧准备、加快建设。 完善职业技能鉴定的质量管理。要根据新产业、新职业发展动态，重点突出 实际动手能力，做好新职业标准和题库的开发，引领职业培训的方向。 1 0 张金平，2 0 0 6 ，工会理论研究，2 0 0 6 年第2 期 9 就业培- 0 i l n 务政策执行机制问题研究以昆山市为例第3 章就业培训服务政策执行中的二级制度 第3 章就业培i j i i , q 艮务政策执行中的二级制度 在社会主义社会，一个重要原则，是要促使作为社会主体和中心的每个人， 都有机会通过就业这一形式进入社会，从而与社会发生联系，在维持其生理生存 的同时，获得尊严和社会认同，体现人的价值，并使社会保持稳定。对市场照顾 不到的或由于种种原因失去了市场竞争能力的弱势群体，决不能坐视不理，而要 采取灵活、切实的措施，进行市场外的特别扶持帮助。这就要求就业培训服务政 策在执行过程中应配套合理的二级制度。 3 1 失业人员培训制度 下岗人员再就业，涉及群众的切身利益，关系社会大局，再就业培训工作的 方针政策，满足失业人员意愿，提供各种免费的培训，实现培训与就业的良性互 动。分为两部分： 3 1 1 再就业择业指导培训 主要的课程有就业政策、就业形势、择业指导、劳动法、法律常识、劳动保 护等。 3 1 2 技能培训 重点推行“免费技能培训超市”计划。凡本地户口持有昆山市劳动和社会保 障局统一核发的就业登记证或再就业优惠证的失业人员，都可以在提供 的技能培训项目中选择一种技能参加免费培训。通过技能培训，“授人以鱼，不如 授人以渔”，使下岗人员拥有一技之长，提高就业能力和上岗竞争能力，实现就业。 再就业培训从1 9 9 7 年开始，开展下岗人员再就业培训5 0 0 0 0 多人，其中技能 培训1 8 0 0 0 多人。培训合格率达到9 5 以上，培训后的再就业率达到9 8 以上。 3 2 劳动力技能培训制度 昆山市在2 0 0 3 年底提出在全市实施“三有工程 ，计划通过三年的努力，在 全市实现“人人有技能、个个有工作、家家有物业 。 3 2 1 形成培训网络 与各镇( 区) 劳动保障所、“三有办 及成校沟通等，形成培训网络。 1 0 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第3 章就业培训服务政策执行中的二级制度 3 2 2 将培训任务分解到各个镇( 区) 责任到人，并就开展和落实工作、建立工作台账记录、上报工作进展情况等 进行部署。 3 2 3 根据各镇( 区) 的产业结构及分布特点确定培训 确定培训项目、内容和方式，提高培训的针对性和适用性。贴近群众需要， 开展了电工、焊工、数控车床工，插花工、水电工、营养配餐员等技能培训。为 方便群众，把培训班直接办到村里。 3 2 4 进一步完善服务机制，强化“龙头”作用 除了制定“三有工程 技能培训开班的各种表格，做好证书的核发及技能培 训经费申领等管理工作外，还指导各镇( 区) 选定培训项目，并落实好培训的师 资、教材、实践场地，做好培训的组织和协调工作等，并在实践中逐步培养了一 支结构合理、素质优良、专兼结合、动态管理的师资队伍。 2 0 0 6 年至2 0 0 8 年，共培训农村劳动力3 3 9 万人，其中技能培训1 3 5 7 2 人。 2 0 0 7 年和2 0 0 8 年，将劳动力培训的面扩展到不仅面向本市而且还面向外来的劳动 力，并将农村劳动力技能培训进一步推向纵深，在做好初级技能培训的基础上， 把培训的重点放在开展中高级技能人才培训上。2 0 0 7 和2 0 0 8 年共培训本市劳动力 2 2 6 2 7 人，其中技能培训1 0 0 4 8 人；培训外来劳动力4 2 3 9 4 人，其中技能培训7 9 4 8 人，中高级以上1 4 1 3 人。通过培训，大大提高了昆山市和外来劳动力的职业技能 素质和竞争上岗能力，稳定了就业岗位，提升了岗位层次，确保了他们长期增收、 稳定增收。 3 3 高技能人才培训制度 高技能人才作为人才队伍的重要组成部分，受到社会越来越多的需求和重视， 高技能人才培训也成为职业培训工作的重点。组织学员参加国家职业资格全国及 全省培训及鉴定，探索与高校联合办学、争取加强行政推动力，建立一个多渠道、 多形式的高技能人才培养和鉴定体系。在统考培训和鉴定中，严格申报条件，规 范考务管理，杜绝违规行为。通积极开拓高技能人才培养的新领域，填补了很多 国家级及省级统考类高技能人才培养的空白。相继组织开展了人力资源管理师、 物流师、公共营养师和电子商务师等工种的高技能人才培训，为社会输送了3 0 0 0 多名优秀的高技能人才。 就业培- 0 t i n 务政策执行机制问题研究以昆山市为例第3 章就业培- i t i n 务政策执行中的二级制度 3 4 创业培训制度 针对一部分劳动者有强烈的创业愿望，但又缺乏创业必备的经营管理知识和 能力的状况，从2 0 0 7 年开始，面向这部份群众，开展了创业培训，帮助他们掌握 创办小企业所必须的知识和技能，为劳动者创造良好的创业基础。在培训前，将 培训指标分配到各镇( 区) 劳动和社会保障所及富民强村办，并积极指导各镇( 区) 组织准备创业的对象参加培训；在培训中，认真做好教师、教材及证书发放等服 务工作；在培训结束后，继续为学员提供开业指导、市场开发、信息咨询等方面 的扶持和服务，并帮助学员获得小额贷款、税收减免等配套的扶持政策。2 0 0 7 年 开展创业培- i ) l i4 5 3 入，2 0 0 8 年5 4 3 人，还成功举办了一次创业知识竞赛，选拔了 2 名优秀选手参加苏州市的创业大赛。通过努力，一大批人实现了自谋职业或创办 了小企业，在造就一批“小老板 的同时，还为社会新创造了一批就业岗位，初 步形成了以培训促创业，以创业促就业的良性循环，创业带动就业的倍增效应日 益凸现。 3 5 职业技能培训与鉴定制度 为各高职院校及社会培训机构提供多种培训与考试鉴定，同时，以技能竞赛 的方式促进技能培训与鉴定的发展。共开展技能培训与鉴定7 万多人，其中中高 级以上技能鉴定1 万多人，为社会输送了大量优秀技术工人。 截至2 0 0 8 年底，昆山市历年累计考核发放国家职业资格证书4 2 8 6 9 张，其中 初级工2 8 3 2 6 张，中级工1 1 3 2 7 张，高级工2 7 0 1 张，技师5 1 0 张，高级技师5 张。 这样的数字与昆山近2 0 0 万人口极不相称，很难满足昆山经济发展的需要，特别 是昆山高级工以上的技能人才只占技工总量的8 ，这与发达国家高技能人才占 3 0 ，中等发达国家占2 0 相差甚远。 1 2 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第3 章就业培w 服务政锥执行中的= 级制度 口初级工 一中级工 亡高级工 口技师 高级技师 图表1 昆山市累计发放国家职业资格证书情况 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第4 章就业培训服务政策执行中存在的问题 第4 章就业培$ ) i i n 务政策执行中存在的问题 毋庸置疑，就业培训服务政策在昆山市经济、社会、文化等建设进程中发挥 了很大作用，但是在其执行中存在的问题也日益突出，这阻碍了昆山市就业政策 的落实，影响了昆山市核心竞争力的提升，妨碍了昆山市经济和社会的发展和提升。 归纳起来，这些存在的问题主要体现在以下几方面： 4 1 培训设施设备投入不足 4 1 1 经费无着落 职业教育和技能培训设施设备的更新和添置需花费大量资金，特别是技能培 训设施设备，不仅使用周期短，而且耗资巨大。随着产业经济的发展，要不断开 设新工种，增加新设备，而昆山市尚没有职业教育和培训设施设备更新和添置的 专项资金，以致于设施设备更新和添置的经费经常无着落，建议设立该专项经费， 以适应形势发展的迫切需要。 4 1 2 培训设施设备投入不足 培训设施设备投入不足，影响了技能人才的培养。技能培训与普通教育相比， 更侧重操作能力的训练，具有高投入、低回报、设备更新快、师资要求高等特点。 一台代表新技术的教学设备( 如印刷机、加工中心等) 可能要花费上千万的资金， 而几年后就有可能被新产品所取代。一般而言，光靠个人或某个单位的力量很难 开展上规模的技能培训，而要靠政府的力量投入。昆山市技校和职业培训指导中 心是政府事业单位，但却没有纳入政府综合投资，因而力量有限，办学经费不足。 例如市职业培训指导中心在性质上是自收自支的事业单位，技能培训设施设备的 投入基本上都是靠自筹资金，这就极大地制约了培训基地的建设。 4 2 缺乏有力的激励机制和保障机制 技术人才没有学历证书在待遇上没有保障，甚至遭到歧视。翻开求职招聘广 告，乃至各种人事规定，对文凭的要求依然成为人才的基本“门槛”。深圳市劳动 局提出的一个案例也突出体现了这一点。市劳动局技工学校毕业生的毕业证书不 属于国家承认的大专学历。这种现状导致一方面社会出现了严峻的“技工荒 ，另 一方面技工待遇没有得到应有的保障而使人们缺乏动力学技能。这个矛盾是学历 1 4 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第4 章就业培训服务政策执行中存在的问题 型社会所特有的。 4 3 高技能人才的培养遇到瓶颈 基础比较薄弱，人员整体学历、技能素质偏低。从历史看，改革开放之前昆 山是农业县，工业基础比较差，高技能人才底子薄；从学历来看，目前昆山市6 1 8 万职工中，大专及以上学历仅为4 3 3 万人，占7 ，初中及以下2 7 2 万人，占4 4 ； 从行业岗位来看，作为制造业基地，工种比较单一，流水线操作工占绝大部分。 4 4 培养机制尚不健全 学技能、重技能的大气候一时难以形成。高技能人才是人才队伍的重要组成 部分，是技术工人队伍的核心骨干，在加快产业优化升级，提高企业竞争力，推 动技术创新和科技成果转化方面具有不可替代的重要作用。当前昆山市正处于产 业结构调整、企业升级转型的关键时期和高技能人才需求急剧上升时期，要把昆 山市打造成为现代制造业基地和现代服务业基地，需要大量的高技能人才。今后， 对技能人才的需求将越来越明显，对技术技能的档次要求也将不断提高。面对经 济发展的呼唤，造就一支高质量的、数量充足的技能人才队伍已成为昆山市一项 重要的任务。因此，加快培养高技能人才已成为昆山市人才工作的一项刻不容缓 的重要任务。 4 5 缺少就业培训基地 目前昆山市职工人数6 1 8 万，需要至少一个就业培训基地，但目前尚没有一 个上规模上档次的职业教育和技能培训基地，在很大程度上限制了职业教育和技 能培训的发展。可以借鉴其它地方的经验，由政府兴建一个现代化、多功能、开 放式的公共实训基地，面向社会培训机构和个人全面开放，部分免费使用，为劳 动者学到一技之长，增强就业能力和创业能力创造条件。 4 6 职工教育经费问题 根据江苏省职工教育条例规定，职工教育经费按照企业职工工资总额 2 - 2 5 的比例提取，市政府依法统筹其中的o 5 部分，用于发展本地的职业教 育和培训。目前昆山市政府统筹的这笔经费尚未用于市级的职业教育和技能培训， 造成就业培训机构在技能培训、职业培训等项目上设施的滞后和不足，严重影响 1 5 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例 第4 章就业培训服务政策执行中存在的问题 了就业培i j l l , q 艮务政策的执行。就业培- 0 1 1 , q 艮务政策执行的经费得不到保障和落实， 无形中迫使其执行主体和政府相关职能部门、行政部门不得不想出种种办法自筹 资金，走在政策边缘，严重影响这些部门的本职工作和职能发挥，造成公共管理 和法律法规等方面的隐患。严肃地讲，今后这笔经费应按法律法规的规定用在职 业教育等相应就业培训服务政策的执行上。 4 7 就业培训服务政策执行主体的性质问题 作为昆山市就业培训服务政策执行主要主体，市级就业培训的主导者，市级 职业教育和培训的管理者和指导者，昆山市职业培训指导中心的单位性质仍是自 收自支，工作人员的工资福利尚未纳入地方财政拨款，生活尚无保障。就业培训 服务政策的执行，职业教育等就业培训事业的发展，都需要市级培训指导中心完 全摆脱经济上的后顾之忧，无需通过开设收费性服务项目等途径，自筹自办就业 培训相关费用和资金，而耗费大量人力和物力。将市级培训指导中心早日纳入地 方财政，已经迫在眉睫。 1 6 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第5 章就业培训服务政策执行机制问题的根源分析 第5 章就业培训服务政策执行 机制问题的根源分析 公共政策的根本在执行，公共政策能否在执行阶段承袭并实现公共政策制定 的初衷，这对一项公共政策来说是非常关键。因此，公共政策执行一直是公共政 策及公共管理领域研究的重点之一。 公共政策的执行往往直接影响到普通公众的重大利益，是政府对社会利益的 权威性再分配。对社会公众来讲，公共政策的执行往往比公共政策的制定或许更 加重要。公共政策执行的效果不仅关系到社会公众的利益，也直接关系到政府的 权威性，政府在社会公众心中的地位。因此，影响公共政策执行的根源是个非常 重要的问题。 美国学者托马斯史密斯也认为，“在政策执行过程中，有四个因素至关重要， 即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构 。1 1 政策的形式、类型、范围 及受支持度、社会对政策的评价；执行机关的结构和人员，执行的能力和信心； 目标群体的组织和制度化程度、之前的经验、文化、社会经济与政策环境的不同 等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。 5 1 影响公共政策执行机制的一般因素 5 1 1 公共政策执行体制不健全 任何政策执行都必须在一定的制度框架内进行，制度为公共政策提供外部的 组织环境。就业培训服务政策控制机制是政策运行的不可缺少的环节和手段。 政策执行体制是影响政策执行因素中重要的一环。健全的体制有利于发挥政 策的作用，体现政策效果。但现行的公共政策执行体制却是不能令人满意的。在 现阶段，具体存在的问题有：不重视控制的作用；控制乏力：尤其是中央对地方 的控制力削弱；控制方式单一，缺乏前瞻性；缺乏责任追究机制，对政策执行的 效果缺乏明确的考核。这些都可能使政策执行效果不佳。 一方面在权力的分配上存在不合理，个人高度集权、组织缺乏合理的权力制 约机制。另一方面机构之间或机构部门人员之间的权责不明确，群体极化现象时 1 1 吴根平，2 0 0 8 ，地方政府公共政策执行偏差及其对策分析，中思网，2 0 0 8 年7 月3 0 日 1 7 就业培训服务政策执行机制问题研究以昆山市为例第5 章就业培训服务政策执行机制问题的根源分析 有发生。此外，在政策的内容完善、政策可行性评估与研究、政策预案的实验、 政策调整等许多方面缺乏合理有效的制度化安排。 “公共政策执行体制变化最重要的一点是公共权力的社会化，政府服务意识 的回归和公民主体地位的上升”。1 2 非政府公共组织不仅可以参与政府公共政策的 执行。而且对于那些必须由政府执行的公共政策还负有重要的监督职责。在公共 管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准。 5 1 2 公共政策执行者素质不高 在政策的执行阶段总要依靠一定的执行机构与人员，所以执行者的素质就会 对政策的执行顺利与否产生重大影响。目前我国在政策执行过程中表现出来的一 系列问题说明我们的政策执行人员在自身素质上仍需要很大提高。现阶段一些地 方政府领导在制定地方政策时往往忽视中央政策的落实，使中央政策得不到落实： 有的在执行中央政策的具体措施上根据领导的喜好“朝令夕改”，使中央政策在执行 中不能得到有效的实施。 5 1 3 政策执行过程中上下级之间缺乏协调性 政策的实施要求各部门各地方共同参与、共同努力。这就是要求中央与地方、 上级与下级之间要保持高度的协调与一致性，忠实于政策的本来面目与政策取向。 但在政策执行的现实生活中我们经常会发现地方主义、小团体思想、“上有政策、 下有对策”的现象层出不穷，严重影响了政策的稳定性与可靠性。 5 1 4 执行方式单一，手段缺乏科学性 一部分执行主体不考虑被执行对象的认识水平、心理承受力等实际情况，而 是一味采取行政方式和经济方式以势压人，不利于完成政策执行任务。我国在公 共政策执行的过程中普遍存在滥用行政手段的现象，导致干群关系紧张，影响了 执行效果。 5 1 5 在政策的执行过程中容易产生政策变异 同一政策由于受不同执行主体和其他因素的影响使得中央或上一级政策变 形、走样，导致政策执行的结果与政策目标、政策内容不相一致，进而造成中央 或上一级政策的失真。我国目前利益主体正由相对单一变为多元，政策环境从封 闭变为相对宽松，中央与地方的权力关系面临着一个重新的定位。所有这些都为 政策在执行的过程中产生变异提供了空间。 1 2 霍海燕，2 0 0 2 ，优化公共政策执行体制的设想，理论探讨第3 期 1 8 就业培i j i i n i 务政策执行机制问题研究以昆山市为例第5 章就业培训服务政策执行机制问题的根源分析 5 1 6 政策执行主体的法制观念淡薄 当前我国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色 彩浓厚。虽然改革开放以来制定了许多政府机构方面的规章制度，人们并不严格 按照这些规章办事。主要表现在：人们尊崇领导个人的言行，人格权威大于一切。 所以，尊重权威的态度和服从权威的习惯会妨碍政策的有效执行，因此必须加强 公民的法制观念。 5 2 就业培i l lj 艮务政策执行机制存在问题的根源 现有的诸多问题，仅仅是就业培训服务政策执行中呈现的表面现象，其背后 隐藏的根本原因错综复杂，以下从八个方面予以归纳和分析： 5 2 1 就业培训未秉持公益性 就业培训既然已经作为政府促进就业大计的重点和要点，其准公共产品性质 势必要求就业培训属于公益性质，具有非营利性。但是，现实中就业培训职能部 门的就业培训项目中有不少是收费的，