（公共管理专业论文）废弃矿山区生态恢复与对策研究——以淄博市四宝山地区为例.pdf

摘要 可持续发展理论为许多国家和群众所接受，而中国废弃矿山区的广泛性以 及问题的解决在区域可持续发展系统中具有特殊重要性和紧迫性。废弃矿山区如 果不能得到生态恢复，不仅导致人地矛盾日益突出，引发环境突难，导致区域生 态系统破坏，还将直接影响社会经济和环境的可持续发展。纵观国内外近四十年 生态恢复研究，目标主要集中在生态学过程的恢复、忽视了与地方经济社会发展、 产业结构调整等现实的有机结合，缺乏一套符合中国国情的生态恢复制度体系和 良性机制。在淄博市废弃矿山区生态恢复的研究和实践中，诸多因素进一步表明 生态恢复是一项复杂的系统工程，是一项科学理论指导下的人类社会实践过程， 若不考虑与地方产业结构调整与经济社会发展结合，最终生态恢复将可能难以真 正实现，研究废弃矿山区生态恢复新理论迫在眉睫。文章除引言和结束语外，另 分四章。引言部分概述了论文的研究背景和意义，国内外尚需深入研究解决的问 题，论文的研究方法、创新处及研究思路和结构框架，并同时对文章中需要用到 的相关理论、观点分别作了简述。第l 章，国内外废弃矿山区生态恢复的经验及 其分析。第2 章，淄博市四宝山地区生态恢复现状。第3 章，废弃矿山区生态恢 复问题分析。第4 章，废弃矿山区生态恢复对策。结束语部分：笔者强调，淄博 市的做法具有推广借鉴之处，但要因地制宜，结合本地经济、社会发展现状进行 理论创新和实践创新。 关键词：废弃矿山区；生态恢复；对策研究 a b s t r a c t t h et h e o r yo fs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tf o rm a n yc o u n t r i e sa n da c c e p t e db yt h e m a s s e s ，a n dc h i n aa b a n d o n e dm i n ea r e a sa n dt h eb r e a d t ho ft h ep r o b l e m si n t h e s y s t e mo fr e g i o n a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ti s o fs p e c i a li m p o r t a n c ea n du r g e n c y i f t h ea b a n d o n e dm i n ea r e ac a nn o tb ee c o l o g i c a lr e s t o r a t i o n ，n o to n l yl e dp e o p l et o c o n t r a d i c t i o n sh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ，d i f f i c u l tp r o c e s st r i g g e r e d e n v i r o n m e n t ，l e a d i n gt or e g i o n a le c o s y s t e md e s t r u c t i o n , w i l la l s od i r e c t l ya f f e c tt h e s o c i o e c o n o m i ca n de n v i r o n m e n t a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h r o u g h o u tn e a r l y4 0 y e a r sa th o m ea n da b r o a do ne c o l o g i c a lr e s t o r a t i o n ，t h eg o a lm a i n l yc o n c e n t r a t e di n t h ep r o c e s so fr e s t o r a t i o ne c o l o g y , i g n o r e dt h el o c a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t ， i n d u s t r i a lr e s t r u c t u r i n g , s u c ha sa no r g a n i cc o m b i n a t i o no fr e a l i t y , t h el a c ko fa c o n s i s t e n tw i t ht h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fc h i n a ss y s t e mo fe c o l o g i c a lr e s t o r a t i o na n d b e n i g nm e c h a n i s m z i b oc i t yi nt h ea b a n d o n e dm i n er e s t o r a t i o no ft h ee c o l o g i c a l r e s e a r c ha n dp r a c t i c e ，m a n yf a c t o r st h a tf u r t h e re c o l o g i c a lr e s t o r a t i o ni sac o m p l i c a t e d s y s t e m a t i cp r o j e c t ，w h i c hi sas c i e n t i f i ct h e o r yu n d e rt h eg u i d a n c eo ft h ep r a c t i c a l p r o c e s so fh u m a ns o c i e t y , w i t h o u tc o n s i d e r i n gw i t ht h el o c a li n d u s t r i a lr e s t r u c t u r i n g a n de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n tw i t ht h eu l t i m a t ee c o l o g i c a lr e s t o r a t i o nw i l lb e d i f f i c u l tt oa c h i e v er e a l a b a n d o n e dm i n eo ne c o l o g i c a lr e s t o r a t i o no ft h ei m m i n e n t n e wt h e o r y t h ea r t i c l ei na d d i t i o nt ot h ei n t r o d u c t i o na n dd o s i n gr e m a r k s ，a n o t h e r s u b f o u rc h a p t e r s i n t r o d u c t i o no ft h ep a p e ro u t l i n e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c e o ft h es t u d y , i n d e p t hs t u d ya th o m ea n da b r o a dn e e d e dt os o l v et h ep r o b l e m ，t h e s i s r e s e a r c i hm e t h o d s i n n o v a t i o n sa n dr e s e a r c hi d e a sa n dt h es t r u c t u r eo ft h ef r a m e w o r k ， a n da tt h es a m et i m en e e dt o j a n u a r y1t h eb r i e f c h a p t e r u s et h ea r t i c l ei nt h er e l e v a n tt h e o r i e s ，p e r s p e c t i v e sf o r 1 ，d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a le c o l o g i c a lr e s t o r a t i o no f a b a n d o n e dm i n i n ga n da n a l y s i so ft h ee x p e r i e n c e c h a p t e r2 ，b a o s h a nd i s t r i c to fz i b o c i t yf o u re c o l o g i c a lr e s t o r et h es t a t u sq u o c h a p t e r3 ，d i s u s e dm i n i n g a r e ao f e c o l o g i c a lr e s t o r a t i o ni s s u e s c h a p t e r4 ，e c o l o g i c a lr e s t o r a t i o no fa b a n d o n e dm i n e c o u n t e r m e a s u r e s c o n c l u s i o n ：t h ea u t h o re m p h a s i z e dt h a tt h ep r a c t i c eo f z i b oc i t yi n t h ep r o m o t i o no ft h ed r a w , b u ti nl i g h to fl o c a lc o n d i t i o n s ，t h ec o m b i n a t i o no fl o c a l e c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to f t h e o r e t i c a li n n o v a t i o na n di n n o v a t i o ni np r a c t i c e k e y w o r d s ：a b a n d o n e dm i n ea r e a s ；e c o l o g i c a lr e s t o r a t i o n ；c o u n t e r m e a s u r e s 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：骡五 日期：力0 8 年5 月乡。日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 、 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密厨。 ( 请在以上方框内打“ ) 论文作者签名：琢z 刷醛锄惑瑚 日期：力。缉岁月衣) 同 日期：瓣石月日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 1 研究背景及意义 ( 1 ) 研究背景 目前，我国人口已逾1 3 亿，人均耕地已降至0 1 k m 2 ，不足世界人均耕地的1 4 ， 我国耕地人口承载力已处于临界状态，丽我国共有大中型矿山9 0 0 0 多座，2 6 万个 小型矿山，已开采侵占土地面积已接近4 0 ，0 0 0 k m 2 ，由此而废弃土地面积达3 3 0 k m 2 a ， 形成许多废弃矿山地( 所谓废弃矿山地是指为采矿活动所破坏的，非经处理而无法 使用的土地i l l ，废弃矿山区则涵盖废弃矿山及周边一定辐射范围的区域。废弃矿山 地可分为四类：排土场、塌陷地、矿区闲置的荒草坡、矿坑地。) ，如果不能得到重 建，将可能引发一系列的环境问题，造成水土流失、沙尘暴等环境灾难，矿山土地 资源破坏还会引发其他次生环境问题，如水资源污染、水量减少、矿区固体废弃物 污染，导致区域生态系统的破坏，将直接影响社会经济和环境的可持续发展。 可持续发展理论已经为许多国家和群众所接受，在可持续发展变化理论框架中， 区域可持续发展理论具有十分重要的意义。而中国废弃矿山区的广泛性以及问题的 解决在区域可持续发展系统中具有特殊重要性和紧迫性。纵观国内外近四十年废弃 矿山区生态恢复研究，目标主要集中在生态学过程的恢复，忽视了与地方社会经济 发展、区域脱贫、城市化进程、城镇规划等现实的有机结合以及实践中制度安排的 探讨。生态重建不仅仅是一个自然的技术过程，还必须以人为本，在生物可行性的 基础上，政府如何发挥引导作用，建立健全政策、法律、法规、道德等体系，在进 行生态系统重建的同时，对区域产业结构进行调整，寻求经济上合理、制度上完善、 政策上可操作的重要模式，达到改善区域人类生存条件，提高人民生活水平，实现 经济可持续发展的最终目标。 ( 2 ) 国内外研究动态及尚需深入研究解决的问题 国内外研究动态 美国生态重建学会将生态重建( 恢复) 定义为将人类所破坏的生态系统恢复成 具生物多样性和动态平衡的本地生态系统( i n d i g e n o u se c o s y s t e m ) ，其实质是将人 为破坏的环境恢复或重建成一个与当地自然界相和谐的生态系统。还有人认为采矿 废弃地生态重建就是使之具有某种形式和一定水平的生产力，维持相对稳定的生态 平衡，且与周围景观价值相协调，最终达到生态整体性的目标。核心在于恢复生态 系统的结构和功能，进而提高生态系统生产力和稳定性f l 】。 目前国际上废弃矿山区生态系统重建主要有几种形式：重建为耕地、林地、旅 【1 】宋：l 巧、周永章矿业废弃地| 又：及期生态恢复与重建 j ，矿产保护与利川，2 0 0 1 ( 5 ) ：4 3 刘海龙采矿废弃地的生态恢复与可持续景观设计【j ，生态学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：3 2 5 1 引言 游休闲用地及牧业用地等 2 1 。而土地复垦是生态恢复的核心内容，澳大利亚矿山复 垦界采用r e h a b i l i t a t i o n 一词，其内涵是“必须使被扰动的土地恢复到预先设定的 地表形式和生产力，创建条件，使场地有一个新的可持续的不同用途的工艺过程”。 我国将土地复垦定义为：“对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土 地，采取整治措旋，使其恢复到可供利用状态的活动( 国务院，1 9 8 8 年) ”f 3 】。实际 上，矿区生态恢复是一项综合性多学科课题，包括地貌再开发，生产能力的再恢复， 生态综合性、经济和美学价值等问题。自2 0 世纪8 0 年代开始，对废弃矿山区生态 恢复的研究领域已扩展到生物多样性、景观生态学、植被生态学、生态经济学、安 全经济学及可持续发展等方面的研究。 ， 国内外尚需深入研究解决问题 生态系统退化的根源是区域或地方产业与经济开展过程中人类活动的过度干扰 引发的生态环境退化，不断吞噬与消解经济建设的成果，造成国民经济与人民生命 的浪费。对生态系统退化的总体框架虽然已有所认识，但是进一步对生态系统如矿 山废弃地退化的深刻阐述和研究还是相当肤浅的。退化生态系统恢复模式的试验示 范研究还停留在一些小的、局部的区域范围内或单一的群落或植被类型，缺乏从地 区整体或系统水平的区域尺度的综合研究与示范，也缺乏对已有的模式随着时间推 和经济发展的需求而变化的优化调控研究。 生态恢复目标目前主要集中在生态学过程的恢复，忽视了与地方社会经济发展 等现实的有机整合。生态建设与区域经济结合的关键问题是，如何把产业链( 产前、 产中、产后、流通、市场) 与生态链，即以生态系统结构网络( 包括食物链) 为中 心，以生物多样性为基础，根据区域的社会经济和自然特点，进行有机整合，并相 应建立可持续的地方生态产业将是生态恢复的一个重要发展方向。生态恢复若不考 虑与地方产业与经济发展结合，最终的生态恢复将可能难以真正实现，尤其是在发 展中国家。 生态恢复最终利润目标之一还在于保护恢复后的自我持续性状态，这就要求建 立一系列的生态可持续性指标，对恢复前后的变化进行长期监测、对比和判断，并 对恢复结果进行合理有效的评价。因此，生态恢复学研究的一个重要方面，就是要 建立生态系统可持续发展的指标体系，这也是生态恢复学研究的趋势之一。目前， 这方面借鉴的范例还非常缺乏。 生态恢复是一项科学理论指导下的人类社会实践过程，因此也需要一系列政策 法规、政治经济体制乃至意识形态、道德水准、价值观念等体系的支撑。尽管国外 有成功的范例和成熟的经验，由于国情不同，缺乏一套符合中国国情的生态恢复的 【2 1 刘海龙采矿废弃地的生态恢复与可持续景观设计 j ，生态学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：3 2 6 【3 】周进生、石森矿区生态恢复理论综述 j ，中国矿业，2 0 0 4 ( 3 ) ：l 卜1 2 2 青岛大学肝a 硕士学位论文 制度体系和良性机制，尤其环境属于公共产品，具有外部性，在生态恢复过程中， 政府、企业、非政府组织及公众的角色定位和“博弈”关系更加复杂，尚需从生态 经济学、公共管理学等角度作深入研究，在实践层面给予强有力的理论支撑。 生态恢复是一项复杂的系统工程，虽然对其理论和方法已经有过一些研究和探 索，但废弃矿山生态恢复的理论体系和技术体系尚未形成。缺乏从理论上深入研究 生态恢复的基础理论问题如生态系统的稳定性及其变化、物种对系统退化环境的响 应与适应、生态系统退化和恢复机理等等，从而导致在恢复重建技术方法应用上的 盲目性和不确定性。 在生态环境退化极为普遍而严重的今天，积极开展生态恢复的关键基础理论研 究和大面积的生态恢复实践、尽快发展有中国特色的生态恢复理论体系和技术体系， 促进我国自然、社会和经济的可持续发展是当前一项十分艰巨的任务。 ( 3 ) 研究的目的 淄博市是一个老工业基地，由于建材、冶金、化工等资源需求性产业作为传统 产业的大力发展，虽然为地方经济曾经作出巨大贡献，但由于社会、经济、文化历 史发展阶段的制约和局限，加上“政府失灵”加剧了对矿山资源的过度开采，严重 破坏了山体原貌，导致大量废弃矿山区。四宝山地区位于淄博市中心城区的东部， 区域内原有十几个山头，植被及水分涵养丰富，环境宜人。从二十世纪7 0 年代开始， 随着中心城区及周边地区经济的快速发展，四宝山地区的几座石灰岩山体被开采的 支离破碎，土壤、植被等生态资源遭到严重破坏，加之产业结构的不合理，环境受 到严重污染，严重影响了该地区和淄博中心城区的生态和经济的可持续发展。 淄博市委、市政府对此非常重视，已经对该地区1 3 家水泥企业进行了搬迁， 对2 7 家采石企业进行了关停，对其上风向的化工区进行了有史以来规模最大的限产 停产整治，并决定对该地区实施生态恢复工程，将四宝山地区建设成为水、土、植 被资源得到有效涵养，自然资源合理开发利用，生态经济蓬勃发展的具有可持续发 展能力的地区。为此，淄博市政府下发了有关文件，进行了相关规划，作为生态恢 复区面积最大的地区淄博高新区，积极响应上级号召，投入大量人财物力开始进行 生态恢复，并取得一定成效。但卜h 于该地区位于张店区、高新区两个区，社会经济、 土地资源及植被、矿山资源、水土保持、环境质量等现状复杂，生态建设制约因素 较多，生态治理中“政府失灵”及“市场失灵”现象时有发生，国家、有关部门、 市、区及驻地政府、村居、企业及个人的利益矛盾和冲突时有发生，导致生态恢复 建设困难重重，一系列问题和矛盾同益凸现。本文通过对四宝山地区生态恢复进程 中规划、建设、管理中得与失的梳理，结合在参与生态恢复工作中的体验，从实践 与理论结合上为四宝山地区生态恢复提出对策，进而为淄博市乃至全省、全国类似 废弃矿山区生态恢复建设提供借鉴。 引言 2 研究方法、理论工具及独创之处 ( 1 ) 理论工具及研究方法 本文在参考国内外已有研究成果并归纳梳理基础上，结合工作实际，运用生态 恢复学、生态经济学、区域经济学、城市经济学、公共部门经济学、公共管理学、 新制度经济学等相关理论，通过理论分析，提出废弃矿山区生态恢复重建的对策； 本文分析方法主要运用案例分析法，定性定量分析相结合法等。 对于在实际工作中尚未涉足的带有创新性的领域，主要运用理论说明、社会调 查、二手资料等方法，说明其操作的可行性。 ( 2 ) 特色及创新之处 对废弃矿山区生态恢复从区域生态经济重建角度进行了新的诠释。本文把废弃 矿山的生态恢复引申到废弃矿山区的区域系统生态恢复中，与区域经济发展相结合， 引入了生态经济双优耦合系统来分析。这是本文作出的理论创新之一。 对废弃矿山区生态恢复的研究，打破了停留在生态恢复学等自然科学研究的角 度，从制度经济学、公共管理学、生态经济学角度，结合中国国情着力于有中国特 色的现代治理体制的建立研究，从理论层面和实践层面探求废弃矿山区生态恢复重 建的对策体系，生态经济双优耦合系统机制，丰富了废弃矿山区生态恢复的理论。 ( 3 ) 相关理论、观点 外部性理论： 外部性也称为外部效应或外部影响，是指一个经济行为主体的经济活动对其他 经济主体造成的影响，而这种影响并没有被计入市场交易的成本和价格中【l j 。外部 性分为外部经济和外部不经济两种类型。外部性理论主体是关于环境污染的经济理 论和对策，庇古( p i g o u ) 和科斯( c o a s e ) 为这一理论的建立与发展做出了重要贡 献。庇古认为，在完全竞争的条件下，社会资源能得到最优配置和使用，消费者得 到了最大效用和满足，此时没有一种方法能在不使用其他任何人境况变坏的同时任 何人的境况变得更好，即实现了帕累托最优状态。然而这种状态，只有在完全竞争 中社会效益与私人效益、社会成本与私人成本相一致时才能实现，当存在外部性就 会破坏这种一致性，帕累托最优状态就1 i 能实现。庇古将外部性区分为外部经济和 外部不经济。外部经济就是边际社会收益大于边际私人收益，例如，政府投入大量 资金进行生态恢复使环境得到改善，周边土地升值，给周边土地开发商和提供土地 的村居带来更多地收益，而不需开发商和村居付费。在这一例子中私人收益是土地 开发商的土地收益，社会收益是土地增值收益和村居收益两部分组成。外部不经济 就是边际社会成本大于边际私人成本，例如，矿山开采对土地的影响，私人成本是 f 1 1 董长瑞、张远超、郭军、周宇西方经济学 m ，北京：经济科学出版社，2 0 0 3 ( 1 ) ：8 8 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 矿山开采的成本，而社会成本则由开采矿山的成本和矿山开采引起水土流失地貌破 坏造成的土地所有者土地价值损失两部分组成。为了消除因外部性存在使社会成本 与私人成本、社会收益与私人收益不一致的现象，庇古提出了外部性内部化的设想。 在他的福利经济学( t h ee c o n o m i c so fw e l f a r e ，1 9 2 0 ) 一书中指出，应当根据 污染所造成损失对排污者课以赋税，以促使减少生产，消除边际社会成本与边际私 人成本的差距使两者相等，这种税赋就是“庇古科”( p i g o u i a nt a x e s ) ，应用“庇 古税 实现了外部不经济内部化。如果是外部经济，则由政府给正效益提供者以补 贴，以鼓励其发展，实现边际社会效益与边际私人收益相等。 在上世纪六十年代之前，西方经济学界基本上倾向庇古的观点，认为在处理外 部性过程中应该引入政府调控手段：外部不经济生产者应被课税或处罚；外部经济 生产者应该给予补贴、补偿。自1 9 6 0 年美国经济学家罗纳德、科斯发表了社会成 本问题一文后，庇古的观点受到了很大的冲击。科斯提出了与传统不同的观点一 科斯定理：认为只要交易费用为零，产权初始界定清楚明晰，并允许经济当事人进 行谈判交易，就可以导致资源有效率配置。根据科斯定理，在没有交易费用条件下， 国家解决污染问题的方法便只需将产权明晰化，而无需用税收和补贴办法。科斯定 理得出了交易费用为零的条件下效率结果与产权无关的结论，暗含着存在交易费用 时产权制度安排会影响经济效率。综上所述，外部性的治理有四种举措：征税或补 贴、企业合并、政府直接管制及规定财产权。 显然，矿产开采具有明显的外部不经济，生态恢复具有明显的外部经济，因此， 在生态恢复过程中政府是重要承担者，具有不可推御的责任，制度安排会影响生态 恢复的效率。 治理、善治理论 根据全球治理委员会的定义“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共 同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合 行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人 们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 它有四个特征：治理不是一整套规 则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是摔制，而是协调；治理 既与公共部门有关，也与私人部门有关；治理是持续的互动，而不是一种正式的制 度【i j 。该理论认为：政府管理应该从统治走向治理，主张国家权力回归社会，还政 于民，政府与公民在公共生活中良好合作，实现公共利益最大化，达到治理活动的 最佳状态善治。而生态治理则是一种节约资源、多元参与、良性互助、建立在民 主之上、通过学政走向善治的治理。本文第四章第二节通过论证和分析，认为生态 治理就是生态恢复与经济发展实现良性互动的制度保障。 f 1 】姚军治理视角中的中国政府变革 j ，广东商学院学报，2 0 0 4 ( 2 ) ：2 6 5 引言 生态经济双优耦合系统理论 生态系统是指一定时空范围内，由生物因素与环境因素相互作用、相互影响所 构成的综合体，是生命系统与环境系统在特定空间的组合。生态系统这一概念是英 国生态学家t a n s l e y 于1 9 3 5 年提出来的乜1 。经济系统是生产力系统和生产关系系统 在一定的地理环境和社会制度下的组合。经济系统可以指社会再生产过程的生产、 交换、分配和消费各种环节所构成的统一体b 1 ；还可以指物质生产部门和非物质生 产部门所组成的国民经济的统一体。生态经济系统是由生态系统和经济系统相互交 织、相互作用、相互混合而成的复合系统。是一个具有独立的特征、结构和机能的 生态经济复合体，并有其自身运动( 物质运转、能量转换、信息传递、价值转移) 的规律性；是一个能利用各种自然资源和社会经济、技术条件，形成生态经济合力， 产生生态经济功能和效益的单元。生态经济双优耦合系统的科学定义是“能同时 获得最大经济效益和最大生态效益的系统 以1 。生态经济双优耦合系统既是理想 的生态系统，又是理想的经济系统。在高科技支持下，假设政府充分支持，民众充 分参与，制度安排充分合理有效，生态系统和经济系统两系统间可实现高水准的耦 合。其耦合系统最大特征是：可以获得最大量的生物学能量( b i o l o g ye n e r g y ) 。 生态系统与经济系统相交纳、耦合的必然性在于，经济活动必须在定的空间进行， 并依赖生态资源的供给。而凡是人类活动可以达到的生态系统，一般也不是纯粹的 自然生态系统，而是被纳入人类经济活动的范围，并打上了人类劳动的印记。在生 态经济系统中不仅有自然力的投入，而且有劳动力的投入，由劳动力和自然力的结 合共同创造财富，在进行自然再生产的同时进行着经济的再生产。该理论将在第四 章进行深入分析。 制度安排理论与“经济人”假设 制度安排对废弃矿山区生态恢复和经济发展具有重要作用。制度安排中政府的 作用不可估量。本文主要以淄博市四宝山地区作为研究对象，因为它具有典型的代 表性：该区域位于淄博中心城区的边缘地带，对这种重要战略点位置的工矿废弃地 进行生态恢复与可持续利用研究，围绕处于郊区化与城市化共同进程中的城市圈边 缘区的生态恢复建设、产业更新与提升以及增加就业机会和农民收入的途径，探讨 生态经济双优耦合机制的建立以及政府、企业、非政府组织和公众的“博弈”关系， 从而实现环境、产业和社会的复兴与发展。事实上，各地区生态重建与经济发展过 程中形成的治理框架基本一样，仅由于地方区位、经济社会发展状况、初始条件及 规划目标的不同才表现出不同的治理特点和效率。 垤3 唐建荣生态经济学 m ，北京：化学工业出版社，2 0 0 7 ( 2 ) ：9 1 b 1 唐建荣生态经济学 m ，北京：化学工业出版社，2 0 0 7 ( 2 ) ：9 4 川谢家雍西南石漠化与生态重建 m ，贵州：贵州民族出版社，2 0 0 1 ( 6 ) ：1 0 4 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 新制度经济学家认为：传统经济学所分析的经济增长的许多因素不是经济发展 的原因，而是经济发展的结果n 3 ，国家和地区经济发展，制度具有重要作用。同时， 由于环境问题( 废弃矿山、生态恢复) 既有技术根源，又有制度根源，制度经济学 认为应该将传统的非市场因素( 如制度因素、法律因素、社会和伦理因素等) 纳入 经济发展理论的分析框架之中。目前，导致出现区域环境发展的不可持续性和生态 破坏的一个主要的结构性原因，就是制度失灵，这种制度失灵主要表现为政府失灵 和市场失灵。 从本质上说，无论是生态恢复，还是经济发展问题，都是人的行为。对于废弃 矿山区来说，生态恢复与经济发展的微观主体有地方政府、企业、非政府组织和公 众，宏现主体是国家、省、市政府，无论是哪一级政府，还是非政府组织，它们集 体行动的背后都是具体人的行动。在一定条件、环境和游戏规划下，人们将会根据 自己行为方式做出权衡取舍，各方之间进行“博弈”。因此，生态恢复与经济发展双 优耦合机制的建立，地方政府、企业、非政府组织和公众的行为选择至关重要。 “一个比较合理和现实而又通常被经济学家所采用的人类行为是，人是自利 的，即人主要追求自己的利益”。西方政治经济学对政府作了人性化的假定，即认为 政府也是典型的“经济人，其制定政策的出发点都是为了获取自身的最大利益；现 代经济学认为，人都具有机会主义，追求自我效用最大化是其根本目标，其投机意 识和行为就无法避免。本文中，把“政府人 引入“经济人”的假设，认为，我国 地方政府、官员在追求公利和权利时存在效用上的一致性。比如说：生态恢复搞得 好，经济发展快，老百姓的福利水平高，对官员的私欲如事业满足感、政绩考评、 提拔、升迁、工资福利等的实现会起促进作用，反之，则起阻碍作用。地方政府是 “公利人”和“私利人的结合。地方治理制度的有效安排会使政府官员实现“公 利 和“私利”的统一，激励或制约地方政府有所为和有所不为；同时，合理的制 度安排，会消除环境问题的外部性。 至于企业，当然是典型的追求自身效用最大化的“经济人”，例如企业在项目 策划中首先考虑的是经济效益最大化，当然一些企业会兼顾社会效益，但试想如果 一个濒临倒闭的企业首先考虑的是什么? 肖然是企、f k 生存问题而非其它社会效益， 至于有些企业的慈善行为也是赚取利润之后对社会的回报，其中也有为企业加大宣 传和提高知名度的因素。非政府组织及公众在市场经济中也具有广义“经济人”的 特性，其行为在满足精神需求、组织、个人利益中也体现了其参政意识，达到了影 响决策的目的，也都是为了提高自己的最大化效用。 n 1 德 柯武刚史曼飞制度经济学 m ，北京：商务出版社，2 0 0 4 ( 1 ) ：1 6 2 5 引言 3 论文的研究思路和结构框架 本文分析废弃矿山生态恢复与经济发展良性互动机制实质上是分析制度与人 类行为之间的关系。生态经济双优耦合系统地实现机制，要保证各博弈主体在自我 利益行为的选择下达到均衡，既要促进经济发展，也能保证生态环境的恢复和建设。 人的社会经济行为的选择，离不开现实的社会、经济环境和历史背景，也离不开现 有的制度安排，废弃矿山区生态破坏与经济的不可持续发展以及生态恢复与经济发 展的良性循环均是人类在现有的制度约束下选择的结果。构建生态经济双优耦合系 统地实现机制，对现有制度安排的“扬弃 和创新，根据国内外的实践经验和淄博 市四宝山地区生态恢复进程中的实践探索，去其糟粕取其精华，对现有制度进行校 正补充和完善，并通过不断的制度创新实现生态重建与经济发展的良性互动机制， 达到在生态恢复进程中既改善生态环境又促进区域经济发展之目的。而治理的思想 正是克服市场失灵与政府失灵，在现实市场制度和政府制度的基础上，通过一系列 正式制度和非正式制度的安排和创新，克服政府、企业、村居、公众各利益主体行 动的困境，实现废弃矿山区社会、经济、环境统筹发展的目标。 根据上述思路，本文的结构框架安排如下：引言；第l 章，国内外废弃矿山区 生态恢复的经验及其分析；第2 章，淄博市四宝山地区生态恢复现状；第3 章，废 弃矿山区生态恢复问题分析；第4 章，废弃矿山区生态恢复重建对策；结束语。 青岛大学m p a 硕士学位论文 第1 章国内外废弃矿山区生态恢复的经验及其分析 1 1 国内废弃矿山区生态恢复基本概况及经验借鉴 1 1 1 国内废弃矿山区生态恢复基本概况 近几年从中央到地方对废弃矿山区生态恢复非常重视，出台了一系列制度和办 法，下发了有关通知，编制了有关规划，纳入了各级政府和有关部门的工作日程， 开展了卓有成效的治理探索，并取得了一定成效。由于经济、历史、社会、技术等 多种原因，经济发达地区生态治理时间早、起点高、投入大、政府重视，效果明显， 如北京、深圳、浙江、江苏等省市矿山生态恢复治理率达到6 0 以上，经济欠发达 地区生态恢复举步维艰，治理率低于1 0 ，西部地区的差距更大，形成生态恶化与 经济贫因的恶性循环。在十七大报告中，胡锦涛总书记提出了全面建设小康社会奋 斗目标的新要求，其中包括：建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环 境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显 著上升，重要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，生态文明观念在 全社会牢固树立。“生态文明”将生态建设提升到了文明的高度，而生态恢复是生态 文明的重要内容，生态文明的新提法和内涵为废弃矿山区生态恢复指明了方向，就 是要落实科学发展观，坚持以人为本，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐共 生，良性循环，全面发展，持续繁荣。这为各级政府和有关部门提出了新的要求和 任务，为生态恢复的研究提出了新的课题和方向。针对目前生态恢复中面临的问题 和难点，进行合理的制度安排，克服生态恢复中的政府失灵和市场失灵，建立完善 符合中国国情的理论体系，加速生态恢复的进程，推进生态文明的建设任重而道远。 1 1 2 浙江、江苏省废弃矿山区生态恢复的经验借鉴 ( 1 ) 浙江省生态恢复政府“善治”经验借鉴 至2 0 0 7 年，浙江省6 0 需治理的废弃矿山完成了生态恢复，推进了浙江省产 业结构的调整步伐，促进了地方经济、文化、社会事业的发展。浙江的矿产资源以 非会属为主，大部分属于露天开采的小矿山，其中建筑石料矿山占了总数的一半以 上，最多的时候，省内曾有1 3 6 2 0 多个矿山同时开采。上世纪9 0 年代始，逐步关停 小矿山8 7 9 6 个，1 3 3 6 个亟待治理，面积达6 7 万亩。 为此，浙江省制定了浙江生态省建设规划纲要对矿山生态环境治理和恢复 工作提出了明确要求，开展了生态复绿的“百矿示范、千矿整治”活动，省市县三 级都制定了矿山生态环境综合治理规划，因地制宜，因矿施“治，采取了多种治理 方法，除建设矿山公园外，还有新增土地或新增水面型、生态复绿型、新增土地与 生态复绿型以及自然恢复型。如湖州市北郊的仁皇山，通过生态恢复，把因开采变 9 第1 章国内外废弃矿山区生态恢复的经验及其分析 成的“秃头山建成了矿山公园，实现复绿面积5 6 0 0 平方米，景观改造面积1 1 0 0 0 平方米，复垦土地面积1 7 0 多亩。 由于矿山复绿资金需求量大，每平方米5 0 至6 0 元甚至过百元，2 0 0 0 年1 0 月 浙江省矿产资源管理条例对矿山自然生态环境保护与治理的权利和义务做出了 明确规定，确定了矿山自然生态环境治理备用金制度，采矿人在获取资源开采权之 前，必须缴纳每平方米至少6 元的治理备用金，使采矿人自觉整治矿山环境，落实 了“谁破坏、谁治理 的责任，目前治理备用金收取面1 0 0 ，收取额超过了1 亿元。 对于此前大量废弃“无主矿山”，复绿和治理任务政府承担，从采矿权出让所得中拿 出一部分，财政补贴中拿出一部分，或从矿山自然生态环境治理后新增土地的出让 或使用收益中提取一部分用于治理。同时，采取市场化运作方式鼓励民间资金参与 矿山治理，如以资源换环境，废弃矿山削峰填谷后，一些石材通过挂牌转让获得资 金用于生态恢复。对于新开采矿山，则采取边开矿、边复绿原则。 浙江省的成功经验给了我们重要启示：政府重视，各级政府充分认识到废弃矿 山区生态恢复是提高土地节约利用程度，大力开发土地后备资源的重要途径之一， 对地方经济和社会发展意义重大。因此，省、市、县三级政府多措并举，完善机制， 积极推进；各级政府加强了规划的修编和实施，统筹规划、统筹控制，整体推进， 形成统一科学的整体管理；出台并落实的相关政策为废弃矿山的生态恢复提供了保 障，如资金筹措机制，生态补偿机制，政府领导奖惩考核机制等；四是建立了“政 府为主导，企业为主体，市场化运作”的新机制。 ( 2 ) 江苏省金坛市废弃矿山生态恢复实现环境与经济发展双赢的经验借鉴。 从上世纪八十年代初起，金坛茅山老区农民炸山采石，办起了一批小采石厂、 小轧石厂、小石灰厂和小水泥厂。到2 0 0 5 年，金坛市各类采矿企业有9 0 家，损坏 矿山1 0 6 处，开山采石占地面积3 0 0 多公顷。加上采石加工运输占用面积，造成的 山体面积破坏率约1 5 。乱采滥用，浪费了大量矿产资源外，还造成了生态环境和 自然景观的极大破坏，例如刮风时当地农民的饭碗里都是砂砾，大雨天气周边1 8 万 农民出山的路都被泥石流破坏。 会坛市政府在组织专人深入废弃矿山调研论证、向采矿专家请教、与百姓及企 业沟通协调的基础上，加快矿山改造，最终使绿化覆盖率不低于5 0 ，地质灾害治 理率达到1 0 0 。金坛推行的“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿； 谁污染，谁治理 的矿山环境保护补偿机制，调动了开发者、投资者的积极性。工 程实施一年，整治了2 4 3 5 亩废弃矿山，净增面积2 2 8 7 亩，建成了茅山风景区。争 取了国家土地整理示范项目青龙山矿区整治项目、一项省级土地整理项目、5 l 项常州市占补平衡项目，使该市拥有了6 8 0 0 多万元“县域土地整理 资金。复垦采 石场等废弃矿山1 5 7 5 亩，复绿4 0 0 多公顷，新增耕地3 5 5 9 亩，新增园地4 8 8 9 亩， l o 青岛大学肝a 硕士学位论文 为工业用地置换了用地指标。 在复垦复绿过程中，金坛通过建设优质粮油、珍异畜禽、花卉苗木、林桑茶果、 食用菌等项目，推进了农业标准化、产业化、品牌化和现代化农业科技示范园建设。 目前，在过去废弃园地里，行销欧盟的“江苏金谷肉业”、江南最大的肉鸽基地 江南肉鸽养殖场、江南最大的孔雀观光园、占地4 0 0 亩的乾元旅游农庄等2 0 家绿色 产业基地，为该市农业结构的调整注入了活力。环境整治也改善了茅山老区农民的 居住环境，为当地经济的可持续发展奠定了良好的基础。目前，金坛的城市绿化覆 盖率、森林覆盖率、环境质量综合指数指标，已全部达到或超过省定小康目标值， 绿色g d p 对经济的贡献以平均每年2 3 的份额递增。 江苏金坛的成功经验告诉我们：废弃矿山区生态恢复向矿山要土地，逐步转变 经济增长方式，是可持续发展的必然要求。随着矿山资源的逐步枯竭，寻求新的发 展思路，变废为宝，资源再利用，是科学发展的内在需要，不仅可以体现为生产消 费环节中的回收利用，也可以体现为土地等不可再生资源的再利用，从炸山卖石为 主的采石业转变为生态农业、生态旅游业，为该区域的经济发展迎来了新的发展机 遇，促进了人民群众生活环境质量的改善、提高，实现了经济、社会、环境全面协 调发展。这其中政府的引导作用、制度安排和培育完善市场机制不可估量。 1 1 3 废弃矿山整治模式及类型 在废弃矿山的矿业用地生态恢复整治中，结合浙江省和江苏省金坛市的做法及 目前山东省、安徽省、陕西省等省市的实践和成功经验，对于废弃矿山的矿山用地 整治模式归纳起来共有四种整治模式：土地治理型即废弃矿山复绿与矿地整治相结 合，生态复绿型即纯生态环境治理，景观再造型即矿山治理与景观建设相结合，动 态治理型即边开采边治理。把矿山生态环境治理与矿地整治结合起来，经整治后的 土地能耕则耕、能建( 建设用地) 则建、能景则景、能林则林、能渔则渔。 实际运作中分成七种类型：存量盘活型( 营造建设用地型) 。矿地整治后只要 符合两个“规划”，能作为建设用地的，尽量作为建设用地，既减少了用地审批手续， 降低了基建成本，又通过出让建设用地弥补生态恢复资金的不足；土地整理型。通 过对废弃矿山区综合整治达到增加耕地的目的；耕地垦造型。对于矿区位置坡度偏 高，不宜进行土地整理的废弃矿地，进行造田造地增加耕地面积；植被恢复型。通 过对裸露山体整形、填土、履土、造绿，使废弃矿山重现丰富的植物群落；景观再 造型。挖掘废弃山体区域历史、文化、民俗等丰富资源，结合实际打造风景区、生 态公园、矿山公园等，改善自然环境的同时，增添旅游资源，形成新的经济增长点； 灾害治理型；综合整治型。通过整治既恢复了生态环境，又增添了耕地、林地，还 提供了建设用地，一举多得。 第l 章国内外废弃矿山区生态恢复的经验及其分析 1 1 4 国内废弃矿山生态恢复的问题及难点 从浙江省、江苏省、安徽省等调查的一些地方看，我国废弃矿山的生态恢复有 以下问题和难点： ( 1 ) 矿山权属较混乱，情况十分复杂。从原有矿山企业的性质来看，有国有矿 山、农村集体矿山，还有私营矿山；从矿山使用的土地所有权性质来看，有经过征 用的国