（公共管理专业论文）政务环境建设与吸引投资研究.pdf

摘要 政务环境作为投资软环境的重要组成部分，对于吸引投资具有举足轻重的作用。 政务环境是一种不可替代的重要资源，是客观存在的，其发挥的作用也是不可忽视 的，不以人的主观意志为转移。研究政务环境发生作用的内在规律，充分发挥其积 极作用，减少消极影响，使政务环境为社会经济发展服务，是本文的研究目的。 目前对于政务环境的直接研究较少。本文试图在相关专家学者研究成果的基础 上，以投资环境和公共服务理论为基础，通过界定政务环境的内涵特征，我们认为 政务环境就是政府机构及其工作人员履行政府职能、提供公共服务的过程中所产生 的影响力。通过研究相关文献资料，阐述了政务环境的特征，并分别从正反两方面 分析政务环境对吸引投资的重要性，指出公平的政务环境有利于外资与内资的共生 双赢、透明的政务环境有利于稳定投资者投资和长期发展、便捷的政务环境有利于 降低投资者商务成本。在分析我国政府职能、法制化建设、公务员队伍现状的基础 上，针对政府职能存在的越位、缺位、错位等方面的问题，提出应准确定位政府职 能，加强和完善宏观调控机制；完善法律体系，加强法制化建设，增强公众法律意 识；提高公务员队伍素质，牢固树立公仆意识，转变工作作风，建设服务型政府的 观点。 关键词：政务环境；吸引投资；公平；透明；便捷 a b s t r a c t a st h ei m p o r t a n tp a r to fs o f te n v i r o n m e n to fi n v e s t m e n t ，g o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t p l a y sa ni m p o r t a n tr o l e b e i n ga ni r r e p l a c e a b l er e s o u r c e ，g o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t i s o b j e c t i v e i t sf u n c t i o n sc a n n o tb ei g n o r e da n dc a nn o tb ec h a n g e db yp e o p l e ss u b j e c t i v e w i l la sw e l l i ti so fp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c et os t u d yt h ei n h e r e n tl a wo fg o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n t ，p r o m o t ei t sp o s i t i v ee f f e c t ，d e c r e a s ei t sn e g a t i v ei n f l u e n c e ，a n dm a k e g o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n ts e r v i c ef o rs o u n da n dr a p i de c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t a tp r e s e n t ，t h e r ea r ef e ws t u d i e sa b o u tg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n t o nt h eb a s i so f r e s e a r c hr e s u l t so fs o m ee x p e r t sa n ds c h o l a r s ，t h i s p a p e ra t t e m p t st o r e d e f i n et h e c o n n o t a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n to nt h ef o u n d a t i o no f i n v e s t m e n te n v i r o n m e n ta n dp u b l i cs e r v i c e st h e o r i e s i tp o i n t so u tt h a tg o v e r n m e n t a l e n v i r o n m e n ti st h ep o w e ro fi n f l u e n c eg e n e r a t i n gf r o mt h ep r o c e s so fg o v e r n m e n t a l o r g a n sa n di t sf u n c t i o n a r yt op e r f o r mg o v e r n m e n t a lf u n c t i o n sa n do f f e rp u b l i cs e r v i c e s t h e p a p e re x p l a i n s t h ef a i r ，t r a n s p a r e n ta n dc o n v e n i e n tc h a r a c t e r i s t i c so fg o v e m m e n t a l e n v i r o n m e n t ，a n a l y s e st h ei m p o r t a n c eo fg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n tt oa t t r a c ti n v e s t m e n t f r o mp o s i t i v ea n dn e g a t i v es i d e s ，a n dp o i n t so u tt h a tf a i rg o v e r n m e n t a le n v i r o n m e n ti s o fa d v a n t a g et ot h ew i n w i no ff o r e i g na n dd o m e s t i cc a p i t a l ，t r a n s p a r e n tg o v e m m e n t a l e n v i r o n m e n ti so fa d v a n t a g et os t a b i l i z et h ei n v e s t m e n ta n dl o n g t e r md e v e l o p m e n to f i n v e s t o r s ，c o n v e n i e n tg o v e m m e n t a le n v i r o n m e n ti so fa d v a n t a g et ol o w e rt h ec o m m e r c i a l c o s to fi n v e s t o r s 。o nt h eb a s i so fa n a l y s i so nt h ec u r r e n ts t a t u so fc h i n a sg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n s ，l e g a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o na n dc i v i ls e r v i c e ，i nv i e wo ft h eo f f s i d e ，o f f s e ta n d a b s e n c eo fg o v e m m e n t a lf u n c t i o n s ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt od e f i n eg o v e r n m e n t a l f u n c t i o n sa c c u r a t e l ya n de s t a b l i s hs e r v i c e - o r i e n t e dg o v e r n m e n t ，s t r e n g t ha n dp e r f e c t m a c r o c o n t r o la c c o r d i n gt ot h ee c o n o m i cd e v e l o p m e n to fd o m e s t i cm a r k e t ，s t r e n g t h l e g a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ，p e r f e c tl e g a ls y s t e m ，i m p r o v el e g a lc o n s c i o u s n e s so ft h ep u b l i c ， e a r n e s t l yt r a n s f o r mt h ew o r ks t y l e ，f i r m l ye s t a b l i s ht h ec o n s c i o u s n e s so fp u b l i cs e r v a n t a n di m p r o v et h eq u a l i t yo fc i v i ls e r v i c e k e y w o r d s ：g o v e r n m e n te n v i r o n m e n t ；a t t r a c ti n v e s t m e n t ；f a i r n e s s ；t r a n s p a r e n c y ； a v a i l a b i l i t y 学位论文独创性声明、学位论文知识产权权属声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：家- l 风丽日期：力即午户月归 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密刚 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名：友l 鼠厕 导师签名： 日期：力i 刁年岁月力e 1 日期珈o 7 年f 月1 3 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 3 9 青岛人学m p a 硕士学位论文 1 研究的目的和意义 己i 言 ji 口 当前，世界经济全球化进程明显加快，科学技术飞速发展，各国、各地l 日j 经济 依存度越来越来高，市场共有、资源共享、相互依存、相互合作的程度不断加大， 借助外力发展本国经济，在市场竞争中发展壮大自己，已成为当今世界经济发展的 大趋势。这一点己被越来越多的人所认识。现在各地都把对外开放、吸引投资作为 经济发展的助推器。 大力吸引投资、借助外力发展自己己成为一种必然选择和关键所在。通过吸引 投资，不但可以引进资金，还可以引进技术、设备、人才以及管理方式等，促进新 的经济增长点的培育、经济结构调整和市场经济体制的建立。可以说，抓吸引投资， 就是抓主要矛盾，就是抓“牛鼻子”；抓了吸引投资，就是抓了农业，抓了工业， 抓了三产，抓了各项社会事业的发展；抓了吸引投资，也就抓了结构调整，抓了高 科技，抓了先进的管理方式，抓了经济国际化；只有抓好吸引投资，整个经济和社 会发展才有高速度和高质量，才能跟上时代的步伐。 截至2 0 0 7 年，我国外商直接投资项目累计达6 3 2 3 4 8 个，实际使用外资金额 累计达7 9 0 7 4 7 亿美元。主要集中在第二、三产业，占项目总数的9 7 2 3 ，占合 同外资金额的9 8 1 2 。2 0 0 7 年，外商投资企业工业产值实现1 2 5 0 3 6 9 4 亿元人 民币，占全国工业产值的3 0 9 1 ，涉外税收总额9 9 7 2 6 亿元人民币，占全国税收 总额的2 0 1 7 。乜3 据6 2 0 0 8 年世界投资报告，在发展中经济体中，中国吸引了数 量最多的外资。 发展中国家和转型国家已经越来越重视吸引外商直接投资，各国之间为吸引外 商直接投资的竞争也渐趋激烈。各国政府纷纷设立外商投资促进机构，采取措施改 善投资环境，以期提高本国吸己j l # l - 资的竞争力。环境是吸引投资的先决条件。下大 力气营造宽松的投资环境，增强吸引力，是当务之急。一个国家对外资最大的吸引 力在于软环境的改善，软环境问题不解决，吸引投资就无从谈起。 政务环境作为投资软环境的重要组成部分，对于吸引外商投资具有举足轻重的 作用。优良的政务环境是促进招商引资工作良性循环的前提条件，是生命线! 政务环境是一种不可替代的重要资源，是城市竞争力和社会生产力的突出体现，抓 政务环境就是抓机遇，优化政务环境就是要解放和发展生产力! 实践证明，哪里政 截至2 0 0 7 年全国外商直接投资行业结构 e b 0 l 2 0 0 8 - 1 1 一l o h t t p ：w v n v f d i g o v c n p u b f d i w z t j i n t j s j w s t z s j 2 0 0 7 n z g w z t j t 2 0 0 8 1 1 1 0 _ 9 9 0 5 8 h t m 跚2 0 0 7 年利用外资几项经济指标 e b o l 2 0 0 8 - 1 1 - 1 0 h t t p ： 琳嗣1 f d i g o v c n p u b f d i w z t j i n t j s j w s t z s j 2 0 0 7 n z g w z t j t 2 0 0 8 1 1 1 0 9 9 0 7 5 h t m l 引言 务环境好，哪罩就能获得投资者的青睐，哪里就会形成巨大的人流、物流、信息流、 资金流，哪罩的区域经济发展就会充满生机和活力。政务环境在整体环境中起主 导作用，直接影响整体环境的优劣，是区域环境优劣的重要标尺。口1 我国长期受计划经济影响，市场经济体系尚不完善，政府在整个经济活动中发 挥着至关重要的作用。政务环境的好坏，行政效率的高低，对经济发展具有重要作 用，甚至可以说是决定性作用。政务环境是客观存在的，其发挥的作用也是不可忽 视的，不以人的主观意志为转移。研究政务环境发生作用的内在规律，充分发挥其 积极作用，减少消极作用，让政务环境为经济社会又好又快发展服务，是研究政务 环境的现实意义。 研究政务环境，充分阐释其特征，可以为政务实践提供理论支持。现阶段我国 政府职能转变是在摸索中前进，可以说实践走在了理论前端，关于政务环境的理论 是落后于实践的，没能为政务实践提供理论支持。没有理论指导的实践是盲目的。 我国政务实践的不断深入，呼唤先进的理论指导实践。 研究政务环境，揭示其重要意义，可以提高对于政务环境建设的重视程度，有 利于营造优良的政务环境。如果对政务环境不重视，甚至忽视其重要意义，对于现 实存在的不良政务现象漠然视之，昕之任之，任凭歪风邪气污染政务环境，将会给 整个社会经济的发展带来不可估量的损失。 研究政务环境与吸引投资的关系，发现其内在规律，才能为构建有利于吸引投 资的政务环境指明方向，才能提供积极、合理的建议。如果盲目地乱建，就有可能 违背其客观规律，甚至会南辕北辙，适得其反，破坏政务环境，影响整个投资环境 对投资者的吸引力。 2 相关文献综述 从理论方面来说，政务环境问题是一个涉及到方方面面的系统工程，对于经济 和社会发展起着重要作用。目前对于政务环境的直接研究较少，特别是作为一个专 门领域来研究。在实践中，一些地方和部门( 如工商、税务等) 也只是根据实际工作 中遇到的问题和管理相对人的要求，就事论事地调整和修正自己的行政行为，并没 有上升到理论层面去认识和重视行政环境问题。政务环境涉及投资环境和政府职能 问题，本文试图以投资环境和公共服务理论为支撑，探讨政务环境建设问题。 郭红爱剖析政务环境与招商引资 e b o l 2 0 0 8 3 一1 0 h t t p ：g o v y o n g j i i n f o d a r t 2 n e w s s h o w d o ? i d = 1 1 6 7 9 2 1 优化政务环境 n 咸阳日报2 0 0 5 1 1 2 8 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 2 1 关于投资环境理论 投资环境理论与方法的研究历史不长，在世界上仅有3 0 余年的时间，在我国 大陆则更短，只有2 0 余年，但其某些基本思想和方法早已存在于经济学的某些分 支之中( 邓宏兵等，2 0 0 0 ) 。尤其是与国际直接投资理论和区域经济学关系密切，这 主要表现在以下三个方面：( 1 ) 投资环境这一概念是随国际资本流动的剧增而出现 的，其理论基石，一是劳动地域分工理论，一是区位理论。( 2 ) 劳动地域分工理论 是国际资本流动与国际贸易产生的共同理论基础。( 3 ) 域际分工与国际分工虽然空 间尺度及属性不同，但都遵循劳动地域分工理论的基本法则。 2 1 1 劳动区域分工理论 作为国际资本流动和国际贸易的共同理论基础的劳动地域分工理论，其核心内 容是比较优势理论。大卫李嘉图( d a v i dr i c a r d o ，1 8 1 7 ) 发展和突破了绝对优势 理论，提出了比较优势理论，即所谓“两利相权取其大，两弊相权取其轻。”按比 较优势分工的结果可以使资源配置更合理，该理论遂成为国际贸易理论的基石。由 瑞典经济学家赫克歇尔( e f h e c k s c h e r ) ( 1 9 1 9 ) 提出了后经其学生俄林 ( r o h l i n ) ( 1 9 3 3 ) 发展了的“要素禀赋论”( 即h 一0 理论) ，认为要素禀赋的差异才 是地域分工和贸易的决定因素。无论是斯密、李嘉图的古典学派，还是赫克歇尔、 俄林、克普格曼、弗农的现代学派，尽管学派规模高潮迭起，但比较优势理论所揭 示的核心始终是国际贸易与分工理论的主线，这条主线上的各种理论和学说，尽管 各自侧重不同，视角有别，但它们对于建立区域投资环境理论和正确理解与评价区 域投资环境无疑都是很有启迪和指导意义的。 2 1 2 区位理论 区位是指某一主体或事物所占据的场所，具体可标识为一定的空间坐标。区位 理论是区域投资环境研究的最重要理论资源之一，二者有诸多相通和相似之处。二 者的研究相互渗透也相互促进。其成果对于区域投资环境的评价与分析有着重要的 理论和现实意义。 2 1 3 国际直接投资理论 国际直接投资( f o r e i g nd i r e c ti n v e s t m e n t f d i ) 从投资源地出发到投资目的地落 实的整个过程。f d i 理论是研究分析区域投资环境形成和决定性构成要素的基础， f d i 的产生总是与一定的区域投资环境选择相伴而行的，即什么类型的区域投资环 境就会吸引什么类型的f d i 。反过来，也可以说，什么类型的f d i 就会流向什么类型 的区域投资环境。影响f d i 产生流向、流向的因素实际上正是区域投资环境分析所 3 引言 要考虑的因素。有较大影响的理论包括：垄断优势理论、内部化理论、产品周期理 论、小岛清的日本式f d i 理论、国际生产折衷理论等。 2 2 关于公共服务理论 公共服务作为政府为公众提供的一切公共事务的代名词，总体来讲，是在市场 经济发展到一定阶段，社会公共管理需求不断增长，要求政府提供公共产品予以满 足的社会背景下产生的。u 1 2 0 0 4 年2 月，温家宝总理在省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研 究班结业式的讲话中指出：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公 共设施建设，发展社会就业，社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公 共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供 保障和创造条件。”晗 李惠等在中国政企治理问题报告中主张，企业是市场经济的主体，现在的 企业不应像计划经济时期那样，是政府的附庸，要彻底打破政企不分的格局，给企 业以更多的自主权力，亦即政府要小，管得要少。但该著述只是单单从政府与企业 的关系角度做了研究，并未从深层次上说明现代政府应该提供哪些优质的服务环 境。李文良等在中国政府职能转变问题报告中，从适应w t o 角度研究了政府职 能转变问题，认为入世首先是政府的入世，政府管理要严格按照w t o 规则要求去做， 从根本上转变政府职能。这些观点指出了中国政府行政改革的核心一转变行政职 能。澳大利亚公共管理学教授欧文e 休斯在其著作公共管理导论中指出，政府 对经济的干预越少越好，公共管理的新模式应当是适应市场机制和经济发展的需 求。这代表了现代公共管理的发展趋势，是世界范围内的，具有一般性的意义。杨 晓在范本的创造一论我国政府职能的重新定位中认为，政府要做好制度创新， 进一步加强政策的可行性，界定和保护产权，进一步完善公正、公平、公开的市场 机制，同时要平衡公平与效率之间的关系。要协调好政府与社会、个人的关系，适 当并果断地放权。这种观点较为准确地概括了政府的角色，这些正是当前社会所需 要的，比较符合我国现在的实际情况。尹素琴在公共管理的理论与实践思考一 文中认为，要重新定位公共管理的主体，这个主体应当是以政府为核心的多元化、 开放式的主体体系，应注意发挥中介性部门和公众的作用。这个观点比较有新意， 将传统意义上的单一的公共管理主体一政府，变成了主体体系中的一个( 尽管它是核 心) ，而对一向处于被动、受制的管理相对人一公众，成为了管理主体的一部分。 1 1 张立华新公共服务理论及其对我国服务型政府建设的启示 d 北京：北京师范大学管理学 院，2 0 0 6 幻同上 4 青岛人学m p a 硕十学位论文 陈天翔等著的西方国家的政策体制改革与政府重塑则主张，我国政府改革要向 西方国家学习，塑造企业化的政府。当然，企业化政府的效率会大大提高，这确实 是当代政府改革的方向。 以上这些著述的思想和主张，虽然没有直接地研究政务环境问题，观点和理论 也多种多样，但都间接地说明了政府应该提供良好的政务环境，为经济和社会发展 做好服务工作。所以应当说，这些理论成果问接代表了当前政务环境方面的研究现 状，可以作为本文研究的依据和借鉴。从实践方面看，我国的政务环境不够理想， 急需加强建设，这是摆在政府面前的现实问题，如何更好地从根本上解决这个问题， 需要有关理论的支持，这就对行政环境方面的理论研究提出了要求。本文正是在这 一背景下提出的，希望本文的研究能够充实政务环境方面的研究内容，同时对改善 政务环境有所帮助。 作为传统公共行政和新公共管理的一个标准的替代模式，登哈特指出，新公共 服务理论的核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、 公民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。具体而言，建构在 民主公民权、社区和公民社会模型以及组织人本主义和公共对话理论基础之上的新 公共服务，理论体系，其基本内涵主要有以下几点，它们也构成了新公共服务理论 规范研究的框架基础： ( 1 ) 服务而非掌舵。政府及其公务人员越来越重要的角色趋向于协助公民表 达并实现共享的公共利益，而不止于控制或引导新方向。 ( 2 ) 追求公共利益。公共利益是主要目标，而非副产品。公共行政人员必须 致力于建造一个集体的、共享的公共利益观念，其目标不是要在个人选择的驱使下 找到快速解决问题的方案，而是分享利益和分担责任的创造。 ( 3 ) 战略的思考，民主的行动。即符合公共需要的政策和计划，如果通过集 体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。 ( 4 ) 服务于公民，而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商， 而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客，的需求，而 且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。 ( 5 ) 责任并不是单一的，即公务员不应当仅仅关注市场，亦应关注宪法和法 令，关注社会价值观、政治行为准列、职业标准和公民利益。 ( 6 ) 重视人而不只是生产力。公共组织及其所参与的网络，如果能够在称重 所有人的基础上通过合作过程与领导分享，则其更有可能获得成功。 ( 7 ) 超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共 资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡 引言 献，那么公共利益就会得到更好的实现。 公共服务精神是服务型政府的根本标志。在我国，政府职能除了公共服务外， 还包括经济调节、市场监管、社会管理等非公共服务职能。在社会主义制度下，构 建中国特色的服务型政府主要应包含以下几层含义： ( 1 ) 从价值取向上看，服务型政府的要求表现为共同的人权思想、民本思想、 社会本位和公民本位的理念。政府必须认识到人民是国家的真正主人，“政府是属 于人民的”，政府的权力来自于人民的让渡，因此政府必须全心全意为人民服务。 ( 2 ) 从政府职能范围看，服务型政府是有限政府。政府主要是做市场和个人 不能做、不愿做或者做不好的事情。 ( 3 ) 从政府运行机制看，服务型政府要求政府的行为必须经过一定的民主法 定程序，即要公民参与到决策中，由政府和公民的良性互动达到一致来决定社会的 发展方向。换言之，政府必须依法行政，是法治政府。 ( 4 ) 从政府提供服务的方式和手段看，服务型政府必须使用现代化的先进管 理手段和方法。本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务。换言之，政府必须 是有效政府。 ( 5 ) 从政府行为的后果看，服务型政府应该是责任政府，必须为自己的行为 和提供的服务负责。 服务型政府与有限政府、责任政府、法治政府、民主政府和有效政府是紧密相 连、内在统一的。它着眼于社会公正、社会发展和责任政府三个方面。以服务为核 心理念，并把这一理念贯穿于政府过程的各个方面和环节。乜3 3 论文的基本框架 全文分五个部分，包括引言、第卜3 章、结论。引言部分主要包括研究的目的 和意义、相关文献综述、论文的基本框架、理论创新和研究方法。第一章主要分析 了政务环境的定义、特征及对吸引投资的影响，第二章主要分析了当前我国政务环 境在吸引投资方面存在的问题，第三章提出了优化政务环境的建议。 4 理论创新和研究方法 本文主要运用投资环境、公共服务理论和对比分析法、文献法、调查研究法、 系统分析等方法，将理论分析和实证研究相结合，再辅之以案例说明，力求在理论 口1 美 罗伯特b 登哈特，珍妮特v 登哈特新公共服务：服务而非掌舵 j 中国行政管 理2 0 0 2 ( 1 0 ) ；4 2 4 4 引张立华新公共服务理论及其对我国服务型政府建设的启示 d 北京：北京师范大学管理学 院，2 0 0 6 6 青岛火学m p a 硕十学位论文 研究的基础上，通过适当的例证，实现理论研究与实证研究的有机融合。 本文首先界定了政务环境内涵特征，认为政务环境是投资环境的重要组成部 分，是重要的软基础设施，在相关硬基础设施相差不大的情况下，对吸引外资具有 至关重要的作用。通过进行政务环境对吸引外资的效益分析，指出建设公正、透明、 高效的政务环境的重要意义，提出了改善我国政务环境的建议。 7 第1 章政务环境的定义、特征及对吸引投资的影响 第1 章政务环境的定义、特征及对吸引投资的影响 1 1 政务环境的界定 1 1 1 相关文献关于政务环境的定义 政务环境，是指政府及其行政人员在履行经济和社会职能过程中所形成的环境， 即政府对经济、社会进行管理和提供服务过程中各种要素的总和，如服务态度、办 事效率等。这个行政环境的好坏，直接关系到政府管理的效果，对经济、社会发展 有至关重要的影响。川 政务环境就是政府为实施社会公共管理、促进社会经济发展和提高人民生活水 平，通过政策、法规和改善基础设施等手段优化资源配置的一系列长期的、不断改 良的过程。嵋1 政务环境就是政府要以“服务政府、责任政府、阳光政府 为目标，创新服务 流程，建立便捷通道，为企业发展创造一个良好的发展环境。也就是说，政府要在 规定的时间内，以高效率服务企业。政务环境的构建是一个系统的服务体系，好的 政务环境是打造城市核心竞争力的加速器。瞄1 1 1 2 政务环境静态、动态因素分析 政务环境是投资软环境中的一个重要因素，政务环境本身也包括静态和动态因 素两个方面，首先，政务环境的静态因素包括政府及其职能部门政策法规的制定、公布 和执行情况以及对企业和公众提供的公共服务、权益保障措施的情况，还包括对政府 监管、投诉机制的建设情况。 而政务环境中的动态因素则是指政府公务员的行为即政务行为，它包含政务行 为的效率、透明度、公平、公正、廉政程度等各个子因素。从政务环境的内容可以 看出，政务环境中静态因素是根本，法律法规建设是否完善，行政管理程序是否科学合 理都直接影响到政务环境公众对政务环境的评价。作为动态因素的政务行为也有着 重要作用，一个政府政务环境的好坏都要靠政务行为来体现，公务员能否提供高效、公 平、透明、廉洁的服务也将影响政务环境的质量。h 1 n 1 李衍军改善辽宁政务环境的研究e d 东北：东北大学公共管理学院，2 0 0 4 乜1 许小念，栾静政务环境：提升核心竞争力的加速器 n i l j l l 日报，2 0 0 6 7 1 0 ( 7 ) 3 1 同上 褚法政，刘丽政务环境在吸引外商投资中的重要性 j 商业研究，2 0 0 4 ( 3 0 4 ) ：9 8 8 青岛人学m p a 硕+ 学位论文 1 1 3 政务环境的定义 政务是指关于政治方面的事务，也可以泛指国家和地方政府的各种管理工作。 政务有广义和狭义之分。广义的政务是指各类行政管理事务的总称，如政府、人大( 议 会) 、军队、政党等各种行政管理活动，它包括政府事务、军务、社区服务、执政党 党务活动等等；狭义的政务专指政府部门所丌展的行政管理和社会服务活动。在我 国，对政务的理解主要是指广义的政务。 环境是指周围所在的条件，对不同的对象和科学学科来说，环境的内容也不同。 对企业和管理学来说，环境指社会和心理的条件。环境总是相对于某一中心事物而 言的。环境因中心事物的不同而不同，随中心事物的变化而变化。围绕中心事物的 外部空间、条件和状况，构成中心事物的环境。瞳1 投资环境是指影响投资效益的各种条件。内容主要包括：( 1 ) 投资所在地的政治 经济制度和经济立法状况；( 2 ) 市场规模和容量；( 3 ) 基础设施和协作条件；( 4 ) 劳动 力状况如人员素质以及工资水平；( 5 ) 政策上的优惠条件等等。1 政务环境是指政府部门在开展行政管理和社会服务活动过程中形成的条件和状 况，即政府机构及其工作人员履行政府职能、提供公共服务的过程中所产生的影响 力。主要包括政务的运行机制，办事环节、工作效率以及政务方面的管理政策以及 政务方面的收费等情况。政务环境是构成投资软环境的重要载体。一切投资活动都 要在大的市场环境下进行，以资金、货币等金融环境包含的因素为主要交易手段， 按照政务的运行机制、办事程序去处理与投资活动有关的相应事宜。良好的政务环 境，会对投资者产生极大的吸引力。 简单的说，政务环境就是政府机构及其工作人员履行政府职能、提供公共服务 的过程中所产生的影响力。 1 2 政务环境的特征 政务环境是投资软环境的重要组成部分，属于软基础设施。政务环境是经济发 展软环境的龙头，对软环境其他因素具有决定性和规范性的作用。优化经济发展软 环境，最根本的是要优化政务环境。因此，要进一步提高政府治理效率和服务质量， 加快管理型政府向效能型、服务型、责任型政府转变，营造廉洁高效的政务环境。 政务环境作为投资软环境的组成部分，具有一般投资环境的特征，同时也具有 m 周苏、杨武剑、王文等电子商务概论【m 浙江：科学出版社，2 0 0 8 2 3 环境 e b o l h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 1 3 6 5 5 h t m 嘲投资环境 e b o l h t t p ：b a i k e b a i d u c o m v i e w 8 3 2 4 4 h t m 9 第1 章政务环境的定义、特征及对吸引投资的影响 投资软环境的特征。 1 2 1 政务环境具有投资环境的特征 ( 1 ) 政务环境具有综合系统性。 政务环境是由静态因素与动态因素所构成的复合体，静态因素与动态因素又是 由各个子因素构成的，各个因素( 或子系统) 相互协调，相互作用形成一个完整的有 机的政务环境系统。虽然在整个政务环境中单个因素的影响力量会直接或间接地对 投资行为产生作用，但投资者总是在投资的总目标下，依据环境各要素的总体作用 ( 合力) 而进行综合与系统地分析与评价，进而做出决策。作为一个系统，复杂性、 层次性和结构形式是政务环境系统的三大内部特征。从复杂性看，政务环境涉及政 府职能、政府公共服务、政务运行机制等的各个方面，包括的范围广，组成的要素 多。从层次性看，在空间尺度上有宏观政务环境、中观政务环境、微观政务环境之 分，在时间尺度上又有过去的、现实的和未来( 潜在) 的政务环境之分。从组成要素 上，有静态政务环境，也有动态政务环境，层次十分明显。从结构性来看，政务环 境各构成要素之间，各子因素之间总是按照一定的结构、比例结合起来，共同决定 政务环境的利用价值、利用规模和利用方向，此外，政务环境系统还具有自组织性， 通过内部要素的替代机制以弥补其它要素的缺陷。政务环境的综合系统性要求我们 在评价政务环境的实践中应全面细致地分析和研究现有的政务环境及其变化趋势。 ( 2 ) 政务环境的先在性和对象性 投资者所面临的具体政务环境总是先于投资而客观存在的，这是政务环境的先 在性。同时，政务环境总是相对于投资主体而言的，一个既定的政务环境不可能对 所有行业具有完全相同的吸引力。例如，有的政策是针对制造业的投资而制定的， 目的在于扶持制造业发展，这种政务环境必然会对制造业产生较大的吸引力，而对 其他行业则不具有这样强烈的吸引力。这是投资环境的对象性。先在性和对象性要 求在评价政务环境时要针对不同的投资主体对其投资候选区进行预先评价。 ( 3 ) 政务环境的空间属性 政务环境的空间属性是指政务环境总是占据一定的地域空间或产业( 行业) 空 间，区域差异性反映为政务环境的差异。政府进行行政管理，提供公共服务，都是 在其行政区域范围内进行的，超过其行政区域的政务行为是无效的。政务环境的空 间属性使得政务环境具有空间差异性。 ( 4 ) 政务环境的时变开放性 政务环境是一个动态平衡的时变开放系统，它总是处于不停的运动之中。一方 面，组成政务环境的诸多因素的变化势必招致政务环境结构的相应调整，从而使政 1 0 青岛人学m p a 硕十学位论文 务环境总体发生变动。在一个时期优越的政务环境，在另一个时期则可能变得恶劣， 反之亦然。例如，计划经济时期的政府是权力型的审批政府，政府行政以权力为中 心，以行政审批为主；管理方式多用直接手段，以红头文件、政策手段为主。n 1 应 该说当时的政府管理模式与当时特定的经济环境是相适应的，在当时发挥了积极的 作用，有利于当时经济社会的发展。但在当今社会背景下，如果再实行当时的政府 管理模式，无疑不能适应现在经济社会的发展，就不能称之为优越的政务环境。 另一方面，政务环境的评价标准也是随时间而相对变化的。时变开放性表明， 政务环境优劣不是绝对的而是相对的，改善政务环境是无止境的，评价政务环境的 标准与观念也要依据实际情况适时地调整。 1 2 2 政务环境具有投资软环境的特征 ( 1 ) 载体模糊性 政务环境不像基础设施、交通、地理区位等硬环境看得见、摸得着，政务环境 运行的载体并不是清晰可见的，它渗透在投资活动进行过程中的各个方面，是不具 有物质形态的因素，比较模糊，因此政务环境具有载体模糊性的特点。 ( 2 ) 主导与协同性 在一定区域、一定阶段中，在许多对投资活动产生影响的因素中，总会有一个 或几个因素决定、支配着其它因素，如在构成政务环境的几个方面中，政府职能起 着主导的作用。另外，单一要素对于政务环境的影响力大小可能不同，但是整个系 统表现出了协同作用的效果，整体对政务环境产生影响。 ( 3 ) 难以量化 政务环境的各个方面中，很多是难以量化的。比如政务环境的好坏不能单纯地 以颁布优惠政策的多少来衡量，还涉及到政策的优惠程度以及政策的落实情况等等。 政务环境的公平性也同样难以量化地去衡量。总之，政务环境具有难以量化的特点。 1 3 政务环境对吸引投资的影响 政务环境是一种重要资源，更是竞争力和生产力的体现。实践证明，哪里政务环境 好，哪里就能获得投资者的青睐，非公有制经济发展就会形成潮流，带动起巨大的人 流、物流、信息流、资金流，哪里的区域经济发展就会充满生机和活力。1 1 1 冯颖，张佛全电子政务促进政府职能转变 j 铜陵社会科学，2 0 0 50 4 3 ) 嘲乔桂香论河南非公有制经济政务环境之优化 n 许昌学院学报，2 0 0 6 ，2 5 ( 1 ) 1 1 第1 章政务环境的定义、特征及对吸引投资的影响 1 3 1 公平的政务环境有利于外资与内资的共生双赢 我国入世承诺对所有企业实行国民待遇，营造公平的政务环境有利于与国际接 轨，兑现入世承诺，当然有利于吸引外资，有利于外资与内资的共生双赢。 ( 1 ) 公平的政务环境的特征 辞海中是这样解释公平的：“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社 会标准( 法律、道德、政策等) ，正当的秩序合理的待人处事，是制度、系统、重 要活动的重要道德品质。”从人们向往和追求的角度理解公平的朴素含义包括惩恶 扬善，是非分明，处事公道，态度公允，利益平衡，多寡相匀等内容。 公平的原则常被视为是超越个人关系、超越权威而存在的，在公平原则面前， 别的都应该让位。而公平的含义，就是按规则办事，对组织中的每一个成员都一视 同仁。乜1 平是人类追求的理想目标，是人的一种基本需要，这种需要对人来说是不 可缺少的，也是其他需要所不能替代的。瞄 胡锦涛指出，公平正义是和谐社会的重要特征之一，“就是社会各方面的利益 关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义 得到切实维护和实现。 h 1 公平与效率是社会发展中的两大目标，也可以视为公共政策所要追求的两大目 标。从内涵上来说，公共政策就是那些为追求切实维护、有效增进和公平分配公共 利益而制定的行为准则。其中，有效增进公共利益的过程就是追求效率目标的过程， 公平分配公共利益的过程就是追求公平目标的过程。 公平的政务环境包括以下几重含义： 权利公平。权力公平是社会公平和正义的内在要求，是社会和谐的重要立足 点。公平作为一种社会关系，体现的是社会对所有成员的“不偏袒性 ，使他们在 平等的起点上融入社会。因此，社会公平内在地要求并首先体现在人们各项权利的 公平上，这是机会公平、规则公平和分配公平的逻辑起点和实践起点。没有权利公 平，就不可能出现机会公平、规则公平和分配公平。权利公平具体体现在政治权利 公平、劳动权平等、分配权公平等方面，归根到底是要体现在各社会成员具有平等 的生存权和发展权上，并通过法律、制度以及社会运行机制等方面的安排及调整予 逊克县检察院公平正义的含义及对检察干警的要求 e b o l 2 0 0 6 - 11 - 1 5 h t t p ：w w w h 1 i c y g o v c n d e t a i l c f m ? n e w s i d = 2 a 8 c 4 5 9 6 2 9 i d = 2 2 9 f 5 3 8 5 3 9 e d f d d d o e c 4 f b f 3 4 7 3 c 8 6 d 9 c 4 d d l 3 f f 埋。陈晓萍公平的含义 j 管理 人，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：1 6 啼1 焦存朝论公平的经济价值 e b o l 2 0 0 8 0 6 2 4 h t t p ：w w s t u d a n e t j i n g j i l i l u n 0 8 0 6 2 4 0 8 4 9 5 1 8 8 h t m l h 樊百安，杨迎春公平正义的科学内涵及要求 e b o l 2 0 0 6 - 0 6 2 1 h t t p ：聊哪s t u d a n e t f a x u e lil u n 0 6 0 9 2 1 1 7 3 7 2 5 5 9 h t m l 1 2 青岛人学m p a 硕士学位论文 以体现。在政务环境中，就是指政府在提供公共服务时不偏不倚，使各种社会主体， 包括投资者与普通公民，内资与外资，国企与私企，大企业与中小企业都有公平地 享有政府提供的公共服务的权利。 机会公平是社会公平和正义的前提基础，是社会和谐的基本条件。作为一种 现实的社会存在，公平或不公首重机会，机会公平是最大的公平，是公平的首要标 志。它要求社会提供的生存、发展、享受机会对于每一个社会成员都始终均等。它 在实际社会生活中主要表现为两个方面：一方面，都有平等的参与机会，主要体现 在自由选择、职务升迁、资源利用等方面；另一方面，都有获得平等的发展潜力、 施展才干的机会，主要体现在接受教育和培训、获得信息等方面。在权利公平的基 础上，机会公平是实现社会公平的首要前提。如果机会不公平，权利公平、规则公 平和分配公平就会流于口号和形式。机会公平虽然不一定必然导致结果公平，但没 有机会公平就必定没有结果公平。对于心理、身体和能力方面有缺