（公共管理专业论文）城市房屋拆迁的困境、原因和对策.pdf

山东大学硕i ? 学位论文 摘要 由于城市房屋拆迁涉及拆迁人当事人的重大财产权益，而理论指导的匮乏和立法 缺位及政策的不确定性，使得拆迁纠纷频起，甚至因拆迁发生暴力冲突，许多城市的 房屋拆迁陷入困境，处于停滞状态。本文以城市住宅房屋拆迁为对象，通过对城市房 屋拆迁实践、法规政策规定的综合分析，提出城市房屋拆迁新的制度体系，包括指导 思想、基本原则、工作程序、补偿内容和机制、纠纷处理、行政监管，试图突破现行 的拆迁补偿理念、政策、习惯，特别是要重新调整利益格局，建立一套全新的城市房 屋拆迁补偿制度。 本文研究了城市房屋拆迁的发展过程和现行法规政策规定，就被拆迁人在城市房 屋拆迁中利益受到严重损害，行政权力行使不当引起的政府公信力缺失，被拆迁房屋 的价格评估制度的虚置，被拆迁人的权益保护救济途径的缺损，拆迁引发社会问题， 甚至出现暴力冲突，许多城市的房屋拆迁陷入停顿状态等问题进行分析。从城市房屋 拆迁理论建设、拆迁的理念、拆迁活动中的政府和拆迁当事人的意愿以及拆迁立法、 政策等方面剖析了存在问题的原因。提出了树立以物权为基础的新理念构建城市房屋 拆迁的理论基础。建议加强城市拆迁立法，该法应以私权保护观为立论的基点。城市 房屋拆迁立法要考虑市场经济体制的确立、城市房屋产权结构的变化、城市房屋拆迁 不同的目的、城市房屋供需情况和现状的法治环境等若干对拆迁立法、法律的实施有 重要影响的因素。要通过对城市房屋拆迁补偿的法学、经济学分析，重构城市房屋拆 迁补偿构成体系。针对房屋拆迁补偿标准这一关系到拆迁人和被拆迁人的切身利益的 最核心问题，确定包括市场等价、保障住房权益、补偿房屋派生权益、改善住房困难 者条件等原则在内的房屋拆迁补偿原则。建议对被拆迁人补偿的内容包括：被拆除房 屋所占用土地的使用权价值、被拆除房屋的价值、被拆除房屋所产生的收益和经营性 补偿等几个方面。初步考虑，城市房屋拆迁立法的主要内容应当是，以完善的房屋拆 迁补偿体系的构建为中心，规范城市房屋拆迁行为及与城市房屋拆迁直接关联的其他 行政的、民事的法律行为，主要包括：城市房屋拆迁的基本原则； 对社会公共利益 项目的界定，社会公共利益项目的确定机关、权限及拆迁程序；对商业项目的界定及 其拆迁程序规定；城市房屋拆迁补偿的原则、范围和标准；房屋拆迁补偿的价格评估 山东大学硕士学位论文 机构、选择及评估程序等：房屋拆迁争议的行政仲裁机构、制度及程序等；与行政复 议、行政诉讼制度的衔接以及特别规定等；政府及有关行政主管部门、开发商、私有 房屋所有人等各个拆迁法律关系主体的其他有关权利和义务、违反义务的主要法律责 任。由于城市房屋拆迁的实践性极强，除要做好法律的规范外，对拆迁活动的监管也 甚为重要，为此提出了加强拆迁条件审查，严格按照法定条件和程序实施拆迁许可； 加强拆迁现场监管，确保拆迁政策落实到位；加强代办拆迁项目监管，推行拆迁代办 佣金制；加强对拆迁补偿安置资金的监管，确保拆迁资金专款专用；加强拆迁补偿安 置协议书的监管，建立拆迁项目工程监理制度；加强拆迁专业单位的监管，提高拆迁 行业的自律意识和加强拆迁评估机构的监管，规范拆迁估价行为等七个方面的强化对 拆迁相关行为的监管措施。 2 关键词：房屋拆迁；财产权利；理念；立法；监管。 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t b e c a u s eo fu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nr e l a t i n gt ot h ei m p o r t a n tp r o p e r t yi n t e r e s t so f t h ed e m o l i s h e dh o u s i n go w n e r s ，a n dt h el a c ko ft h e o r e t i c a lg u i d a n c e 鹪w e l la st h e u n c e r t a i n t yo ft h ep o l i c y , a l lt h i sm a k et h ed i s p u t e so fh o u s i n gd e m o l i t i o no c c u r r e d r e p e a t e d l y , e v e nr e s u l ti nv i o l e n tc o n f l i c t s o m eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n sg e ti n t ot r o u b l e a n dr e m a i ns t a n d s t i l l t h eo b j e c to ft h i sp a p e ri su r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n t h r o u g hs y n t h e t i ca n a l y s i so f u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o np r a c t i c ea n ds t a t er e g u l a t i o na n dp o l i c y , t h ep a p e rp r o p o s ean e w i n s t i t u t i o n a l s y s t e m ，i n c l u d i n g t h a tt h eg u i d a n c ec o n c e p t ，b a s i c p r i n c i p l e ，w o r k i n g p r o c e d u r e ，c o m p e n s a t o r ym a t t e ra n dm e c h a n i s m ，d i s p u t es e t t l e m e n ta n da d m i n i s t r a t i v e s u p e r v i s i o n t h e nt h ep a p e ra t t e m p tt ob r e a k t h r o u g ht h ee x i s t i n gc o m p e n s a t o r yp h i l o s o p h y , p o l i c ya n dc u s t o mo fh o u s i n gd e m o l i t i o n , e s p e c i a l l yt or e a d j u s ti n t e r e s ts t r u c t u r e ，i no r d e r t oe s t a b l i s hab r a n d - n e wc o m p e n s a t o r yi n s t i t u t i o no ft h eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o n t h ep a p e rr e s e a r c ho nt h ed e v e l o p i n gp r o c e s so fh o u s i n gd e m o l i t i o na l o n gw i t h e x i s t i n gr e g u l a t i o na n dp o l i c y , a l s oa n a l y s i ss o m eq u e s t i o n ss u c h 弱t h a t ：t h ei n t e r e s t so f t h ed e m o l i s h e dh o u s i n go w n e r s i ss e r i o u si n f r i n g e da tt h ep r o c e s so fh o u s i n gd e m o l i t i o n ； t h ei n a p p r o p r i a t ee x e r t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep o w e rl e a dt ot h ed e f i c i e n c yo fg o v e m m e n t a l c r e d i t ；t h es y s t e mo ft h ep r i c ee v a l u a t i o ni sn o m i n a l ；t h ec h a n n e l so fp r o t e c t i o na n dr e m e d y o fd e m o l i s h e dh o u s i n go w n e r s r i g h ti ss c a r c i t y ；t h eh o u s i n gd e m o l i t i o ni n i t i a t es o m e s o c i a lp r o b l e m s ；e s p e c i a l l yt ov i o l e n tc o n f l i c t se t c t h ep a p e ra l s oa n a l y z et h ec a u s a t i o no f t h ee x i s t i n gp r o b l e m sf r o ms o m ea s p e c t s ，i n c l u d i n gt h e o r e t i c a lb u i l d i n ga n dt h ep h i l o s o p h y o fh o u s i n g d e m o l i t i o n ，t h ei n c l i n a t i o no ft h et w op a r t i e s - - t h eg o v e r n r n e n ta n dt h e d e m o l i s h e dh o u s i n go w n e r , t h el e g i s l a t i o na n dp o l i c yo fh o u s i n gd e m o l i t i o n t h e nt h e p a p e rp r o p o s et h a ti ts h o u l de s t a b l i s han e wp h i l o s o p h yc e n t e r i n go nt h eb a s i so fp r o p e r t y l a wi no r d e rt ob u i l dat h e o r e t i c a lb a s i so fh o u s i n gd e m o l i t i o n a n dt h ep a p e rs u g g e s t st h a t i ts h o u l ds t r e n g t ht h eh o u s i n gd e m o l i t i o n l e g i s l a t i o n , w h i c hs h o u l do nt h eb a s i so f p r o t e c t i o nt h ep r i v a t er i g h t s s o m ef a c t o r st h a th a v ea ni m p o r t a n te f f e c to nt h eh o u s i n g 3 山东大学硕士学位论文 d e m o l i t i o nl e g i s l a t i o na n di m p l e m e n t a t i o ns h o u l db et a k e ni n t oa c c o u n ti nt h ep r o c e s so f u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nl a w m a k i n g ，c o n s i s t i n gt h a tt h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e te c o n o m y , t h ec h a n g eo fp r o p e r t yr i g h to ft h eu r b a nh o u s i n g ，t h ed i f f e r e n tp u r p o s eo fu r b a nh o u s i n g d e m o l i t i o ne t c t h r o u g ht h ee c o n o m i ca n dj u r i s p r u d e n t i a la n a l y s i s ，t h ep a p e ra t t e m p tt o r e c o n s t r u c tt h ec o m p e n s a t o r ys t r u c t u r eo ft h eh o u s i n gd e m o l i t i o n f o rt h ec o m p e n s a t o r y s t a n d a r dt h a tr e l a t et ot h ec o r ei s s u eb e t w e e nt w op a r t i e s ，t h ep a p e rd e f i n eac o m p e n s a t o r y p r i n c i p l e si n v o l v e de q u a lv a l u ei n t h em a r k e tp r o t e c t i o n o ft h eh o u s i n g r i g h t s ， c o m p e n s a t i o no ft h eh o u s i n gd e r i v a t i v ei n t e r e s t s ，i m p r o v e m e n ti nt h ec o n d i t i o no ft h e h o u s i n gd i f f i c u l t i e se t c b e s i d e st h a tt h ep a p e rs u g g e s tt h a tt h ec o m p e n s a t o r yc o n t e n t s s h o u l dc o m p r i s es o m ea s p e c t s ：t h ev a l u eo ft h el a n du s er i g h tt h a to c c u p i e db yt h e d e m o l i s h e dh o u s i n g ，t h ev a l u eo fd e m o l i s h e dh o u s i n g ，t h ei n c o m e g e n e r a t i n ga n d o p e r a t i o n a lc o m p e n s a t i o nb yt h ed e m o l i s h e dh o u s i n ge t c p r e l i m i n a r yc o n s i d e r i n g ，t h e l e g i s l a t i o n o fh o u s i n gd e m o l i t i o ns h o u l dc e n t e ro nt h ec o n s t r u c t i o no fai m p r o v e d c o m p e n s a t o r ys y s t e m ，r e g u l a t e t h e h o u s i n gd e m o l i t i o nb e h a v i o r a n do t h e rd i r e c t c o r r e l a t i v ea d m i n i s t r a t i v eo rc i v i lb e h a v i o r , m o s t l yi n c l u d i n g ：t h ep r i n c i p l e so fu r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o n ；t h ed e f i n i t i o n ，t h ed e t e r m i n a t ed e p a r t m e n ta n di t sp u r v i e wa sw e l la s i t sd i s m a n t l e dp r o c e s so fp u b l i ci n t e r e s t sp r o g r a m ；t h ed e f i n i t i o na n dd i s m a n t l e dp r o c e s so f t h ec o m m e r c i a lp r o g r a m ；t h ep r i n c i p l e ，s c o p ea n ds t a n d a r do fc o m p e n s a t i o n ，t h ep r i c e e v a l u a t eo r g a n i z a t i o na l o n gw i t hi t ss e l e c t i o na n dt h ep r o c e d u r eo fe v a l u a t i o ne t c ；t h e a d m i n i s t r a t i v ea r b i t r a lo r g a n i z a t i o nt h a ts e t t l et h ed i s p u t ea n di t ss y s t e m ，p r o c e d u r ee t c ；t h e l i n kw i t l la d m i n i s t r a t i v er e c o n s i d e r a t i o n ，a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r a lr e g i m ea n do t h e r s p e c i a lr u l e s ，o t h e rr e l e v a n tr i g h t s ，o b l i g a t i o n sa n dl e g a ll i a b i l i t yo fe v e r ys u b j e c to fl e g a l r e l a t i o n s h i p ，i n c l u d i n gg o v e m m e n ta n dc o r r e s p o n d i n gc o m p e t e n td e p a r t m e n t ，d e v e l o p e r s ， p r i v a t eh o u s i n go w n e r se t c b e c a u s et h ep r a c t i c a l n e s so fu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o ni s i n t e n s e ，b e s i d e sn e e d i n gt h er e g u l a t i o no fl a w , t h es u p e r v i s i o no fh o u s i n gd e m o l i t i o n b e h a v i o ri sa l s oi m p o r t a n t s ot h ep a p e rp u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n sf r o ms e v e na s p e c t s t os t r e n g t ht h es u p e r v i s o r ym e a s u r e so fr e l e v a n th o u s i n gd e m o l i t i o nb e h a v i o r , i n c l u d i n g e n h a n c et h ee x a m i n a t i o no fh o u s i n gd e m o l i t i o nq u a l i f i c a t i o n ；a p p r o v et h eh o u s i n g d e m o l i t i o na d m i s s i o ni na c c o r d a n c ew i t ht h el e g a lc o n d i t i o na n dp r o c e d u r es t r i c t l y ； e n h a n c eo n - t h e - s c e n es u p e r v i s i o na n de n s u r et h ep o l i c yi m p l e m e n t e d ；s t r e n g t h e nt h e 4 山东大学硕士学位论文 r e g u l a t i o no fa g e n c yh o u s i n gd e m o l i t i o np r o g r a ma n dc a r r yo u tt h ea g e n c yh o u s i n g d e m o l i t i o nc o m m i s s i o ns y s t e m ；e n h a n c et h es u p e r v i s i o no fc o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n t f e e sa n de n s u r et h es p e c i a lf u n df o r s p e c i a lu s e ；s t r e n g t ht h es u p e r v i s i o no ft h e c o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n ta g r e e m e n ta l o n g w i t he s t a b l i s ht h es u p e r v i s i o no f d e m o l i s h e dc o n s t r u c t i o np r o g r a m ；e n h a n c et h ei n t e n d a n c eo ft h eu n i t sw h oi si nt h e b u s i n e s so fd e m o l i s h i n g b u i l d i n g s ，i m p r o v et r a d es e l f - d i s c i p l i n e ，a t t a c hi m p o r t a n c et o s u p e r v i s i o no f r e m o v a le v a l u a t i o no r g a n i z a t i o na n dr e g u l a t et h ea s s e s s m e n to fd e m o l i t i o n b e h a v i o re t c 【k e y w o r d s lh o u s i n gd e m o l i t i o n ；p r o p e r t yr i g h t ；p h i l o s o p h y ；l e g i s l a t i o n ；s u p e r v i s i o n 5 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名一日期：! 兰琴丕型及 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签导师签 期：趔竺：兰 t 山东犬学硕 学位论文 第1 章绪论 城市房屋拆迁是城市建设的前导，事关城市经济社会发展目标和城市规划的实 现。由于城市房屋拆迁涉及拆迁入当事人的重大财产权益，而理论指导的匮乏和立法 缺位及政策的不确定性，使得城市房屋拆迁难以定性，国家立法难以到位，地方立法 和政策的制定各自为战，城市房屋拆迁的法规、政策的合法性备受质疑，有拆迁必有 纠纷成为普遍现象，甚至由拆迁引发暴力冲突。城市政府和司法机关在城市房屋拆迁 中的公信力受到严重挑战，城市房屋拆迁在一定程度上成为“城市第一难 ，许多城 市的房屋拆迁陷入困境，处于停滞状态。因此，对城市房屋拆迁问题进行实践的总结 并进行深入的研究，指导拆迁活动的实践和推动拆迁立法，以保障城市建设和经济社 会发展顺利进行，确属当务之急。 1 1 国内研究情况 国内对城市房屋拆迁问题的研究主要可以分为四种情况。 一是类似于注释法学的做法，即以不同时期的房屋拆迁法规、政策为蓝本进行全 面或部分内容的阐释。其积极意义在于向社会宣传了拆迁法规、政策，但这种研究在 拆迁法规、政策尚不尽科学的情况下，对拆迁理论的完善和拆迁实践的指导意义甚微。 如知识产权出版社2 0 0 4 年出版的城市房屋拆迁管理条例释义，杨晓玲的房屋拆 迁征地补偿全程操作，胡信彪的土地征收与房屋拆迁( 房地产法实用丛书) 。 二是就拆迁理论研究拆迁理论，其积极意义在于深化了拆迁理论研究，为拆迁理 论的完善提供了基本理论素材，但缺乏实践的基础，不具有针对性，有的与我国的城 市房屋拆迁的实际差距过大。如蒲杰和余斌合作的“房屋拆迁权的滥用与预防”，王 克稳的“论房屋拆迁行政争议的司法审查”。 三是案例研究，以各种典型的个案为例，分析应如何为、如何不为，对实际对应 性的个案操作有指导意义，但不具有普遍指导性。如，黄武双和朱平合编的房屋拆 迁法律原理与案例精点，王才亮编写的房屋拆迁纠纷焦点释疑等。 四是近几年较多进行的综合性研究，既注重实践操作层面的个案研究、分析、归 纳，又注重理论的深化和系统化，如，崔太平发表在法学前沿理论专刊上的“从 山东大学硕 学位论文 修宪看房地产拆迁补偿制度创新 ，王国柱的“为公共利益进行的房屋拆迁中被拆迁 人利益的保护兼论国家征收行为的物权法规制( 行政与法，2 0 0 5 第6 期) 。 这类研究以宪法修正案为肇始，物权法的出台达到高潮。但由于时间较短，其深度和 体系还有待时日。 1 2 国外研究情况 国外( 主要指西方国家) 由于历史、经济、法律以及意识形态与我国截然不同， 专门研究城市房屋拆迁的著述及文章鲜见，涉及到城市房屋拆迁内容的，多在有关民 法、物权法、损害赔偿法、行政法、征收法等范畴的著述或文章中述及。这主要源于 西方国家发达的民法制度的基础内容财产权。完整的财产权理论和体系化至无所 不包的财产保护法律制度，使得不论是个人、公司、甚至政府，只要进行拆迁活动， 拆迁的标的房屋和土地无一例外的受到财产权法律制度的保护，即使是以社 会公共利益为目的的拆迁。因此，西方国家虽然房屋拆迁专门研究不多，但散见于其 他专门理论研究中的涉及房屋拆迁理论观点、法律定位和保护原则是我们应当很好的 研究和借鉴的。从长远说，也是我们的必然选择。 1 3 本文的研究思路和重点 本文以城市住宅房屋拆迁为对象，从几十年城市房屋拆迁实践的总结和现行制度 的分析出发，对包括城市房屋拆迁指导思想、基本原则、i ：作程序、补偿内容和机制、 纠纷处理、行政监管等若干方面涉及城市房屋拆迁的制度体系内容进行研究。主要从 以下三个方面着手。一是通过对城市房屋拆迁实践的发展过程的回顾、研究了现行法 规、政策规定，综合归纳了目前城市房屋拆迁存在的主要问题和困境：二是从拆迁理 论建设、拆迁的理念、政府的立场和拆迁当事人意愿、拆迁立法、政策约束等几个方 面，分析了城市房屋拆迁所存在问题及困境的原因；三是从树立以物权为基础的新理 念指导城市房屋拆迁活动、重构城市房屋拆迁补偿构成体系、完善城市房屋拆迁立法 和强化对拆迁相关行为的监管等四个方面，提出克服城市房屋拆迁困境的对策建议。 其中试图建立一套全新的城市房屋拆迁补偿制度是重中之重，也是本论文的难 点。其困难之处在于要突破现行的拆迁补偿理念、政策、习惯，特别是要重新调整利 益格局，对各类、各层面、各角度的既得利益者是一个巨大的冲击。 2 山东大学硕士学位论文 第2 章城市房屋拆迁的现状 2 - 1 城市房屋拆迁的发展过程 改革开放以来，城市房屋拆迁制度随着经济社会的发展、财产关系的变化、法律 制度的完善而不断变化。 7 0 年代，我国城市住宅紧张情况十分突出。在当时，全国有城镇3 4 0 0 个，城镇 人口1 1 亿，绝大多数城镇住房情况很紧张。特别是人口集中、工业发展较快的大、 中城市，住房紧张情况更为突出。不仅人均居住水平低，而且无房户数量多。据1 9 7 7 年底统计，全国1 9 0 个城市平均每人居住面积仅为3 6m l ，无房户共3 2 3 万户，占居 民总户数的1 7 。据危房、棚户区改造慢，各城市都有一批危房急待维修、大量的棚 户区等待改造。从当时的房屋财产关系看，房屋绝大部分为公有房屋，私有房屋为极 少数。涉及私人财产权的法律仅有宪法语焉不详的模糊说法，更不用说涉及私有财产 权的专门法律规定，拆迁中基本不需要考虑私有房屋所有权的保障问题。因此，为尽 快解决居住困难问题，从上世纪7 0 年代末至9 0 年代初期，拆迁活动的“统一性”特 点突出，统一投资、统一拆迁、统一分配、统一管理，甚至负责拆迁工作的政府机构 都称为“统一动迁办公室 ，城市房屋拆迁完全是行政的、计划的、福利的。与此相 适应的拆迁制度也完全是以解决住房困难为目的、以人口为根据、以福利性为特征、 以计划分配为基本形式设计的。 8 0 年代，对个人拥有私有房屋的认识和政策有发生了重大变化，“个人住宅也 是生活资料。把个人购买、建造住宅说成是发展资本主义私有制是不妥当的 。进 入9 0 年代，随着落实私房政策工作的开展、个人购买建造房屋的兴起，特别是实行 住房制度改革，私人拥有房屋产权的逐渐增多。房产作为人们所掌握的最大财产，使 得保护财产权的意识逐渐增强，由此也使得城市房屋拆迁再沿袭原来的纯行政的方 式，不可能得到被拆迁人的认同。适应这一社会现状，国务院1 9 8 3 年1 2 月发布的城 市私有房屋管理条例和1 9 9 1 年发布的城市房屋拆迁管理条例虽然都对拆迁房 屋强调的是“应当服从国家建设的需要，按期搬迁，不得借故拖延，“必须服从城 1 9 8 1 年4 月l o 日国务院转发的国家城市建设总局、中华全国总工会关于组织城镇职工、居民建造住宅和国 家向私人出售住宅经验交流会情况的报告 山东大学硕士学位论文 市人民政府的改建规划和拆迁决定。不得阻拦改建拆迁工作齄。但同时也规定了对私 有房屋实行作价补偿和产权调换的两种方式。而这一时期，迅速发展的经济推动着基 本建设的发展，大拆大建成为中国城市的普遍特点。建设者的加快建设速度的欲望与 被拆迁人的“惜售”形成了一对矛盾。因此，地方在制定城市房屋拆迁的法规、政策 时也尽量考虑到不同产权的不同补偿政策，同时，对被拆迁人配合拆迁规定了若干优 惠政策。但是，由于拆迁的行政色彩依然浓厚，拆迁人与被拆迁人之间博弈愈益激烈， 拆迁难度越来越大。对城市房屋拆迁中加强财产保护的呼声越来越强烈。 9 0 年代末期开始，我国房地产市场迅猛发展，房地产价值节节攀升，特别是随 着宪法对私有财产保护的强化和私有财产保护法律制度的完善，房产所有人维权意识 的提高和法律保护可能性的加大，使得被拆迁入获得了在房屋拆迁中的更多的“话语 权”。基于此，国务院于2 0 0 1 年出台了新的城市房屋拆迁管理条例，对拆迁中 的私有房屋产权给予了更多的关注。各地的拆迁法规、规章、政策对待私有房屋产权 也都试图更多地向财产权靠拢。但是，由于对城市房屋拆迁活动基本性质的认识的局 限性，新的法规和各地的政策仍是以行政性作为拆迁的基本属性，与房地产的民事财 产权保护的要求相去甚远。本是平等民事主体的拆迁人与被拆迁人之间不能平等的处 置财产，特别是房地产巨额的价值和利润预期，使得拆迁纠纷甚于以往，以致出现拆 迁人的暴力拆迁和被拆迁人以健康、生命为代价的对抗。政府作为建设和拆迁的利益 攸关者，不可能置身事外，在拆迁人和被拆迂人之闾进行利益的调整，处于十分尴尬 的境地。近些年来，由于拆迁的难度越来越大，以致很多城市采取了尽可能避免拆迁 的办法，城市房屋拆迁活动处于停滞的状态。 2 2 现行城市房屋拆迁的法规政策规定 目前国家尚未制定关于城市房屋拆迁的专门法律，直接的最高法律效力的依据是 2 0 0 1 年国务院制定的城市房屋拆迁管理条例。其他涉及城市房屋拆迁内容的法 律法规主要有，民法通则、物权法、城市房地产管理法、城乡规划 法、 土地管理法、 城市房地产开发经营管理条例、城市私有房屋管理 条例等。此外，建设部制定的诸如城市房屋拆迁行政裁决工作规程、城市 房屋拆迁估价指导意见、城市房屋拆迁单位管理规定等规章和规范性文件也 在实践中作为专业性的依据应用。 山东大学硕：b 学位论文 在对城市房屋拆迁及其法规政策的研究和城市房屋拆迁的实践中，由于城市房屋 拆迁的地域性特点和城市政府对拆迁的主导，地方的城市房屋拆迁法规、政策，更为 人们所关注。很多地方在国务院城市房屋拆迁管理条例的框架原则下，根据本地 的情况制定了有关城市房屋拆迁的地方性法规、规章和规范性文件。由于这类文件充 分体现了当地文件制定者的思想，在具体的行为上更注重实施的效果，因此其虽法律 效力低于国务院的法规但实践中的作用并不亚于、甚至比国务院的法规还管用，因而 也就更为人们所关注。 规范城市房屋拆迁工作的临时性文件成为近年来的新现象。近几年，由于城市房 屋拆迁的难度愈来愈大，因拆迁引起的纠纷、上访、越级上访频发，甚至发生暴力冲 突，已经成为社会的不安定因素，与构建和谐社会的要求格格不入。此类问题，引起 了国家的高度关注。国务院就拆迁工作连续下发文件，要求维护拆迁当事人的合法权 益，减少和杜绝野蛮拆迁、维护社会稳定。如国务院办公厅2 0 0 4 年发布了关于控 制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知中指出，“加强城镇房屋拆迁管理工作， 关系到中央宏观调控政策的有效贯彻落实，关系到城镇居民的切身利益和社会稳定。 当前，我国城市建设事业取得较快发展，但在城镇房屋拆迁中也存在些突出问题： 一些地方政府没有树立正确的政绩观，盲目扩大拆迁规模；有的城市拆迁补偿和安置 措施不落实，人为降低补偿安置标准；有的甚至滥用行政权力，违法违规强制拆迁。 这些现象不仅严重侵害城镇居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会稳定，也 造成一些地区和行业过度投资 ，文件提出了以维护被拆迁人合法权益为核心的十一 项要求，这些要求成为当前城市房屋拆迁工作的重要依据。 在以上涉及城市房屋拆迁的法律、法规、规范性文件中，虽然已经针对目前经济 社会发展现状、法律关系的调整和拆迁中存在的突出问题进行了规范，但是，由于对 城市房屋拆迁的根本属性定位不准、当事人之间的法律关系认定不清，仍不能从根本 上解决当事人权益的保护，拆迁难的问题不可能从根本上解决。从完全的法律意义上 说，“在现行城市房屋拆迁理念指导下的城市房屋拆迁法规、政策，越来越陷入法理 和实践的困境，城市房屋拆迁法律体系的重构势在必然 。 2 3 城市房屋拆迁存在的主要问题和困境 胡信彪：土地征收与房屋拆迁( 房地产法实用丛书) ，民主法制出版社，2 0 0 7 第2 3 页 山东大学硕? e 学位论文 房屋是普通公民拥有的最重要的私有财产，是生存和发展的最基本的生活资料。 基于房屋在公民财产权利中的重要性，国家也通过立法加以重点保护。但在近年来的 城市房屋拆迁中，损害被拆迁人财产权利甚至侵犯被拆迁人人身权利的行为却频频发 生：“拆迁入以断电、停水、阻断交通、恐吓等方式，甚至以暴力侵犯人身权利的行 为逼迫被拆迁人接受拆迁；政府、司法机关对被拆迁人权益受损的现象少有作为，甚 至有的以拆迁人的意愿行事 。被拆迁人权益保护现状堪忧。存在的主要问题如下。 2 3 1 被拆迁人在城市房屋拆迁中利益受到严重损害。被拆迁人由于自身在社会 经济方面的弱势，因而在城市房屋拆迁的利益博弈中处于下风。 2 3 1 1 拆迁补偿范围过窄，被拆迁人利益缺损。城市房屋拆迁管理条例和 地方性法规、政策将拆迁补偿范围一般界定为：被拆除的房屋及其附属物、被拆除的 未超过批准期限的临时建筑物、搬迁补助费、临时安置补助费。但是，就拆迁人而言。 其拆迁的真正目的是要取得房屋及其附属物的土地使用权，并非房屋本身。恰恰这一 被拆迁人合法取得的且为拆迁人拆迁目的所在的土地使用权没得到根本保护。此外， 被拆迁人因房屋拆迁而遭受的其它损失，如被拆迁人的房屋的预期利益等等，均不在 保护之列。 2 3 1 2 拆迁补偿标准和费用不符合市场价值规律。相关法规、政策确立的拆迁 补偿原则是适当补偿，补偿的标准是规定的，没有被拆迁人主张房屋财产价值的机会。 同时，由于补偿费用采用土地基准价格加房屋重置价格确定，被拆迁人要获得新的居 住房屋要以市场价格购买，即使购买拆迁人在拆迁地建造的房屋也是如此，补偿费用 远不足以购得原房屋面积的新房，更何况改善居住条件。拆迁的最终结果是：政府改 善了城市环境，促进了经济发展，获取了土地使用权出让金；房地产开发商赚取了巨 额利润：不特定的社会公众享受了居住条件和生活环境的改善。但唯有被拆迁人由于 拆迁使得自身利益受到严重损害。 2 3 1 3 拆迁补偿不到位。为尽早进行建设，在拆迁补偿条件尚不具备时，即搬 迁拆房：拆迁人不具有对被拆迁人进行补偿的资力时，就开始拆迁行为，导致被拆迁 人长期得不到相应的补偿，对被拆迁人的正常生活造成了巨大的影响：采取实物补偿 方式的，应偿还的房屋不具备入住条件甚至根本不存在，补偿落空；用于补偿的居住 蒲杰，余斌：房屋拆迁权的滥用与预防， 现代法学2 0 0 2 ( 4 ) 6 山东大学硕：t ：学位论文 地不具备保持正常生活的条件，工作、子女教育、就诊、营业等影响了被拆迁人的正 常的生产生活。 2 3 2 行政成为拆迁中的关系方，行政权力行使不当，政府公信力缺失。目前在 城市房屋拆迁领域是行政主导拆迁，不管被拆迁人是否愿意，他都只能接受政府作出 的拆迁决定并负有配合拆迁进行的义务，行政权力对于被拆迁人而言具有支配性。根 据行政法原理，“行政权与公民权具有不对等性，行政权具有优益性或支配性。行政 权可以设定、变更或消灭公民的权利义务，而公民却不具有同样的权利。 正是因 为行政权的这一特性，使得被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配活动中受制于政府， 而政府一旦不依法行政就将严重损害被拆迁人的利益，如拆迁中的强制执行等对被拆 迁人权益的重大侵犯的行为。又由于政府未能遵循民事优于行政的法律优位原则，没 有严格按照法律规范来调整城市房屋拆迁中形成的利益关系，致使拆迁许可、裁决等 制度几乎沦为了拆迁人对付被拆迁人的工具，丧失了保护被拆迁人权益的价值。此外， 城市规划的变动性、城市规划执法的软弱等，经常致使用于被拆迁人实物补偿的房屋 不能如期交付、与原协议相比“缩水 或重大变动的情形的发生，严重损害了政府在 人民群众中的形象，使公民对政府抱有强烈的不信任感。 2 3 3 被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。城市房屋拆迁管理条例第二十 四条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以 房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。 虽然其 后建设部于2 0 0 3 年1 2 月出台了城市房屋拆迁估价指导意见，对条例中确立 的价格评估制度作了细化，各地方政府也先后制定了相应的办法。但是从实践反映的 情况来看，被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。这主要表现在：第一，房屋价格评 估机构应当是具有独立法人资格的社会中介组织，但目前相当一部分房屋评估机构特 别是社会知名度较高的房屋评估机构，都与政府有着千丝万缕的联系，他们或是由政 府职能部门业务机构演化而来，或是依附于具有行政职能或行政能力的社会组织，虽 然形式上实现了与政府脱钩，但在对被拆迁房屋进行价值评估时难免会受行政意志的 影响，难以做到独立、客观、公正。第二，房屋价格评估机构在经济利益上受制于拆 迁人，作出的价格评估往往有利于拆迁人。拆迁人是评估机构长期的市场，被拆迁人 则是一次性的。评估机构为了迎合拆迁人的要求，往往故意压低被拆迁人房屋的评估 罗豪才t行政法学) 北京大学出版社1 9 9 6 第1 5 页 7 山东人学硕t ：学位论文 价格，做出不利于被拆迁人的评估结果。这种违背市场公正性要求的行为使得价格评 估制度被拆迁人所操纵，而被拆迁人的真实利益难以通过价格评估得到确认。第三， 房屋评估因素中的“区位 是以基准地价确定的，由于基准地价的等级是人为的，基 准地价的公布有周期性和相对稳定性，因此，基准地价基本不能真实反映土地使用权 的实际价值，特别是拆迁时的即期土地使用权价值。房屋评估中的土地使用权因素不 具备真实性基础。 2 3 4 被拆迁入的权益保护缺乏有效的救济途径。首先表现为仅有的仲裁、诉讼 规定的不公正性。遍读有关城市房屋拆迁的法规、规章，我们会发现一个现象，那就 是其中涉及到申请仲裁、起诉、强制执行的规定，无不以被拆迁人违规、违约为前提， 换句话说，行使权利的主体是拆迁人。再深入说，如果拆迁人违反规定、有违约行 为等，被拆迁入如何维权在同一法规中无同等权利规定。其次是拆迁裁决制度的异化。 尽管建设部