（公共管理专业论文）市（地）政府绩效评估指标体系研究.pdf

国防科学技术大学研究生院学位论文 摘要 政府部门和公共组织的绩效评估在2 0 世纪8 0 年代以来受到极大的重视和推 广。我国在2 0 世纪末引入了政府绩效概念，受到了各级党政机关的高度重视。一 方面，政府部门着手提高行政效率。另一方面，各级党委和组织部门在加强和改 进干部考核制度特别是实绩考核方面做了大量的工作。十六大以来，我党大力倡 导树立科学的发展观和正确的政绩观，以及建设和谐社会，从而使政府绩效评估 和领导干部政绩评估日渐成为我国学界和政府都十分关注的课题。 本文从政府绩效评估指标体系的角度，总结了国内外政府绩效评估研究的现 状和实践成果，指出了目前国内政府绩效评估指标体系方面存在的不足，即地方 政府绩效指标体系不够系统、不够全面和科学，缺乏有效的理论工作作为指导， 缺乏对政府绩效评估指标体系设计的技术平台的研究，没有从技术层面提出绩效 评估指标设计的思路、原则和方法。 本文致力于我国市( 地) 一级政府宏观层次的绩效评估指标体系构建的研究。 首先，通过运用系统科学原理特别是开放的复杂巨系统理论，分析析了政府， 作为一个开放的复杂巨系统，其主要的外部和内部环境因素。从理论上得到了政 府绩效评估时应有的价值取向。论述了这种价值取向与党中央提出的科学发展观、 正确政绩观的内在一致性。根据系统科学的原理，确立了构建政府绩效评估指标 体系的内部外部评估相结合的原则、有限政府的原则，宏观与微观相区别的原则， 定量指标与定性指标相结合的原则、动态性原则等五个原则。 其次，参照一般组织的绩效评估途径，提出针对政府这一特殊的公共组织绩 效评估的综合途径。从综合评估因素、政府环境因素以及时间因素三个维度，提 出了市( 地) 政府绩效评估指标体系构建的思路。采取指标分解的办法，给出了 市( 地) 政府绩效评估指标的总体框架。从而提供了个构建政府绩效指标体系 的技术平台，使政府绩效评估者在设计政府绩效评估指标体系时有一个清晰的思 路。 最后，本文尝试提出了市( 地) 一级政府宏观层次的绩效评估指标体系中基 于资源、基于政府内部管理、基于政府治理目标以及基于利益相关者评估的1 9 个 定量指标和9 个定性指标，作为市( 地) 政府绩效评估指标。1 9 个定量指标中有 1 4 个正向指标，5 个逆向指标。本文还对指标的获取、处理与应用中应该注意的 闯题进行了讨论。 关键字：政府绩效评估绩效评估指标系统组织 国防科学技术大学研究生院学位论文 a b s t r a c t t h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to fg o v e r n m e n ta n do t h e rp u b l i cs e c t o r sw a s w i d e l ya c c e p t e di nt h ew o r l df r o mt h e1 9 8 0 s t h ec o n c e p to fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tw a sf i r s ti n t r o d u c e di nc h i n ab yt h ee n do ft h el a s t c e n t u r y o u rg o v e r n m e n th a sm a d eg r e a te f f o r tt ob em o r ee f f e c t i v e ，a n d o nt h eo t h e rh a n d ，m a n yj o b sh a sb e e nd o n eo nm e a s u r i n gt h ep e r f o r m a n c e o fl o c a lg o v e r n m e n tl e a d e r s a c c o m p a n y i n gt h ep r o m o t i o no fs c i e n t i f i cv i e w o fd e v e l o p m e n t ，r i g h tm e a s u r e m e n to fg o v e r n m e n ta n dl e a d e r s p e r f o r m a n c e ， a n dt h ee f f o r to fb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，h o wt oa s s e s st h e p e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n ta n di t sl e a d e r st u r n st ob eav e r yh o tt o p i c b a s e do nt h es t u d yh o m ea n da b r o a do ft h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n to f t h eg o v e r n m e n ta n di t sl e a d e r s ，t h i st h e s i sp o i n t so u tt h a tt h ec u r r e n t a s s e s s m e n tc r i t e r i a s y s t e m o fp e r f o r m a n c eo f g o v e r n m e n t i sn o ts o c o m p r e h e n s i v e ，s y s t e m a t i ca n ds c i e n t i f i c l e s st e c h n i q u e sa r ep r o v i d e di n d e s i g n i n gt h i sc r i t e r i as y s t e m ，s ot h ei n d i c a t o r sa r eu s u a l l yu s e dw i t h o u t a d e q u a t ec o n s i d e r a t i o n t h et h e s i sa t t e m p t st os t u d yt h em a c r oa s s e s s m e n tc r i t e r i as y s t e mo f p e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t 。b yu s i n gt h eo p e nc o m p l e xg i a n ts y s t e m t h e o r ya n dt h ec o m b i n a t i o no ff o u ra p p r o a c h e st om e a s u r ee f f e c t i v e n e s so f o r g a n i z a t i o n ，t h i st h e s i sa t t e m p t st op u tf o r w a r df i v ep r i n c i p l e so f f o r m u l a t i n ga s s e s s m e n tc r i t e r i as y s t e m t h et h e s i sa l s oe s t a b l i s h e sa c r i t e r i as y s t e mo fp e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t i n c l u d i n gn i n e t e e n q u a n t i t a t i v ei n d i c a t o r sa n dn i n eq u a l i t a t i v ei n d i c a t o r s i nt h ee n d ，t h e t h e s i sb r i n g sf o r w a r dt h em a i np o i n t so ft h ea p p l i c a t i o no ft h ec r i t e r i a s y s t e n l k e y w o r d sm e a s u r e m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ，p e r f o r m a n c ein dic a t o r s y s t e m 。o r g a n z a t io n n 国防科学技术大学研究生院学位论文 表目录 湖南省1 4 市州财政收入占g d p 的比率3 1 湖南省1 4 市州每万人拥有的社区数3 2 湖南省1 4 市州外资总额占社会固定资产投资总额的比率3 2 基于资源的市( 地) 政府绩效评估指标3 3 基于内部管理的市( 地) 政府绩效评估指标3 5 湖南省1 4 市州群访事件数占全省总群访事件数的比例3 6 湖南省1 4 市州高中生毛入学率3 7 湖南省1 4 市州每1 0 0 0 人拥有病床数3 7 湖南省1 4 市州城镇居民恩格尔系数3 8 湖南省1 4 市州城镇居民恩格尔系数3 8 湖南省1 4 市州出口总额占g d p 的比例3 9 湖南省1 4 市州公共项目财政支出占g d p 的比重3 9 基于治理目标的市( 地) 政府绩效评估指标4 0 基于利益相关者的市( 地) 政府绩效评估指标4 i 可量化的单项评估指标的测量和计算方式4 2 市( 地) 政府绩效评估定性指标打分表4 6 本文选取的政府绩效评估指标意见征求结果4 7 l 2 3 4 5 6 7 8 9 o 1 2 3 4 l 2 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 t t 电t 毛5 5 5 表表表表表表表表表表表表表表表表表 国防科学技术大学研究生院学位论文 图目录 我国政府层级图1 1 政府与其外部行政环境1 6 一般组织的绩效评估途径2 2 政府绩效评估途径2 4 市( 地) 政府绩效评估的综合途径2 4 政府绩效评估指标体系构建的三个维度2 5 政府绩效评估指标体系构建因素分解2 6 市( 地) 政府绩效评估指标体系总体框架与层次2 7 卜5 刻度指标实现程度的评价4 6 各指标的内容效度比值4 8 l l 1 z 3 4 5 6 l 2 1 z 3 3 3 3 3 3 5 5 图匿图图图图图图图图 独创性声明 本人声明所里交的学位论文是我本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表和撰写过的研究成果，也不包含为获得国防科学技术大学或其它教育机构的学 位或证书而使用过的材料与我一同工作的同态对本研究所做的任何贡献均巴在论文 中作了明确的说明并表示谢意 学位论文题目：壹i 地2 亟虚董熬：翌垡盥缝盎丕珏宝 学位论文作者签名：猛照日期：z f 年f 1 月i 0 日 学位论文版权使用授权书 本人完全了解国防科学技术大学有关保留使用学位论文的规定本人授权国 防科学技术大学可以保留井向圉寒有关部门或机梅遮交论文的复印件和电子文档，允 许论文祓查阅和借阅；可以将学位论文的全部或部分内容籀入有关效据库进行检索。 可以采用影印缩印或扫描辱复翻手段保存，j 亡箱学位论文 ( 保密学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文题目：吏【垃2 墓庭筮蕴翌丝盥挂燕丕叠室 学位妓作者签名：盗蛰： 作者指导教师签名 日期：z f 年l ，月，o 日 日期：p 宣年“月，日 国防科学技术大学研究生院学位论文 第一章绪论 本章首先揭示了选题的时代背景，课题研究的现实意义。总结了国内外地方 政府绩效评估研究和实践现状。归纳出目前国内地方政府绩效评估指标体系的不 足之处。然后，对本文的研究方法、主要内容和创新点作了介绍。 1 1 课题的提出 2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，各西方发达国家为了应对经济全球化以及 国内环境的巨大变化，进而走出政府财政危机，管理危机和信任危机的困境，在 政府高层领导人的大力支持和积极推动下，掀起了政府管理创新浪潮，俗称“新 公共管理运动”。新公共管理运动的改革总体思路是：摈弃公共服务供给中传统 的官僚制独占模式，引入市场竞争机制，运用经济学和私营部门管理理论、方法 和技术来提高政府和其他公共部门的管理水平，以改善公共服务的质量，提高政 府和公共部门的绩效。目的是通过改革，使得政府以较少的成本转变成一个高效 的回应性政府。在实践上，西方各国都把绩效管理作为推动改革取得成功的有效 工具。这就是政府部门和公共组织的绩效评估在2 0 世纪8 0 年代以来受到极大的 重视和推广的原因。以至于西方学者惊呼“评估国”正在出现。 上个世纪末我国学者引进了政府绩效评估的概念，改革开放2 0 多年来，各级 党委和组织部门在加强和改进干部考核特别是实绩考核方面也已经做了许多工 作。1 9 9 5 年，中央组织部下发了关于加强和完善县、市党委、政府领导班子工 作实绩考核的通知；1 9 9 8 年印发了党政领导干部考核工作暂行规定。我们 对党委、政府领导班子或主要领导干部工作实绩的考察在相当大的层面上是对相 应层级的政府的绩效进行评估。多年来，国家有关部委和一些地方结合各自的工 作和实际，在建立科学的干部实绩考核评价体系方砸都进行了有益的、积极的探 索。但长期以来，国内政府绩效评估和领导干部实绩评估价值取向以经济为主导， 在这种评估导向下，一些地方盲目攀比、大搞形象工程和政绩工程、片面地追求 g d p 的增长，导致社会公平问题被忽略、环保问题被忽略、公民切身利益被忽略。 2 0 0 2 年1 1 月召开的党的十六大提出了全面建设惠及十几亿人民的小康社会， 使经济更加繁荣、民主更加健全、科教更加进步、文化更加昌盛、社会更加和谐、 人民生活更加殷实新时期我党我国的新的战略目标。2 0 0 3 年的“非典”突袭和 抗击“非典”过程当中反映出的社会管理制度深层次方面的问题，使中央在取得 抗击“非典”决定性胜利后不久即提出要贯彻经济社会协调发展、城乡协调发展、 区域协调发展、人与自然和谐发展的方针。同年1 0 月召开的党的十六届三中全会 审议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确提 出了：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人 第1 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 的全面发展”，要做到5 个统筹：统筹城乡发展，统筹区域发展、统筹经济社会 发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，提出要把树立正确的 政绩观作为新时期党的建设新的伟大工程0 1 。同年1 1 月召开的中央经济工作会议 也进一步提出要树立正确的政绩观，这些都标志着一种全新的政绩观的已经形成 并且正在推广。2 0 0 4 年1 0 月召开的党的十六届四中全会上，中央又提出构建“社 会主义和谐社会”的新蓝图，并将其放到同经济建设、政治建设、文化建设并列 的位置，还提出了抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法的要求。 建立的干部实绩考核评价体系，要符合科学发展观和正确政绩观的要求，要 紧紧围绕加强党的执政能力建设这个重点，全面准确地考核各级领导班子和领导 干部在推动经济社会全面发展中所创造的政绩，客观公正地评价他们的能力、素 质和德才表现，促使他们在实践中不断掌握新知识，积累新经验，增长新本领。 在这种形势下，政府绩效评估和领导干部政绩评估在我国日渐成为一个学界和政 府都十分关注的课题。本课题的提出也就是基于这样一个时代背景。 l - 2 课题研究的意义 我国是一个转型中的发展中国家，社会管理的各种要素都处在不断变化和调 整之中，政府职能也因时而变，政府绩效评估的价值取向也不断在调整，这给地 方政府绩效评估指标的确定带来困难。由本课题选题的背景中可以看出，党的十 六大提出“小康社会”的国家建设目标后，党中央、国务院倡导各级党委、政府 和各级领导树立科学的发展观和正确政绩观。科学的发展观和正确政绩观应是新 时代的政府绩效和领导干部政绩评估的价值取向，它们需要新的评估指标体系作 为导向。 构建市( 地) 政府绩效评估指标体系是市( 地) 政府绩效评估的难点，课题 的研究将在对国内外地方政府绩效评估研究实践总结的基础上，分析目前国内地 方政府绩效评估指标体系的不足之处。利用系统分析方法，分析市( 地) 政府的 外部和内部环境主要因素。从理论上得到政府绩效评估时应有的价值取向，并探 索构建评估政府绩效指标体系应该遵循的原则。同时，建立一个构建政府绩效评 估指标体系的技术平台，使政府绩效评估者在设计政府绩效评估指标体系时有一 个清晰的思路。并据此尝试构建了评估市( 地) 政府绩效的一套指标体系。 课题的研究也有利于引导市( 地) 领导班子和领导干部树立科学发展观和正 确的政绩观，同时也可为省级组织部门考察市( 地) 领导班子或主要领导者政绩 时提供参考。 第2 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 1 3 国内外研究现状及实践述评 地方政府绩效评估指标的构建，是实施政府绩效评估的一项基础工程。对于 这个问题，学术界进行了不少的相关研究，国内外也进行了不少的实践。以下作 一简单回顾和述评。 1 3 1 国外研究现状及实践 上个世纪4 0 年代：学术界开始研究政府绩效评估。由于当时政府规模的不断 扩张，行政学者对行政效率改进和评估提出了有益的建议。这在克莱伦斯雷德和 赫伯特西蒙1 9 3 8 年合作出版的市政工作衡量行政管理评估标准的调查以及 西蒙本人1 9 4 7 年出版的管理行为管理组织决策过程的研究( 第一版) 的 著作中得到体现。早期对政府绩效的研究受到科学管理运动和一般管理理论的影 响，主要采用技术效率的研究方法。其后，由于行为科学的出现和发展，效率研 究开始关注人的因素，对组织内部沟通联系、领导风格、人际关系和其他组织内 部状态的评价开始部分取代传统的技术效率测量。 上个世纪7 0 年代：西方国家对政府绩效的理论研究特别是实践活动进入了一 个新的高潮。政府绩效评估侧重点是经济和效率，主要是追求投入产出比的最大 化，关注行政资源的投入( 如预算、人员编制等) 以及行政程序的合理性，对最 终结果的好坏很少关注。如：美国二战后的两届“胡佛委员会”( t h eh o o v e r c o m m i t t e e ) 和1 9 7 3 年尼克松政府颁布的“联邦政府生产率测定方案”( t h e f e d e r a lg o v e r n m e n tp r o d u c t i v i t ym e a s u r e m e n t ) ，力图使公共部门绩效评估系 统化、规范化、经常化。有关部门设计了3 0 0 0 多个绩效示标，由劳工统计局收集 雇员2 0 0 人以上的联邦政府机构的产出、劳工投入、劳工成本等方面的信息。1 9 7 4 年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益 分析。1 9 7 6 年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项计划 或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效 否则就从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。 1 9 7 9 年，当时的英国首相撒切尔任命一名私营企业总裁一雷纳勋爵作为自己的效 率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组( r a y n e re f f i c i e n c yu n i t ) ，推行 改革，这项旨在提高公共组织经济和效率水平的活动，便是著名的“雷纳评审” ( r a y n es c r u t i n yp r o g r a m m e ) 。雷纳评审是“以解决问题为导向”的“经验式 调查”，采用问题诊断方式，对政府部门工作任务、工作方法和工作程序等特定 方面的调查、研究、审视和评价，以找出导致效率不佳的各种因素。 上个世纪8 0 年代：在当代政府改革的浪潮中，特别是英国新公共管理运动的 兴起，政府绩效管理成为西方各国行政改革方案中的一个重要组成部分。绩效评 第3 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 估仍侧重于经济和效率。如1 9 8 0 年英国环境事务部建立的“部长管理信息系统” ( m a n a g e m e n ti n f o r m a t i o ns y s t e mf o rm i n i s t e r s ) ，它集目标管理、绩效评估 为一体，旨在向部长提供全面的，规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府公布的“财 务管理新方案”( f i n a n c i a lm a n a g e m e n ti n i t i a t i v e s ) 要求政府的各个部门树 立浓厚的“绩效意识”。1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的 绩效评估方案，这一方案包括1 4 0 个绩效示标，应用于卫生管理部门和卫生和服 务系统的绩效评估。到1 9 8 6 年，英国政府各部门为评估拟出的绩效示标总数为1 8 1 0 个，1 9 8 9 年，绩效示标总数达到2 3 2 7 个【” 上个世纪9 0 年代：政府绩效评估在西方各国被普遍接受，以美国政府再造运 动为代表。这个时期的政府绩效评估其过程更加规范化、系统化。政府绩效评估 主要关注公共服务的质量和效益。既由主要关注经济和效率，追求投入产出比的 最大化，逐渐转向了效益和质量，“顾客满意”成为衡量政府绩效的重要指标。 在指标的确立和分析方法的选择上，逐步呈现由定性转向定性与定量相结合，采 取科学的数学分析方法的趋势。如：1 9 9 3 年9 月，美国克林顿总统签署了设立 顾客服务标准第1 2 8 6 2 号行政命令，责令联邦政府部f - j 匍j 定顾客服务标准，要 求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。1 9 9 4 年，美 国国家绩效评论专门出版了顾客至上：为美国人民服务的标准一书，分别介 绍政府各部门的服务标准。 除美国和英国外，荷兰、澳大利亚、德国、法国、芬兰、挪威、新西兰、加 拿大等国家也都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分，以此提高政府效 率和服务质量。 下面是作者收集到的一些政府绩效评估指标体系实例： 美国政府绩效项目g p p ( t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ep r o j e c t ) ：1 9 9 6 年 开始的g p p 研究项目是目前美国唯一一个独立的全面的对美国5 0 个州及地方政府 的管理能力进行评估，并划分等次的研究项目。g p p 项目最先由锡拉丘兹大学马克 斯韦尔公共事务学院与g o v e r n i n g 杂志合作，从5 个不同的管理方面对美国的州 和地方政府进行绩效评估。即：财政管理( f i n a n c i a lm a n a g e m e n t ) ，资金管理 ( c a p i t a lm a n a g e m e n t ) ，人力资源管理( h u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t ) ，信息技 术管理( i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ym a n a g e m e n t ) 。以及结果管理( m a n a g i n gf o r r e s u l t s ) 。第一份绩效报告于1 9 9 9 年2 月的g o v e r n i n g 杂志上公布，2 0 0 0 年出 版了忍t h st op e r f o r m a n c ei ns t a t ea n dl o c a l6 0 v e z f b 7 1 e n t 一书。g p p 的评估 结果引起了媒体以及美国各州政府和立法机关的广泛关注。经过近些年的实践， g p p 研究项目在原有基础上进行了改进，在2 0 0 5 年2 月公布的报告中，评估内容 从原来的5 个减少到了4 个，分别是财政管理、人力资源管理、基础设施管理、 信息管理。 美国哈佛大学教授史莱夫( s l a v ) 、芝加哥大学维希尼( v i s h n y ) 等人在1 9 9 8 年发表的政府的质量研究报告中，从政府能否促进经济增长的角度，总结了 第4 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 衡量政府质量的五类指标：一是政府干预程度类指标，包括产权保护支出、商业 管制指数和最高边际税率三项。二是政府效率指标，包括腐败指数、官僚主义、 税收服从和政府平均工资与人均g n p 的比重。三是公共物品的提供方面指标，包 括婴儿成活率、学校教育、识字率、基础设施质量等。四是公共部门的规模方面 指标，包括转移支付和补贴在g d p 中的比重、政府消费在g d p 中的比重、国有企 业的规模、公共部门的雇佣量占人口的比重等。五是政治自由方面指标，包括民 主指标和政治权力指标m 。 世界银行专家关于政府管理的评价主要从三个方面进行评估，共有六个指标 集( c l u s t e r s ) 。第一个方面是政府的选举、监管及换届过程，包括两个指标集， 分别是言论自由与民众监督( v o i c ea n da c c o u n t a b i l i t y ) 方面的指标集和政局 稳定及暴力消除( p o l i t i c a ls t 曲i l i t ya n da b s e n c eo fv i o l e n c e ) 方面指标 集。第二个方面是政府制定和执行重要政策的能力表现，包括两个指标集，分别 是政府效能( g o v e r n m e n te f f e c t i v e n e s s ) 指标集( 如：提供公共服务的质量、 各政府部门的工作质量、公务员的胜任程度、政治压力下公共服务的独立性、政 府执行政策的诚信度等) 和政策质量( r e g u l a t o r yq u a l i t y ) 指标集。第三个方 面是公民信仰、经济和社会互动管理中的法律地位，包括两个指标集，分别是法 治环境( r u l eo fl a w ) 指标集( 评估政府当局对法治社会的信仰和依法执政的程 度；创造公平和富有预见性的法规以构建经济和社会互动基础的成功程度，特别 是对私有财产的保护程度) 和对腐败的控制( c o n t r o lo fc o r r u p t i o n ) 嘲。 世界政策研究院对墨西哥政府绩效评估主要从教育( e d u c a t i o n ) 、健康 ( h e a l t h ) 、农业( a g r i c u l t u r e ) 、经济数据( e c o n o m i cf i g u r e s ) 、新闻 自由度( f r e e d o mo ft h ep r e s s ) 、腐败( c o r r u p t i o n ) 、小企业创建( s m a l l b u s i n e s sc r e a t i o n ) 七个方面进行评估每个方面各有相关指标进行评估，如健 康方面的指标有：健康支出占g d p 的百分比、每1 0 0 0 人病床数、儿童营养不良的 比率、婴幼儿死亡率，经济方面的评估指标有：外资占g d p 的百分比、外国直接 投资占g d p 的百分比、对私营部门信贷占g d p 的百分比、每千人拥有的电话门数、 每三分钟本地电话花费、人均旅游收入指标”1 罗伯特d 帕特南( r o b e r td p u t n a m ) 在使民主运转起来：现代意大利的公民 传统一书中给出了衡量意大利地方政府绩效的1 2 项指标，分别是内阁的稳定性、 预算的及时性、统计和信息服务、立法改革、立法的创造性、日托中心、家庭诊 所、产业政策工具、农业开支能力、地方医疗保健单位的支出、住所与城市发展、 官僚机构反应的灵敏度m 。 第5 页 里堕型兰垫查奎兰塑塑竺堕堂垡堡苎 1 3 2 国内地方政府绩效评估研究现状及实践 我国在行政效率和政府绩效的理论研究方面，自2 0 世纪8 0 年代行政学恢复 建立以来，行政学就始终把行政效率作为一项重要研究内容。早期行政学者如： 周世逑、夏书章、黄达强等在各自的研究中，对行政效率概念的确立、行政效率 基本要素、测量标准和方法都给予了专门阐述。随着行政学发展的逐渐成熟，效 率研究开始摆脱机械的、孤立的，局部的状态，进而探讨“提高行政效率的途径”、 “效率与公平的关系”等影响行政效率的理论综合性因素。研究者们普遍意识到， 由于政府组织的公共性和多元性特征，行政效率与企业效率相比，无论是在效率 的改进测量上还是效率指标体系的构建上都显得相当复杂。这种围绕行政管理各 个方面探讨提高行政效率途径的综合性研究方法也存在着很大的局限性：研究方 法以定性描述为主，缺少定量化的测量和评价工具；只有高度抽象和笼统的原则， 缺乏相关性、针对性和可操作性嘲。 近几年，一些学者对我国传统的行政效率研究方法提出了反思和批判，在借 鉴当代西方国家行政改革理论的基础上，政府绩效概念开始逐渐引入我国传统的 行政效率研究领域中，并已出现了用“绩效途径”取代“效率途径”的趋势1 。 在实践中，我国对行政效率和政府绩效的重视可从两个方面得到印证。 一是非常重视政府的行政效率问题。早在1 9 8 0 年，邓小平在关于党和国家 领导制度的改革的讲话中就指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不 讲效率的弊端。1 9 8 8 年以后的历次政府机构改革，都把“精简、统一、效能”确 立为改革的基本原则之一。2 0 0 2 年1 1 月召开的党的十六大提出了全面建设惠及十 几亿人民的小康社会，使经济更加繁荣、民主更加健全、科教更加进步、文化更 加昌盛、社会更加和谐、人民生活更加殷实的新时期我党我国的新的战略目标， 并提出了当前我国深化行政管理体制改革的目标，就是形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改进管理方式”、“提高行政效率”、 “降低行政成本”等，成为这次改革的重要内容。伴随着我国行政体制改革的不 断深入和政府管理水平的不断提高，一些地方政府和部门开始尝试进行政府绩效 评估的实践活动。如：1 9 9 4 年山东省烟台市建为委实行“社会服务承诺制度”； 2 0 0 1 年1 2 月开始，南京市开展“万人评议机关”活动；2 0 0 4 年9 月开始，兰州 大学中国地方政府绩效评价中心组织甘肃省4 0 0 0 多家非公有制企业，历时五个月， 对甘肃省十四个市、州政府及省政府所属3 9 个职能部门的执政绩效进行了评议， 主要测评其职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等方面，分设 了6 0 多个指标。将评议结果于2 0 0 5 年3 月9 日进行了公布。 二是党委和组织部门在加强和改进干部考核特别是实绩考核方面已经做了许 多工作。党的十一届三中全会以后，随着党的干部政策的不断完善和健全，各级 党委和组织人事部门对干部考核进行了不懈探索，已基本形成了任职考察、届中 第6 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 考察、试用期考察、日常考察、年度考核等各种干部考核考察制度。1 9 8 8 年6 月， 中组部颁发了县( 市、区) 党政领导干部年度工作考核方案和地方政府工 作部门领导干部年度工作考核方案，1 9 8 9 年2 月中组部和人事部联合下发了中 央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案( 试行) ，党政领导干部年度考 核开始步入正常化轨道。1 9 9 5 年，中央组织部下发了 关于加强和完善县、市党 委、政府领导班子工作实绩考核的通知( 中组发 1 9 9 5 1 0 号) ，制定了县、 市党委、政府领导班子工作实绩考核标准，初步形成对县级领导班子和领导干 部进行实绩考核评价的体系。1 9 9 8 年，印发了党政领导干部考核工作暂行规定 ( 中组发 1 9 9 8 1 6 号) ，对考核评价的方式、内容、程序，结果的评定与运用，考 核机关、考核的纪律与监察都作了明确的规定。2 0 0 3 年1 0 月召开的党的十六届三 中全会审议通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 明确提出要把树立正确的政绩观作为新时期党的建设新的伟大工程。党的十六届 四中全会进一步提出了抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法的要求。建 立的干部实绩考核评价体系，要符合科学发展观和正确政绩观的要求，要紧紧围 绕加强党的执政能力建设这个重点，全面准确地考核各级领导班子和领导干部在 推动经济社会全面发展中所创造的政绩，客观公正地评价他们的能力、素质和德 才表现，促使他们在实践中不断掌握新知识，积累新经验，增长新本领。中央有 关部门争取用两年左右的时间，初步建立起党政领导班子和领导干部实绩考核评 价体系。这套体系被认为将是2 0 0 6 年全国省市领导班子换届考察干部的重要依据。 多年来，国家有关部委和一些地方结合各自的工作和实际，在建立科学的干 部实绩考核评价体系方面进行了有益的、积极的探索。如：1 9 9 5 年河北省政府开 展了“干部实绩考核制度”。1 9 9 6 年以来，包头市作为中共中央组织部干部人事 制度改革的试点单位，对建立一套科学合理的干部考核制度及有效运行机制作了 探索，2 0 0 1 年又作为中组部干部考核制度改革试点单位，根据2 0 0 2 年出台了包 头市县级党政领导班子工作实绩考核实施意见1 1 5 对于旗县区党政领导班子工 作实绩考核评价。考评内容有：一是工作成效，包括经济建设、社会事业发展、 党的建设、精神文明建设四项指标；二是班子自身建设，包括理论学习、民主集 中制、团结协作、选人用人、党风廉正建设和机关作风建设六项；三是领导决策 水平，包括总揽全局、科学决策、开拓创新、求真务实、依法行政与处理复杂问 题等六个指标。其中给予第一项内容权重为6 ，其余两个内容权重分别为2 。2 0 0 3 年8 月，黑龙江省委组织部已于去年出台 市( 地) 党政领导班子和主要领导干 部经济工作实绩考核实行办法，对市( 地) 主要经济指标量化考核作了研究“帅”。 我省湘潭市近年借鉴企业绩效管理的理念及方法，学习了西方政府绩效评估制度， 将绩效管理理念引入党政领导班子和领导干部的目标考核，制定了体现“三个文 明”建设和科学发展导向的考核评价目标体系。2 0 0 4 年开始北京市已着手建立一 个符合科学发展观和正确政绩观要求的领导干部政绩考核体系和考核评价标准。 本文收集到国内一些理论上或实践中采取的比较有代表性和影响力的政府绩 第7 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 效评估指标体系实例有： 唐任伍先生结合公共部门绩效评价指标选择思路，参照瑞士洛桑国际管理发 展学院( i m d ) 对政府效率的册度原理，设计了一套测度中国省级政府效率的指标 体系。该体系由政府公共服务、公共物品、政府规模、居民经济福利四个因素及 其子因素组成，其中政府公共服务因素中包括科教文卫服务、公共安全服务、气 象服务和社会保障服务4 个子因素，4 个子因素又共有2 4 个具体评估指标；公共 物品因素中包括社会基础设施和城市基础设施2 个子因素，共有1 1 个具体评估指 标；政府规模、居民经济福利因素中不分子因素，各有5 个和7 个具体评估指标。 整个指标体系共计4 7 个指标“”。各项指标全部采用国内公开的统计数据。 学习型社会中给出了政绩评价指标体系由经济、人文、资源、环境和社 会发展五大指标构成，下设二十五个二级指标“o 。 中科院可持续发展战略研究所提出5 大综合指标来衡量干部的政绩，称为5 大“绿色”标准，分别是：原材料消耗强度、能源消耗强度、水资源消耗强度、 环境污染排放强度、全社会劳动生产率。 倪星，余凯在试论中国政府绩效评估制度的创新一文中提出我国政府绩 效评估指标体系至少应该包括六个方面：国民经济方面指标、人民生活方面指标、 科教文卫方面指标、生态环境方面指标、社会治安方面指标和其他指标。在其他 类指标中考虑了施政成本、公众满意度等“”其中国民经济方面指标有：g d p 总量、 人均值及增长率、产业结构、就业率与失业率。人民生活方面指标：人均收入及 增长率、恩格尔系数、基尼系数、社会保障( 福利) 实施情况( 养老保险金、事 业保险金、医疗保险金筹集率，最低生活保障金发放率) 。科教文卫方面指标： 科技进步( 科研成果的数量和质量、科研经费占g d p 比重) 、教育发展( 教育经 费占g d p 或财政收入的比重、大学教育普及率、适龄儿童入学率、扫盲率或成人 识字率) 、文化事业( 居民文化消费占总指出的比例、广播电视覆盖率，地区性 主要报纸的日发行量、公共图书馆和博物馆的数量、公共图书馆的藏书量和日接 待读者量) 、卫生和防疫站( 死亡率，平均预期寿命。医院数量，医院条件等级， 乡村卫生院和医疗点的覆盖率，传染病、职业病、地方病和重要疾病的发病率) 、 计划生育( 出生率、超生率) 等。生态环境方面指标：森林覆盖率、植被覆盖率、 水土流失面积、水资源利用率、污水处理率、植树造林面积和成活率、城市环境 指数。社会治安方面指标：刑事案件发案率，犯罪率，破案率。其他指标：重大 案件和事故、施政成本、公众满意度等 目前，较为有影响的我国地方政府绩效评估指标体系是由国家人事部中国 政府绩效评估研究课题组提出的我国地方政府绩效评估指标体系。该指标体系 共分三层，由3 个一级指标，1 1 个二级指标，3 3 个三级指标构成。三个一级指标 中的影响指标主要是测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献， 直接考察政府的所有作为，反映在人民生活中的实实在在的效果，占2 0 权重，它 又分为经济、社会和人口与环境3 个二级指标。职能指标是检验政府管理的基本 第8 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 职能，是绩效指标体系的主体，占6 0 权重，它分为经济调节、市场监管、社会管 理、公共服务和国有资产增值5 个二级指标。潜力指标是反映政府内部的管理水 平，测量政府在自身建设和内部管理方面的工作效果，占2 0 权重，它分为人力资 源状况、廉洁状况和行政效率3 个二级指标。其中影响指标中包括以下三级指标： 人均g d p 、劳动生产率、外来投资占g d p 比重、人均预期寿命、恩格尔系数、平均 受教育程度、环境与生态、非农业人口比重、人口自然增长率：职能指标中包括 以下三级指标：g d p 增长率、城镇登记事业率、财政收支状况、法规的完善程度、 执法状况、企业满意度、贫困人口占总人口比例、刑事案件发案率、生产和交通 事故死亡率、基础设施建设、信息公开程度、公民满意度、国有企业资产保值增 值率、其他国有资产占g d p 的比重、国有企业实现利润增长率；潜力指标中包括 以下三级指标：行政人员中本科以上学历者所占比例、领导班子团队建设、人力 资源开发战略规划、腐败案件涉案人数占行政人员比率、机关工作作风、公民评 议状况、行政经费占财政支出的比重、行政人员占总人口的比重、信息管理水平“”。 1 3 3 国内政府绩效评估指标体系述评 总的来说，国内学者、研究机构和地方政府构建的政府绩效评估指标体系千 差万别，丰富了我国地方政府绩效评估理论和技术方面的研究，也促进了地方政 府对绩效的重视，但存在一些不足之处，主要表现在： ( 1 ) 现有的指标体系大多注重从政府治理职能和政府内部管理的角度来评估 政府的绩效，而很少评估政府从外部环境中获取有价值的资源的能力，而人才、 资金等竞争性稀缺资源的获取能力对现代政府而言是非常重要的。中科院可持续 发展战略研究所提出5 大综合指标虽然考虑了自然资源一个方面，但指标体系中 没有考虑政府治理职能和政府内部管理及其他方面的资源因素。 ( 2 ) 现有的指标体系很少评估各种社会利益相关主体对政府的满意度，或者 只考虑了个别主体的满意度。如倪星，余凯在 试论中国政府绩效评估制度的创 新一文中在其他类指标中考虑了公众满意度。 ( 3 ) 针对政府治理职能的评估指标体系有的也不太科学。如有的指标体系重 经济指标，对社会发展指标的重视不够，设置了过多的经济发展指标，而公共服 务和公共管理方面的指标比较少，结果造成有的地方经济发展和社会发展不平衡， 出现了种种社会问题。有的指标体系重近期产出，对长期效益关注不够，过分重 视一些近期数据的测量，忽视了能综合体现经济发展、人民生存状况、资源和生 态环境的长期效益指标，无法确保区域经济社会发展的可持续性，出现“前任的 政绩接任的包袱”现象。还有的指标体系重定性指标而定量指标很少，指标具有 很大的伸缩性和随意性。 ( 4 ) 政府绩效评估指标体系和指标选取时没有注意政府绩效的层次区别，有 的将某些政府部门的绩效指标与整个政府的绩效指标混同起来考虑，这样的后果 第9 页 国防科学技术大学研究生院学位论文 经常是注意到了部门绩效，却忽视了总体利益。 ( 5 ) 在构建政府绩效评估指标体系时缺乏有效的理论工具作为指导。一方面 使得政府绩效评估的价值取向完全受评估者价值取向的主导，另一方面也使得难 以形成构建政府绩效评估指标体系的技术平台。 ( 6 ) 由于缺乏对政府绩效评估指标体系设计的技术平台的研究，虽然有许多 各种各样的指标体系，但却没有可供参考的清晰的从技术层面研究绩效评估指标 设计的思路、原则和方法，使得指标体系的设计流于拍脑袋和满足于对已有指标 的修补上。 ( 7 ) 多数指标体系是针对省级政府进行评估，不太适应市( 地) 以及其他层 级的政府绩效评估。如国家人事部中国政府绩效评估研究课题组提出的我国 地方政府绩效评估指标体系较适合对省一级政府绩效进行评估。 1 4 本课题研究方法 本文采取系统分析的方法。全文运用系统科学理论，特别是开放复杂巨系统 理论为指导，对政府的外部、内部环境因素进行了分析。根据系统组分之间以及