（公共管理专业论文）房屋与土地一体化管理探讨——以徐州市为例.pdf

摘要 房屋和土地是人类生存与发展的物质基础，是促进经济发展、维护社会稳定的重要保障，是 社会经济发展的重要基础资源和保障条件，可以说人类的一切生产、开发、经营、工作、生活等 社会活动都离不开房屋和土地。房屋和土地之间是相互依存的，相互关联的，作为其权利体现的 房屋所有证书和土地使用权证书就不能孤立分割开来，应当合一，实行统一发放。 本文在房地一体化理论研究的基础上，结合目前徐州市现行的房屋和土地管理体制，并根据 房屋和土地一体化管理系统，模拟徐州市房屋和土地一体化管理的处理过程。其中第一章介绍了 本文的研究意义、内容、方法和技术路线；第二章就目前徐州市在土地和房屋管理上实行的政策 进行了概述，并提出了不足。文章第三章阐述了房地一体化管理的理论，内容包括：房屋与土地 管理一致性原则、管理模式、规章制度、管理体系以及房地两证合一的运作和亟待解决的问题： 第四章论述了徐州市房地一体化管理体系建设的需求分析、建设目的和关键技术，并模拟了房地 统管的实施过程，提出了实施意见。文章最后一章对本文进行了总结，对房地一体化管理进行了 预测。 关键词：房地两证合一，房地一体化管理，房地籍管理系统 丫一 ， a b s t r a c t h o u s ea n dl a n da r em a t e r i a lb a s i sf o rt h eh u m a nt oe x i s ta n dd e v e l o p i m p o r t a n tg u a r a n t e et o p r o m o t et h es o c i a le c o n o m i c a ld e v e l o p m e n ta n ds a f e g u a r dt h es o c i a ls t e a d i n e s s ，a sw e l la st h ev i t a l b a s i cr e s o u r c e sa n dg u a r a n t e e i n gc o n d i t i o n so ft h es o c i a le c o n o m i c a li m p r o v e m e n t i ti sn o t e x a g g e r a t e d t h a ta l lo fs o c i a la c t i v i t i e ss u c h 弱p r o d u c i n g ，d e v e l o p i n g ，r u n n i n g ，w o r k i n g ，a n dl i v i n gc a r l tb ed e v i a t e f r o mh o u s ea n dl a n d h o u s ea n dl a n dc o e x i s ta n dc o r r e l a t ew i t he a c ho t h e r s ot h eh o u s e o w n e d c e r t i f i c a t ea n dl a n d - u s e df i g h tc e r t i f i c a t e ，w h i c ha l et h er i g h tr e p r e s e n t a t i o no f h o u s ea n dl a n d ，c a n tb e i s o l a t e df r o me a c ho t h e r , s h o u l db ei n c o r p o r a t e da n dg r a n t e dt o g e t h e r b a s e do nt h er e s e a r c ho ft h ei n c o r p o r a t et h e o r y , i n t e r g r a t i n gt h ep r e s e n tm a n a g e m e n ts y s t e mo f h o u s ea n dl a n do fx u z h o uc i t y , t h i sd i s s e r t a t i o ns i m u l t e st h ep r o c e s s i n gp r o c e d u r eo ft h ei n c o r p o r a t e m a n a g e m e n to f h o u s ea n dl a n do fx u z h o uc i t yi na c c o r d a n c ew i t ht h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n ts y s t e m o f h o u s ea n dl a n d i nt h ef i r s tc h a p t e r , t h es i g n i f i c a n c e ，c o n t e n t ，m e t h o d sa n dt e c h n i c a lr o u t e so ft h i s r e s e a r c ha r ei n t r o d u c e d ；t h es e c o n dc h a p t e rp r e s e n t sas i m p l i f i e da c c o u n to ft h em a n a g e m e n tp o l i c i e so n h o u s ea n dl a n di nx u z h o uc i t ya n dp o i n t so u ts o m ew e a k n i e s sa n ds h o r t c o m i n g so ft h e s ep o l i c i e s i n c h a p t e rt h r e e ，t h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n tt h e o r yo fh o u s ea n dl a n di se l a b o r a t e d , a n dt h ec o n t e n t i n c l u d e s ：t h ec o n s i s t e n tp r i n c i p l e , t h em a n a g e m e n tm o d e ，r e g u l a t i o n sa n dr u l e s ，m a n a g e m e n ts y s t e mo f t h em a n a g e m e n to fh o u s ea n dl a n d ，o p e r a t i o no ft h ei n c o r p o r a t i o no ft h et w oc e r t i f i c a t e so f h o u s ea n d l a n d ，a n ds o m ep r o b l e m st ob es o l v e d t h ec h a p t e rf o u rn a r r a t e st h en e e da n a l y s i s ，t h ep u r p o s e ，a n dt h e k e yt e c h n i q u e sa b o u tt h ec o n s t r u c t i o no ft h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n ts y s t e mo f h o u s ea n dl a n d ，a sw e l l 勰s i m u l a t e st h ep r a c t i c a lp r o c e s so ft h eu n i f i e dm a n a g e m e n to fh o u s ea n dl a n da n dp r o v i d e ss o m e l m i c t i c a ls u g g e s t i o n s e v e n t u a l l y ，t h el a s tc h a p t e rs u m m a r i e st h ew h o l ed i s s e r t a t i o na n dg r a n t sa p r e d i c t i o na b o u tt h ei n c o r p o r a t em a n a g e m e n to f h o u s e a n dl a n d k e yw o r d s ：t h ei n c o r p o r a t i o no ft h et w oc e r t i f i c a t e so fh o u s ea n dl a n d ，i n c o r p o r a t em a n a g e m e n to f h o u s ea n dl a n d ，t h em a n a g e m e n ts y s t e mo fh o u s ea n dl a n d i i 独创性声明 x 9 3 9 6 7 s 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：时问：伊年，月v 细 时问：伊6 年，月w 日 。 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名： 导师签名 时间：v 曲j 年f 月日 时间：口易吁月；矿日 t 母廿 i 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 1 1 研究意义 第一章绪论 1 1 1 目前我国房屋、土地管理概述 房屋和十地是人类生存与发展的物质基础，是促进经济发展、维护社会稳定的重要保障，是 社会经济发展的重要基础资源和保障条件，可以说人类的一切生产、开发、经营、t 作、生活等 社会活动都离不开房屋和土地。“十分珍惜和合理乖j 用每一寸土地”是我国必须长期坚持的基本 思想。长期的实践经验表明：只有合理开发与利用土地，并加以严格管理，才能保证土地资源与 国民经济的可持续发展f l j 。房屋是我国公民的私有财产，它和人类的生存和发展有着密切的关系。 因此，房屋和土地对于人类社会的发展具有十分重要的意义要保护和合理土地，加强对土地的 管理和控制和对房屋的保护。我国土地管理与房屋管理的体制和政策是随着社会经济的发展而不 断的进行调整和变化。自建国以来至如今可以粗略分为以下四个阶段： ( 1 ) 建国初期到1 9 5 6 年国民经济恢复时期，房地统管阶段 建国以来，我国房地产业基本上是由房地产管理局统一管理的，房地产的登记、房地产产权 产籍的日常工作和资料的保存管理等工作都由房地产管理局负责。建国初根据中国人民政治协 商会议共同纲领，国家对属于地主、官僚资本家、反革命、战犯、汉奸及国民党政府的房地产 分别采取了接管、没收、征收、征用的政策1 2 】。中央人民政府和政务院颁布了公房公产统一管 理的决定、中华人民共和国土地改革法、土地改革中对华侨土地财产的处理办法、城市郊 区土地改革条例、关于填发土地房产所有证的指导、内务部土地政策司对目前城市房产问题 的意见、城市房地产税暂行条例、关于没收战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子财产的指 示、国家建设征用土地办法等。根据上述法律法规规定，我国在房地产管理上，实行房地统 管的政策由房地产管理局统一管理。 ( 2 ) 1 9 5 6 社会主义改造到改革开放，重房轻地阶段 这一阶段国家通过立法对房地产法的完善，逐步确立了国家对土地和房屋的管理，确立了城 市土地为国家所有，农村土地归集体所有的原则，彻底消灭了土地私有制。1 9 5 6 年，我国实行社 会主义改造，全国范围内实行全行业公私合营。城市内的企事业单位统统姓“公”，于是逐步执 行不许房地产开展经营活动的政策。土地供给由行政划拨，土地的经济价值不被承认，城市住房 实行非商品化。不许国有土地出让，转让，不承认房屋是商品，房地产经营被抑制了。长期以来， 我国对城市土地实行的是无偿、无限期使用和使用权不准转让的行政划拨制度其所有权在经济 上不能实现。因而使本来就匮乏的土地资源浪费严重，土地效益得不到充分发挥。而土地由于实 行无偿无期的使用政策，就处于分散管理的状态，这样在房地产管理上，客观上就形成“重房轻 地”现象吼 ( 3 ) 改革开放到9 0 年代初，房地分管阶段 1 9 7 8 年十一届三中全会来，我国逐步实行改革开放的政策。随着改革开放的不断深入，社 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 会经济发展的速度不断提高，建设规模不断扩大和经济体制改革不断深入要求加强对土地的管 理，并实行有偿有期使用的土地使用制度：同耐，由于乡镇企业的发展和农村住宅的大量建设也 需要加强农业用地的管理，保护耕地，国家隧于1 9 8 5 年成立了国家土地局，继而各级土地管理 部门逐渐成立。国家和地方各级土地管理部门的成立，将原来统一由房地产局管理的房屋和土地 分离开了，土地由各级土地管理部门管理。这样便形成了房地产分别管理的状况。 1 9 8 7 年，深圳首先对国有土地实行两权分离( 即士地所有权和使用权分离) 的山让制度， 开创了城市土地产权制度创新的先河【4 】。1 9 8 8 年4 月，第七届全国人大第一次会议根据深圳等城 市出让国有+ 地使用权的经验，修正了宪法第十条第四款关于十地不得“出租”的规定，并 增加了“土地的使用权可以依照法律规定转让”的新规定。同年，士地管理法根据宪法上述 条款内容进行了修改，明确规定“国有土地和集体土地所有的土地使用权可以依法转让”，从而 使土地所有权与使用权分离的土地产权制度正式得到法律的认可，并在逐步推行。 ( 4 ) 9 0 年代初至今，统管和分管并立阶段 1 9 9 4 年中华人民共和国城市房地产管理法的诞生，标志着我国在房屋、土地管理上开 始实行房地统管和房地分管并存的政策，房屋和土地管理部门也分一个部门统一管理房屋、土地 和房屋、土地分属房产管理部门、土地管理部门两种结构( 见图i - 1 ) 。目前在房屋和土地管理上， 除上海、，1 东、安徽、北京、重庆、厦门、大连等地实行房屋所有权证与土地使用权证两证合一 外其他省、市和地区实行房屋所有权证与土地使用权证分别由各自的的管理部门审核发放的政 策。房产和土地管理机构分设，分别颁发房屋所有权证、房屋共有权证和房屋他项权证 和国有( 或集体) 土地使用权证。 房屋产权即房屋所有权，指拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分的权利。 依据 中华人民共和国城市房地产管理法第5 9 条规定：国家实行土地使用权和房屋所有权登 记发证制度。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分 权利的惟一合法凭证。依法登记的房屋权利受国家法律保护。房屋所有权证是国家依法保护 房屋所有权的合法凭证，是具有法律效力的证件，由人民政府房地产行政机关核发，其他任何部 门和单位均无权制作或发放，所发放的权证一律无效。建设部在关于加强( 房屋所有权证) 发 放管理工作的通知中也规定房屋所有权人必须依法到房屋所在她的房地产行政主管机关申请登 记领取房屋所有权证。凭证管理房产；凭证出售、出租房屋；凭证申请房屋翻、改、扩建：凭证 申请办理房屋继承、析产、分割、赠与、交换、调拨等产权转移手续；凭证办理抵押手续；凭证 办理拆迁、安置、补偿手续。管理部门在办理有关手续时凡涉及到房屋所有权证的归属，也均应 以房屋所有权证作为确认证件，不得以其他证件替代。 国有土地使用权证是证明土地使用者( 单位或个人) 使用国有土地的法律凭证，受法律保 护。我国的土地管理法规定，土地属于国家或集体所有，能转让的只能是国有土地使用权， 集体土地使用权只有通过国家征用等方式变成国有土地使用权，才能取得房产证。房屋才能正常 转让、抵押、出租等。要取得国有土地使用权就得向国家缴纳土地出让金，开发商往往由于缺乏 资金等各种原因无法取得或不办理土地使用权证。 信息化管理是本阶段的显著特点，随着计算机的迅猛发展，地理信息系统在房屋和土地管理 上显现出强大的生命力，发挥着重要作用。国家和地方政府投入了大量人财物力进行房屋、土地 管理系统的研发，开发出了成熟的房屋管理系统和地籍管理系统软件。房产管理系统方面如北京 2 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 国务院 国家 省、市 房产管理部门 市建委，房产管 理局、处 市人民政府、地区行署 自治区人民政府 县建委( 区建委，区房地 产管理局、处) 县、市人民政府 理厅、局 管 市土地管理局 图】_ l 我国现行房地产管理结构圈 县土地管理局 ( 区土地规划管理局) 备注：上海、广东、安徽、北京、重庆等省、市和地区豹房屋和地管理机构为土地与房屋资源管理局( 或者 房地产蕾理局等) ，谈部分负责土地和防区的统一管理 超圈地理信息技术有限公司和杭州中科超图信息技术有限公司开发的s u p e r m a p 房产政务管理信 息系统一跏p r m a p r i s ( s u p e r m a p r e a l e s t a t e i n f o r r a m i o n s y s t e m ) 、中山大学计算科学与计算机应 用研究所开发的房产管理系统。成功案例如杭州市房产管理信息综合系统、清远市房产管理局房 产管理系统( 包括：房产产籍管理系统，房产交易管理系统，房产测绘管理系统) 、英德市房地 产管理局房产产籍管理系统、连州市房地产管理局房产产籍管理系统、大庆市政府信息化工程大 庆市房产地理信息系统等。土地管理系统方面北京超图地理信息技术有限公司在多个国土资源信 息系统软件工程项目的基础上开发出了集窗口办文、办公自动化系统、g i s 应用系统、信息发布 系统、系统定制与管理平台于一体的、综合型国土资源电子政务信息平台的s u p e r m a p l i s 。由武 汉瑞得信息工程有限责任公司、中国矿业大学、徐闸市国土资源局联合开发、徐州市城乡一体化 地籍信息系统( 城镇地籍信息系统) 。实行房地两证合一的地区也开发出了房地一体化管理系统 软件，如重庆市地房籍合一管理信息系统。 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 2 房、地分开管理弊端 目前我国大部分省市和地区实行房地分开管理的权属管理机制，其中一个重要的原因是其房 屋和+ 地管理机构分设p j 。虽然房地分管符合国家职能法定和国家土地统一管理的原则，有利用 十地的统一管理，防止土地的流失，但在房地分离式的管理模式，从根本上割裂了房地产产品的 整体性，造成房地产开发、建设、交易和管理上多重复杂关系，使政府的房屋与土地管理机构的 责、权、利相分离，在实际运行过程中的确还存在不少弊端。从长远的观点看，不利于房屋和士 地的统一管理。首先，由于土地和房屋分开管理，主管部门稍不留意就会给违法占地建房颁发房 产证，给违章建房颁发土地证，使违法用地和违章建房合法化。其次，由于两证办理时间不一样， 办毕房产证后，较艮时问不能办理土地证，有的开发商甚至不申办士地证，造成两证不齐。不少 商品房或公房出售后。只办有房产证而无土地证，买家的权益难以得到全面的保护。一房多嫁、 重复抵押、证照不全让购房者吃尽了苦头。再者，房屋转让时，有些人就只转让房产权，地产权 没有转让出去，也易使国家土地收益、登记机关规费收入大量流失和助长隐形地产市场的滋生。 另外，房管部门和国土部门在办理产权登记过程中由于测量方法与口径的不同，可能造成房 产证和土地证上用地面积或其它内容的不一致，同时也会出现有房产权证而没有土地权证、有土 地权证而没有房产权证，权益人登记不一致等情况，这就寅接影响到产权人财产的合法性、完整 性。并将影响到权益人产权的交易、抵押等【7 】【”。同时老百姓在办理产权证过程中会由于各部门 对政策的各自理解而容易发生相互推委现象，致使群众反映较多。也不利于相关职能管理部门对 权证的管理。 1 1 3 实行两证合一的客观要求 房屋根植于土地上，土地是房屋的载体；地价隐没在房价之中，房价、地价互相包容，互相 影响。无论就其自然属性还是经济属性而言，房地是不可分的 3 1 。从大局、从市场经济的要求出 发，从转变政府职能出发实行房地两证合一的制度是必然的，这是由以下几个方面决定的： ( 1 ) 房屋产权产籍管理与土地地籍管理的需要 房屋产权即房屋的所有权或他项权( 抵押权) ，房屋产籍是记载房屋权利登记的簿册，产籍 是产权的反映，并为产权服务。房屋的产权产籍部门是国家职能部门之一它所管理的对象是辖 区内全部房屋的产权和产籍以及人们在房屋产权取得、转移、变更、设定、灭失等过程中的社会、 经济关系。房屋产权产籍管理和国家及人民群众的利益息息相关，其根本目的是保护房屋权利人 的合法权益。同样，土地权利的设定包括使用权( 国有土地使用权、集体土地使用权、农村经济 组织的土地使用权) 和土地的他项权，土地地籍是记载土地使用权利的簿册，土地地籍是土地使 用权反映，并为土地使用权的登记、发证服务。土地的地籍管理部门同样也是国家职能部门之一， 它管理的对象是辖区内全部土地的使用权和地籍以及人们对土地使用权取得、转移、变更、设定， 灭失等过程中的社会、经济关系。而房屋和土地有其不可分割性，房屋产权产籍和土地产权产籍 相互影响，相互作用只有两者的有机结合才有利用房屋和土地产权产籍的有效管理。 ( 2 ) 是房屋产权产籍管理及土地地籍管理信息化和现代化发展的需要 信息技术的迅猛发展，正在广泛、深刻地影响人类社会的各个方面。现代信息技术的应用受 到高度重视，形成了信息化建设热潮。我国国土资源信息化建设正在积极推进，呈现良好的发展 4 中国农业丈学硕士学位论文 第一章绪论 势头1 9 j 。当今社会已步入了信息时代，信息技术及其多支持的信息产业，已成为经济增长新的驱 动力。世界各国越来越重视信息工作，把发展信息产业放到重要的战略地位上来考虑。房地产信 息是城市建设信息系统地的重要组成部分i l 。随着城市建设不断发展房地产市场的不断拓展 社会公众对房地产信息需求人量增加，信息变更的周期越来越短，因此，我们应当充分意识到房 地产信息管理现代化和信息化的紧迫性、必要性和重要性。而要实现房地产管理的现代化和信息 化就要建立一体化管理系统。该系统可以满足我们实际工作的需要，大人提高工作效率，充分优 化政府组织机构及房屋、土地两个管理系统结构，实现信息资源共享，减少重复t 作，实现快速 发证。 信息技术在房地产管理工作中加强计算机网络“一网多点”的建设，建立了方便群众就近办 事的新模式；加强了信息网络建设，逐步使“简化办事程序、缩短承诺时限”成为现实：不断丰 富和完善信息网络的管理功能，规范了房地产行政管理：实行了网上政务公开，增强了办事的透 明度“l 。 ( 3 ) 是政府决策，社会发展的需要 随着现代化科技快速引入到土地、房屋管理中来，现在“数字地球”、“数字中国”、“数字江苏” 口号提得很响，房产、土地管理信息系统一体化的研究及建立，可以把徐州市现有的房产、土地 信息数字化，为政府宏观决策提供准确的统计数据，为城市宏观规划、土地开发更好地服务。由 于国家实行土地使用权有偿使用原则因而土地地籍管理同样是和国家及人民群众的利益是息息 相关的，其根本目的也是保护土地使用权人的合法权益。由于在全国几乎所的城市，都是房产管 理与土地管理分开进行的，对广大人民群众造成很大的不便，房屋所有权和土地使用权两证合一 是广大人民群众的意愿。 近几年来随着住房制度及土地供给制度改革的不断深入，我国房地产业以及房地产市场日益 繁荣，房地产业务范围不断扩大，业务量迅速增加，传统的政府体制管理手段，管理方式已不能 适应快速发展变化的房地产市场管理的需要，在徐州市由于发放房屋权属证书，土地使用权证书 需要至少扛_ 3 个月时间，造成了广大群众的极大不满及办理的不方便。因而研究一套先进、安 全、方便、实用的房产管理一体化信息，管理系统是摆在我们城市房产管理部门及土地管理部门 面前的一项紧要任务，也为今后的机构改革打下基础。 1 1 4 房、地两证合一的意义及好处 ( 1 ) 房、地两证台一的意义 房地两证台一是对现行士地房屋权属登记制度上的重大改革，其着眼于解决现行土地房屋登 记制度中存在的房地分离、权证过多、程序繁琐、办证难等诸多问题，转变了管理理念，调整了 管理制度，修改了登记操作规程，是一项实实在在的旨在打造“服务性政府”和实践“执政为民” 的熏大举措。因此实行房地两证合一制度具有重要的意义： 1 ) 实行房地两证合一可以将现行的八种证书简化为两种证书 现行发放的证书有集体土地所有权证、集体土地使用证、国有土地使用证、土地他项权利证 明、房屋所有权证、农村房屋所有权证、房屋他项权证、房屋共有权证等共八种。而实行房地两 证台一后。可以将这八种证书简化为房地产权证和农村集体土地所有权证，将国有土地 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 使用权、房屋所有权及房地产他项权分别合并在一个房地产权证上记载，并规定无论房地产机构 合一还是分设，都必须而且只能设立一个窗口受理当事人的登记申请。这一制度的推行将解决长 期以来两证分离的矛盾，避免当事人向土地房屋管理部门分别申请登记带来的重复跑路，重复提 交资料等弊端，降低了成本，减轻了权利人的负担。 2 ) 实行房地两证合一可以推行实名制，区分当事人之间的民事行为与行政机关的行政行为 同权属的权利人通常有一人或多人的情况，实名制要求只要是权属的所有人都应当以其真 实的名字登记到权属证书上，这实际上是对共有权属人权益的有效保护，登记机关也仅仅依据登 记权利人的申请对房屋进行转移、抵押等登记。 另一方面，对于没有登记的权属共有人，比如属于共有房尾的夫妻另一方没有登记在权属证 书上，而房屋被登记方私自转移、抵押给另一方造成损害的，另一方可以直接向法院主张其权利。 这样规定，将当事人之间的民事行为与登记机关的行政行为区别开来，使当事人在办理转移、抵 押等登记时，不必再去证明自己未婚还是已婚、是否曾离婚等涉及当事人隐私的事项f ”1 。 3 ) 实行房地两证合一增加了土地房屋权属的记载内容，完整地界定了权利人的权利范围 房地两证合一的实行可以改变传统的房屋所有权只对权利人名称、房屋坐落、房屋建筑面积 进行记载和土地使用权登记只按建筑占地进行确权的做法，并将小区道路、绿化用地、公共门厅、 公共用房、管理用房等权属确定为全体业主所有。对现存的关于小区道路、绿化用地、公共门厅、 公共用房、管理用房等在权属上颇有争议的问题都得到了有效的解决。这样使得房地产开发商在 小区内新建构筑物必须取得全体业主的同意，制约了房地产开发商的乱搭乱建行为，同时也制约 了小区物管擅自出租、处理小区公共用地、共有设施等行为”。 4 ) 实行房地两证合一制度有利于加强对土地房产管理，活跃土地和房产市场，增加政府税 收 房地产权管理是土地房产部门工作的一项中心任务而权属登记发证则是产权管理的中心环 节。通过实行房地两证合一有利于加强对国有土地使用权划拨或出让后的跟踪管理和监督；有利 于加强农民房屋和宅基地的登记发证管理：有利于加强土地房产监察，及时查处违法、违章行为； 有利于房地产市场的活跃，增加o , m 收入。 ( 2 ) 房、地两证合一的好处 实行房地两证合一有以下好处： ”两证合一可以充分体现房屋权利人在法律上对其房产权属的合法性和完整性。可以避免 由于房屋所有权人与土地使用权人不一致而造成的民事纠纷。特别是涉及到的城市房屋拆迁，如 房产证与土地政权属人姓名不一致时如何界定所有权人、如何实施补偿等情况、会给行政机关也 带来极大的不便。 2 ) 两证合一后可以在今后的产权交易带来便利，按照我国目前的法律，上市交易的产权必 须两证齐全，那么两证合一后就只要有一本权证就完全可以证明其产权的完整性。 3 ) 两证合一后使老百姓只进一个部门就可以办理其拥有产权的所有手续，大大节约了时间 和精力解决了原先由两个部门分别审核，发证、交易等繁琐的手续问题。同时也提高的职能部 门的办事效率。方便了群众减轻了群众负担。 4 ) 减少机构，节省人财物力。过去发两证。分由两个部门，由两套不同的人员办理，使用 两套表格、证书。现在由一个部门、一套人员办理，使用一套表格、证书，大大节约了人财物。 6 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 i i i 5 ) 避免了政策法规脱节，保证了产权管理工作的严肃性。我国房地产管理和司法工作的实 践长期来坚持的原则是房屋所有权和该房屋占用的土地的使用权权利主体一致的原则，房地一体 化，两证合一，避免了在两个部门发证时对政策法规理解不同而产生的确权矛盾。另外，也避免 了业务口径和面积计算方面的不一致或差错，保证了权证记载内容的准确性。 6 ) 消除了部门之争，维护了政府形象。过去，两个部门为争相发证，互相掣肘，闹得部门 矛盾重重，干部不团结。痫证这种清空就可以应为两证合一而没有了，也符合精兵简政和机构改 革得原则。 。 1 1 5 房、地两证合一的可行性及房地一体化管理的必然趋势 ( 1 ) 房、地两证合一的可行性 房屋和土地之间是相互依存的，当房屋发生转让、抵押时，其所占用范围内的土地使用权必 然随之转让、抵押，反之亦然。正是因为这些房地体的自然属性，作为其权利体现的房屋所有 证书和土地使用权证书就不能孤立分割开来，应当合一，实行统一发放。 1 ) “两证”发放的历史和国外通行的做法说明“两证台一”是必然的 我国在解放前对房屋和土地只发放一证，采用的是房随地走的做法。解放后，新中国宣布全 部土地归国家所有，并成立了房地产局，对房地发放统一的证书，即地随房走。改革开放后，国 家实行土地有偿使用制度。1 9 8 6 年全国人大常委会通过井实施土地管理法。按照该法的规定，全 国建立了土地管理部门，对全国土地资源进行普查，并对土地所有权和土地使用权造册登记，颁 发土地使用权证书，逐步形成现在大多数地区采用的房屋所有权、土地使用权由房产管理部门和 土地管理部门分别发放的格局。我国现在已加入w t o ，对不动产的登记必然将与国际上通行的 做法接轨。在国外，不论是大陆法系国家，如德国，还是像美国、英国、加拿大等英美法系国家， 对房屋和土地的投属登记都是采用合一的登记方法。即一个权属证书，就是我们国家的台湾、香 港和深圳市都是如此。我国现行的两个部门分别发放房屋所有权证和土地使用权证的做法必将进 行改革，房埘两证台一”是大势所趋，大势所向i l “。 2 ) 房地“两证合一”有其法律上的依据，符合“便民高效”的原则 我国城市房地产管理法第六十二条规定：“经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上 地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理的可以制作、颁发统一的房地产权证 书。”因此有其法律依据。( 见3 1 1 房、地体化管理的法律依据部分) “两证分发”，当事人必须分别进行申报，提供两份申报材料，跑两个部门，而且两个部门 发证后又有先有后，当事人和发证部门同样需要付出双倍的劳动和时间。实行“两证台一”，既 方便群众，义简化手续、程序，有利于提高发证部门的工作效率。 3 ) 实行两证合一符合科学管理的要求，符合房地产工作实践 房地两证分发，两个部门对每宗房地产从收件、丈量到审查、发证和立档，均须分别进行， 重复劳动现象严重，浪费了大量的人力、财力和物力。实行房地两证台一。避免了重复劳动，体 现科学管理的原则l l 。 房地产的固有属性是房地不可分割，这就要求“两证”也不能分开。由于主观上的因素，过 去两个部门核发的“两证”对同一宗房地产诸要素，如面积、用途、四至等内容的记载往往会出 7 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 现不一致的情况，导致房地产权属管理上的混乱，造成当事人交易或法院裁决时无所适从的尴尬。 实行“两证合一”，既符合房地不可分割原则，又可消除“两证”的冲突。 ( 2 ) 房、地一体化管理的必然趋势 房屋和十地作为一定所有制下的财产，统称房地产、或不动产1 1 5 1 。在一些国家的法律中，房 屋和土地是一起考虑的，在房地产管理方面一般是统一管理的。我国由于历史等的原因，自1 9 8 6 年起一直实行房屋、土地分属于房屋管理和国土资源管理部门管理。这种房地分管的机构设置结 果使得对城市土地管理分工不明确，给地方工作带来很大混乱，引起众多矛盾。诱发新的房地纠 纷及相关纠纷而难于调处，房地交易难于正常进行城市建设拆迁工作步履艰难，部门之间由工 作矛盾发展到人际矛盾等。无论是理论研究上，还是实际工作中，统一管理房屋和土地都具有可 行性和优越性。从改变投资环境、提高政府管理部门的工作效率、方便市民角度来看，“两证合 一”也是一种必然趋势。房地合一是大势所趋，是按客观规律办事的反映。房地合一理顺了关系， 减少了扯皮，可以提高办事效率，齐心协力加强房地产业和土地管理，有利于当地产业的发展， 有利于将城乡建设用地规模控制和保护耕地结合起来，合理用地，节约土地瑚。 为适应社会主义市场经济的要求，理顺房屋、土地的关系，充分发挥政府宏观调控职能。广州、 上海、开封、汕头等地纷纷推出“房地合一”的新体制，北京、武汉等城市也在运作之中，这一新 举措，是城市房地产管理法颁布之后，市场经济的大思路、大手笔、大动作，是我国房地产业发 展的必然趋势和客观规律1 6 i 。 1 2 国内、外现状 1 2 1 国外现状 国外大部分国家和地区实行土地私有制，在土地和财产的私有化过程中，原始财产权被重新 确认和国家拥有的土地私有化f 1 6 1 。在私有制的制度下，土地被分割成地籍单元，通常地籍单元由 权属界限划定，根据共识，所有权的范围从地面下一直延伸到大气层。权属单元包括块或几块 宗地。除了土地外，土地上的房屋和附属设施等都作为政府和个人私有财产看待。因此，在房屋 和土地管理方面，国外实行房地一体化的管理模式，称之为地籍管理。大部分中欧国家在土地( 包 括土地上的房屋等附属物) 登记以两种形式进行登记：一种是以法律形式进行的登记，称之为土 地簿；一种示以图解进行的登记，也就是迪籍瞬，称之为土地表。 在土地( 包括房屋) 管理部门的设置上，有些国家是在一个管理部门监督下把土地簿和土地 表结合成地籍系统，有些为不同管理部门负责。一般称为公共管理部门( 如波兰) 、地籍办公室 ( 如捷克、斯洛伐克) 、土地办公室( 如匈牙利) 。这些管理部门主要负责土地登记( 登记主要是 关于土地和财产使用者的信息，包括权属变更登记、地籍变更登记、注释性登记，) ，提供地籍信 息( 如地籍管理办公宣根据要求铝4 作地籍复印件和摘要等) ，土块勘测以及其鉴定，地籍管理的 信息化和地籍信息系统的实施应用l i ”。 在地籍管理上采用，中欧大多数国家均采用土地信息系统，从总体上讲，该系统分为以下四 个组成部分：( i ) 描述每个地籍单元情况的地籍簿：( 2 ) 附有每个地籍单元即每栋建筑物和住宅 所有权和抵押权信息的登记簿；( 3 ) 提供建筑物和住宅及其自然形态信息的住宅系统：( 4 ) 土地 8 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 使用权及使用年限【1 ”。正如联合国和国际测量师联合会对当今世界地籍管理的发展方向表示的那 样，地籍管理的发展方向是：“开发现代地籍管理系统，使+ 地和产权市场更有效的运转，保护 土地权利，为可持续发展和可持续土地管理服务。”地籍管理系统的开发不断成熟，并逐渐应用 到实践当中去。目前，发达国家的地籍管理已经发展到信息化较高水平，而发展中国家正处于地 籍管理的信息化过程之中。在具体表现为以下几个方面： ( 1 ) 实现了土地登记和地籍制图职能的一体化管理 实行资本主义私有制的国家在地籍管理登记上分为以法律形式的登记和以地籍图形式的登 记，公证员和律师主要负责受理为权利人代办土地登记工作的委托，测量员负责接收地籍制图部 分。由于使用的技术手段不同，土地登记和土地测量的工作程序大不相同，地基测量和制图需要 用专门技术来获取足够的资料，而土地登记程序则非常接近于簿记。这种分工增加了机构运行成 本- 造成资源浪费。而现代地籍管理系统的应用使得土地登记和地箱制图被合并，形成房屋、土 地登记和房、地籍制图职能的一体化的局面。 ( 2 ) 实现了地籍的产业化 信息产业的发展使得地籍管理不再是完全意义上的政府职能，其市场服务功能得以发展和完 善。传统的地籍管理体制遭遇困境，需要就行改革。随着信息化进程的加快，再加上计算机技术、 地理信息系统( g 1 s ) 技术和数据库技术不断成熟，地基管理系统已经发展成为地籍管理工作必 须的技术手段和技术支持。市场化的进程不断加快，主要表现在地籍运行管理的社会化、地籍运 行经费来源的多样化、成本回收的市场化三个方面。私人部门逐渐加入到地籍管理中的某些环节 中来，如土地初始登记测量、地籍图绘制等地籍测量方面的事务。随着私人部门参与到地籍工作 中，地籍运行经费来源和成本回收呈多样化的趋势。 资本主义国家实习市场机制，国家着力于发展培育各种地籍中介组织，推动地籍成果资料的 资产化，推进地籍事业的社会化和产业化；发展培育土地登记、土地调查代理机构，发挥中介组 织的作用，按照市场经济规律，有偿使用地籍成果资料，增强地籍事业自我发展能力。在全面推 行土地登记代理、土地登记资料公开查询的基础上，在安全保密的前提下，欧洲各国不同程度实 行了一下政策：( 1 ) 显化地籍成果资料的资本属性；( 2 ) 吸收民间资本投入：( 3 ) 实现地籍成果 的公益性和商业性应用：( 4 ) 增加地籍的社会效益和经济效益。所有这些都有效推进了地籍管理 产业化。 ( 3 ) 实现了由传统地籍向多用途地籍转变 地籍按发展阶段可划分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍。多用途地籍，亦称现代地籍， 其目的不仅是为课税或产权登记服务，更重要的是为各项土地利用和土地保护，为全面、科学地 管理土地提供信息和基础资料服务。多用途地籍能真正实现所有与土地扩展的数据集成到一个共 同数据库中，以响应各个地方政府、设施公司、保险公司、房地产代理商、土地开发商、和邻里 组织的信息需求，典型的土地信息系统具有；宗地块白埘、区划( z o n i n g _ j 、土壤、土地利用、 坐标框架等。 多用途地籍系统的实施将解决一圈多用与一图多出的问题。一图多出是指地形图、地籍图和 房产图同肘测绘，既先测绘出各方面信息具全的基础图( 也称母图) ，然后根据内业取含、加工， 再派生出地形图、地籍图、房产图。虽然这三种图的特点、服务对象、成圈过程不尽相同，但它 们又是相互联系的，地形圈是这三种图的基础图。由于施测数字地形图、建立地图数据库已有相 9 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 当成熟的方法和规范，也有丰富的经验可以借鉴，这为利用g i s 技术进行三图并出、建立多用途 地籍系统奠定了基础。 ( 4 ) 3 s 技术得以在地籍管理中综合应用 遥感( r s ) 、地理信息系统( g i s ) 、全球定位系统( g p s ) 技术( 简称3 s 技术) ，己深入到 国民经济和社会发展的众多领域，在资源与环境调查、自然灾害监测、城市规划与管理、海洋勘 察、国家安全等方面发挥着越来越重要的作用。图1 1 2 为3 s 技术在地籍信息系统中的应用。 1 2 2 国内研究现状 围l - 23 s 技术在低级信息系统中的应用示意圈 随着我国房屋、土地管理工作的起步，房籍、地籍管理的理论与方法、g i s 技术在房籍、地 籍管理与房地一体化管理工作中的应用、以及房地一体化管理的理论研究和实践应用等逐步成为 新的研究和技术开发热点。目前，在房地一体化管理方面我国无论是在理论上，还是在实践应用 上都迈出了可喜第一步。 理论研究方面；在城乡一体化和房地一体化研究较多，如昆明理工大学尹鸿瑜( 工程硕士) 发表的土地和房屋一体化管理信息系统的设计与开发研究，该文从房屋与土地管理信息系统 开发建设需求分析、系统搜划与建设目标、系统建设总体技术路线和关键技术问题研究、总体技 术方案设计等几个方面详细阐述了房屋与土地一体化管理系统的开发理论和实践经验：赵俊三教 授自从9 0 年代初期开始。专门从事地籍管理信息系统、土地信息系统( l i s ) 、地理信息系统( g i s ) l o 中屏农业大学硕士学位论文第一章绪论 和3 s 集成技术的理论研究与软件开发工作；其他如曾汉光和庄少忠发表的浅谈房地“两证合 一”的运作就房地两证合一的客观要求、过渡阶段的运作形式、房地两证合一的运作形式及操 作要素等进行了阐述；蒋海峰在土地证房产证一合一好中论述了房地两证合一的优点；谢小 康撰写的关于房地产管理一体化若干问题的讨论从房地产管理一体化的涵义入手，指出了在 房地产一体化问题认识上的误区，并就与此相关若干问题阐述了看法；魏宗彬则称房地“两证台 一”为登记管理理念上的一次历史性飞跃：伍鑫在现代地籍中房地合一管理的思考文中提 出：建立科学高效的管理体制和运行机制，即建立房地合一管理体制和一体化测绘架构，进行现 代地籍调查测绘，实行必要的地籍测绘保障是现代地籍管理的具体体现。通过现代地籍调查测绘， 建立信息系统，可实现多种管理功能，提高城市地籍管理水平；丁莉东、覃志豪、王长建在基 于房地台一原则下的房地产权登记系统设计一文中认为：士地是任何房产的基础，任何房产也不 能离开土地而单独存在，故有必要探讨房地合一原则下的产权登记系统设计，该文在分析当前房地 产权登记中存在问题的基础上提出一种新的房地产权登记系统。 在系统开发理论研究上王家海、刘文彬和杨恒棣在土地房产管理信息系统建立文中就 土地房产管理信息系统建立中的系统总体目标和开发原则、数据库的建立、子系统划分及子系统 之间、本系统与其它系统之间的关系、主要子系统功能及系统开发技术路线和技术关键等进行了 介绍；冯风英、周玉琴、门华前的土地房屋产权产籍管理信息系统用系统分析与研究方法， 从房地产现行业务情况和市场需求出发，探索土地房屋产权产籍管理信息系统建设的有效途径， 为房地产业务的现代化、