（公共管理专业论文）推行税收执法责任制的问题与对策——以江苏省地方税务系统为中心.pdf

推行税收执法责任制的问题与对策中文摘要 中文摘要 税收执法责任制的建立和实施，是基于对税收执法权的监督和制约。它以强 化责任追究为突破口，着力从微观权利方面解决具体权力行使过程中的制约问题， 在目前条件下，执法责任制对税权具体行使过程的制约作用显得尤为重要。本文 从推行税收执法责任制的现状及存在问题、推行执法责任制过程中的难点分析及 有效推行税收执法责任制的若干对策三个方面，对税收执法责任制的实践意义作 一番探讨，并对税收执法责任制的进一步推行提出十点建议，强调只有从执法权 行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手，从监督工作的薄弱环节、制约 机制不健全的方面入手，进行重点监督，才能提高执法责任制的实施效果。 关键词：税收执法责任制 作者：魏建军 指导教师：许冠亭 t h e p r o b l e m sa n ds o l u t i o n so f i m p l e m e n t a t i o no i lt h et a x l a w se n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m a b s t r a c t t h ep r o b l e m sa n ds o l u t i o n so f i m p l e m e n t a t i o no nt h e t a x - - l a w se n f o r c e m e n t r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m o nt h ec a s eo f j i a n g s ul o c a lt a xs y s t e m a b s t r a c t t a xl a we n f o r c e m e n t ，t h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h er e s p o n s i b i l i t y s y s t e mi sb a s e do nt h ee n f o r c e m e n to ft h et a xl a ws u p e r v i s i o na n dr e g u l a t i o n ，i tw i l l s t r e n g t h e na c c o u n t a b i l i t ya sab r e a k t h r o u g hf r o mt h em i c r o f o c u so nr e s o l v i n gs p e c i f i c r i g h t si nt h ec o l l y s eo fe x e r c i s i n gp o w e rc o n s t r a i n t s ，i nt h ec u r r e n tc i r c u m s t a n c e s ，t h e t a xl a we n f o r c e m e n t r e s p o n s i b i l i t yt oe x e r c i s et h er i g h tt op r o c e s ss p e c i f i cc o n s t r a i n t s i ti sp a r t i c u l a r l yi m p o r t a n tr o l e t a xl a we n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nt h i sp a p e rf r o m t h ec o n n o t a t i o na n di m p l e m e n t a t i o no f s i g n i f i c a n c e ，j i a n g s u t a xe n f o r c e m e n t r e s p o n s i b i l i t ys y s t e mf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h et a xs t a t u s ，p r o b l e m sa n dd i f f i c u l t i e s a n dh o wt h e g r a d u a li n t r o d u c t i o no ft a x e st h r e ea s p e c t so fl a we n f o r c e m e n t r e s p o n s i b i l i t y ，t h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e mf o re n f o r c e m e n to ft h et a xl a wa sap r a c t i c a l s i g n i f i c a n c ee x p l o r e ，a n dt h et a x l a we n f o r c e m e n ta c c o u n t a b i l i t yf u r t h e rt e n - p o i n t p r o p o s a lp u tf o r w a r d ，s t r e s s i n gt h a to n l yi nt h ee x e r c i s eo ft h er i g h to fl a we n f o r c e m e n t ， t h e r ea r em o r ep r o b l e m so rp r o n ea r e a s ，s t a r t i n gw i t hp o s t sf r o mt h ew e a kl i n k si n s u p e r v i s i o n ，t h ec o n s t r a i n tm e c h a n i s mi sn o ts o u n da r e at h r o u g hi nk e yo v e r s i g h t ，a n d t h u si m p r o v et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er e s p o n s i b i l i t ys y s t e mo fl a we n f o r c e m e n t e f f e c t k e yw o r d s ：t a x - l a we n f o r c e m e n tr e s p o n s i b i l i t ys y s t e m i l w r i t t e nb y ：w e ij i a n - j u n s u p e r v i s e db y ：x ug u a n t i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成粟。除文中已经注明引甩的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 坍：i 大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：至垦壁皇；日期：兰望：! ! ：! f 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其饱复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏j l 大学学位办办理。 研究生签名：避日期：塑竺 导师签名：日期：? 哆? 哆 推行税收执法责任制的问题与对策 引言 引言 一、问题的提出及其意义 税收执法责任制的建立和实施，是基于对税收执法权的监督和制约。它以强 化责任追究为突破口，着力从微观权利方面解决具体权力行使过程中的制约问题， 在目前条件下，执法责任制对税权具体行使过程的制约作用显得尤为重要。健全 的监督考核体系是保证执法服务质量的保障，全国乃至世界各国都很重视制定健 全的监督考核体系，研究增强有效执行的措施。目前西方发达国家税务机构普遍 采用广泛的税收数据比对系统，依靠健全的中介机构和相关部门的协调配合，税 务官员一般不找纳税人的麻烦，除非发现有明显的偷税嫌疑。在内部管理上，主 要是强调工作的质量管理和标准化建设，实施标准化基础上的专业化管理。我国 目前税收征管水平还没有达到与国际接轨，信息化水平较低、体制机制不健全， 税收执法责任制的推行具有特别重要的意义，并且应坚持“循序渐进”的工作原则。 江苏地税推行税收执法责任制起步较早，早在2 0 0 5 年就出台了江苏省地方 税务局税收执法责任制( 试行) ，对税收执法权进行了科学分解，明确了各执 法岗位的执法权限、执法职责、执法标准，制定了执法评议考核办法，规范了执 法过错责任追究的程序和形式。然后介绍江苏地税各地的具体做法，2 0 0 6 年是全 省地税系统推行税收执法责任的“贯彻落实”年，各地按照省局的要求，从实际出 发，求真务实，点面结合，创造性地开展工作，积极、稳步地推进税收执法责任 制，实现了执法责任制“本土化”，有力促进了税务行政管理的制度创新，为建立 责任税务行政机关奠定了坚实的基础。江苏地税通过几年来税收执法责任制的深 入推进，各项工作取得了显著的成效。但同时在税收执法权的行使过程中，有法 不依、执法不严、滥用权力、以权谋私等问题仍时有发生，有些问题还比较严重。 为全面了解和掌握各地税收征管状况，发现、解决执法中存在问题，南通市地税 局于2 0 0 6 年1 0 月一1 1 月份，组织开展了以推进税收执法责任制为重点与税收执 法检查相结合的责任区税收执法情况解剖式调查。笔者结合税收执法情况解剖式 调查，将发现的问题进行梳理分类，对存在问题原因进行分析，客观地分析推行 税收执法责任制存在的困难，分别从税务人员自身分析、从制订现行税收执法责 任制的依据分析、从税收执法责任制度本身分析、从外部环境的影响分析、从改 革及信息化建设进程分析，阐述推行税收执法责任制存在的困难。 推行税收执法责任制的问题与对策引言 立足于几年来税收执法责任制深入推进工作的新起点，面对现实中存在的许 多矛盾，我们既不能像西方执行研究的学者们一样，悲观灰心，更不能忽视矛盾， 不切实际理想化，在思想认识上，一是要警惕儒家道德自律型政治，树立以民主 法治为核心的他律型管理理念，二是要认识到推行税收执法责任制的重要性和紧 迫性，通过这样的平台进一步贯彻落实依法治税工作方针，深入推行税收执法责 任制是全面提升依法治税水平的必然要求，三要坚持“循序渐进”的工作原则，四 是以程序和规范为支撑，增强质量管理意识。在实践中不断把税收执法责任制推 向一个新的高度。只有从执法权行使中问题较多或易发生问题的环节、岗位入手， 从监督工作的薄弱环节、制约机制不健全的方面入手，进行重点监督，才能提高 执法责任制的实施效果。 二、相关问题研究综述 有关税收执法责任制研究的各种相关文献，主要分为以下三类： 第一类文献是从宏观上对我国现行税收执法责任制进行整体评析。主要有依 法深入推行税收执法责任制( 贺邦靖，2 0 0 6 ) ；税收执法责任制理论分析与现实 选择( 熊波，2 0 0 5 ) ；税收执法责任制一依法治税的利器( 查凯华、黄兴庆， 2 0 0 2 ) ；刍议全面推行税收执法责任制( 钟美华、吴少文，2 0 0 3 ) ；深入推行税 收执法责任制( 厉征，2 0 0 5 ) 等。 第二类文献最显著的特点是抓住税收执法责任制中的某一类问题展开深入研 究，以集中力量、立足一个方面提出比较系统的政策建议。主要有税收成本控 制的新视角：税收执法责任制( 蒙正魁、李秀云，2 0 0 4 ) ；税收执法责任制的运 行实践及效应分析( 罗涛、胡成强，2 0 0 5 ) ；税收执法重在制度建设( 王新杰王 宏亮，2 0 0 3 ) ；税收执法责任制模式探讨( 杨钊、张兴华，2 0 0 3 ) ；税收执法责 任n - 让制度管住权力( 孙一冰，2 0 0 5 ) 等。 第三类文献主要通过对我国税收执法责任制运行中的问题进行调研，分析原 因，提出解决问题的办法。主要有严格的税收执法是最好的纳税服务广东 省地方税务局以纳税服务促税收执法责任制建设纪实报道( 高宏丽、赵永清， 2 0 0 6 ) ；税收执法责任制实施中的问题及建议( 刘培松、陈奎，2 0 0 3 ) ；柳林县 地税局推行税收执法责任制的实践与思考( 李晋平，2 0 0 3 ) ；改进税收执法责任 制的浅见( 方向、林东波，2 0 0 3 ) ；推行税收执法责任制应注意的几个问题( 陈 建国，2 0 0 2 ) 等。 2 推行税收执法责任制的问题与对策引言 税收执法责任制的建立和实施往往停留在实践层面，对其理论探讨不多。但 运用必要的理论工具进行分析研究非常重要。 三、研究方法与基本框架 ( 一) 研究方法 本文根据行政管理理论、政府理论展开对问题的剖析，主要运用的研究方法 有：制度分析法、文献研究法、个案分析法。 税制理论制度分析法是当代西方经济学主要研究方法之一，侧重对制度变迁 的内在决定因素的分析，强调制度因素在社会发展中的推动作用。通过运用这一 方法，本文着重分析了推行行政执法责任制的难点，强调有关税收具体政策的制 定，征收管理方法的实行必须建立在对该制度的现状及其发展特点充分理解的基 础之上，更进一步促进行政执法责任制的良性发展。这是一种偏重于宏观分析的 方法。 文献研究法，也称历史文献法，是通过收集各种文献资料，摘取与调查和研 究有关信息的方法。所收集的资料主要涉及两类：第一类是文献材料。主要是去苏 州大学图书馆、南通大学图书馆查阅图书资料，并收集有关行政执法责任制的法 律、法规。第二类是网络文献。通过输入关键词来网络上查阅相关资料，了解有 关行政执法责任制的发展特点、税收现状的资料。 个案分析法。全国各地都在推行行政执法责任制，但实施的情况又有相当大 的差异。鉴于笔者在江苏省地方税务部门工作，对江苏省地方税务部门推行行政 执法责任制的资料掌握比较充分，从而比较能够揭示所存在的问题并探讨相关的 对策。所以本文的研究是以江苏省地方税务部门推行行政执法责任制为中心的研 究，通过研究，不仅能够对江苏省地方税务部门推行行政执法责任制的背景、发 特点和措施等方面有具体的把握，也能从中对全国推行行政执法责任制的一般情 况提供分析问题和解决问题的钥匙。 ( 二) 基本框架 本文的基本框架如下：引言部分主要是问题的提出、研究方法和基本框架， 并介绍相关的理论及国内研究现状；第一章是分析税收执法责任制的内涵、特点 及推行意义，介绍推行税收执法责任制的现状，分析推行执法责任制过程中的存 在问题及征管表现形式；篼二章分析推行执法责任制过程中的难点分析；第三章 探讨有效推行税收执法责任制的若干对策。 推行税收执法责任制的问题与对策 第一章 第一章推行税收执法责任制的现状及存在问题 一、税收执法责任制的内涵、特点及推行意义 ( 一) 税收执法责任制的涵义 对执法责任制涵义的理解，不同的专家学者、政府机关和国家司法机关说法 不同。目前大体分为三种观点：一种观点认为，执法责任制是指根据宪法和法律 规定，规范国家行政机关和国家司法机关执行法律、法规的职权，明确本机关及 其工作人员的执法责任，完善执法程序，建立行政机关和司法机关的过错责任追 究的法律制度。另一种观点认为，执法责任制就是把国家颁布的法律、法规，按 其调整的法律关系确定执法主体，明确执法责任，定期进行监督检查，使执法活 动实现规范化的制度。第三种观点则认为，执法责任制是依法确定执法主体资格、 明确执法职责、规范执法行为、追究违法执法责任、加强执法监督的制度。 执法责任制应包含两层基本意思：一是依照法定职权和程序将法律规范适用 于具体的人或事，正确履行法定的执法职责；二是规定不正确履行执法职责应承 担什么样的责任。这也是我国许多法律、法规中，比如行政处罚法、刑法等所体 现的意思。 国家税务总局关于全面推行税收执法责任制的意见中指出“执法责任制是 依法确定执法主体资格，明确执法责任，规范执法程序，考核执法质量，追究执 法过错的执法监督制度”。o 综上所述，税收执法责任制的基本涵义是：税务机关根据税收征收管理的特 点和依法行政的要求，将主管执行与协助执行税收法律法规和规章的职责具体分 解落实到执法人员，对执法行为进行考核和对执法过错行为追究相应责任，从而 促进税收征收管理的法制化、规范化，保证税收法律、法规和规章得以贯彻实施 的一项行政执法监督制度。它既是依法治税基本原则在税收实际工作中的体现和 落实，也是对新征管法第十条“各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管 理制度 的进一步实践和细化，是我国税收管理制度的一个重要组成部分。 ( 二) 税收执法责任制的特点。 国家税务总局：关于全面推行税收执法责任制的意见 周敏主编：税务行政管理学，北京，社会科学文献出版社，2 0 0 3 年版 4 推行税收执法责任制的问题与对策第一章 税收执法责任制具有以下特点： ( 1 ) 内部行政规范性。税收执法责任制是由税务机关制定的、在税务机关内 部实施的一个税收管理制度。由于这一制度制定和实施的主体都是税务机关，而 且其制定既不需要经过相应的产生程序，也不需要相关法律的授权，更没有对税 务机关的权利与义务作出新的规定，它是整合原有行政机关内部监督制约手段， 达到保证税务机关及其税收执法人员严格认真地履行税收法律所赋予的职责，因 此，它不具有法律规范的属性，当然更不是一种道德规范，而仅仅是一种行政性 规范。税收执法责任制的实施对象也只能是税务机关及其所属的税务人员，对税 务机关以外的单位和个人没有任何的制约作用。也就是说，税收执法责任制的效 力范围只限于税务机关系统内部，因此，它是一个税务机关内部的行政规范。 ( 2 ) 监督制约性。对税务行政管理的约束规范包括多方面，但税收执法责任 制仅对税收执法行政进行约束。它是一种税收执法的监督制约制度。首先，税收 执法责任制对税收职权的分解渗透于税收征管查等各个环节，并对税收执法行为 作出详细明确的规定，使税务执法人员在具体的执法中有一个明确的标准可以作 参照，有利于规范执法人员的执法行为，也有利于税务执法人员及时纠正执法偏 差，是一种税收执法中的制约制度；其次，税收执法责任制中规定的税收执法的 奖惩标准、考核评议和过错责任追究等内容，是实现依法治税所不可缺少的具有 事前、事中、事后监督功能的执法监督体系，时时监督着执法者的执法行为。 ( 3 ) 实施的强制性。税收执法责任制的实施就是对税收执法权力的进一步制 约，以此来减少税务执法人员执法随意性，迫使在制度范围内行使职权。因此， 税收执法责任制是法治战胜人治的一个成果，也是在税收领域依法治税工作的深 化和拓展，必须自上而下强制地实施和推行。另一方面，税收执法责任制具有一 定的惩处性，一旦发现有执法过错行为，或给予相应的经济制裁，或给予相应的 行政处理，在制度的具体执行中也时时体现着其强制性。 ( 三) 税收执法责任制的推行意义 健全的监督考核体系是保证执法服务质量的保障。在澳大利亚，一方面政府 建立了专门的对税务机关的监督机构，在洲一级有专门的税务监察专员，另一方 面，健全的社会中介机构，对税务机关也起到了工作质量反馈效能，在内部管理 上，主要是强调工作的质量管和标准化建设，实施标准化基础上的专业化管理。 税务监察专员有权要求税务官员出示文件、回答问题。倘若认为采取的行动有缺 陷，可建议部门以补救。目前西方发达国家税务机构普遍采用广泛的税收数据比 推行税收执法责任制的问题与对策第一章 对系统，依靠健全的中介机构和相关部门的协调配合，税务官员一般不找纳税人 的麻烦，除非发现有明显的偷税嫌疑。我国目前税收征管水平还没有达到与国际 接轨，信息化水平较低、体制机制不健全，税收执法责任制的推行具有特别重要 的意义，并且应坚持“循序渐进”的工作原则。 国家税务总局在2 0 0 1 年8 月全国依法治税工作会议上提出，新形势下依法治 税的工作思路是把依法治税作为税收工作的灵魂贯彻始终，通过建立健全规范的 税收行政立法机制，科学、高效的税收征管机制，以执法责任制为核心的考核管 理机制，严密的内部执法监督机制，实现税收法制基本完备、执法行为全面规范、 执法监督严密有力、执法保障明显改善、队伍素质显著提高的目标。建立税收执 法责任制，加强对税收执法权的监督制约，强化执法过错责任追究，减少执法随 意性，是具体实践国家税务总局提出的“一个灵魂，四个机制，五个目标”的重要 举措，是社会主义市场经济发展的客观需要，是实践“三个代表”思想的重要体现， 是从严治队，保护干部的重要方面。 二、推行税收执法责任制的现状 国家税务总局关于全面推行税收执法责任制的意见要求各级税务机关在 推进执法责任制过程中，从确定方案、拟定制度到具体实施的各个环节，都应坚 持从实际出发，注重实效，力戒形式主义，确保工作的有效开展。各级税务机关 要加大宣传、培训力度，积极组织广大税务干部认真学习有关法律知识和规章制 度，使每个执法人员充分认识到推行执法责任制的重要意义，明确自己的执法职 责和工作标准，为执法责任制的实施奠定坚实的基础。各级税务机关要对本地区 推行执法责任制的情况认真进行检查考核，建立执法责任制的统计分析报告制度， 及时总结经验，纠正不足。 江苏省地税局根据从2 0 0 1 年9 月份开始着手起草全省地税系统执法责任制， 经过认真梳理归纳，反复修改论证，并广泛征求各方面意见建议，三易其稿，于 2 0 0 3 年1 1 月出台了江苏省地方税务局税收执法责任制( 试行) 。该执法责 任制依据现行税收法律、法规、规章和税收规范性文件，以税收征管法为主 线，坚持系统性、一致性和可操作性原则，对税收执法权进行了科学分解，明确 了各执法岗位的执法权限、执法职责、执法标准，制定了执法评议考核办法，规 范了执法过错责任追究的程序和形式。整个执法责任制内容全面、结构严谨、体 。倪静石：江苏省地方税务局税收执法责任制( 试行) ) 江莠人民出版社 6 推行税收执法责任制的问题与对策第一章 系合理，符合江苏地税的实际情况，其推行有效解决税收执法中的执法责任不清、 执法行为不规范、执法权力交叉、执法职责空白等问题；促使地税机关领导依法 决策、依法管理，实现领导方式和管理方式的转变；促使执法人员增强法制观念， 做到公正执法、严格执法、正确执法、文明执法；有利于纠正执法人员执法中的 随意性，防止滥用职权和腐败现象的发生：有利于增强执法人员依法行政的法制 观念；有利于执法人员不断提高执法水平；有利于保护纳税人的合法权益。 执 法责任制是通过对税务机关内部具体执法人员执法行为、执法能力、执法绩效 的考核测定，来推动税务机关整体依法治税工作水平的提高。 2 0 0 6 年是全省地税系统推行税收执法责任的“贯彻落实 年，各地按照省局 的要求，从实际出发，求真务实，点面结合，创造性地开展工作，积极、稳步地 推进税收执法责任制，实现了执法责任制“本土化 ，有力促进了税务行政管理 的制度创新，为建立责任税务行政机关奠定了坚实的基础。 ( 一) 科技支撑。盐城市局作为省局执法责任制试点单位，立足于“执法责任 制监控考核管理系统”的研究开发，经过7 个月的辛勤劳作，编撰了4 0 余万字的 盐城市地方税务局执法责任制操作规程及相关表、证、单、书6 7 5 种，制定 了盐城市地方税务局执法公示制度、执法评议考核制度、执法过错责 任追究制度，设定了考核指标体系及考核具体标准，并以盐城市地方税务局 执法责任制操作规程为基础，编制了1 0 余万字的电子考核业务需求。2 0 0 4 年9 月份进行了执法责任制电子化考核的软件开发招标工作，目前软件开发已经基本 完成，2 0 0 6 年1 2 月在盐都、射阳县局上线试运行。该局在“执法责任制监控考 核管理软件系统 的技术定位上，以j 2 e e 三层分布式体系为结构，以w e b 服务 器和终端阅览器形成“表现层负责数据的采集( 各种报表数据) 和展示，应用 服务器运行系统的逻辑表，负责执法责任制计算逻辑和业务编辑，利用数据库管 理系统( d b m s ) 负责管理对数据库的读写和维护，能够迅速执行大量数据的更 新和检索。在系统业务架构中，以岗位为立足点，以岗位间处理的事务为链条， 以税务文书为载体，以文书的流转形成工作流，依托省局征管系统为数据平台， 建立一个通用的信息采集平台和数据源管理机制，利用计算机对数据快速、全面、 准确的分析，达到对工作的全过程进行管理和监控，实现自动考核。“执法责任制 监控考核管理软件系统”主要包含流程处理、流程干预、执法考核、统计查询、系 统管理、考核管理六个总模块，下属3 7 个子模块。该系统集科学性、规范性、可 拓展性、可操作性于一体，同时支持数据大集中处理模式，实现电子化考核率达 7 推行税收执法责任制的问题与对策 第一章 7 0 ，最大限度地满足税收执法工作由“人管人 向“人管程序、程序管机器、 机器管人的模式转化。 ( 二) 方式创新。宿迁市局坚持在落实中创新、在创新中完善，创新责任追 究方式方法，以有效提升税务干部规范执法的内动力，切实保障税收执法责任制 落到实处。第一，实行责任追究终身制。为防止在责任追究过程中推诿扯皮现象 的发生，各县( 分) 局自行编印了税收执法责任制资料传递登记簿，人手一 册，加强了各执法岗位之间的衔接，明确了执法过错主体、过错环节及过错责任。 当某一执法岗位出现执法过错时，无论是在任期内还是调离后被发现的，都能明 确找到责任者。这种责任追究终身制的实行，极大地增强了执法人员的责任意识， 有效解决了长期以来责任淡化的弊病。第二，推行连带责任追究制度。一是领导 连带责任。副分局长、副科长( 含) 以上岗位对所分管岗位出现的过错承担连带 责任。其考核扣分，包括本岗位的实际扣分和所分管岗位平均扣分的一定比例。 二是交接连带责任。接岗人员和其他岗位人员对原岗位人员的过错有举报义务， 如故意隐瞒不报的，将承担一定的连带责任；与原岗位人员串通一气，或从中敲 诈勒索、收受好处的，从重处理。三是考核连带责任。下级机关在考核中未发现 的问题被上级机关考核时发现的，考核人员承担连带责任。第三，健全以经济处 罚为主体的责任追究体系。该局根据情节轻重、责任大小、过错性质等设置对应 的行政处理直至移送追究刑事责任，形成了经济惩戒和行政处理相结合的过错追 究体系。在责任追究过程中还特别加大了经济处罚的力度。据不完全统计，2 0 0 6 年以来共有1 5 0 0 余人次受到责任追究，累计扣发奖金逾2 2 万元。 ( 三) 目标管理。无锡市局在推行税收执法责任制工作中，坚持以“分解岗位 职责，明确工作规程”为核心内容，把税收执法责任制的要求融入建设质量管理体 系的工作中，重点抓好岗位手册的制定，通过调查前期税收执法的定岗定责，对 质量管理体系文件的流程、规范中涉及岗位和岗位职责的分析、归纳、综合，以 市局处室、税务本单位、稽查局、稽查本单位科室为基本单位，设置2 1 8 个岗位， 形成涵盖所有业务人员、行政人员岗位、职责的岗位职责体系，既与省局执法责 任制岗位相对应，又与文件体系流程，节点相符合。在编写工作规程中，做到“一 个原则、两个关注、三个结合”，一个原则是指确定工作规程的编写要确保符合 性、适宜性和有效性。两个关注，一是关注接口，二是关注科学管理。三个结合， 一是税收执法责任制与质量管理体系相结合，二是与实施行政许可法相结合，三 与本局管理的特色相结合。编写了2 1 4 个工作规程组成的工作规程体系，基本覆 8 推行税收执法责任制的问题与对策第一章 盖了业务工作和行政工作的所有方面，突出了无锡地税税务管理特色。 ( 四) 整合标准南京市局就如何因地制宜、巩固创新，进一步完善该局已 有的执法责任制体系，如何健全符合性、操作性、实用性更强的税收执法责任制 体系，如何把执法责任制机制融入税收执法工作，促进依法治税水平的提升，进 行了大胆实践。一是因地制宜，建立起与该局实际工作岗位相符的岗职体系，实 现税收执法责任制的本土化。为将省局规定的这些执法事项和执法环节落实到具 体的业务岗位，进一步明晰具体到岗位的执法职责和执法责任，该局根据其岗位 设置情况，对省局执法责任制体系中的4 大类4 5 项1 3 6 个执法环节进行了分类归 集，对应落实到该局的6 8 个有对应关系的实际执法岗位和6 个“虚拟岗位”，建立 起以实际业务岗位为载体的执法责任制岗职体系。二是实事求是，融合该局现有 的考评机制和制度体系，增强税收执法责任制的双向符合性。该局坚持以标准化 管理方法，注重运用标准化管理理念来落实各项执法标准。对省局提出4 5 4 项执 法标准与该局的贯标体系文件进行了细致的比对，与岗位对接相适应，整合成7 1 9 项执法标准，一方面省局要求的执法标准得以贯彻，另一方面避免与已有的贯标 体系文件的冲突，同时也可以借i s o 标准化管理平台来提高税收执法责任制的科 学性和规范化程度。从2 0 0 3 年开始，南京市局开始实行绩效考评机制，为保证税 收执法责任制体系的完整性，该局采取了“体系上独立、操作上并行、处理上分开” 的处理办法。保留单独的执法责任制考核评议办法，各单位考核组织对执法人员 的执法情况进行绩效考评的同时，进行执法责任制考核评议，对过错行为分别记 分处理。经济惩戒在绩效考评中兑现，达到过错追究标准、需要进行经济惩戒以 外的其他追究形式的，由执法责任制领导小组进行过错追究。三是利用优势，依 托该局集成度较高的业务信息平台，开发执法责任制自动化考核系统，提升税收 执法责任制的运行效能。为解决进行高频度、高覆盖面的人工考核，实施难度大、 且公正、公平性欠缺的问题，该局充分利用信息资源优势，尝试用信息化手段进 行执法责任制考核评价。从工作时限、工作权限、工作流向、资料完备性、文书 使用情况、数据逻辑关系等六个方面，梳理出可以机考的5 1 8 项执法标准，对其 中能够通过技术手段进行预先控制的2 4 8 项执法标准，直接在系统中予以设定， 不进行事后的考核评价。对其他2 7 0 项执法标准，则准备通过开发相关软件，实 行自动化考核。 ( 五) 整体推进。南通市局局长带头认真学习和研究执法责任制读本， 并要求从市局到基层各单位的所有同志都要认真研读执法责任制读本、深刻 9 推行税收执法责任制的问题与对策 第一章 领会税收执法责任制的内涵。市局局长与各县市局局长和市区本单位局长、稽查 局局长签订以推行执法责任制和基层局长自身执行执法责任制的税收执法责任 状，使税收执法责任列入各级领导的第一议事日程，作为头等大事进行落实。 各县市局和市区本单位、稽查局也通过这一形式与其所属各级职能单位直至每一 个人签订税收执法责任状，使所有执法部门和岗位真正做到权责统一，上下 联动，整体推进。各单位根据责任制的推进情况，税收征管工作实际，分年度制 订税收执法责任制工作方案，明确年度工作目标、工作职责、组织形式、考核标 准、检查落实方法等，使责任制的落实做到“目标有安排、形式有内容、方法有 步骤、有检查考核、有追究措施 。基层单位根据自身职能、任务细化到人，不 管身兼多岗还是身负多责，都以书面的形式进行明确，确保执法责任制的落实不 留空档、不留死角。 ( 六) 协作配合。高邮市局根据税收执法责任制的要求，对1 3 6 个执法岗位 进行了细化，界定了每一个岗位的执法依据、范围、权限、责任，层层分解，做 到谁的权力谁行使，谁的职责谁履行，谁的责任谁承担，谁出问题追究谁。对不 同执法岗位进行了专业分工，设定了相应的岗位职责和岗位编码。如为了分清执 法环节或执法大类以及机关与基层的事权，编制了两位数的编码：第一位数表示 一个执法环节或一个执法大类；第二位数用于区别机关与基层的执法权，其中奇 数代表机关用权，偶数代表基层用权。并要求各基层本单位在具体实施中，将所 有岗位按操作难易度大致划分为简单岗和复杂岗，按各人专长对应分配岗位，使 每一个岗位都有合适的人选，既保证了人力资源合理配置，又充分发挥了每一名 税务干部的主观能动性。在合理分工的前提下，注重各岗位之间既有监督制约， 更讲协作配合。并注重以老带新、以熟带生、适时轮岗，培养全面发展的后备人 力资源。岗职的划分做到脉络清楚，层级明晰。属于市局所属权限决不下放给本 单位，属于本单位长所属权限决不下放给办事员，属于执法权限决不下放给协代 人员，属于本单位职责，也决不推诿至市局。为了分清执法权限的大小与级次， 执法事项的深度与广度，该局按税收执法岗位职责规范规定的事权内容结合 实际工作惯例：一对审批作了层次性安排，即用“业务、行政、法定 三个词界 定事权级别，如编码“3 0 ”为本单位具体业务分管责任人的业务审批事权；“3 2 ” 为本单位长特定业务的审批事权；“3 1 ”为机关科室具体业务的审批事权。“3 3 为市局分管局长具体业务的审批事权；。“3 5 为市局局长法定审批事项的审批事 权。二对一词多义的执法事权进行了科学界定。如用“内核、内询、外核 三个 1 0 推行税收执法责任制的问题与对策 第一章 词界定了“审核事权的不同含义：内核仅限于对内部对静态资料的审核；内询 除对内部静态资料审核外，在认为必要时还可增加询问内容；外核在内询的基础 上认为必要时再增加到实地审核或调查的内容。 江苏地税通过几年来税收执法责任制的深入推进，各项工作取得了显著的成 效。一是坚持责任和利益挂钩、待遇和能力对等，使广大税干普遍增强了“只有 学得好、才能做得好，只有做得好、才能罚得少”的意识，系统内学业务、比能 力的氛围日渐浓厚。二是管理实现由依靠“责任心 向依靠“责任制 转变，使 税干对违规办事、违法行政不想为、不能为、不敢为，执法行为得到了有效规范； 三是征管登记率、申报率、入库率逐步提高，非正常户、失踪户比率逐步下降， 征管质量和效率明显提升；四是基层税干对纳税人的态度明显转变，工作方法明 显改进，服务效率明显提高，部门形象显著提升。江苏省地税系统推行税收执法 责任制抓的早、抓的实，取得了良好的效果和宝贵经验，走在了全国地税系统的 前列。 三、推行执法责任制过程中的存在问题及征管表现形式 国家审计局局长李金华在审计报告中谈到税收征管中存在的主要问题，包括： 有税不征、违规缓征，甚至违规退库或利用税款过渡帐户人为调节收入。这些问 题向全国税务部门敲响了警钟。近期，地税系统所发的一些案件也催人警醒。常 州市武进地方税务局的几个干部滥用职权，收受贿赂、贪污公款，被开除公职和 开除党籍；河南许昌货运发票案中，有7 3 名地税干部受到党纪、政纪处分以及法 律追究，这些都是让人触目惊心的事实，说明了如果放松对自己的思想要求，陷 入对私利的追逐和对人民利益的蔑视，就完全有可能成为人民的罪人，沦为阶下 囚! 近几年地税系统结合税收征管改革，建立了新的税收征管模式，加强了对税 收执法权的监督制约，减少了执法随意性，从总体说依法治税取得很大成绩，执 法水平有了很大提高。但同时在税收执法权的行使过程中，有法不依、执法不严、 滥用权力、以权谋私等问题仍时有发生，有些问题还比较严重。一是有些同志法 制观念比较淡薄，在处理具体的税收事务中重人治、轻法制，有税不收，有案不 查，有章不循的现象还没有杜绝；二是执法责任不明确，对涉及多个环节的执法 事项往往出现越位或缺位现象，有的造成互相推诿，久拖不决，造成执法障碍和 执法空白；三是有法不知道，知道不执行，执行不认真，以言代法，以权压法， 以罚代刑现象时有发生。 推行税收执法责任制的问题与对策 第一章 为全面了解和掌握各地税收征管状况，发现、解决执法中存在问题，南通市 地税局于2 0 0 6 年1 0 月一1 1 月份，组织开展了以推进税收执法责任制为重点与税 收执法检查相结合的责任区税收执法情况解剖式调查。调查内容包括市局0 6 年布 置的5 项业务重点工作落实情况和责任区1 0 个执法项目。调查采用了听、看、查、 询和延伸到责任区内管户纳税人中调查核实的方法，全市共查阅了近1 5 0 0 户纳税 人的涉税资料，下户调查超过4 0 0 户。通过查看各类税务管理资料、台帐、税收 管理员下户巡查日志等，与执法人员交流并到责任区实地调查了解，发现基层各 级能够认真落实税收管理员制度和责任区管理模式，依法行政意识在执法人员中 普遍得到强化；但同时在调查中也发现责任区税收征管仍然存在以下几个方面的 问题，值得引起重视并在今后工作中着力加以解决： ( 一) 重点业务工作落实方面 第一征管职能调整工作还未完全到位。市局要求市区管理本单位对7 个行业 实行重点管理，但应划归管理一科管的纳税户仍有在管理二科或三科管理，有的 责任区内的纳税户仍未明确到区内责任人，造成管理责任不清。有的地方办税大 厅没有按规定要求设置申报征收、发票管理、综合服务窗口，a b 岗作用未能完 全发挥作用。第二“一窗式受理涉税资料还没有完全执行到位。好多地方还存 在未全面落实。一窗式受理涉税申请要求，还存在如再就业优惠政策税收减免 申请、变更税务事项申请、土地增值税清算申请要求纳税人报送的资料仍由管理 科直接受理。个别地方“一窗”式受理涉税资料存在传递不及时问题。第三税收 管理员制度落实不细不实。被调查的税收管理员填写的到户巡查日志、记实手册 大部分记录过于简单，只反映某月某日到某户，为什么原因到户、到户做了什么、 受到什么效果都没有一一载明。 ( 二) 责任区管理方面 ( 1 ) 征管基础资料存在以下问题：第一，文书使用要求不统一，填写内容不 规范。如纳税评估，有的单位对评估对象出具评估结论书，有的出具评估意见书， 有的在给纳税人的评估意见中列明纳税人少缴的税款、计算方法与口径，有的只 笼统地指出需要补什么税；有的未按规定使用约谈通知书，约谈记录上纳税人未 按规定签章或押印等；有的单位在实施税务行政许可时使用自行设计的文书格式， 以表代书，未使用上级税务机关统一的许可文书；部分纳税人信息定额要素采集 不准确、文书填写不规范。第二，一户式档案中资料受理归集不及时，不齐全。 某调查组抽查了一个责任区的1 0 户电子申报户就有6 户缺少资料；有的涉税减免、 推行税收执法责任制的问题与对策第一章 审批和行政处罚资料未纳入一户式档案资料管理；有的一户式管理资料中0 5 年 1 1 个月中只有3 4 个月的纳税申报资料；有的户管资料在征管职能调整时未及时 办理移交接手续仍然存放在原管理员手中，有的难以查询、下落不明。有的亏损 户补亏台帐记录不全；有的纳税户调整固定资产折旧计提额，税务机关无备案资 料；有的纳税人征收方式征管信息系统中反映为核定征收方式，但无书面鉴定表， 也未向该纳税人送达鉴定通知书；有的纳税调整项目资料中缺少亏损认定书。第 三，纳税人分户纸质资料存在以下问题：由于征管范围管户调整，有的征收方式 鉴定表未看到，有的放在一户式资料中，有的集中堆放；少数鉴定表填写不规范， 有的核定行业漏填，有的所得率漏填，有的无经办人签字意见。 ( 2 ) 涉税事项受理中存在问题：第一，受理税务行政许可事项未出具受理文 书；第二，个别地方仍存在由管理科直接受理涉税申请资料；第三，由不具备执 法资格的招聘人员受理涉税申请资料，受理人员对税收政策法规掌握不够；第四， 受理环节初审不全面，明显差错未能发现。 ( 3 ) 审核审批方面存在问题：第一，注重就表审表、就数据审数据。只注重 表中数据计算正确不正确，不关注全面不全面。如对纳税人年度所得税汇算清缴 的审核，一般只偏重申报表中数据间的钩稽关系逻辑审核，而对各项数据的真实 可信程度审核不进行逻辑推敲，对申报表附表中的申报信息与平时掌握的征管信 息未进行对比分析，存在申报审核不严、纳税调整不全面等问题。如某单位在征 管信息系统中未维护相关欠税信息，但该单位在年度企业所得税汇算清缴申报表 附表中明确反映有各类欠税数据，却未进行核实并在征管信息系统维护处理。第 二，对调查事项实地调查不足，就申请资料出报告。依据纳税人的申请报告或社 会中介机构的评估报告进行摘录，存在工作不到位问题。如财产损失、亏损认定 调查报告、享受再就业税收优惠政策的减免税调查报告等。第三，审核审批关口 把关不严。某技术服务公司一无技术，二无设备，三无专业人才，从事的业务与 自身能力不相符的科研服务项目，取得与其经营规模明显不符的收入，某本单位 批准其享受政策减免税。某下岗再就业纳税人雇工在7 人以上，未按规定设置帐 册，准予享受税收减免。有的多年前就已经从事经营业务，仍批准同意享受再就 业优惠政策。第四，后续管理措施有规定未落实。对目前经营正常的纳税人，未 按规定期限申报纳税，只注重前道环节的电话催报催缴工作和发送限期改正通知 书，而对逾期仍未改正户，未按征管法及其细则的规定实施核定应纳税额，提请 税收保全或强制执行措施，责任部门及管理员对后续管理明显欠缺。某责任区 推行税收执法责任翩的问题与对策第一章 2 0 0 6 年1 至9 月份对经限期改正仍未申报的3 7 8 户，除了认定非正常户2 7 4 户外， 尚有10 4 户未处理，至调查日仍未将经限期改正逾期未申报的纳税人进行核定征 收、税收保全强制执行或移送稽查部门处理。 ( 4 ) 日常征管方面存在问题：第一，存在漏征漏管户。县区某调查组调查了 5 0 0 米长的一条路，发现1 3 户纳税人中，只有5 户纳入征管系统管理，另外8 户 未纳入征管系统，责任区管理员不能提供相关管理台帐纪录。第二，准期申报不 足，催报催缴问题突出。调查发现，某本单位的一个责任区今年1 - 9 月份总催报 催缴户达到1 9 0 0 户次，最多的一个责任区竟然接近3 0 0 0 户次。第三，信息采集 维护不及时，调查数据不准确，信息采集表填写不严肃。第四，管户情况不熟悉 或不完全熟悉。如某调查组调查发现某单位与另一单位均为同一公司的分公司， 两个分公司与总公司间存在房产租用关系，但税源登记信息中无相关信息反映。 某服饰有限公司征管信息系统反映0 5 年无纳税申报信息，只有5 月份一次罚款 3 0 元记录，经询问，该单位已经停业，每月作o 申报，但经过电话了解，该单位 经营一直正常。第五，税源监控不到位。某公司税源登记中显示年应纳土地使用 税11 2 0 0 元、房产税3 1 6 3 1 0 1 元