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政府绩效评估中的公众评议机制研究 以陕西省省直机关绩效评估为例 摘要：2 0 世纪7 0 年代以来，为了应对全球化的挑战和国际环境的巨大变化， 西方各国开始了新公共管理运动的浪潮，政府绩效评估得到了极大的重视和推广。 我国开展政府绩效评估起步较晚，目前还处于探索和试点阶段。许多省市都在积 极探索建立现代政府绩效评估体系，但是从目前我国政府绩效评估的实践现状看， 一般重视政府的内部评估，忽视外部评估，尤其是公众对政府绩效的评议。本文 将在借鉴国内外有关公众评议政府绩效的理论和方法的基础上，以陕西省省直机 关绩效评估中的公众评议活动为例，对其进行深入剖析与探讨，最后提出改进和 加强公众评议的一些政策建议。通过以上研究，使人们更加重视公众对政府绩效 的评估，从而使政府绩效评估活动更趋客观和全面。 关键词：政府绩效公众评估 1 绪论：公众评议政府绩效是新公共管理的趋势 政府绩效的提高始终是政府改革与追求的目标，而绩效评估则被认为是实现 这一目标的重要手段。正因为如此，自2 0 世纪7 0 年代以来，全球兴起了一股政 府绩效评估的热潮。 随着中国改革开放的不断深化，一方面公众对政府的期望越来越高，另一方 面改革的难度也越来越大。在这一背景下，作为既具有激励，又具有约束功能的 管理工具与改革的技术手段，政府绩效评估也就自然而然受到管理者与学者的青 睐。政府绩效评估因而成为近年来中国公共管理研究中最热门的话题之一。 从政府绩效评估发展的趋势看，传统的政府绩效评估主要是一种自上而下的、 内部的评估。然而，由于这种自上而下的评估容易导致少数官员只唯上、不唯下， 结果是上级满意而群众不满意，容易导致少数官员弄虚作假，出现统计水分。因 此，近十年来，新公共管理越来越关注政府服务的质量和以顾客为导向。例如1 9 9 2 年英国政府开始实施的公民宪章运动和1 9 9 3 年美国政府开始推行的“顾客至上一。 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 鱼韵：指导教师签名：塑丝 学位论文作者签名： 鱼弛：指导教师签名：丝i 暨2 如咕年肛月侈日 罗即乡年夕月i ，日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：晦柏 埘年，月，s 日 政府绩效评估中的公众评议机制研究 以陕西省省直机关绩效评估为例 摘要：2 0 世纪7 0 年代以来，为了应对全球化的挑战和国际环境的巨大变化， 西方各国开始了新公共管理运动的浪潮，政府绩效评估得到了极大的重视和推广。 我国开展政府绩效评估起步较晚，目前还处于探索和试点阶段。许多省市都在积 极探索建立现代政府绩效评估体系，但是从目前我国政府绩效评估的实践现状看， 一般重视政府的内部评估，忽视外部评估，尤其是公众对政府绩效的评议。本文 将在借鉴国内外有关公众评议政府绩效的理论和方法的基础上，以陕西省省直机 关绩效评估中的公众评议活动为例，对其进行深入剖析与探讨，最后提出改进和 加强公众评议的一些政策建议。通过以上研究，使人们更加重视公众对政府绩效 的评估，从而使政府绩效评估活动更趋客观和全面。 关键词：政府绩效公众评估 1 绪论：公众评议政府绩效是新公共管理的趋势 政府绩效的提高始终是政府改革与追求的目标，而绩效评估则被认为是实现 这一目标的重要手段。正因为如此，自2 0 世纪7 0 年代以来，全球兴起了一股政 府绩效评估的热潮。 随着中国改革开放的不断深化，一方面公众对政府的期望越来越高，另一方 面改革的难度也越来越大。在这一背景下，作为既具有激励，又具有约束功能的 管理工具与改革的技术手段，政府绩效评估也就自然而然受到管理者与学者的青 睐。政府绩效评估因而成为近年来中国公共管理研究中最热门的话题之一。 从政府绩效评估发展的趋势看，传统的政府绩效评估主要是一种自上而下的、 内部的评估。然而，由于这种自上而下的评估容易导致少数官员只唯上、不唯下， 结果是上级满意而群众不满意，容易导致少数官员弄虚作假，出现统计水分。因 此，近十年来，新公共管理越来越关注政府服务的质量和以顾客为导向。例如1 9 9 2 年英国政府开始实施的公民宪章运动和1 9 9 3 年美国政府开始推行的“顾客至上一。 最近几年来，中国也开始重视公众评议政府绩效，特别是党中央、国务院提出“立 党为公、执政为民 、“科学发展观、正确政绩观”等新理念后，各地政府纷纷 探索公众评议政府绩效的方式。迄今为止，北京、江苏、福建、浙江、陕西等省 市都开展过不同形式的公众评议政府绩效的活动。例如，南京市的“万人评议机 关 、珠海市的“万人评议政府、北京市的“网上评议政府部门 、杭州市机 关的“满意不满意单位评选活动 等。然而，与传统的自上而下的政府绩效评估 相比，公众评议政府绩效工作似乎更是难上加难。由于在实际的评估过程中遇到 了各种各样的问题，少数官员开始对公众评议政府绩效活动产生了疑问。一些地 方政府干部认为，在政府信息还不完全公开的情况下，公众不了解必要的信息， 因此公众评议政府的做法还为时过早；公众评议存在较强的感情色彩，舆论因素 和群众的从众心理等会严重干扰评估的客观公正性：目前国内还缺乏科学的评估 方法与技术，还没有开展公众评议活动的基础。 公众评议政府绩效毕竟是一件好事，在西方国家已经开展得较为普遍。在目 前的环境下，中国如何开展公众评议政府绩效的活动呢? 本文将在借鉴国内外有 关公众评议政府绩效的理论和方法的基础上，以陕西省省直机关绩效评估中的公 众评议机制为例，对其进行深入剖析与探讨，最后提出改进和加强公众评议的一 些政策建议。 2国内外公众评议政府绩效的相关理论 2 1 国外相关理论综述 由于国内大规模开展公众评议政府的活动只是近几年的事情，在这方面，无 论是理论准备还是实践经验都很不够。而国外在公众评议政府的理论研究方面要 深入的多，实践方面也要丰富的多。因此，我国在推进公众评议政府活动时，有 必要了解国外公众评议政府绩效的理论。 在西方国家，绩效管理制度源于企业管理，真j 下运用到政府中是2 0 世纪5 0 年代美国的绩效预算制度，而7 0 年代以来西方国家普遍开展的“新公共管理运动 则使绩效评估在政府管理中得到了广泛运用。而为了更好地改善公共责任机制， 提高政府效率和服务质量，增加公众满意度，由公民来参与政府绩效评估成为评 2 估中不可忽略的环节。 2 1 1 公众参与在政府绩效评估中的角色理论 在公众评议政府绩效方面，美国的公民联盟小组提出了公众参与在绩效评估 中的角色理论。它首先论述了公众参与和政府绩效评估的关系，突出了公众作为 、 绩效管理合作伙伴的6 种角色：顾客、所有者或股东、问题的提出者、联合生产 者、服务质量评估者和独立的结果跟踪者，并且发展了一个以公民参与、政府政 策与执行以及绩效测评为核心元素的有效治理模式( 见图1 ) 。 图1 其中“公民参与是指公众介入，更宽意义上的使用包括个人、集体、非营 利组织，甚至商业团体一起作为一个合法的公众整体。“业绩测评”是指以指标 的发展和搜集的数据来描述、报告和分析业绩。业绩可以应用于政府或社区条件 ( 如物理的或环境条件、公共健康和安全或者经济和社会条件) 或者包括两者。两者 的交叉( 图中标1 的部分) 即可理解为公众参与的政府绩效评估活动。 2 1 2 公众参与政府绩效评估的阶梯理论 谢尔阿斯汀在比较不同国家公众参与发展水平和制度演进的基础上，提出了 “公民参与阶梯理论”，讨论了公众参与发展可能出现的不同阶段。他认为，公 众自主参与发展的历程可以分为三个阶段、八个层次( 见图2 ) 。 图2 其中，第一阶段是无参与形式，公众实际参与的程度很低，参与过程由官方 操纵，或以教育、动员方式达成参与；第二阶段为象征性参与形式，公众通过政 府的信息发布、政策听证与质询，具有了一定程度的公共政策过程进入和积极参 与的机会，但是政府为了避免对其权力产生激烈影响，通常会改变参与的相关团 ， 体的权力分配方式，决定参与的过程，其自主性程度不高；第三阶段为完全型公 众参与形式，公众享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执 行，对社区的公共事务进行自主式的管理。 2 1 3 阻碍公众参与的因素分析 尽管公众参与能够通过让服务更多地响应实际需要而最终改善政府的服务程 度和水平，但在实践中，公众参与却不时被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时 间。来自观念和现实的多种矛盾也阻碍了公众参与的的顺利进行。 ( 1 ) 观念上的障碍。公众参与是以自由、平等和个人权利等价值观为基础 的，但政府机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化，这种观 念上的矛盾使得保持公众参与有一定的困难。如s t e v e rb f r a t e s ( 2 0 0 4 ) 所认为， 地方政府的决策者同其他任何一个层次的决策者一样，具有一种天生的降低公众 转引自 美 阿里哈拉契米：政府业绩与质量评测，张梦中、丁煌等译，中山大学f l 版社，2 0 0 3 年9 月。 4 获取准确价格和服务水平信息的偏好，他们设计了一套使所提供服务的成本和水 平模糊化的艺术性模式，这就必然导致普通公众很难获得有关政府活动的准确、 具体的价格信息。所以，在公众参与绩效评估时，高层的积极支持是基础，任何 “绩效评估的成功有赖于强有力的政治支持”。并且，由一个中立的党派操作整 个过程很重要。“通常，在整个政府机构中遵循这样的一条原则：评估活动应该 由一个熟悉评估内容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人民来 进行。 ( 2 ) 现实中的矛盾。c h e r ys i m r e l lk i n g ( 1 9 9 8 ) 认为，现实中，公众的真正参 与还遭遇了如下三大障碍：当代社会生活的本质、行政管理过程和参与的技术。 具体而言就是，生活的快节奏使人们无暇顾及工作以外的事情，尤其对于年轻人 更是如此；公众参与被看做是对行政管理的地位的一种挑战，于是信息通常受到 接受挑战的行政管理者的控制和操纵，这就限制了公众的参与能力，目前在参与 过程中所用到的参与技术是不充分的，参与的时间安排、方式选择和人员构成上 存在很多不足。 为了克服这些障碍，c h e r y ls m i r e l lk i n g 指出要通过4 个“e ，即授权 ( e m p o w e r i n g ) 公民教育( e d u c a t i n gc i t i z e n s ) 、再教育行政者( r e - e d u c a t i n g a d m i n i s t r a t o r s ) 以及再造行政管理结构和过程( e n a b l i n ga d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r ea n d p r o c e s s e s ) 来进行。凯瑟琳纽科默等人也突出强调了前三个“e ，认为只有通 过积极的公民权和行政才能实现人民所有的政府。 2 1 4 关于公众能否有效评估政府绩效的讨论 除了对影响有效参与的原因加以分析之外，也有学者通过不同的案例研究表 达了对公众参与政府绩效评估之结果有效性的质疑。 k e l l y 和s w i n d e l l ( 2 0 0 2 ) 对政府职员对街道状况的内部评估与公众的外部评 估进行了比较研究，结果发现，公众可以做出正确的评估，特别是当多样、具体 的服务维度提供给公众时。但是，b r i a ns t i p a k ( 1 9 7 9 ) 研究则表明，公众的态度受 到与服务无关的一些因素的影响，如种族、收入、邻里地区的特征等。并且，在 公众评估地方政府提供的服务时可能存在两种常见的错误：归因错误公众 美 凯瑟琳纽科默等：迎接业绩导向型政府的挑战，张梦中、李文星译，中山大学：i j 版社，2 0 0 3 年 版。 5 可能感觉政府正在提供某种服务，而实际上没有在提供，或者是相反的情况。这 常发生在割裂的都市政府区、特别行政区。但是这是两种错误中较轻的一种； 估计错误，即使回答者与被评估的服务最近有过直接的接触，也容易导致估计错 误。一项关于阿拉巴马警察服务的研究表明，警察提供服务的实际质量和数量于 公众对服务质量和数量的感觉关系不大。b r i a ns t i p a k 认为，如果决策者运用公众 满意信息来衡量服务绩效时，他们对这些信息曲解的危险在上升。这种危险来源 于两个问题：一是公众对满意和评估问题的回答可能没有反映真实的服务绩效； 二是困难的统计和概念问题使得运用主观数据来评估服务绩效复杂化。对于第一 个问题，作者在洛杉矶地区的研究中发现政府客观绩效的大幅提高从公共官 员确实希望达到的角度看通常对于公众的主观评价影响甚微。一种可能的解 释是服务质量在某一适当的范围内变化时，公众对此并没有关注。据此，作者画 出了公众满意度与服务质量之间的关系图( 见图3 ) 。 典型大都市地匹的变离 化范围服务质量 图3 对于第二个问题，作者认为，概念上的复杂源于客观衡量与公众对服务质量 主观看法之间关系的未知模式。不同的应答者看服务的角度不同，预期不同，评 估程序不一样。为了应对这些概念上的困难，要作大量的假设。而统计困难来自 于研究的非试验性特征，公众样本与试验室中的试验性群体不同。只有在特定条 件下统计问题才会消失：服务绩效是满意度的唯一决定因素；除了服务绩效之外， 没有满意的决定因素与被比较的地理场所有关；除了服务绩效之外，满意度的决 定因素相互抵消，并且对某一地区内的满意度没有净影响。 6 2 1 5 关于公众评议的基本原则 a m e r i c a s p e a k s 是美国的一家非营利组织，该组织致力于发展公众有效参与决 策制定的机制，并以其创新的、大范围的公众参与过程2 1 世纪城镇议会而闻名。 经过多年对不同情境下公众参与项目的开发，a m e r i c a s p e a k s 得出了一些为公众有 效参与奠定坚实基础的基本原则，它们是： ( 1 ) 发展情境化的具体战略。公众参与的广度与深度必须结合具体的情境。 如果有理由相信最终的决策者根本不会考虑公众的意见时，那么就不应该尝试公 众参与的努力。当公众意见被忽视时，只会强化公众的看法是无关紧要的感觉。 ( 2 ) 建立公众与决策者之间信任。这是非常重要的挑战，因为双方对于公众 参与的努力通常都保持高度怀疑。他们通常分享同样的事务，任何一方都希望对 方参与，但不要过分参与。对双方而言，建立信任的方法大体一致：吸引多元化 参与，使结果尽可能反映整个群体的需求；引入中立的中间人( 组织) 等。 ( 3 ) 确保多样化参与( 代表参与的多样性) 。具体方法是：运用更加人性化 和有目的的方式吸引公众参与；设立具体的统计目标，考虑一些重要的统计指标， 如年龄、种族、性别、收入、地理位置等：为那些还没有参与的公众设立目标； 建立伙伴关系等。 ( 4 ) 建立广泛的对话。主要通过为参与者提供详细的背景资料，确保各方面 在资料中的平衡。 ( 5 ) 创造安全的公共空间。安全的公共空间可以激励参与者讲出他们内心深 处的信念和观点。 ( 6 ) 影响决策的制定。a m e r i c a s p e a k s 碰到许多拒绝参与的公众，其原因都 是因为以前曾参与过，但发现参与不参与没什么区别。因此，必须让公众感觉到 自己的参与有作用，能够影响政策或决策的制定。 ( 7 ) 持续的公众参与。通常，公众认为决策者在规划项目的设想阶段需要他 们，但在执行阶段却没有赋予他们有实质意义的角色。 2 1 6 影响绩效考评成功的因素与策略 “国家绩效评论 ( n a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e w ，1 9 9 7 ) 通过对公共组织和 【美】两奥多t i 波伊斯特：公共与非营利组织绩效考评：方法与应用，肖鸣政译，中周人民大学 ；版社 2 0 0 5 年版。 7 私营公司中一些最好的实践进行回顾，总结出了促进绩效考评成功的相关因素： ( 1 ) 领导在设计和发展有效的绩效考评和管理系统中起着至关重要的作用， 高级行政者和管理者的意见一致和积极参与是成功的绩效考评所必不可少的； ( 2 ) 绩效考评和管理系统需要一个概念框架，支持着目标和结果的收集； ( 3 ) 有效的内部及外部沟通是绩效考评取得成功的关键； ( 4 ) 每个人都应该对自己担负的责任十分清楚； ( 5 ) 绩效考评系统必须为决策提供信息，而不是仅仅进行数据的汇编： ( 6 ) 补偿、奖金和表扬应该与进行考评结果联系在一起： ( 7 ) 进行考评系统应该是激励性的而不是惩罚性的； ( 8 ) 应该与雇员、顾客和利益相关者公开分享工作的结果和进展情况。 而针对在绩效考评可能面临的问题，波伊斯特( 2 0 0 5 ) 提出了3 0 个相应的策 略，可归类为7 个主要的方面： ( 1 ) 增加考评信息的有用性，只有当考评系统能为管理者和决策者提供有价 值的信息时才会被使用； ( 2 ) 分析资源需求，即充分考虑评估所需的时间、精力和支出； ( 3 ) 弥补使用的不足，因为即使绩效指标是合适的，也有可能被忽视、弃置； ( 4 ) 避免利益相关者支持的缺位，包括被评估的组织、顾客和领导层，如果 利益相关者认为指标没有意义、数据不可信或者考评结果没有适当地利用而不支 持考评系统，那么它将失去信度； ( 5 ) 减少内部阻力，管理者和雇员可能会抵制绩效考评的实施，因为他们感 觉受到了压力和威胁； ( 6 ) 防止目的转换和博奕，因为绩效考评系统可能会鼓励不良行为，如不适 当地关注某一些指标而导致对其他的指标的损害，伪造数据或试图造假账等，要 有适当的政策来加以纠正和制裁； ( 7 ) 防止系统滥用，要警惕对指标的曲解，防止不公平的制裁措施，管理者 还应学会有效地利用绩效数据，结合更为全面的背景环境来解释结果，而不是让 指标本身来指导行为。 2 2 以往国内公众评议政府绩效的理论综述 8 近年来，国内学者在吸纳国外政府绩效评估理论与方法的同时，也开始积极 探索适合中国国情的政府绩效评估理论和方法。然而，从已有文献看，大多数研 究主要致力于传统的自上而下的政府绩效评估，而公众评议政府绩效方面的文献 相对有限。 2 2 1 关于自上而下政府绩效评估体系的理论研究 国内关于政府绩效绩效评估体系的研究主要表现为两个层面：一是对一些基 础理论的研究，例如政府绩效评估的概念、政府绩效评估的价值取向和功能、政 府绩效评估的指标体系、评估方法与步骤等：二是应用层面的研究，如对国内政 府绩效评估现状的描述、对现行政府绩效评估存在问题与原因的分析等。 关于政府绩效评估的概念，比较有代表性的观点如，“政府绩效是指政府在 社会管理活动中的结果、效益及管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实 现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对 政府绩效进行测量和评价以期改善政府行为绩效和增强控制的活动 ；“政府绩 效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析 与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的 绩效进行评定和划分等级。 关于政府绩效评估的价值取向，很多学者对此进行了探讨。例如，李静芳 认 为政府与公众的关系决定政府绩效评估的价值取向，中国体制转轨后，政府与民 众的关系模式发生了变化，客观上要求政府的价值取向由“政府本位”向“民众 本位”转变。当前，地方政府绩效评估价值的扭曲与政府角色没有及时转变、政 府职能界定不明确等因素有关。 目前，国内关于政府绩效评估指标体系的研究非常多，很多学者都提出了自 己的看法，构建了一套指标体系。其中，比较有影响的如人事部人事科学院“中 国政府绩效评估研究 课题组提出的指标体系。该指标体系分为职能指标、影响 指标和潜力指标三个层面。 在应用研究层面，中国行政管理学会联合课题组对国内政府绩效评估的现状 颜如春：关于建征我国政府绩效评估体系得思考，载行政论坛，2 0 0 3 年9 月。 蔡立辉：西方国家政府绩效评估的理念及】e 启示，清华大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 3 年第l 期。 李静芳：对地方政府绩效评估的价值取向分析，载行政论坛，2 0 0 1 年9 月。 9 给予了比较全面的介绍。课题组认为，从实践来看，我国的政府绩效管理可以大 致划分为三种类型：一是普适性的政府机关绩效评估，二是具体行业的组织绩效 评估，三是专项绩效评估。而各地的探索主要集中在目标责任制与组织绩效评估、 社会服务承诺制与组织绩效评估、效能监察与组织绩效评估、效能建设与组织绩 效评估。 关于当前政府绩效评估中存在的问题，学者们普遍认为，当前我国政府绩效 评估实践存在许多缺陷。北京大学周志忍教授作了比较全面地概括：评估多处于 自发状态，没有相应的制度和法律作保障；缺乏系统理论指导，实践中具有盲目 性；评估以政府为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以 及政府内部的自身评估；评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面 地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标；评估程序没 有规范化，存在很大随意性，评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式； 评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学；不是把评估结 果作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段。当某一方面问题成 堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评比等方式谋求改进， 易陷于被动；政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督。 2 2 2 关于公众评议的理论研究 目前国内对于公众评议政府问题的研究刚刚起步，系统深入地研究还较少， 现有文献主要呈现以下特点： 初期研究多局限于宽泛的必要性和意义阐述。如，在政府管理过程中推行横 向的公众介入机制是确立政府管理体制创新理念的根本保证( 何翔舟，2 0 0 3 ) ； 在建立政府绩效评估机制是把外部评价，即公众参与度和服务满意度作为评估得 主维度，可以使政府知道现在所提供的服务是否符合人民的需要，从而为进一步 调整施政策略，使稀缺的人力物力资源得到有效配置提供依据( 蒋容，2 0 0 3 ) ； 在政府管理过程中公众的广泛介入和参与也使公众对政府各方面的表现有深入了 解和认识，更能体验到政府部门的努力和困难，从而建立对政府的信任，使政群 中国行政管理学会课题i 1 1 关于政府机关工作效率标准的研究报告，载中国行政管理，2 0 0 3 年第3 期。 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社，1 9 9 9 年版。 1 0 关系得到优化( 胡宁生，1 9 9 8 ) ；突出强调公民满意度评价策略不仅可以使政府 机关对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合 的绩效推动机制，真正体现服务型政府的精神，体现公共责任的理念( 刘旭涛、 许铭桂，2 0 0 4 ) 。 目前对于公众评议政府问题的研究正在不断深入。吴建南、庄秋爽( 2 0 0 4 ) 从评价主体、评价空间与时间、评价对象与指标、评价方式与结果等方面总结了 我国开展公民评议政府的现状，并指出由于受经济发展水平、民主政治建设等方 面的限制，在评价机制方面还存在许多不完善的地方，主要是：评价对象和指标 与评价主体的性质、能力不符，评价机构与实施的独立性和专业性不足，评价结 果重在考核而非绩效改善。还有一些学者从评估主体的角度指出了公众评议的重 要性，同时也指出了公众评议的局限性。例如，卓越( 2 0 0 4 ) 认为，在政府绩效 评估主体中引入社会公众这一维度是非常必要的。评估主体多元结构是保证公共 部门绩效评估有效性的一个基本原则，其中接受政府服务的公众作为多元评估主 体之一，可以最直观地体现评估的满意特征，明确评估的价值取向，但公众参与 政府绩效评估也有难以克服的局限性，如公众缺乏专门的评估技术，不太了解政 府的运作机制，信息获得的渠道有限，在选择哪些公众，选择多少公众参加评估 时需要认真设计。而对于影响公众参与评议政府的因素，麻宝斌、马振清( 2 0 0 5 ) 认为，新时期对群体性政治参与的影响是多方面的，主要可以从宏观和微观两个 不同层面加以说明。宏观因素主要包括经济体制变革和政治理念更新、制度性安 排和政治程序、公民社会；微观因素主要包括群体心态和利益相关度。孟华( 2 0 0 4 ) 则从价值观、民族性格以及政治制度等基础因素入手，指出由于中国民众缺乏监 督政府的意识，并且中国政治架构具有相对集权的特点，因此中国的政府绩效评 估实践呈现以下特点：绩效评估实践的发起者主要是党政主要领导；实践中创新 与形式主义会共存；评估历程会更多的具有“运动式 特征。范柏乃( 2 0 0 5 ) 认 为影响政府绩效评估误差的原因主要来自三个方面，即评估工具、被评估对象和 评估过程，对于政府绩效而言，与评估工具紧密相关的主要是评估指标体系，而 与评估过程相关的则涉及评估方法、评估主体和评估程序。对于评议过程和步骤 的探讨，卓越( 2 0 0 4 ) 指出，绩效评估实施是个由多种方法和技术组成的系统， 不仅牵扯到对“事实”绩效作出衡量的技术问题，还牵扯到“人 的价值判断， 是一个同时包含人和数据资料在内的对话过程。其基本程序包括：确定评估时机、 确定评估对象、制定评估具体方案、设计评估调查内容、下达评估通知书、收集 基础资料、确定评估计分标准、评估工作小组的评议、评估结果的形成、撰写评 估报告、评估结果的分析与运用等。 总的来说，国内对公众参与政府绩效评估的研究还非常有限，相关理论要滞 后于公众评议政府的实践。其结果是很多地方的公众评议政府活动是在缺乏理论 指导的情况下开展的。正因为如此，一些地方的公众评议政府活动开始陷入了困 境，或者难以继续丌展，或者流于形式。 3 陕西省省直机关绩效评估案例研究 3 1 陕西省省直机关绩效评估活动背景介绍 陕西省省直机关绩效评估工作，经历了一个“探索一实践一总结创新 的 发展过程。回顾这项工作的发展历程，可以说是经历了三个阶段：一是萌芽起步 阶段。上世纪8 0 年代初，按照中央关于加强工作责任制的要求，一些基层单位首 先在干部管理中试行岗位责任制。1 9 8 4 年，省上及时召开岗位责任制经验交流会 议并作出全面部署，干部岗位责任制工作迅速在全省普遍开展起来。之后，各级 各部门又把干部岗位责任制与机关科学管理紧密结合起来，引入了“目标管理 的先进方法，实行机关目标管理责任制。这项管理制度既包括对机关的目标管理， 又包括对工作人员履行岗位职责的要求和考评、奖惩等人事管理内容。1 9 9 1 年， 省委组织部、省人事厅制定下发了陕西省党政机关目标管理责任制试行办法， 指导和推动全省初步建立了机关目标管理责任制考评体系。二是改革深化阶段。 国家公务员暂行条例颁布实施后，各级各部门按照公务员制度的要求，将机 关目标管理责任制中的岗位规范和对工作人员考评、奖惩等内容，与公务员职位 分类等相应制度结合并轨。对部门或单位的考评突出工作质量综合评估，年初抓 安排部署，年中抓督促检查，年末抓总结评估。检查评估内容主要包括完成年度 工作任务、工作效率和服务态度、领导班子和公务员队伍建设以及机关管理等情 况。三是规范提高阶段。党的十六大以来，省委、省政府以树立科学发展观和正 1 2 确政绩观为指导，狠抓重要工作和重大项目落实，要求进一步改进机关目标管理 责任制，切实做到督事、评绩、考人和奖惩“四位一体 ，形成多层次全方位的 抓落实工作机制。2 0 0 3 年，从省政府机关抓起，实施了省政府部门工作督查考评 制度，成立了省政府抓部门工作落实督查考评领导小组，印发了陕西省政府部 门工作督查考评暂行办法。2 0 0 6 年，省委、省政府又决定在整个省直机关范围 内开展绩效评估工作，成立了绩效考评委员会，制定了陕西省省直机关目标管 理绩效考评办法，逐步引入绩效管理理念，以提高机关管理效能和公共服务水 平为目的，不断完善考评指标体系，健全社会公众评价制度，在探索建立体现科 学发展观要求的机关绩效评估工作机制上迈出了新的步伐。 在这些考评活动中，尤其是从2 0 0 3 年开始，都把社会公众评议作为考评体系 的重要内容，并不断改进和完善考评方法： 一是在考评指标的设计中，从2 0 0 3 年开始，专门设立了公众评价政府绩效的 指标，所占权重逐年扩大。2 0 0 3 年到2 0 0 5 年，社会公众评价分值占整个年度考 评总分的3 3 ，2 0 0 6 年分值增加到5 0 。二是公众参与的范围越来越广。2 0 0 3 年，由省级领导、1 1 个市( 区) 的主要领导和省政府各部门下属单位和服务对象 填写省政府部门工作测评打分表，为省政府各部门投票打分。2 0 0 4 年和2 0 0 5 年，又通过省人大办公厅、省政协办公厅分别向1 0 0 名省人大代表和1 0 0 名省政 协委员发放了省政府部门工作评价意见表。2 0 0 6 年，测评表的发放范围除了 省级领导、各市( 区) 主要领导、部分省人大代表、省政协委员外，还增加了大 型企事业单位负责人、各厅局主要负责人和各市县党政主要领导，发放数量也由 原来的5 0 0 余份增加到1 0 0 0 余份，使社会各界评价意见更为广泛。三是征求评价 意见的方式不断创新。除了向社会各界发放测评表外，2 0 0 6 年还在陕西省人民政 府网站开通了省直机关各部门工作绩效满意度调查系统。通过这些尝试，有效地 增强了考评结果的客观公正性，促进了机关作风改进和工作质量的提高。 下面我将主要针对2 0 0 3 年一2 0 0 6 年这四年里省直机关绩效评估中公众评议 部分进行介绍和分析。 3 2 陕西省省直机关绩效评估中的公众评议分析 3 2 1 研究分析框架 目前国内外现有的政府绩效评估体系研究通常有两种分析路径：一种是从 评估的要素角度切入，按照评估目的、评估主体、评估客体、评估内容与指标体 系、评估方法、评估结果的使用的思路展开；另一种路径是从评估信息流程的角 度切入，按照评议信息的收集、评议信息的处理、评议结果的反馈和结果的使用 的逻辑开展。两种分析路径各有利弊。前者优势在于要素明确、便于理解与进一 步分析，但不利于把握各要素的逻辑关系；后者优势在于简单明了、逻辑清晰， 但各要素在各流程中的位置不清晰。这里，我采用了国内学者邓国胜、肖明超提 出的“四环五要素模型的分析方法，它结合了两者的优点，在评估信息流程的 基础上，结合评估要素进行分析。( 如图4 ) t 回应结果的及 有效性 5 持续的动力是各方面的受益性 1 评议结果的客观公正性 3 掌控压力的适度性 图4 反馈结果的有用 可操作性 “四环 是指公众评议活动的四个环节：采集评议信息反馈评议结果一 一运用评议结果回应评议结果。 采集评议信息阶段：该阶段主要由评估机构根据制定的评估指标体系、选择 某种评估方法项调查对象一公众采集评议信息。 反馈评议信息阶段：评估机构将评估结果反馈给政府相关部门的领导。 运用评议结果阶段：政府领导根据评估结果采取必要的手段进行激励或惩罚。 回应评议结果阶段：被评估部门根据评估结果回应政府领导的要求和公众的 1 4 需求。 最后，还有一个问题是评估的再循环问题，即评估及动力与持续进行。 “五要素”是指采集评议信息的客观公正性要素、评估机构向委托方反馈评 议结果的有用性与可操作性要素、委托方运用评议结果的压力适度性要素、被评 议部门回应评议结果的及时有效性要素、新一轮评议活动启动的动力与持续性要 素。 这个分析框架的四个参与主体分别是“公众、“评估机构 、“政府领导 和“被评议部门，其具体含义如下： 公众：特指公众评议活动的调查对象。可能是个人，也可能是企业等组织。 评议机构：指具体组织和实施公众评议活动的单位。 政府领导：特指那些能够使用公众评议的结果，并具有利用评议结果对被评 议部门进行奖惩的政府部门领导。 被评议部门：指被评估的政府部门。 3 2 2 陕西省省直机关绩效评估中公众评议的要素与过程 ( 1 ) 评议机构及评议对象 2 0 0 3 2 0 0 5 年，评议机构是省政府督查考评领导小组。该小组由常务副省长任 组长，省政府秘书长为副组长，省政府一名副秘书长和省直机关工委、省发改委、 省经贸委、省财政厅、省人事厅、省监察厅、省审计厅、省统计局等部门主要领 导为组成人员，领导小组办公室设在省人事厅。评议对象为省政府5 6 个部门。 2 0 0 6 年，评议机构改为省直机关绩效考评委员会。由省委、省政府领导同志 分别担任主任、副主任，成员为省委、省人大、省政府和省政协各一名秘书长， 省委组织部、宣传部、统战部、政法委、机关工委、省发改委、监察厅、财政厅、 人事厅、审计厅、统计局等部门各一名领导，考评委员会办公室设在省人事厅。 评议对象也扩大为纳入公务员管理的省委和省级国家机关各部门，各人民团体， 各民主党派机关共计9 8 个部门。 ( 2 ) 评议人一社会公众 “公众一词从狭义上讲，是指普通老百姓，在这里使用更广义的概念，即 每个参与评议的人。不管是群众还是领导，都仅代表个人，不代表组织，也不代 1 5 表其所任职务。 2 0 0 3 年，评议人分为三个层面，其中各部门下属单位和服务对象，每个单位 不少于2 0 人，由各单位自己指定下属单位和服务对象。 2 0 0 4 年- 2 0 0 5 年，评议人仍为三个层面，但是由于各部门下属单位和服务对 象为自己指定，而且有的部门没有下属单位和服务对象( 如省政府研究室) ，因 此把各部门下属单位和服务对象评议调整为1 0 0 名省人大代表和1 0 0 名省政协委 员( 从省人大代表和省政协委员花名册中随机抽取) 。 2 0 0 6 年，评议层面增加为6 个，另外还在网上开通了省直机关工作绩效公众 评议调查系统。( 见下表) 2 0 0 3 年2 0 0 4 - 2 0 0 5 年2 0 0 6 年 评议人省级主要领导；1 1省级主要领导：1 1 个省级主要领导；9 8 个厅局的厅局长： 个市政府主要领市政府主要领导：1 0 01 1 个市政府市长；1 0 7 个县区党政 导；各部门下属单名省人大代表和1 0 0主要领导；2 0 0 名省人大代表和2 0 0 位和服务对象名省政协委员名省政协委员；1 0 0 个国有大中型 企业和民营企业主要负责人；网上 评议系统 ( 3 ) 评议内容及票样设计 书面评议的内容主要是对各部门办事效率、工作作风、服务质量、依法行政、 政务公开和廉政建设的综合评价，2 0 0 3 - - 2 0 0 5 年分为“优、“良 、“一般 和“较差四个等次，2 0 0 6 年调整“优”、“良 和“一般 三个等次。 票样设计如下( 以2 0 0 6 年为例) ： 省直机关各单位工作评价意见表( 2 0 0 6 年度) 1 6 工作综合评价工作综合评价工作综合评价 单位 单位单位 优良一般优良一般优良一般 省纪检委机关( 监察h ：)卫生，r团省委 省委办公厅人口和计划乍育委员会妇联 组织部审计厅科协 宣传部国有资产管理委员会文联 统拢部地办税务局作协 政法委工商行政管理局社科联 政策研究室质量技术监督局侨联 台办环境保护局工商联 机关工委广播电影电视局贸促会 老干局新闻出版局红十字会 省人大办公厅体育局残联 省政府办公厅统计局省委党校 发改委( 含物价局)食品药品监督管理局党史研究室 教育厅安全生产监督管理局档案局 科学技术厅粮食局省政府研究窜 国防科工委文物局乡镇企业局 民族事务委员会旅游局机，事务管理局 公安厅 外事办公室( 侨办) 文史馆 安全厅法制办公室地方志办 民攻厅工业交通办公室行政学院 司法厅人民防空办公室水保局 财政厅农业综合开发办公室盐务管理局 人事厅( 编办)省政协办公厅知识产权局 劳动和社会保障厅省人民检察院地质矿产勘查开发局 国上资源，r省高院核工业地质局 建设厅省民革机关煤炭工业局 交通厅 省民盟机关 机械设备成套局 信息产业厅省民建机关供销合作社 水利厅省民进机关信访局 农业j f省农工党机关监狱管理局 林业厅省九三学社机关黄埔军校问学会 商务厅 省台盟机关台湾i 司胞联谊会 文化厅总工会 备注所列部门共9 8 个，请在您认为合适的栏日中划“”，其中优秀按3 0 比例掌握。 2 0 0 6 年网上评议调查内容主要包括以下六个方面内容：( 1 ) 办事效率【工 作人员办事程序是否烦琐，办事时限是否过长、部门之间是否推诿扯皮、效率低 下等】；( 2 ) 工作作风【工作人员是否存在态度粗暴和不文明行为】；( 3 ) 服 务质量【工作人员是否落实首问责任制、一次性告知、限时办结等制度】； ( 4 ) 依法行政【工作人员是否依法办事，是否存在不作为和乱作为问题】；( 5 ) 政务 公开【工作人员及工作职责、程序、时限、依据、监督电话是否公丌】；( 6 ) 廉 政建设【工作人员有无利用职权吃、拿、卡、要等不廉洁行为】。具体操作方法 为点击“满意 、“基本满意”、“不满意 进行评议，如有意见和建议还可在 “附言中留言。 表样如下： 省委纪检委机关( 监察厅) 0 满意。基本满意。不满意。不了解附言 省委办公厅。满意。基本满意 。不满意。不了解附言 省委组织部。满意。基本满意。不满意。不了解附言 省委宜传部。满意。基本满意。不满意。不了解附言 省委统战部。满意。基本满意。不满意。不了解附言 ( 4 ) 评议的主要方式和步骤 2 0 0 3 年的评议活动，对省级主要领导和1 1 个市政府主要领导采取发放信函 的方式；对各部门下属单位和服务对象是采取集中发放评议表的方式，具体做法 是由各部门集中召集下属单位和服务对象，不少于2 0 人，由考核小组在指定地点 ( 一般是会议室) 集中发放评议表并现场回收。 2 0 0 4 年- 2 0 0 5 年，对省级主要领导、1 1 个市政府主要领导和1 0 0 名省人大 代表和1 0 0 名省政协委员以及均采用发放信函的方式。 2 0 0 6 年，对省级主要领导、9 8 个厅局的厅局长、1 1 个市政府市长、1 0 7 个县 区党政主要领导、2 0 0 名省人大代表和2 0 0 名省政协委员和1 0 0 个国有大中型企 业和民营企业主要负责人均采用发放信函的方式。另外，除书面评议外，2 0 0 6 年 的评议活动还尝试着采取了网上评议的方式。在陕西省人民政府网站开通了省直 机关工作绩效公众评议调查系统，系统开放时间为2 0 0 6 年1 2 月1 5 日 - - 2 0 0 7 年1 月1 5 日一个月。同时在陕西同报、西安晚报和华商报发布公告，动 员社会各界网上评议。为了防止恶意投票，系统通过设置不允许一个i p 地址多次 1 8 投票。但这次网上评议的结果只供参考，暂不记入公众评议政府的总分。 ( 5 ) 评议结果的反馈 通过回收汇总各个层面的评议表，按各部门得票情况加权平均计算出公众评 议的最后得分，2 0 0 3 年公众评议满分为3 3 分，2 0 0 4 - 2 0 0 6 年公众评议满分为5 0 分( 其余分数为考核小组对各单位的实地检查得分) 。评议机构负责汇总评议中反 映的具体意见，向所涉及的被评议部门直接反馈。而根据综合得分的排序结果， 由考评委员会办公室向考评领导小组报告，经审定后，以通报的形式向外发布。 ( 6 ) 评议结果的运用 评议机构对各单位考评结果予以通报，并根据中央有关政策要求和当年省级 财政收支状况，分等次发放年度工作绩效奖金。对考评确定为较差等次和被问责 追究的单位，其主要领导和相关责任人要向主管上级做出书面检查，并分别情况 对其进行严肃批评，直至给予组织处理和纪律处分，扣发单位主要领导、分管领 导和直接责任处室负责人、承办人的年度工作绩效奖金。 3 2 3 陕西省省直机关绩效评估中公众评议的具体分析 l 、客观公正性分析 与传统自上而下的政府绩效评估相比，公众评议工作的客观公正性更难。以 下将从评议人的分类、被评议部门、评议方式、评议机构等几个方面来进行分析。 ( 1 ) 评议人的分类：陕西省省直机关的公众评议活动中，为了能从多角度获 得有价值的信息，将公众分为了不同层次，并在实践中不断改进分层方法，由2 0 0 3 年的3 个层面增加到2 0 0 6 年的6 个层面，评议人包括上级( 省级领导) 、同级( 各 厅局厅局长) 和被管理者( 国有或民营企业) ，基本实现了评估主体的多元化。 但是评议人选取的样本量较少，难以全面反映出各个层面的真实情况，对客观公 正性有影响。 ( 2 ) 被评议部门：陕西省省直机关的公众评议活动是采取大排名的方式，没 有对被评议部门进行分类，这样做会使评议结果引起争议。一是因为由于每个政 府部门的职责都不同，各个政府部门之间可比性较弱。例如统计局属于经济管理 部门，工商局属于行政执法部门，他们面对的服务对象和工作性质是不一样的； 二是因为政府服务对象具有多元性。一些部门是服务政府内部的，如政策研究室、 1 9 组织部、宣传部等，一些部门主要是服务企业的，如工商局、商务厅等，如果将 这些部门放在一起评价就有失客观与公正。 ( 3 ) 评议方式：陕西省省直机关的公众评议活动采取的评议方式较为单一， 主要采取发放信函的方式，让受访者填写书面评议表，再反馈回来。这样做的优 点一是调查成本低，只需支付正常的问卷邮寄费；二是由于不需要实地调查人员， 大大减少了人力的投入；三是受访者自由度大，可以给受访者更为宽裕的作答时 间，便于受访者深入思考和从他人那里寻求帮助，而且可以避免面访调查中可能 受到的访问员的倾向性意见的影响；四是匿名性较好。但其也有不可避免的缺点， 一是回收率通常偏低，可能会出现收件人不在的现象，影响调查的代表性；二是 没有访问员现场控制与指导，受访者填写问卷有可能会出现信息遗漏的现象；三 是有些受访者并非亲自填写问卷，而是委托他人或下属代为填写，从而导致调查 结果出现偏差。2