（公共管理专业论文）政府安全生产监督管理研究.pdf

摘要 随着我国经济建设的快速发展，安全生产事故也日益突出，安全生产问题越来越受到国家、 政府和社会的广泛关注，安全生产机构作为政府的直属机构在全国迅速建立起来，安全生产工作 摆上了政府的重要议事日程，但就新的安全生产机构来说，面临的困难和压力、机遇与挑战是很 多的，在千头万绪的丁作中如何理清思路，抓住重点，充分发挥政府的监督管理作用。迅速扭转 安全生产工作的被动局面，是本文讨论的重点。 本文正是在这种情况下，从系统机制分析入手，对我国政府安全生产监督管理状况进行分析， 重点研究涉及政府安全生产监管工作的几种关系；从历史发展角度分析我国与世界各国政府安全 生产监督管理的做法：找出差距与不同；采用比较分析法，对国内外政府安全生产监督管理状况 进行分析，然后给出政府如何做好安全生产监督管理工作的建议。 本文通过讨论分清了政府与企业在安全生产监管中的责任，找出了政府与企业、上下级政府 问做好安全生产工作的动力根源，理清了政府有关部门间的关系，通过国内外安全生产监督管理 状况的比较，找出了我国政府与发达国家在安全生产监督方面的差距与不足，进而提出了我国政 府做好安全生产监督管理的总体思路与主要措施。 关键词：安全生产，政府，机制，研究 a b s t r a c t w i t ht h ef a s td e v e l o p m e n to fe c o n o m i cc o n s t r t l c t i n no fo u rc o u n t r y , t h es a f e t ya c c i d e n ti n p r o d u c t i o ni so u t s t a n d i n gd a yb yd a yt o o ，t h eq u e s t i o no fs a f e t yi np r o d u c t i o nr e c e i v e st h ee x t e n s i v e c o n c e r d so ft h ec o u n t r y ，g o v e r n m e n ta n ds o c i e t ym o r ea n dm o r e ，d i r e c t l ys u b o r d i n a t eo r g a n t h e g o v e r n m e n ts e t su pt h em e c h a n i s mo fs a f e t yi np r o d u c t i o nr a p i d l yi nt h ew h o l ec o u n t r y ，t h es a f e t yi n p r o d u c t i o nh a sb e e nl a i do u tt h eg o v e r n m e n t si m p o r t a n ta g e n d ab u ta st on e wo r g a n i z a t i o no f s a f e t yi n p r o d u c t i o n ，d i f f i c u l t ya n dp r e s s u r e ，o p p o r t u n i t ya n dc h a l l e n g ef a c e da r eal o t ，h o wt op u tt h et h i n k i n gi n o r d e ri nw o r ko ft h o u s a n d so fs t r a n d sa n dl o o s ee n d s ，c a t c ht h ef o c a lp o i n t ，舀v ef u l lp l a yt ot h er o l eo f t h eg o v e r n m e n t ss u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t ，t u mb a c kt h ep a s s i v es t a t eo ft h es a f e t yi np r o d u c t i o n r a p i d l y ，i ti st h ef o c a lp o i n tt h a tt h i st e x td i s c u s s e s t h i st e x ta n a l y s e sa n ds t a r t sw i t hf r o mt h em e c h a n i s mo ft h es y s t e m ，s u p e r v i s et h es t a t eo f m a n a g i n ga n a l y s e dt ot h es a f e t yi np r o d u c t i o no fo u rg o v e m m e n t j u s ti nt h i sc a s e , k e yr e s e a r c hi n v o l v e s s e v e r a lk i n d so fr e l a t i o n so fs u p e r v i s i o no fg o v e r n m e n t ss a f e t yi np r o d u c t i o n ；a n a l y s ei nt e r m so f h i s t o r i c a ld e v e l o p m e n tt h es a f e t yi np r o d u c t i o no fo u rc o u n t r ya n dg o v e r n m e n ta l la r o u n dt h ew o r l d s u p e r v i s e st h em a n a g e m e n tm e t h o d ；f i n do u td i s p a r i t ya n dd i f f e r e n t ；a d o p tt h ec o m p a r a t i v ea n a l y t i c a p p r o a c h ，s u p e r v i s et h es t a t eo fm a n a g i n ga n a l y s e dt ot h ed o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a lg o v e m m e n t s s a f e t y i np r o d u c t i o n t h e n p r o v i d eg o v e r n m e n t ss u g g e s t i o nh o wt od 0t h ew o r ko fs u p e r v i s i n g m a n a g e m e n ti ns a f e t yi np r o d u c t i o nw e l l t h i st e x th a sd i s t i n g u i s h e dt h eg o v e r n m e n ta n dr e s p o n s i b i l i t yi nt h e s a f e t yi np r o d u c t i o ni s s u p e r v i s e do f e n t e r p r i s et h r o u g hd i s c u s s i o n , h a v ef o u n do u tt h em o t i v ef o r c eo r i g i no f d o i n gag o o d j o b o fs a f e t yi np r o d u c t i o na m o n gt h eg o v e r n m e n t so fg o v e r n m e n t ，e n t e r p r i s e ，t h es u p e r i o ra n dt h e s u b o r d i n a t e ，p a ya t t e n t i o nt ot h eq i n gg o v e r n m e n tt h ei n t e r d e p a r t m e n t a lr e l a t i o n ，s u p e r v i s ea n dm a n a g e t h ec o m p a r i s o no ft h es t a t et h r o u g ht h ed o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a ls a f e t yi np r o d u c t i o n ，h a v ef o u n do u t o u rg o v e r n m e n ta n dd i s p a r i t ya n dd e f i c i e n c yi n s u p e r v i s i n gi ns a f e t yi np r o d u c t i o no ft h ed e v e l o p e d c o u n t l f f , a n dt h e nh a sp r o p o s e do u rg o v e r n m e n td o e sag o o dj o bo fo v e r a l lt h i n k i n ga n dm a i nm e a s n r e t h a tt h es a f e t yi np r o d u c t i o ns u p e r v i s e sm a n a g e m e n t k e y w o r d ：t h es a f e t yi np r o d u c t i o n , t h eg o v e r n m e n t ，t h em e c h a n i s m ，s t u d y i i 独创性声明 y7 7 4 2 7 2 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 向使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名“、盛、 帆占形钏月圳 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 时间：毋 d 年麒月d 一日 时讯：夕矿睁年，乒r 电请碾 铂恨 名 孔 戳 铭 蜷 噬 究 抄 碱 别 1 1 研究的背景和意义 第一章绪论 自二十世纪八十年代以来，中国的改革浪潮汹涌澎湃，此起彼伏，“一个中心，两个基本点” 的逐步确立，使中国走上经济发展的快车道，一切为了经济建设，一切服务于经济建设，万众一 心，共同努力，使我国的综合国力迅速增强，人民的生活水平迅速提高。但是，不容否认的是随 着我国经济的高速发展，我国生产经营单位的生产事故也与日俱增，每年有1 0 万余人死于各类 生产经营事故，事故造成的直接经济损失高达2 0 0 0 亿元。各类事故的频繁发生，不但给经济建 设造成了巨大的经济损失，制约了经济的发展，而且使无数家庭支离破碎，遭受巨大痛苦，产生 社会不稳定因素。这与我国实施的“改革、发展、稳定”的方针极不协调，严重损害了党和国家 的形象，引起了党中央、国务院的高度重视。为了扭转我国安全生产的被动局面，加强政府对安 全生产的监督与管理。近年来，党中央、国务院采取了重大举措，专门成立了安全生产监督管理 机构，总揽全国的安全生产监督管理工作，地方各级人民政府也正在逐步建立各级地方安全生产 监督管理机构。机构、队伍组建以后，使政府对企业的监督管理力度明显加强，全国安全生产形 势趋于好转。本文正是在这种安全生产监管的人背景下，着手研究政府安全生产监督管理的。但 是，新的政府监管机构如何更好地发挥职能作用，使政府的监管向纵深方向发展，解决好长期以 来存在的各种深层次的矛盾，全面规范企业的安全生产行为? 如何处理好综合监管与专项监管、 属地监管与垂直监管的关系? 如何形成“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参 与监督。全社会广泛支持”的安全生产格局? 如何构筑安全生产监督管理的长效机制? 这些问题 己经成为新的安全生产监管机构面i i 自解决的重大问题。然而，到目前为止，无论是政府和企业的 管理者，还是生产的监督和参与者，大多数人对安全生产工作重要性的认识还是肤浅的，甚至是 无所谓的。重生产、重效益，轻安全、轻投入，不能正确处理生产与安全的关系，特别是一些私 营企业主要钱不要命，只顾挣钱，不管职工的死活，安全生产条件十分恶劣。一些政府监督者失 职渎职、贪赃枉法，与一些非法生产企业狼狈为奸、权钱交易，安全生产监督管理力度在一些地 方十分薄弱。责任和使命的要求与严峻的现实之间存在巨大反差，在这种形势下，对政府如何做 好安全生产监督管理工作进行深入细致的探讨与研究，是十分必要的。也是十分有意义的。 1 2 政府安全生产监督管理的概念和特征 政府安全生产监督管理，是指国家法律授权行政部门设立豹监督管理机构，以国家和政府的 名义，运用国家权力，对生产经营单位履行安全生产职责和执行安全生产法律法规和方针政策的 情况依法进行的检查、督促、纠正和惩诫工作，使之符合安全生产要求。 与一般含义上的监督管理不同，安全生产监督管理是一种带有强制性监督检查，由专司监督 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 管理职能的机构自上而f 进行。负责实施安全生产监督管理的机构具有一定的强制权限，能够 对监督管理对象进行监察，揭露、纠正、惩诫其违法、违章和失职行为，以保证政策、法规的 贯彻执行。 安全生产监督管理的另一个特点在- 丁它是一种国家监察，体现在：第一监督管理机构与监 督管理对象之间的关系，是依据国家法律规范的规定，构成行政执法机构与法人之间的行政法律 关系，监督管理机构可以采取包括强制手段在内的多种监督检查形式和方法执行监督管理任务。 第二，国家安全生产监督管理机构的监察活动，是从国家整体利益出发，对政府和法律负责，不 受部门或行业的限制，不受用人方或被用人方的约束，具有公正的第三方的特征。第三，国家安 全生产监督管理机构的监察活动，是运用国家行政权力进行的，监督管理机构在职权范围内依法 做出的决定。具有法律所赋予的确定力、拘束力和强制力。因此，它的活动具有法律权威性和国 家强制干预的特征，它与行业或企、事业主管部门所设立的内部监督管理机构，以及工会组织的 群众监督等部有明显区别。同时。囚其仍属于政府系统的行政监督管理机构，故与检察机关在职 责权限方面亦有很大区别。安全生产监督管理机构具有专门的监察对象和特定的监督管理任务。 它不干预生产经营单位内部执行法律法规和方针政策的方法、措施和步骤等具体事务，不代替日 常安全管理和安全检查。 1 3 研究的内容和方法 一、研究内容 i 、我国政府安全生产监督管理的体制和机制分析 2 、世界各国政府安全生产监督管理的状况分析 3 、我国政府安全生产监督管理的状况分析 4 、做好安全生产监督管理工作的建议 二、研究方法 从系统机制分析入手，对我国政府安全生产监督管理状况进行分析，重点研究涉及政府安全 生产监管工作的几种关系；从历史发展角度分析我国与世界各国政府安全生产监督管理的做法； 找出差距与不同；采用比较分析法，对国内外政府安全生产监督管理状况进行分析，然后给出政 府如何做好安全生产监督管理工作的建议。 2 第二章我国政府安全生产监督管理的体制和机制分析 2 1我国的安全生产监督管理体制 与经济发展相适应，我国安全生产工作监督管理体制也在不断地调整。1 9 8 3 年国务院在批转 关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告的通知中明确提出实行国家劳动安全监察制 度，随后，逐渐形成了国家监察、行政管理、群众监督的三结合劳动安全卫生管理体制。三结合 体制是与公有毒4 和计划经济相适应的体制，随着改革开放的深入发展，社会主义市场经济的培育 与建立，国家管理企业的体制发生重要变化，政府转变职能，企业转换和完善经营机制，生产经 营活动逐步推向市场，企业成为市场的主体，这套体制已不能适应当时的形势。为此，1 9 9 3 年， 国务院下发了关于加强安全生产工作的通知，在明确规定原劳动部负责综合管理全国安全生 产工作，对安全生产实行国家监察的同时也明确要求各级综合管理安全生产的部门和行业主管 部门，在管生产的同时必须管安全，对企业的安全生产工作加强管理，提出了建立社会主义市场 经济过程中的新安全生产管理体制，即实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的新 体制。随后。在实践中又增加了劳动者遵章守纪的内容，形成了“企业负责、行业管理、国家监 察、群众监督、劳动者遵章守纪”的安全管理体制。1 9 9 8 年后，随着机构改革的进行，国家机构 职能改革和转变，一些行业主管部门撤消，这些行业的安全管理与监察工作，由国家安全生产监 督管理局承担；另有一些行业部门。如交通、建筑、林业和军工等，仍然承担着相应的安全管理 职能，国家安全生产监督管理局对这些行业的安全生产工作进行指导、协调和监督。因此，提出 了现行的“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众参与监督，全社会广泛支持”的 监督管理新体制。 2 2 政府和企业在安全生产中的职责和责任分析 2 2 1 企业在安全生产中的责任分析 企业作为经济组织。其生产经营活动的基本目的是向社会提供产晶和服务，满足人们物质文 化生活的需要，取得相应的经济利益，企业在争取自身生存和发展的同时，要承担维护国家、社 会、人类根本利益的社会责任。安全责任是企业必须承担的社会责任之一。 概括地说，企业的安全责任包括对企业内部的安全责任和对企业外部的安全责任两个方面。 对企业内部的安全责任主要是保护员工在生产过程中的生命健康和避免财产损失。对企业外部的 安全责任包括企业生产的产品应该有很好的安全性能，防止用户使用产品的过程中发生事故而导 致人员伤亡和财产损失，以及企业生产过程中发生的事故不殃及公众等。 一、企业内部的安全责任 3 中国农业大学颈学位论文第- - 章我国政府安全生产监督管理的体制和机制分析 企业是生产经营的主体，同时也是预防事故的主体。为了防止生产事故的发生，确保员工 的生命安全，避免财产损失，企业不可避免地要承担事故预防的主体责任。具体包括：1 、企业 应自觉贯彻“安全第一，预防为主”的方针，必须遵守安全生产的法律法规和规程标准，根据国 家有关规定，制定本企业安全生产的规章制度，采取各种管理和技术措施，防止生产事故和职业 危害的发生。实现安全生产和文明生产。2 、企业必须设置安全机构，配备安全管理人员，对企 业的安全工作进行有效管理。3 、企业应负责提供符台国家安全生产要求的工作场所、生产设备 设施，配各必要的防护用品，对从事有职业危害作业的员工定期进行健康检查，努力改善员工的 劳动条件。4 、加强对有毒有害、易燃易爆等危险品和特种设备的管理。5 、做好员工安全知识和 安全技能的教育和培训，采取有效措施提高员工遵章守纪和安全生产的意识。6 、组织开展安全 生产检查，对事故隐患及时整改，将事故消灭的萌芽状态。7 、发生伤亡事故后。积极采取抢救 措施依法妥善自理善后事宜，并向政府监督管理部门报告， 二、企业外部的安全责任 保护企业产品用户和公众安全也是企业的责任。随着新材料、新能源、新技术的广泛应用， 工业产品的科技含量越来越高。如果不能有效地消除和控制产品中的不安全因素，则用户在使用 产品时可能发生事故而遭受伤害的可能性越来越大。近年来，不断发生因产品质量不过关、性能 不可靠等原因造成人员伤亡的事故，也充分说明企业的安全责任应包括产品安全。 核电站、石油、化工、烟花爆竹等许多工业设旌和宾馆、商场、游戏厅等一些经营性公众聚 集场所具有较高的危险性，一旦发生事故，不仅危及企业内部员工，而且会殃及周围社区居民， 造成大范围环境污染。如：1 9 8 4 年墨硒哥城的液化石油气爆炸，使6 5 0 人丧生、数千人受伤；1 9 8 4 年博帕尔农药厂甲基异氰酸盐泄漏，导致2 0 0 0 人死亡、2 万人受伤。再如：前苏联的切尔诺贝利 核电站事故等，影响十分恶劣。因此，防止重大事故，保护公众生命健康，在当代企业安全责任 中占有十分重要的位置。 2 2 2 政府在安全生产监管中的职责分析 一、政府应加强对安全生产工作的领导。安全生产工作是关系国家和人民群众生命财产安全、 关系经济发展和社会稳定的大事。加强对安全生产的监督管理，是各级政府应尽的职责。在社会 主义市场经济条件下，企业成为独立的单元，政府不再去干预企业内部的生产经营活动，但企业 的安全生产问题，则直接关系到劳动者的生命，也关系到社会公共安全，必须要由政府来发挥监 督管理的作用。但政府也属于一种利益集团，有些地方政府为了追求自身利益，不能正确处理发 展经济与保证安全生产的关系，重产值、利润，轻安全，对当地一些不具备安全生产条件的企业 疏于监管，甚至搞地方保护。针对这类情况，安全生产法明确规定了各级政府对安全生产工 作应负的领导责任。对不履行其法定职责的，将依法追究法律责任。 二、政府应当支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。安全生产法规定 了各级人民政府负责安全生产监督管理的部门和其他依法负有安全生产监督管理职责的部门对 安全生产的监督管理职责：( 1 ) 县级以上各级人民政府对本级政府所属各有关部门依法履行安全 生产监督管理的职责，负有领导和督促的责任；( 2 ) 包括乡、镇人民政府在内的各级地方政府对 上级政府有关部门对安全生产的监督管理，应当给予支持、配合。 4 中国农业大学硕士学位论文第二章我国政府安全生产监督管理的体制和机制分析 i i 三、政府对安全生产监督管理中存在的重大问题，应当及时予以协调解决。安全生产监督 管理中的一些重大问题，比如，关闭不符合安全生产条件企业的问题，淘汰安全隐患较多的落后 生产工艺、设备的问题，对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理问题等仅靠安全生 产监督管理部门或其他有关部门自身还难以解决，需要由政府出面，统筹协调，依法解决。 四、政府负责安全生产监督管理的部门的主要职责包括( 1 依照法律法规的规定，对有关 涉及安全生产的事项进行审批、验收，把住市场准入关；( 2 ) 依法对生产经营单位执行有关安全 生产的法律法规和国家标准或行业标准的情况进行监督检查；( 3 ) 按照国务院规定的权限组织对 霞大事故的调查处理；( 4 ) 对违反安全生产法律法规的行为依法给予行政处罚。 2 3 政府和企业在安全生产中的动力机制分析 在人类社会的经济活动中，根据社会契约论，社会经济中任何有组织或需要进行组织的行为， 都是依据某种契约协调组织内部人与人之间的行为，当这些契约在经济活动中存在并发挥效用 时，就成为经济活动的基本内容之一。简而言之，只要在建立或签订合同前后，市场参加者双方 掌握的信息不对称，这种经济关系都被认为属于委托人_ f 理人关系。掌握信息多( 或具有相 对信息优势) 的市场参加者称为代理人，掌握信息少( 或处于信息劣) 的市场参加者称为委托人。 可见，委托人代理人关系，事实上就是处于信息优势与处于信息劣势的市场参加者之间的相 互关系。由于信息不对称现象普遍存在，政府对企业的监督管理就是委托代理人关系。 1 、代理人分析 用一个静态的委托代理模型来分析政府和企业在安全生产中的动力问题。假定代理人 ( 企业) 是风险中性的，其效用函数为：u ( w ，s ) = w f ( s ) ，式中，w 为安全报酬，s 为安 全水平，f ( s ) 是安全成本函数，f 0 ，r 0 ，且f ( 0 ) = 0 ，为了简化起见，假定s 只有 两个值：s = 0 ，发生事故；s = 1 ，安全状态。 从安全管理的角度看，假定政府除发现企业是否发生事故即安全或不安全外，无别的信息可 以作为奖惩企业的依据。因此，就安全而言，政府不可能对企业实行激励性的奖励， 而只能采 用固定金额的奖励。令p 为假定企业发生事故且被政府发现企业已发生事故的概率( 现实的情况 是一些企业为了逃避政府的惩罚和处理对中小事故隐瞒不报，而且事故人数时有隐瞒) 。如果 企业不发生事故，企业安全报酬为w ，安全的成本为f ( 1 ) ，总效用为u h ，1 ) = w f ( 1 ) ，如 果企业发生事故，发现后所支出的赔偿金和各种事故罚款为r ( 0 ) ，保留安全报酬为w o ( w o 可 大于零、等于零或小于零) ，总教用为：u ( 0 ，0 ) = w o f ( 0 ) 一r ( 0 ) ，如企业发生事故，政 府没有发现，企业仅支出少量赔偿金，安全报酬为w ，总效用为u ( f ，0 ) = w f ( 0 ) ，因此， 企业选择隐瞒事故的期望效用为：p ( w o f ( 0 ) 一r ( 0 ) ) + ( 卜p ) ( w - f ( 0 ) ) ，当且仅当下列条件 成立时，企业才有动力保证安全( s = 1 ) ，即：w f ( 1 ) p ( w ”一f ( 0 ) 一r ( 0 ) ) + ( 卜p ) ( w - f ( 0 ) ) ， f ( 1 ) 一f ( o ) 解得：w ( p ) w “一r ( 0 ) + p ，如果政府可以完全监督企业( p = i ) ，参与约束，意味着安 全报酬等于w o r ( o ) + f ( 1 ) 一f ( o ) ；一般情况下，政府不可能完全监督企业( p 0 ，c ( p ) 0 ，且c ( o ) = o ， c ( 1 ) = 。即：p 越高，成本越大，并且p 的边际成本是递增的。c ( o ) = 0 意味着如果在监督 管理方面没有投入，企业发生事故被发现的概率为0 ，成本为0 ；c ( 1 ) = 一，则意味着如委托人 想使企业发生事故被发现的概率达到1 ，则成本为无穷大。因此，政府的代理成本包括两部分： “激励金”和监督监察成本c ( p ) 。提高p 可以节约“激励金”，但要增加监督成本。故政府可 选择p 最小化的代理成本：m i n c ( p ) = ( f ( 1 ) 一f ( o ) ) ( 卜p ) p + c ( p ) 最优化的一阶条件为： ! ! 掣+ c ，l p ) 。o ， f 【1 ) 一f ( o ) 、 。 ，式中，第一项 p 是提高p 的边际收益，第二项t t pj 是提 高p 的边际成本。最优化意味着边际收益等于边际成本。 从国际惯例上看，罚款几乎是现代各国安全法规中通用的重要组成部分。相比而言，我国的 安全法规关于罚则的内容较粗有待于完善。我国现有的安全生产法律法规、法律体系尚不完善， 需要进一步完善。 综上所述，不难看出，安全生产监督管理都是在信息不对称的条件下进行的，要想达到监 管的目的，消除安全的隐患，确保安全生产，就必须改善信息不对称条件下的成本问题，对企业 实行重奖重罚，把企业的安全状况与企业领导人的收入和政绩挂钩，提高事故的赔偿标准，从而 使企业变压力为动力，不断改善企业安全状况、提高企业安全生产管理水平。同时，通过不断 完善安全生产的法律法规和规章制度，加大政府安全生产监督管理的责任，并进行严格追究，才 能使政府的监管力度不断加强。 2 4 政府各监管部门之间的协调机制分析 一、 综合监管与专项监管 安全生产综合监管概括地说就是宏观的、高层面的、全局性的、全面性的、全方位的监管。 从不同层面看，一是对全国或地区全局性的综合监管。主要是宏观思路的谋划、发展规划和工作 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章我犀政府安全生产监督管理的体制和机制分析 计划的制定、重要工作的部署、重大活动的组织、政策法规的拟定、事故及伤亡情况的统计、 备行各业特大和特别重大事故的调查处理、安全生产形势的分析预测、重要信息的传递和整体情 况的综台等。二是局部性的，对一些行业和领域的安全生产实施综合监管。主要是安全生产监管 部门对有行业主管部门的相关行业和领域的安全生产工作的综合监管。安全生产监管部门负责对 这些部门的安全生产工作进行指导、协调和综合。三是直接监督管理部分行业的安全生产工作。 直接监管的主要对象是投有专设部门监管的行业，如工商贸等企业。直接监管并不是寅接参与企 业的安全生产工作，而是运用法律手段、经济手段和必要的行政手段进行监督管理。 专项监管是对某一行业、某一领域的安全生产工作实施的监督管理。如公路、水运、铁路、 民航、水利、建筑、军工、邮政、电信、林业、消防等有主管部门的行业和领域，他们有自己的 监管部门，其具体的、直接的、日常的安全生产监管工作( 如行业管理、审查审批、评价评估、 检查检测、宣传教育、培训考核、事故查处、行政处罚等) 主要由各级负有安全生产监管职责的 有关部门承担。 只有在各级政府的统一领导下，依靠有关部门的共同参与、齐抓共管，才能做好安全生产监 管工作。单靠某个部门“单枪匹马”，不可能“包打天下”。安全生产综合监管与专项监管尤其是 这样。因此，要实现安全生产工作齐抓共管、综合治理，必须把握以下原则： i 、综合不包办。综合监管部门受政府委托牵头组织有关部门共同抓好安全生产监管工作， 应当调动各方面的力量，发挥有关部门的积极性，及时研究解决和协调各部门工作中的重大问题， 为有关部门排忧解难。综合监管部门对专项监管部门的工作不应当事无巨细地大包大揽，包办代 替只能造成矛盾，抵消力量，削弱监管力度。 2 、分工不分家。综合监管部门与专项监管部门的职责明确后，不等于各部门可以各自为政， 各行其是了。因为分清职责是相对的，在实际工作中必然会有大量的具体问题需要各部门共同处 理。譬如煤炭行业的关井压产工作，就需要公安、工商、质检、煤矿监察、矿产资源、电力等有 关部门共同参加，联合执法，才能奏效。任何一个部门的工作，离开其他部门的支持，都是管不 了也管不好的。 3 、沟通不“项牛”。安全生产监管工作关系不顺的原因之一，是由于一些部门之间互不通气、 互不“买帐”。部门之间没有大小高低之分，只有职责分工之别。特别是在各部门监管力量严重 不足的情况下，更需要重视和加强相互的沟通和配合，如要“顶牛”部门之间势不两立，将其 它部门拒之门外，必然是两败俱伤，事倍功半。 4 、有责不推卸。按照权责一致的原则，监管部门在享有权利的同时必须承担相应的责任。 监管执法工作中出了问题，无论是综合监管部门还是专项监管部门应当勇。r 承担各自的责任，要 有推功揽过和严于自律的气度，只有共同搭台、相互补台、协同配合、尽职尽责，才能真正做好 安全生产监管工作。 二、垂直监管与属地监管 安全生产属地监管一直是我国采取的监管方式，但随着我国经济的快速发展煤矿行业的安 全生产形势日益严峻伤亡事故日益突出，受到了国家的高度重视，并借鉴美、英等发达国家对 事故高发的矿山实行垂直监管的经验，于1 9 9 9 年增设了国家煤矿安全监察局，实行垂直监管。 垂直监管的好处是监管机构相对独立，不易受地方保护的影响。监管较为有力：缺点是容易失去 地方政府和企业的支持，孤军作战，实际工作效果难以显现。属地监管的好处是可以充分发挥地 7 中国农业大学硕士学位论文第二章我国政府安垒生产监督管理的体制和机制分塑 方政府的作用，落实责任和整改措旌，就地就近加强管理，行政管理成本相对较低。缺点是易 受地方保护的影响，易产生腐败。为发挥各自的优势、弥补各自缺点和不足，垂直监管部门应注 重依靠地方政府的领导，依靠属地监管部门的支持与配合，特别是在重大问题的处理上应主动及 时地向当地政府汇报，与属地监管部门沟通。属地监管部门应积极配合、支持垂直监管部门的工 作，发挥垂直监管部门的优势，提高当地的安全生产监管水平，促进当地的安全生产工作。 2 5 上下级政府之间安全生产监管的机制分析 2 5 图1上下级政府及其监管部门之间的关系 1 、上级政府及上级政府安全生产监管部门对下级政府的监督检查。主要是对下级政府贯彻 落实党和国家的安全生产方针、安全生产法律法规以及上级党委、政府的重要工作部署的以及其 履行安全生产职责，落实安全生产责任制，开展安全生产工作等情况进行监督检查。 2 、上级政府监管部门对下级政府监管部门的指导、监督。其主要内容包括：向下级下达工 作计划，部署工作任务，传递重要信息，调查重要情况，指导下级安全生产监管部门开展好工作， 监督检查下级安全生产监管部门职责履行情况和上级安全生产监管部门工作部署的贯彻落实情 况等。 2 5 2 上级政府及其监管部门对下级政府及其监管部门再监管的博弈分析 本文将通过构造博奔模型讨论在不同的再监管力度条件下政府及其监管部门的行为选择， 从中我们可以看到，对下级政府及其监管部门的再监管不仅对下级政府及其监管部门的行为选择 有着决定性意义，同时，也影响着企业的行为选择。本文应用小偷与警察博弈问题作为分析的依 据。该博弈问题是这样的：一小偷欲偷窃，如果小偷去偷窃时警察不在巡逻，小偷就能得手：但如果 小偷偷窃时警察在巡逻，小偷就要被抓住。假设小偷得手可获得赃物，赃物给其的正效用为x ：如 8 土星奎些查兰璧圭兰竺篓耋。，。，。，。，。，茎三茎，耋星壁窒童盒耋耋耋耋茎塞墼笪皇窒! ! ! ! 坌彗 被抓住则要坐牢，坐牢的负效用为一e 。再设警察不巡逻而未被偷，则有正效用为z ：不巡逻遭到 偷窃则要被解雇，解雇的负效用为一y 。如果小偷不偷，则他无得无失，得益为0 ：警察巡逻则出一份 力挣一份工资，同样是无得无失，得益也为0 。根据上面的设定，在该博弈中，小偷有偷与不偷两种 可选策略，警察有巡逻与不巡逻两种可选策略，双方博奔的得益矩阵如图2 ： 双方的策略选择组台 警察 巡逻不巡逻 小偷偷一e ，0 x ，一y 丕垃 且q业圣 图2小偷与警察的博弈模型 根据“小偷与警察”的博弈模型，本文构造不同再监管条件下政府及其监管部门与企业之间 的博弈模型。其中企业类似于“小偷”，政府及其监管部门类似于“警察”：再监管条件分为无监 管、有效监管和一般性监管三种，再监管条件是双方博弈行为展开的外部环境，它影响着局中人的 得益情况。该模型的基本假设如下： 1 、政府及其监管部门的行为目标是谋求个人效用最大化，企业的行为目标也是谋求个人效应 最大化，政府及其监管部门和企业是博弈的局中人。 2 、为方便起见，假设政府及其监管部门与企业没有发生“共谋”，双方的博弈是一个非合作 博弈。 3 ，本博弈是一个完全信息下的二人博弈，即双方在博弈中均能够知道对方的得益状况、行 为目标和策略空间。 4 、企业在博弈中有两种策略：舞弊、不舞弊：政府及其监管部门也有两种策略：监督、不监 督。 5 、企业舞弊的动机在于舞弊成功能获得一定的正效用( 设为x ) ，如果失败则要承担一定的 负效用( 设为一e ) ；如果企业不舞弊，则其出一份力得一份工资，无得无失，收益为0 。 6 、政府及其监管部门不监督的动机在于不监督能够获得一定的正效用( 比如更多的闲暇时 间) ，设为z ，但如果不监督被发现，则要承担一定的负效用( 比如解雇) ，设为一y 。如果政府及其监 管部门监督，则同企业一样也是出一份力得一份工资，无得无失，收益为0 。 根据以上假设，如果政府及其监管部门的行为选择不受任何监管，则表明其选择不监督策略 不会受到任何惩罚。不进行再监管条件下的博弈模型如图3 ： 双方的策略选择组台政府及其监管部门 监督不监督 图3不进行再监管条件下的博弈模型 9 该模型意为：由于对下级政府及其监管部门不进行再监督，不管企业是否舞弊，f 级政府及其 监管部门选择不监督策略总能获得正效用z 。由该模型我们可以看到，如果不对下级政府及其监 管部门进行再监督，则下级政府及其监管部门的最优策略是不监督，此时企业的最优策略就是舞 弊，该模型有一个纯策略纳什均衡“舞弊，不监督”。这个结果对社会而言是最糟的，因为企业没 有得到约束而进行了舞弊，监管部门也没有按义务进行监督。 如果监管部门只要不进行监督，就会受到严厉的惩罚，那么就称对其进行了有效的再监管。在 有效再监管条件下，只要监管部门不监督，就会承受一定的负效用，此时的博弈模型如图4 ： 双方的策略选择组合 政府及其监管部门 监督不监督 图4有效再监管条件下的博弈模型 该模型意为：由于对下级政府及其监管部门进行了有效的再监督，监管部门一旦选择不监督 就会得到负效用一y 。由该模型我们可以看到，如果能对下级政府及其监管部门进行有效的再监管 那么下级政府及其监管部门的最优策略就是监督，此时企业的最优策略是不舞弊。该模型的纯策 略纳什均衡为“监督，不舞弊”。这个结果对社会是最优的，企业得到了约束，而监管部门也恪尽职 守，进行了监督。 进行绝对有效的再监管是比较极端的情况。现实生活中，由于存在着信息不对称等各种问题， 我们很难知道政府及其监管部门是否进行了监督，而只能从监管行为的后果( 即企业是否舞弊成 功) 来判断监管部门的行为。所以对政府及其监管部门行为的判断是这样的：既然只有政府及其监 管部门不监督，企业才会舞弊成功，那么一旦山现企业舞弊成功的情况，一定是政府及其监管部门 没有进行监督，而一旦发现政府及其监管部门没有监督，就对其实行严厉处罚。此时对政府及其监 管部门的监管称为一般性再监管。一般性再监管条件下的博弈模型为： 双方的策略选择组合政府及其监管部门 监督不监督 图5一般性再监管条件下的博弈模型 该模型意为：如果政府及其监管部门监督，企业舞弊，则企业舞弊失败且承受负效用一e ：如果 政府及其监管部门不监督，企业舞弊，则企业舞弊成功，获得正效用x ，政府及其监管部门承受惩 罚，其负效用为一y ：如果政府及其监管部门不监督，企业也不舞弊，则监管部门获得正效用z 。 1 0 土星奎兰查兰耋圭兰竺兰耋，。，。，。，耋三耋。耋星圣查耋盒耋耋竺耋茎耋墼篁窒窒! ! ! ! 坌錾 由该模型我们可以看到，政府及其监管部门与企业之间是没有最优纯策略的。对于政府及 其监管部门，如果他选择监督，那么企业的最优策略就是不舞弊：而一旦企业选择了不舞弊，监管 部门就会选择不监督，但监管部门如果选择了不监督，企业又会舞弊。这种情况在博弈论中称为混 合博弈。 根据博弈论的有关理论，在混合博弈时，双方会各自以一定的概率随机的选择策略。设企业舞 弊的概率是p ，政府及其监管部门监督的概率是h ，此时企业的效用函数u ( 1 ) 为： u ( 1 ) = p ( ( 一e ) x h + x ( 1 一h ) ) + ( 1 一p ) ( 0 h + 0 ( 1 一h ) ( 1 ) 监管部门的效用函数u ( 2 ) 为： u ( 2 ) = h x ( 0 p + 0 ( 1 一p ) ) + ( 1 一h ) ( ( 一y ) p + z ( i p ) ) ( 2 ) 求两个函数的最优解，将两个函数分别求导数，则由( 1 ) 式可得监管部门选择监督的概率h 的 最优解h 为： h = x ( e + x ) 由( 2 ) 式可得企业选择舞弊的概率p 的最优解p 为： p7 = z ( y + z ) 则该博弈的最优混合策略为： p = z ( y + z ) ，h = x ( e + x ) 由该最优混合策路可以看出，企业舞弊的概率p 取决于：政府及其监管部门未监督时企业舞 弊，而给政府及其监管部门带来的负效用一y ：政府及其监管部门未监督时企业也朱舞弊，而给政 府及其监管部门带来的正效用z 。根据前面对一般性荐监管的定义，由于我们无法察觉“不舞弊， 不监督”下政府及其监管部门的行为，自然无法影响z ：但我们能察觉“舞弊，不监督”下政府及 其监管部门的行为，所以可以在企业舞弊成功后，通过对下级政府及其监管部门实行更严厉的惩 罚( 即提高y ) 来减小企业的舞弊概率p 。 政府及其监管部门选择监督的概率h 取决于：企业舞弊成功所获得的正效用x ，企业舞弊失 败所承受的负效用一e 。这表明：政府及其监管部门在工作中必须对企业重大的、盈利丰厚的项目 进行严格监管，因为此时一旦企业舞弊成功，其得益x 就越大，而x 越大意味着h 越大，即政府及 其监管部门进行监管的必要性越大：在企业舞弊失败后加重对企业的处罚( 即提高e ) ，只能促使 政府及其监管部门监督的概率h 减小，而不能使企业舞弊的概率p 减小( 因为p 只受y 、z 的影 响) ，这个结果也被称为“激励的悖论”。 本文依据严格的假设条件，对不同再监管条件下监管部门的行为选择进行了分析，从本文的 分析中可以看出：对监管部门进行再监管的力度不同，监管部门的工作积极性不同，对企业的监督 效果也不同。无再监管时，监管部门的最优策略是“不监督”，企业的最优策略是“舞弊”：进行 有效再监管时，监管部门的最优策略是“监督”，企业的最优策略是“不舞弊”。当进行一般性再 监管时，监管部门的最优策略是按照定的概率随机选择“监督”和“不监督”，企业的最优策略 是按一定概率随机选择“舞弊”和“不舞弊”。这说明我们不仅要重视对企业的监管，同时还要注 意对监管部门进行再监管。只有建立一套完善、健全的包括对企业监督、对监管部门进行再监管 的安全生产监督管理体系，才能从根本上解决实际中的安全问题。 中国农业大学硕士学位论文 第三章世界各国政府安全生产监督管理的状况分析 第三章世界各国政府安全生产监督管理的状况分析 3 1国外职业安全健康立法及执法监督体制 一、职业安全健康立法 安全生产监管工作是一项系统1 程，需要建立在各种支持基础之上，其中安全生产的法规体 系尤为重要，从建国五十多年安全生产的实践经验和国外的发展历程，人们认识到法律法规建设 的重要性的同时，也逐渐意识到构建一个合理的安全生产法规体系和执法机制的重要性。因为， 法律法规制定的最终目的是要体现它的权威性、可执行性和最终效果。在这方面，工业发达国家 在近百年的生产活动中，积累并形成了丰富的成功经验，非常值得我们借鉴。 第二次世界大战结束后，随着经济、生产的不断发展和高、新、尖端技术的运用，一些国家 越来越感到只制定、颁布单一的、零星的，仅适用于某一特定范围的职业安全健康法规已不能适 应形势的需要，需要把职业安全健康作为一个极重要的问题，单独制定一个统一、综合全面的安 全健康基本法。因此，在七十年代，职业安全健康法在国