（公共管理专业论文）政府采购人员绩效管理研究.pdf

摘要 本论文的题目是“政府采购人员的绩效管理研究”其主要内容包括：通过对 我国政府采购现状以及对政府采购人员绩效管理的现状进行分析，运用绩效管理 的基本理论，提出提高我国政府采购人员绩效管理的实施策略。 经济的全球化和信息时代的到来，赢利组织或非赢利组织为了提高自己的竞 争能力和适应能力，纷纷实施绩效管理，努力提高组织成员的绩效，进而提高整 个组织的绩效，绩效管理日益受到管理者的重视。绩效管理是公共部门绩效管理 最大的“瓶颈”，也是一个世界性的难题。西方国家政府绩效评估已有二十多年 的发展历史，有些国家已经有了绩效评估制度，它们在理论和实践上都取得了很 大的成绩。随着中国加入w t o 、我国政治体制改革与改革开放进程的加快，逐 步健全政府采购制度其中包括政府采购人员的绩效管理，对于政府履行其经济职 能，调控经济运行，显得极为重要。 本文第一章对政府采购及其意义作出解释，介绍了国外政府采购的现状和特 点及我国政府采购的现状，提出了研究我国政府采购的意义和建立有我国特色的 政府采购制度的方向，最后提出借鉴赢利组织的续效管理的理论，设计有中国特 色的政府采购人员绩效管理方案。第二章就缋效评估历史、发展趋势、特点、方 法以及与绩效管理关系做了阐述。第三章介绍绩效管理的概念、实施绩效管理的 过程、出现偏差的原因以及纠正措旌做了介绍，提出了有针对性的措施。第四章 介绍了我国政府采购的现状，分析了我国实施政府采购绩效管理的可行性与必要 性，还分析了政府采购人员绩效管理存在的问题，提出了解决方案。第五章，提 出了绩效管理发展的趋势。介绍了我国绩效管理的不足并提出改进意见。 关键词：绩效评估绩效管理政府采购政府采购人员 a b s t r a c t b a s e do nt h ei n d e p t ha n a l y s i so ft h ep r e s e n tp u r c h a s i n gb e h a v i o r so fc h i n a s g o v e r n m e n ta n dt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fr e l a t e ds t a f f , w ef o c u s t h i s e s s a y 砌pp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs 口a f f , o nt h e s t r a t e g i e sa n dt a c t i c st oi m p r o v et h em a n a g e m e n to fb u y i n gs t a f fi ng o v e r n m e n tb y a p p l y i n gt h ef u n d a m e n t a lt h e o r i e s o fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i naw o r l do fg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o n ，t h en o n - p r o f i ta n dp r o f i t a b l e o r g a n i z a t i o n sa d o p tt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n tt oh o n et h e i rc o m p e t i t i v e n e s sa n d a d a p t a b i l i t i e s t h e r e f o r e ，t h em a n a g e m e n ti nb u y i n g - s t a f fp e r f o r m a n c et o p st h et a s k l i s to f m o r ea n dm o r eo r g a n i z a t i o n s t h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n th a sb e e nab o t t l e n e c kf o rp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n a n da na c a d e m i cp r o b l e mi nt h ew o r l da sw e l t i ti sm o r et h a nt w e n t yy e a r ss i n c et h e p e r f o r m a n c em a n a g e m e n tw a sf i r s ti n t r o d u c e di nt h eg o v e r n m e n t so fw e s t e r n c o u n t r i e s ，s o m eo fw h i c hh a sd e v e l o p e dt h e i ro w na p p r i s i n gs y s t e m f o r t h e m a n a g e m e n ta n de n j o y e dt h eh u g ea c h i e v e m e n t sb o t hi na p p l i c a t i o na n dt h e o r i e sf o r p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t a sa ne n t r a n tt ow t o c h i n ai st a k i n gf u r t h e rs t e p si nh e r p o l i t i c a la n de c o n o m i c a lr e f o r m s af u l l f l e d g e dg o v e m m e n t a lp u r c h a s i n gs y s t e mi sa m u s tf o rc h i n e s e g o v e r n m e n t t oa d m i n i s t r a t ed o m e s t i c e c o n o m y t h e b u y e r - p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i sa p i l l a ro f s u c hs y s t e m t h cc h a p t e ro n eo f t h i se s s a ye x p l a i n st h eg o v e r n m e n tp u r c h a s i n ga n di t se f f e c t a n di ta l s oo f f e r sr e a d e r sw i t ht h ec o m p a r i s o na n dc o n t r a s tb e t w e e nw e s t e r n g o v e r n m e n t sa n dc h i n e s eg o v e r n m e n ti np u r c h a s i n g at h o u g h ti st h e np u tf o r w a r d t h a tc h i n as h o u l db u i l du pag o v e r n m e n t a lp u r c h a s i n gs y s t e mw i t hi t so w nf e a t u r e s i nar e s u l t ，t h i sc h a p t e ra d v o c a t e sat h e o r yt h a tc h i n a sp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to f g o v e r n m e n t a lp u r c h a s i n gs t a f fs h o u l dl e a r nf r o mt h em a n a g e m e n tt a k e nb yp r o f i t a b l e o r g a n i z a t i o n s i nc h a p t e rt w o ，r e a d e r sc a r tg e tag l i m p s eo nt h eh i s t o r y , t r e n d s ，c h a r a c t e r sa n d t h em c t h o d st h ep e r f o f i n a n c em a n a g e m e n t ，c h a p t e r 弧ei sa ni n t r o d u c t i o no ft h e b a s i cc o n c e p t sa n dt h ew o r k f l o ww h e ni m p l e m e n t i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t 。 r e g a r d i n gt h ed e f l e c t i o no fi m p l e m e n t c h a p t e rt h r e ea n a l y z e st h er e a s o n sa n do f f e r s t h et a r g e t e ds o l u t i o n s c h a p t e rf o u rd e p i c t st h ec u r r e n tp u r c h a s i n gb e h a v i o r si n c h i n a sg o v e r n m e n ta n de m p h a s i z e st h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yo fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti nc h i n a sg o v e r n m e n t t ot h ep r o b l e m si nt h ep r a c t i c a lm a n a g e m e n t ， t h es o l u t i o n sa r ea l s op r o v i d e d i nt h el a s t c h a p t e r ，t h e t r e n do fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ti si n t r o d u c e d t ot h ed r a w b a c k si nt h ep r a c t i c a lm a n a g e m e n tb yo u r g o v e r n m e n t ，t h i sc h a p t e ra l s os u g g e s t sc e r t a i nw a y s t oi m p r o v ea n dc o r r e c tt h e m k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c ea p p r a i s a , p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t , g o v e r n m e n t ， p u r c h a s i n g ，g o v e m m e mp u r c h a s i n gs t a f f 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得叁洼盘堂或其他教育机构的学位或证书 面使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 魏j 字日期： 万年 f 月，口日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫鲞盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫壅盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索。 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 始9 签字日期： 叮年月 聊躲匙涵聊签名：趋淘 l ，日签字日期：dr 年月。日 第一章绪论 1 1 论文研究背景介绍 第一章绪论 1 1 1 政府采购的含义和意义 政府采购制度是公共财政体系中财政支出的一项重要内容，是实行市场经济 政策的国家管理国家财政支出的一项基本手段。政府采购( g o v e r n m e n t p u r c h a s i n g ) ，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构或其他一些非赢利组织 为了开展日常政务活动或为公众提供服务需要，在相关的财政制度监管下，以公 丌招标、投标为重要的方式选择可以提供公共产品或服务的供应商，利用国家财 政资金和政府贷款，从国内外市场上购买产品和服务的消费行为。政府采购制度 是指包括采购制度、采购程序、采购过程、采购管理等项内容的政府管理制度。 政府采购制度是现代发达的市场经济国家普遍采用的一种改革公共财政支 出体制的薰大举措。政府采购具有以下三个特性：公开性、公平性、竞争性。政 府通过中立的服务机构如招投标公司向国内外广泛发布需求公共产品和服务的 信息，通过公开、公平的竞争，政府及其下属部门或其他非赢利组织能够买到最 佳价格和性能的产品或服务。只要充分利用市场经济的商业竞争和金融政策，就 能从市场上购买到最好的产品或服务，节约财政支出、预防腐败、树立政府现象， 政府也就能最大化发挥纳税人的税收。 政府采购制度的建立可以提高财政支出的效益，主要有以下三个方面： 1 、政府采购制度有助政府部门强化对财政支出的管理，应用预算制度在公 开、公平、公正的竞争环境下，降低采购成本，提高公共财政资金的使用效果。 2 、政府采购制度可以使政府能在相同产品质量和服务质量的基础上用最少 的财政支出尽可能多的得到政府及其下属部门和其他非赢利组织需要的产品或 服务提高政府采购的实施效益。 3 、政府采购引入招投标制度，使采购主体和供应商处于制度或公众的监督 下，减少了采购主体与供应商之间的不合法交易和相关采购人员的腐败出现，避 免了采购主体与供应商成为非法利益的受益者以及国家成为非法交易的受害者。 1 1 2 国内外有关政府采购的研究现状 政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采 第一章绪论 购制度最早形成于1 8 世纪西方自由资本主义国家，可以追溯到1 7 8 2 年英国政府 设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的部门机构。1 7 9 1 年美国政府制定的联邦政府采购法，迄今已有2 0 0 多年历史。由于政府采购 制度以公开招投标为原则，从决策到监督体现了广泛的公平性、公正性全程处于 公众的监督下，因此被称之为“阳光下的交易”。从1 8 世纪末开始。西方国家逐 步丌始实行政府采购制度，制定相应的法律法规和与之配套的管理机构。但直到 1 9 4 9 年，美国才逐步完善了政府采购法律体系，确立了集中采购的管理体制， 建立了较完善的政府采购制度。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展 的产物。 随着上世纪全球性的经济危机，凯恩斯的有关国家干预经济的理论站踞了上 风，政府也加强了对经济的干预，与此同时政府的职能范围变大和政府组织结构 的膨胀，公共财政支出的规模不断扩大，人们也同益认识到公共支出的重要性。 在近代市场经济阶段，政府越来越多参与、制定国家的经济政策，赢利组织和社 会公众越来越可以感觉到政府像一只“无形的手”，广泛使用经济手段和法律手 段干预国民经济活动。政府通过中立的机构从国内外的市场上采购了大量的公共 产品和服务，政府采购的主体也逐步由中央政府、地方政府向其它非赢利性公共 服务组织扩展，这时政府采购制度才得到不断发展和完善。近一个世纪以来，政 府采购制度是西方实行市场经济体制国家管理政府财政直接支出的基本方式，且 已经推广到国际贸易领域。世贸组织的政府采贿协议成为各国加入世贸组织 谈判的重要文件之一。 2 0 世纪末期，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象，公共财政 持续出现赤字，传统官僚政治体制导致政府组织机构臃肿、工作效率低下、资源 严重浪费，政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。理论界也出现了新思想 理论，主张减少政府干预，采用管理私营赢承j 性组织的管理哲学及管理方法，用 企业家精神重塑政府形象。因此，西方实行政府采购制度的国家均各自制定各种 形式的政府采购法律或规章，规定政府采购的范围、政府采购的管理办法、政府 采购的方式和政府采购的程序。如美国的联邦政府采购规则及其细则、 英、法等西欧国家的公共合同法、瑞士的联邦政府采购法等。本世纪7 0 年代来，一些国际组织又开始了对各国的政府采购进行国际制度化和国际规范化 的运动。1 9 7 9 年在关贸总协定( g a t t ) 下形成的政府采购协议即是这一运 动的结果。1 9 9 5 年世界贸易组织( w t o ) 的诞生，政府采购协议作为世贸组 织下的一个诸边协议于1 9 9 6 年生效。特别值得一提的是，o e c d ( 经济合作与 发展组织) 于1 9 9 7 年所达成的反贿赂公约把政府采购中的行贿行为第一次 在国际范匿内被界定为违法并受到制约，它可被看成是国际上规范致府采购行为 2 第一章绪论 的重要法律补充。西方各国政府经过大约2 0 0 多年的摸索，总结了执行政府采 购制度必要的客观条件： l 、完善的法规法律体系。实行政府采购制度的西方经济发达国家都有一套 完善的法规法律体系，对本国政府采购行为实行法制化管理。政府采购法规法律 体系的特点是由国家立法机关制定与政府采购有关的一切基本法律法规以及由 它们行政部门制定的实施细则相结合共同管理政府采购行为。例如美国国会为 了管理联邦政府的采购行为，先后建立了一系列有关政府采购的基本法律法规， 这些法律主要包括联邦财产与行政服务法( 1 9 4 9 年) 、武装部队采购法( 1 9 4 8 年) i 如通过购买美国产品法( 1 9 3 3 年) 、小企业法案等等。还有一些以 上述法律为基础，由备行政部门制定的实施细则包括：的联邦政府采购条例 ( 联邦服务总署制定和颁布) 、武装部队采购条例( 国防部制定) 。由此可见美 国政府的政府采购法律法规体系的法律基础是联邦财产与行政服务法，其他 部门在此基础上可制定本部门的法律法规。 2 、明确的政府采购原则。政府采购制度应该是完善的、透明的，应遵循效 率至上原则、竞争原则以及公正、公开、公平原则。所谓效率原则即货币最大化 原则，政府使用最少财政支出，获得性价比最好的产品或服务，这是政府实施采 购制度要实现经济目标；竞争性原则正是引入市场完全竞争模式，选择出最有竞 争优势的公共产品或服务的供应商，保证政府采购经济目标的实现。公开、公平、 公j 下原则是政府采购管理制度遵循的一项重要原则，政府采购过程中各个环节都 要向公众开放，政府对任何受到不公正待遇的供应商的质询有解答的义务。通过 监督，保证采购过程中的每个商品供应者和服务的提供者享受到平等的权利，政 府及其下属部门在采购过程中应该保持中立，不应对任何产品或服务供应商偏袒 或歧视。 3 、建立有效的政府采购管理体制。实行政府采购制度的市场经济国家都有 一套有效的集中采购组织管理体制。国家政府及其下属部门的一切产品或服务的 采购都集中委托政府指定的中立机构进行管理，即政府集中采购制制度，这也是 目前各国实行政府采购管理的统一模式。各国负责管理公共财政支出的部门是政 府采购制度中的一个重要管理机构。其主要职责包括预算审查与批准。拨款，制 定采购法规、采购程序，管理招标事务，制定支出政策，管理和协调采购委员会 的工作等。有的国家将政府采购政策制定与政府采购执行分开如韩国，由财政 经济部制定政府采购政策，由物品供应部负责具体的政府采购管理工作。 4 、建立申诉机制。任何完备的管理制度都应对管理活动的每一个环节进行 监控，因此供应商申诉机制和专门负责管理供应商申诉的机构是保证政府采购制 度顺利实施的必要条件，各国在这方面都有专门的部门负责如加拿大国家贸易仲 第一章绪论 裁法庭，f 1 本政府采购审查委员会，美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会、 澳大利亚联邦政府调查委员会、香港申诉管理委员会等等。一般情况下，申诉制 度包括了申诉的有效时间及答复期限、政府补救制度等等。 5 、政府采购制度注重对本国采购市场进行有效保护。政府采购制度对本国 采购市场保护是政府采购制度政策目标，这个目标在政府采购管理的活动中是通 过明确的措施来落实的。如制定一些政策要求购买本国或本地供应商的商品或服 务、给地方供应商一些优惠政策等、提高购买外国商品或服务的门槛。如美国的 购买美国产品法规定联邦政府在签定购买物资采购合同或公共建设项目合同 时，必须承担购买美国制造的产品的义务，国内产品优先采购也是美国采购政策 中的一条重要原删。即使参加了政府采购协议的国家在政府采购也中鼓励采 购本国产，即通过政府采购市场的有效保护，对本国经济发展为有利，如日本在 其汽车工业起步时，其政府和公共团体的政府采购的车辆均是同本造：在振兴电 子工业时期，政府发布有关通讯、电子产品政府采购定单均被日本电子产品供应 商拿到。 6 、采购信息的发布及其他。政府采购制度要求有畅通的渠道发布政府采购 信息。政府公报、政府采购专刊或者全国性报刊杂志( e t 报、周报和月刊) 是政 府采购消息发布的重要渠道。政府采购信息的主要内容包括：所需商品或服务的 简要描述、交货日期、联系时间和联系日姓名以及截止日期等。政府采购的产品 或服务有一些需要专业人员的评估如车辆、电子产品、公共建筑工程等等，政府 可以有针对组织专业人员来具体负责和执行采购工作，这些专业人员可由财政部 门统一管理。 近年来，我国每年的政府采购总额大约为7 0 0 0 8 0 0 0 亿，我国传统的政府采 购制度是执行财政计划、财政预算、财政拨款、政府及其下属部门分散采购形式。 我国制定政府采购制度是近几年的事情，许多省、市、自治区如上海、深圳，都 根据自身的实际情况，陆续推出各自的政府采购制度和措施，我国已在国家级层 面上制定出政府采购法，形成统一的政府采购体系，从而避免各地的政府采 购实际过程中存在较大的随意性和不规范性，有些问蹶无法可依，无章可循，缺 乏法律的保障等现象。入世对我国财政支出体制提出了更高的要求，我国的政 府采购法，在制度保证我国政府采购上，标志着我国政府采购活动步入了法制 化、规范化、科学化的轨道，这对于发挥政府采购在国家经济中的宏观调控作用， 推进财政支出制度的改革。维护国家和社会公共利益，预防腐败具重大的作用。 在我国政府采购的实际工作。如何制定适应与政府采购的相关法律法规、不断强 化政府采购监督工作、预防政府采购人员腐败是政府采购管理工作的一项重要内 容。 第一章绪论 1 2 本文研究的意义 有关的资料表明，二十世纪以来世界各国的公共财政支出无论从绝对成交额 还是占g d p 的比重都呈上升趋势，可以说政府已经成为产品或服务购买市场中 最重要的采购者，例如英国1 9 0 0 年公共财政支出为2 8 亿英镑，1 9 9 5 年已经达到 2 9 2 7 亿英镑：美国的公共财政支出在1 8 9 0 年为8 亿美元，到了1 9 9 5 年上升为1 5 9 0 7 亿美元。我国的政府采购规模不断在增加、增长幅度显著，在2 0 0 1 年我国政府 采购规模预算达到7 3 1 6 亿元，实际采购金额6 5 3 2 亿元：2 0 0 2 年政府采购规模 超过1 0 0 0 亿元；另据统计。2 0 0 3 年我国政府采购规模将达到1 5 0 0 亿元。我国 2 0 0 1 年政府采购规模占当年公共财政总支出的3 5 和0 d p 的7 左右；而欧盟 各国政府采购规模占其g d p 的1 4 左右；美国政府采购规模的其g d p 的 2 6 2 7 。尽管这样，我国政府采购在公共财政支出和g d p 中所占比例却很低， 仍有巨大的上升空间。因此，我国适时制定政府采购法，对规范我国的政府 采购行为和采购过程，保证我国政府采购进入良性轨道，有重要意义，政府采 购法的制定无疑可以促进了国内需求的形成。对国民经济产生了强有力的拉动， 使我国经济保持了7 以上的高速稳定增长有举足轻重的决定性作用 政府采购人员是政府采购中最活跃的因素，存在变数，因此加强对政府采购的 绩效管理需要对政府采购人员的行为特别关注。本文以政府采购人员作为研究对 象，分析当前政府采购中可能出现的一些问题。研究政府采购人员的绩效管理方 法，进而提出政府采购人员的绩效考核方法，以促进政府采购人员的绩效提高为 目标，最终保证政府采购效益的提高。 对政府采购人员的绩效管理可以使促进政府采购制度和人事制度的建设、提 高政府采购的效益、减少腐败、树立新形式下政府形象、加强与社会公众沟通等 等有重要意义，主要表现在以下四个方面加，如下： l 、政府采购的体系角度。我国的传统计划经济模式下的政府采购方法是财 政部门根据预算计划，下拨政府财政经费。政府下属的部门自行购买公共产品和 服务，政府则依靠严格的物资审批制度问接对公共财政支出加以管理：当中国建 立社会主义市场经济，传统的政府采购模式表现出不适应，政府采购产品或服务 的范围变大，而政府财政采购支出的制度尚未建立、公共财政资金的监管不力、 暗箱操作、政府采购行为不规范、财政资金使用效率低等现象的出现都迫切要求 建立政府采购法律法规。政府采购的绩效决定于政府采购制度的合理性，对政府 采购人员的绩效管理可以促进有关供应商的管理、专业评估机构的管理、产品或 服务评审、公平交易、合同评审等制度的形成，这些制度是政府采购体系的重要 组成部分。 第一章绪论 i 、政府工作高效和采购人员廉政角度。当今社会处于知识经济社会，管理 的重点已经从生产转移到对人的管理。在政府采购的过程中，有关部门如财政、 审计、纪检、主管上级部门可以依据相关的政府采购制度对政府采购过程和政府 采购人员绩效监督、监督采购人员的职务行为是否廉洁、监督政府采购工作是否 高效，使政府采购在公开、公平的环境下进行，有利于形成财政、审计、社会 公众监督、参与政府采购的机制，保证政府公共财政支出的效益最大化和消灭采 购腐败。 2 、政府采购对国民经济的影响方面。当今的产品和服务的采购市场中，政 府采购是最大的买方，它可以对国民经济起到举足轻重的作用，如金融政策、外 贸政策、产业政策等等。政府采购人员的工作绩效高低直接导致政府采购绩效高 低，也就决定政府采购对国民经济的影响。 3 、人事方面。通过政府采购人员的绩效管理可以培养高素质的国家公务员、 使政府采购人员树立开放意识、树立服务社会大众的意识、树立公开公平公正意 识、树立法制意识、树立科学意识，促进公务员管理制度的建立。 1 3 本文的理论以及研究方法 当今世界，随着经济的全球化和信息时代的到来，以信息技术为代表的高科 技飞速发展，世界面临信息化、全球化的两大趋势，迈向知识经济时 弋的序幕业 已拉开。这给传统的政府采购管理体制带来许多新的事物和新的课题，急需要用 盈利组织的管理方法对政府采购的过程进行绩效管理，促进政府采购绩效不断提 高。政府的采购人员的绩效管理提高是政府的采购绩效管理提高必要的条件，政 府采购人员的文化素质、专业知识、商业知识、工作效率、品德操行、工作方法 和处理突发事件的能力直接影响到政府采购工作是否公平、公j 下、公开、高效地 展开，因此，我国应借鉴国外的做法，重视对政府采购人员绩效管理工作，探索提 高政府采购人员绩效的有效途径、制定政府采购人员的绩效管理方法、建立监督 机制等等成为当代政府组织变革政府采购传统管理的主流趋势。尽管政府施行采 购绩效管理能够减少政府采购成本，也能一定程度上改善政府采购的绩效，但是， 如果缺少客观的评价体系，那么它们只能达到一个短期激励的效果。即在一定时 期内虽然能够提高政府采购绩效和采购人员绩效。但不能够从根本上改善政府采 购的整体绩效。要想实现采购人员的绩效与政府采购绩效的协调一致、共同提高， 我们必须建立一个有效的绩效管理体系，即我们所说的“绩效管理”。本文拟从 政府采购绩效管理现状入手。分析目前政府采购人员管理存在的问题，进而提出 优化政府采购人员绩效管理的一些措施及方法。 6 第一章绪论 人力资源管理将成为2 l 世纪管理学的核心，人力资源管理越来越受到人们 的重视。当前的政府组织，人力资源管理并没有为政府提供真正的价值。那么政 府如何确保其人力资源职能真正为政府的活动创造价值呢? 关键是建立有效的 绩效考核体系，从而增强政府人员前进的动力和责任心，鼓励政府人员开发自己 的能力，提高其的工作满意度，并且尽最大的潜力实现社会的公共利益，提高政 府的公众满意度和政府工作绩效的提高，最终的目标是实现公共利益和政府工作 绩效的持续的提高。因此，政府有关的官员或部门应专注于那些能为公共利益和 政府绩效带来增值的人力资源管理活动上，其中之一就是进行有效的绩效管理。 在现今社会中，非赢利政府组织也面临着如何有效评估、运用及发展政府人 员的工作能力与技巧，以实现政府的绩效目标和公共利益的目标，在过去的十年 里，绩效管理系统的重要性正在与同俱增非赢利的政府组织要想处理不断增加 的信息，在国际纷繁变化政治格局和市场竞争激烈的环境中保持本国的竞争力， 政府组织就必须建立起有效的绩效管理系统，唯一出路在于提升政府组织工作效 能，也因此使绩效评估与管理工作同益受到政府组织的重视! 目前，我国虽然已经编写了政府采购法，以及各地根据自身实际情况制 定了多各地方性的法规，至此我国政府采购制度框架已初步形成。目前，随着我 国改革进程的加快，政府职能的转变，需要逐步健全政府采购制度及其相关的绩 效管理和监督机制，在深入研究政府采购与政府宏观调控关系的基础上，政府主 管部门应该制定出采购人员的绩效管理制度体系，可以借鉴赢利组织普遍采用的 绩效评估方法，如目标管理法、k p i 、b s c 、短板管理法等等，但是这些方法在 实际管理中都有一定的局限性本文着重我国政府采购人员的绩效管理方面的研 究，探索适合中国国情的人员绩效体系和方法。分析中国绩效评估管理活动与西 方发达国家的异同，最后对我国政府如何对采购人员开展有效的绩效管理提出一 些建议，以此来规范中国政府采购人员绩效评估行为，推动政府采购人员绩效评 估的进程。 研究将采用文献法研究西方发达国家在赢利组织的研究成果，在借鉴关键绩 效指针( k p i ) 体系、目标管理、短板管理、平衡计分卡的基础上运用数学模型 设计出符合中国国情的政府采购人员绩效管理方法。 第二章绩效评估理论概述 第二章绩效评估理论概述 对于绩效的定义可谓是仁者见仁、智者见智，绩效评估广泛存在于政府 工作、赢利组织的管理和人们的日常工作与生活中，行为主体们在完成一件事情 或工作的同时，都要自觉与不自觉地对实现某种目标的采取的行为进行评估，就 需要考虑投入与产出的关系，力争用最小的投入得到最大的产出，政府组织和非 政府赢利组织每一项活动有需求、有目标、就存在绩效，绩效存在我们政治生活、 经济生活的各个角落。 2 1 绩效评估的概念 2 ，1 ，1 绩效评估的概念 绩效评估( p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ) 也被称为绩效评价、业绩考核等等，是 根据一定的绩效评估标准即一套正式的、结构化的制度，对一定时间段内，组织、 团体或个人产生的工作成绩进行客观评；衡量、评估及影响与被评估对象工作有 关的特性、行为、结果，发现员工的工作成效，了解员工未来是否有更好的表现， 与员工在更高一级的层次上。组织目标与个人目标达成一致，使组织与个人达到 双赢，共存共荣、互相促进、共同进步! 绩效评估的定义有许多类似但有差别的看法 l 、一种定期考察和评价组织或个人工作成绩的正式制度。 2 、对被评估者现任职务状况的出色程度以及担任更高一级职务的潜力，进 行有组织的、定期的并且尽可能客观、公正的评价。 3 、考核者对被考核者的日常职务行为进行观察、达到培养、开发和利用组 织成员能力的目的 其主要用途如表2 一l 所示。 表2 1 绩效评估的主要用途 用途百分比 f ：资 8 5 6 绩效反馈 6 5 1 培训6 4 3 晋升 4 5 3 人力资源计划4 3 1 解聘 3 0 3 研究1 7 2 8 第二章绩效评估理论概述 2 1 2 绩效管理 绩效管理是指一套系统化、制度化的管理活动，组织与组织成员通过充分的 沟通，对组织与组织成员的绩效目标及如何完成这些绩效目标的达成共识，并建 立绩效标准和绩效考核评估法进而对有关的人员进行有效管理使之绩效持续 提高，完成事先制定的组织成员绩效目标和组织整体绩效目标的过程。所以绩效 管理不仅包括组织成员的绩效评估，还应该注意促进组织成员的绩效持续发展， 并将组织成员的绩效与组织的绩效结合。最终目的是提升整体组织的效能。 2 1 3 绩效评估与绩效管理的关系 绩效评估与绩效管理这两个概念经常被替换使用，其实二者并不一致，绩效 管理比绩效评估包含的范围更广。 绩效管理拥有一套系统化、组织化的管理过程。重点在组织与组织成员之间 建立良好的沟通，就组织目标和如何完成任务员工个人与组织达成共识，进而 实行有效的管理，以提升目标完成的可能性! 所以绩效管理不仅包括对员工的绩 效评估，而且将员工的绩效与组织的绩效管理结合起来，最终目标提升整体组织 的绩效。 2 1 4 绩效评估的目的 组织中的绩效评估是以技术和管理为目标的，绩效评估是绩效管理中甚至是 人力资源管理工作中的一项重要的工作，它可以通过对招聘、培训的结果对组织 的绩效、个人的绩效、个人的能力发展产生积极的作用。管理者希望通过绩效评 估的过程达到以下两类目的： l 、策略性目的：与员工沟通管理者的目标和目的；明确为实现组织目标所 需要的结果、员工的特质、员工的行为方式、员工的知识与技能：把员工的行为 和组织的目标充分经过和起来；发展与制定一套评估与反馈制度，以使员工的个 人能力与知识发展到最大的极限，实现组织即定的目标。 2 、管理性目的：组织利用绩效评估的结果可以作为许多管理方面决策的依 据。如人力资源计划方面、招聘与甄选员工方面、薪酬方案与薪酬管理、管理层 与员工关系、组织战略发展等方面。 9 第二章绩效评佶理论概述 2 2 绩效评估方法的发展与历史 2 2 1 绩效评估的方法 研究绩效的目的是促进绩效的增长。当组织进行绩效考核时，被考核者肯定 会注意自己的绩效考核，依照考核制度，作好制度规定的内容或项目。考核的用 途是多方面的，但考核的内容大致有几项：德能勤绩方面、表现过程职位要求、 特别问题、工作改进、工作习惯等多个方面。其步骤如图2 1 所示 步骤一l 界定组织的绩效目标i 了 骤二 设定员工绩效目标 工作任务与绩效标准 u 步骤三 持续监督绩效进度 u 步骤四 执行绩效评估与面谈 u 步曩五 绩效评估信息的使用 管理决策 绩效改善 员工发展 圈2 一l 绩效评估的工作步骤 从以上可以看出对个人的绩效评估有以下几种方法： l 、观察印象法：指对某员工的工作行为过程进行观察。评估者对被评估者 对象的工作表现进行总结，并与被评估者的认定的工作绩效标准进行对比得出 1 0 第二章绩效评估理论概述 评估结论。这种评估方法简单，在传统的企业管理模式中应用较多。 2 、特性分析法：通过对某岗位工作的性质和内容进行分析，筛选出特定工 作岗位成功的工作人员应该具备的特性，将现任职者的工作完成的程度与应该达 到的标准进行对比而进行的绩效评估。常用的方法有图表评价法，评估者对被评 估者的某项表现用一些常用的词汇描述，然后把这些表现与一定的评估分数进行 量化联系，这种方法容易开发，需要将工作分析中的关键业绩指针作为考核项目 才能切实地、全面地、客观衡量工作绩效，否则将成为空洞、抽象的评价。 3 、比较法：评估者将被评估者与其它员工进行绩效比较而对被评估者的工 作绩效予以评级的绩效评估法，并将员工归入不同的绩效团体。主要具体的方法 有如下几种： 排序法：评估者依据被评估者的工作绩效或某种绩效评判标准对被评 估者绩效进行由好至差的排序。 比较法：将参与比较的每位员工与其它所有参与者进行两两比较，配对比 较的次数与参与评比的人数有关，比较次数= n + ( n 1 ) 2 ( 不适用人数过多的组 织使用) 。 强制分配法：组织事先将员工的绩效由高至低分成一定数目的级别，并事 先进行比例分配，再依据员工的表现按比例归入不同的等级 4 、行为评估法：评估者首先确定被评估者完成绩效目标所必须具备、表现 的行为，然后检查员工的行为与标准行为的符合程度，由评价者作出判断。主要 的方法如下： 标式评级法( g r a p h i cr a t i n gs c a l e s ) 是由评估者依据员工的工作和绩效， 从列出的绩效向导中勾选或评分，这种方法在台湾企业中应用较多，其评估设计 较为简单，评估的结果是量化分数，较为直观且包括较多评估绩效标准与项目 也可做员工间或部门间的评估。坐标式评级法也有自身的缺点，由于绩效评估由 评估者做主观评判。易出现过严、过宽或趋中等评估偏差即人为偏差。另一缺点 是评估者与被评估者缺乏必要的沟通，如被评估者的缺点以及如何自我发展，为 此需要对坐标评级法做部分改动，增加了些空栏，由评估者作一些评语或建 议，达到与被评估者沟通的目标，以期兼顾绩效评估与组织、个人共同发展的双 重目的。 重要事件法( c r i t i c a li n c i d e n t s ) ：要求只管观察并记录部属在执行工作中 的动作行为包括特别有效或没有效甚至产生负面效果的行为，对个人的评估就是 以这些记录为依据的。评估是根据被评估者的工作行为而不是员工的特质，这种 方法对于员工的绩效提高较有效，因为员工能知道自己的工作或态度那些是被接 受或被赞赏的，那些行为应该改进。但是，它也有缺点：评估者记录员工的工作 第二章绩效评估理论概述 行为是非常费时的；它并非量化的指针；不能确定被记录事件对绩效的重要程度： 比较员工的绩效比较困难。 行为锚定评定法：先指出每项职务重要的工作向度或职责的领域，然后在 每项工作向度中列出员工可能表现的行为。并从最好到最次的行为排序。这个方 法的优点是评估的标准相当具体、公正，员工也容易了解。其缺点是评估者很难 针对每个职务，详细地设计出行为向度，有时员工的行为未在评估表中，导致无 法评估，有时在同一行为向度中，会同时出现高与低的工作表现行为，使评估者 无法准确评估 行为观察量表( b e h a v i o r a lo b s e r v a t i o ns c a l e s ) ：它不是用来评估工作者的 绩效水平或程度，而是工作者表现出某种行为的频率，然后再把某种行为频率 的分数值加总即得。优点：所有工作行为要求以系统的工作分析为基础；明确陈 述工作行为的评估项目与向度；员工参与重要向度的设计，帮助员工了解与接受； 行为向度明确，评估者容易做绩效反馈，员工已容易遵循。但是，它本身也有缺 点：量表比较耗时：行为与工作产出没有必然联系。 成果评估法包括目标管理法、直接指针评估法及成就表现记录。目标管理 法也称为目标指针法。这个方法以目标达成的程度作为缋效评估的指针，对被评 估者评估期的工作行为、工作结果预先设立要达到的标准或评估指针。组织的目 标逐层分解、下达到每一个部门与每一个员工。直接指针评估法( d i r e c ti n d e x a p p r a i s a l ) 用一些客观的指针如生产数量、合格率、出勤等等，来评估员工的绩 效成就表现记录( a c c o m p l i s h m e n tr e c o r d s ) ：对于某些专业或学术性的工作丽言， 其工作结果无法用适当的工作行为或工作产出量来衡量，因此，以其创新性或贡 献性评估较为合适。 2 2 2 绩效评估的发展与历史 不管是赢利性组织还是非赢利性组织都面临着一个共同的目标，就是如何有 效地评估组织整体和组织成员的工作续效、运用及发展组织成员的工作技能与技 巧，以实现组织的目标；还必须考虑组织成员对组织的贡献的同时，如何从工作 上获得内在与外在最大的满足。探索、建立政府采购制度是政治体制转轨中公共 财政预算支出管理改革的必然要求，而政府机构改革亦要求政府转变社会经济管 理职能社会主义市场经济发展迫切要求政府采购制度的建立、健全和完善，随 着政府采购支出的增长和采购范围的扩大对国民经济的宏观调控以及国内国际 经济合作影响有越来越深渊。因此对政府采购的过程和采购人员的绩效进行管理 日益受重视。 据记载赢利组织与非赢利组织引入绩效评估已经有近2 0 0 年的历史。在 1 2 第二章绩效评估理论概述 1 8 1 3 年，美国军队就开始用文字描述( n a r r a t i v es t y i e ) 的方式来评估各级军官 的绩效：在苏格兰地区的一家棉花工厂采用不同的颜色作为绩效评估的标志 比较直观。早期的绩效评估主要注重个人的业绩，一直到1 9 世纪未，随着机械 化大生产的到来，人们才真正关注组织的绩效问题，在这个时候出现了许多管理 理论，例如泰勒( t a y l a r ) 、法拉累( f a y o l ) 、韦伯( w e b e r ) 等人，这一 时期的管理界推崇“人性是恶”的理论主张“胡萝h + 大棒”和以任务为导向 的生产与管理，该理论还认为金钱诱因可以促进生产。梅育( e l t o nm a y 0 ) 于1 9 2 7 1 9 3 3 年进行的霍桑实验，推翻了“胡萝h + 大棒”可以使生产力提升的 看法，认为主管对下属的关怀是关键。由于当时观点不统一，所以有的经理人把 任务导向与关系导向二种管理方法同时使用或二者取其一。 5 0 年代最典型的绩效评估方法是特征评估法( t r a i t - b a s e d ) ，目前许多 公司仍在沿用，该法主要有主管对部属与工作有关的人