（公共管理专业论文）村级“两委”关系的问题与对策研究.pdf

山东大学硕士学位论文 摘要 随着村民自治的不断发展，农村“两委 关系( 村委会和村党支部之间的关系) 在实践中逐步暴露出一系列新的矛盾和问题。追溯“两委”关系形成的历史脉络，剖 析“两委关系发生矛盾的基本原因，探索理顺“两委”关系的方法对策，形成和谐 融洽的“两委”关系，是推进基层民主、建设社会主义政治文明的需要，是建设社会 主义新农村的需要，也是构建社会主义和谐社会的需要。 本文通过查阅大量资料和进行实地调研，在前人研究的基础上，结合滨州实际， 对村级“两委关系的相关理论、由来与发展现状、矛盾与冲突的主要表现及其原因、 调适村级“两委关系的模式分析、“两委”关系和谐发展的几点对策等方面进行了 论述。经本人综合分析，“两委 关系主要分为四类：一是“理想型”，表现为“两 委”都能依照法律和制度的规定来规范自身的行为，和谐共处。二是“一元型，表 现为“两委 中的一方主导村庄治理，另一方处于附从地位，在村庄事务中，或由村 党支部“说了算 ，或由村民委员会“说了算。三是“冲突型，表现为“两委” 都想独享“话语权”，独掌村务，互不买账，彼此冲突，关系紧张。四是“涣散型”， 表现为“两委 都不热心村庄事务，村庄陷于无序和瘫痪状态。 “两委关系问题主要集中在对决策权、集体资源的管理权、干部任免权、财务 权和印章管理权的争夺上，其实质是村党支部享有的“领导权 与村民委员会拥有的 “自治权”的对立和冲突，表现形式主要有“支书独政型、“主任揽政 型、“两 委争政型和“两委搁政 型四个类型。 经过分析，产生“两委 矛盾与冲突的原因有：制度规范对“两委关系的界定 不清导致管理公共领域存在冲突点、权力来源不同导致权力的功能和合法性基础不 同、传统观念的束缚和影响导致“两委 角色定位不当、有限的村庄资源导致两委的 利益相争、“两委”领导人自身素质不高导致掺杂个人恩怨、多元化利益需求导致分 属不同宗族派性的“两委 产生冲突和乡镇领导对村民自治工作缺乏正确的指导导 致两委冲突的产生或关系恶化。 笔者通过对滨州市农村“两委关系进行深入调查，对采取的“一肩挑、“公 推直选 和“民主议政日 方式进行了分析对比，发现“民主议政日”方式真正做到 山东大学硕士学位论文 了还权于民，效果最佳。文章最后，从理顺“两委 关系的制度化设计、加强“两委 领导班子的自身建设、提高农民政治参与能力等方面对构建和谐发展的“两委 关系 提出了对策建议。 2 关键词：村民自治；农村“两委”关系；民主 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t w i t ht h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to fv i l l a g ea u t o n o m y , t h er u r a l ”t w oc o m m i t t e e s ” r e l a t i o n s h i p ( t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ev i l l a g ec o m m i t t e ea n d t h ev i l l a g ep a r t yb r a n c h ) g r a d u a l l yr e v e a l e das e r i e so fn e w c o n f l i c t sa n dp r o b l e m si np r a c t i c e d a t i n gb a c kt ot h e h i s t o r i c a lf o r m a t i o no ft h e ”t w oc o m m i t t e e s ”r e l a t i o n s h i p ，a n a l y z i n gt h eb a s i cr e a s o n so f t h ec o n f l i c t ，e x p l o r i n gm e a n st or a t i o n a l i z et h e i rr e l a t i o n s h i pa n de s t a b l i s h i n gah a r m o n i o u s r e l a t i o n s h i pa r et h en e e d st op r o m o t eg r a s s r o o t sd e m o c r a c y , t oe s t a b l i s ht h es o c i a l i s t i c p o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n ，t ob u i l dt h en e ws o c i a l i s t i cc o u n t r y s i d ea sw e l la st ob u i l du pa h a r m o n i o u ss o c i a l i s t i cs o c i e t y b a s e do nal a r g ea m o u n to fm a t e r i a l sa n df i e l dr e s e a r c ha sw e l la sp r e v i o u ss t u d y , t h e p a p e r , t a k i n gt h ep r a c t i c a ls i t u a t i o no fb i n z h o ui n t oa c c o u n t , d i s c u s s e sa b o u tt h eb a s i c t h e o r i e s ，f o r m a t i o n ，d e v e l p o m e n t ,c o n f l i c t a n di t sc a u s e so ft h e t w oc o m m i t t e e s r e l a t i o n s h i p ，a s w e l l a st h e i rh a m o n i o u s d e v e l o p m e n t a c c o r d i n g t oa u t h o r s c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i s ，”t w oc o m m i t t e e s r e l a t i o n s h i pc a l lb ed i v i d e di n t of o u rc a t e g o r i e s ： f i r s t l y , t h e ”i d e a lt y p e ”，t h a ti s ，t w oc o m m i t t e e s ”b o t hs h o u l dr e g u l a t et h e i ro w n a c t i v i t i e s i na c c o r d a n c ew i t ht h ep r o v i s i o n so fl a w sa n di n s t i t u t i o n sa n dc o e x i s ti nh a r m o n y t h e s e c o n di s ”u n a r yt y p e ”，t h a ti s ，o n eo ft h e ”t w oc o m m i t t e e s i si nc h a r g eo ft h ev i l l a g e a f f a i r s ，t h eo t h e ri st h es u b c o m m i t t e e e i t h e ro ft h et w oc o m m i t t e e si si nt h ed o m i n a n t p o s i t i o n t h et h i r di s ”c o n f l i c tt y p e ”，t h a ti s ，t h e ”t w oc o m m i t t e e s ”b o t hw a n te x c l u s i v e s p e e c hp o w e r a n dm o n o p o l y w i t hac o n f l i c t i n gt e n s i o n t h ef o u r t hi s l a xt y p e ”，t h a ti s ， n e i t h e rt h e ”t w oc o m m i t t e e s ”a r ee n t h u s i a s t i ca b o u tv i l l a g ea f f a i r s ，t h ev i l l a g ef a l l si n t o t h ep r o b l e m so f ”t w oc o m m i t t e e s r e l a t i o n s h i pm a i l yf o c u so nt h ep o w e ro f d e c i s i o n m a k i n g ，t h em a n a g e m e n to fc o l l e c t i v er e s o u r c e s ， c a d r ea p p o i n t m e n ta n d d i s m i s s i o n ，f i n a n c i a lp o w e ra n ds u p e r v i s i o no ft h es e a l s t h ee s s e n c eo ft h e s ep r o b l e m si s t h ec o n f l i c tb e t w e e nt h e ”l e a d e r s h i p ”e n j o y e db yp a r t yb r a n c ha n dt h e ”a u t o n o m y ”o w n e d b yt h ev i l l a g ec o m m i t t e e ，w h i c ha r em a i n l ys h o w na s ”a u t o c r a t i cp o l i t i c a ls e c r e t a r y t y p e ， 3 山东大学硕士学位论文 ”d i r e c t o rm o n o p o l y ”t y p e ，”t w oc o m p e t i n g p o l i t i c a lc o m m i t t e e s ”t y p ea n d ”t w oc o m m i t t e e s s h e l v i n gp o l i t i c s ”t y p e a f t e rt h o r o u g ha n a l y s i s ，t h ea u t h o rc o n c l u d e st h er e a s o n so ft h ec o n f l i c t sb e t w e e nt h e ”t w oc o m m i t t e e s ”：t h ev a g u er e g u l a t i o no ft h er e l a t i o n s h i po ft h et w oc o m m i t t e e sl e a d st o c o n f l i c t i n gm a n a g e m e n ti nt h ep u b l i cd o m a i n ，d i f f e r e n ts o u r c e so fp o w e rr e s u l ti nd i f f e r e n t f u n c t i o na n dl e g i t i m a c yo fp o w e r , t h ec o n s t r a i no ft h et r a d i t i o n a lc o n c e p t sl e a d st o i n a p p r o p r i a t ep o s i t i o n ，t h ev i l l a g ew i t hl i m i t e dr e s o u r c e sc a u s e st h et w oc o m m i t t e e st o c o m p e t ef o rt h e i rb e n e f i t ，t h eq u e s t i o n a l b ep e r s o n a l i t i e so ft h e ”t w oc o m m i t t e e s ”l e a d e r s ， a s s o r t e dw i t l lp e r s o n a l g r u d g e sa n dd i v e r s i f i e d i n t e r e s t sl e a dt o ”t w oc o m m i t t e e s c o n f r o n t a t i o n ，a n dt o w n s h i pl e a d e r sl a c ko fp r o p e rg u i d a n c et ov i l l a g ea u t o n o m ya l ll e a dt o c o n f l i c to rw o r s e n i n gr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et w oc o m m i t t e e s t h r o u g hi n - d e p t hi n v e s t i g a t i o no f t w oc o m m i t t e e s r e l a t i o n s h i po fb i n z h o ur u r a l a r e a , t h ea u t h o ra n a l y z e sa n dc o n t r a s t st h ew a y so f m o n o p o l y ，“g e n e r a l l ya c c l a i m e d e l e c t i o n a n d ”d e m o c r a c yo fr e p r e s e n t a t i v eg o v e r n m e n t ”，a n df o u n dt h a tt h e d e m o c r a t i c r e p r e s e n t a t i v eg o v e r n m e n t ”a p p r o a c hi sm o s te f f i c i e n ta n dc a nr e a l l ys h a r ep o w e rw i t hi t s p e o p l e i nt h ee n d ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n so fi n s t i t u t i o n a l i z e ds c h e m eo f r a t i o n a l i z i n gt h e “t w oc o m m i t t e e s ”r e l a t i o n s h i p ，s t r e n g t h e n i n gt h es e l f - c o n s t r u c t i o no f t w oc o m m i t t e e s ”l e a d e r s h i p ，i n c r e a s i n gt h ep o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o na b i l i t yo fp e a s a n t s ，t h u s b u i l d i n gah a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to ft h e ”t w oc o m m i t t e e s ”r e l a t i o n s h i p 4 k e y w o r d ：v i l l a g ea u t o n o m y ；r u r a l t w oc o m m i t t e e s r e l a t i o n s h i p ；d e m o c r a c y 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：丝垫日期： 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：叫冱煎导师签孝群日 期：上型盟 山东大学硕士学位论文 第一章导论 1 、1 选题的背景及意义 村民自治自2 0 世纪8 0 年代发端至今，取得了令人瞩目的成绩。尤其是1 9 9 8 年 中华人民共和国村民委员会组织法正式颁布以来，村民自治得到了明显的强化。 但另一方面，村民自治、村民选举赋予村委会更多的权力，使农村中另一个主要组织 村党支部委员会的权力被削弱，农村党支部委员会和村民委员会即俗称的“两委 之间的矛盾呈现出越来越紧张的趋势，其负面影响是不言自明的。首先，“两委关 系紧张影响了农村地区经济发展和社会稳定。两个组织对发展村级经济等重大事务均 负有重要责任，如果两个组织间经常争权夺利，互相扯皮而放松了对经济工作等重大 事务的管理，必将导致村集体和村民的经济利益受损，进而引起农村的不稳定。其次， “两委”关系紧张影响基层民主政治建设的推进。基层民主政治建设最主要的载体就 是村民自治，但“两委 关系的紧张挫伤了村民政治参与热情，影响了村民自治的深 入开展。第三，“两委 关系紧张损害了党的形象，削弱了党在农村的领导地位。 当前处于社会主义新农村建设时期，“两委作为新农村建设的直接组织者、推 动者和实践者，两者的关系是否协调，必将影响到社会主义新农村建设的稳步推进。 因此，研究如何加强农村“两委”班子建设，调适“两委”之间的关系，对于推进实 施村民自治、建设社会主义新农村、构建和谐社会，具有非常重要的意义。本人想通 过在山大的学习，在王韶兴导师的指导下，对解决农村“两委 关系问题进行初步探 索。 1 、2 研究现状 由于政治体制不同，国外不存在村“两委 关系，对村“两委 关系的研究也就 集中在国内。目前有关村“两委”关系的研究主要集中在村“两委”关系的现状、不 协调的表现、原因以及对策上。 1 、2 、1 村“两委 关系的现状 在目前的实际运行过程中，罗平汉在村民自治史中将“两委的关系归纳为 三种类型：一种是协调型，双方职责范围明确，相互配合，相互协作；二是相安无事 l 山东大学硕士学位论文 型，双方既无明显矛盾，也谈不上紧密合作，有些小矛盾和小摩擦，但总体上能以大 局为重；三是对立型，双方互不买账，各吹各的号，互相拆台。 毛军吉、陈远章在农村“两委”关系现状及对策对湖南5 0 0 个村的调查 中把当前农村两委关系分为五种类型：一是协调型。村中大事原则上先由“两委共 同研究。二是包揽型。村党支部包揽一切，村委会是个摆设。三是游离型。村支书难 以驾驭村主任，矛盾没有激化。四是对立型。“两委依靠各自势力，互不买账。五 是一体型，由村支部书记兼任村主任。圆 还有的学者将两委关系的现状分为四种类型：协调互强型、矛盾未显化型、矛盾 显化型、扭曲失控型 。 1 、2 、2 不协调表现 “两委”关系不协调的表现主要有以下几位学者的代表观点： 尹焕三在农村“两委”关系摩擦的根源及其化解中指出，农村“两委”关系 不协调主要表现在以下三个方面：1 村委会与村党支部争权、闹对立、唱对台戏。2 片面强调党支部的领导核心地位，撇开和取代村委会的职能，党支部包揽一切具体事 务。3 村委会与党支部各自为政，形成“两驾马车”、“两张皮 。 贺雪峰面子、利益与村庄的性质一村支书与村主任关系的一个解释框架根据 把村庄划分为同质村庄和异质村庄，把“两委矛盾的表现分为两种类型：在同质村 庄，“两委在冲突时村支书倾向于向上级谋求支持，而村主任则倾向于向村民谋求 支持，这时“两委 的冲突就表现为村民与乡镇行政的冲突。而在异质村庄，村支书 与村委会主任发生冲突时，他们在可以援引与同质村庄的村支书与村委会主任相同的 支持以外，他们会谋求各自所在的村民小群体的特殊支持，这时，村支书与村委会主 任的冲突表现为不同的村民群体之间的冲突。 张舒平在社会主义新农村和谐“两委 模式构建探讨中认为，当前“两委 关系的不和谐主要体现在四个方面：一是相互对立，即“两委”互不服气，明争暗斗， 甚至公开唱“对台戏 ；二是包办代替，即村支书独揽大权，把村委会当作“摆设”； 三是领导关系错位，村委会不接受党支部领导，把村民自治与党的领导对立起来，淡 。罗平汉：村民自治史，福建人民出版社，2 0 0 6 年版，第3 2 4 3 2 5 页。 o 毛军吉、陈远章：农村“两委”关系现状及对策对湖南5 0 0 个村的调查，中国党政干部论坛，2 0 0 1 年第l 期。 国王友洛：村民自治背景下农村“两委”关系的多维审视，中美学问，2 0 0 2 年第3 期。 o 尹焕三：农村“两委”关系摩擦的根源及其化解，理论学刊，2 0 0 3 年第6 期。 贺雪峰：面子、利益与村庄的性质一村支书与村主任关系的一个解释框架，开放时代，2 0 0 0 年第1 1 期。 2 山东大学硕士学位论文 化党支部核心地位；四是双放双让，党支部和村委会都不认真履行职责，相互推诿， 致使村里事情无人问津。回 1 、2 、3 原因 中国共产党基层组织工作条例规定：村支部的主要职责是讨论决定本村经济 建设和社会发展中的重要问题。村委会组织法中规定：村中大事应由村民通过村 委会，村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。“村中重要问题”和“村中大事 如何界定却没有明确标准，权利边界不清是学者们公认的导致“两委 不和谐的原因 之一。张舒平在社会主义新农村和谐“两委模式构建探讨中指出，“两委”关 系不和谐，具体到不同的村庄涉及诸多原因，诸如支书与村主任的个人素质、家族观 念和宗族势力的影响、当官的动机等等，但是造成“两委不和谐的一个共同性的根 源是在体制上，在于二者的权利边界不清。回 也有学者从其他角度分析“两委 关系不和谐的原因。 尹焕三在农村“两委”关系摩擦的根源及其化解中指出，1 认识误区导致“两 委 关系的严重摩擦；2 体制不顺导致“两委”缺少必要的运行规范；3 村党支部和 村委会成员素质不高导致“两委”关系的摩擦。 沈建梁在论农村“两委会 关系紧张及对策中分析两委关系出现紧张的原因， 首先是制度设计方面的原因，其次是思想认识方面的原因，再次是上级组织特别是乡 镇党委、政府的干预和不公正对待。锄 董江爱在村级选举中形成的“两委关系对立及出路中分析：不同向度的权 力来源和自治机构中的权力冲突是“两委”矛盾的制度性根源。以村委会选举为代表 的“自下而上”的变量被嵌入到传统的“t t 上而下的权威结构中，这两种政治逻辑 的各自运作导致了村庄政治二元权力结构的出现，最终产生了“两委”关系的对立。 杜国璋、孙华炜、穆春江在关于正确处理农村“两委 关系的调查与思考中 还指出，一些农民群众的民主意识、参与意识与自身的素质有反差，在想参政与如何 参好政方面存在差距，导致参政意识出现扭曲，把参政看作为自己谋取私利，不能把 。张舒平：社会主义新农村和谐“两委”模式构建探讨，山东农业大学学报，2 0 0 7 年第2 期。 国尹焕三：农村“两委”关系摩擦的根源及其化解，理论学刊，2 0 0 3 年第6 期。 沈建梁：论农村“两委会”关系紧张及对策，中共浙江省委党校学报，2 0 0 2 年第1 期。 董江爱：村级选举中形成的“两委”关系对立及出路，华中师范大学学报，2 0 0 5 年第1 期。 山东大学硕士学位论文 真正为民办事、能力强的干部选出来，两委关系自然难以融洽。回 1 、2 、4 对策 张金亮在解决农村两委关系的四种模式及其评价中总结了“两票制、“一 肩挑”、“一制三化”和青县模式四种在实践中产生、比较典型的、旨在解决农村两 委关系的基本模式。 其他学者从健全制度、提高人员素质、创新机制、转变观念等方面对解决“两委” 关系问题进行了探讨。 尹焕三在农村“两委 关系摩擦的根源及其化解中指出，1 理顺村级领导体 制，构建科学高效的“两委 分工体制；2 完善“两委 的决策、管理、工作和用人 机制；3 强化村级“两委 管理，建设高素质的农村干部队伍；4 进一步修订和完善 村民委员会组织法的有关条款；5 建立健全村务公开和民主管理制度。 张春生在理顺农村两委关系的新探索中提出了推行村民委员会报告制度和村 党支部保障村民自治的制度( 简称“双制度 ) ，创新农村领导方式。 毛军吉、陈远章在农村“两委关系现状及对策对湖南5 0 0 个村的调查 中提出要积极推进机制创新、领导创新、环境创新，加快“两委 关系良性化进程。 张舒平在社会主义新农村和谐“两委 模式构建探讨中指出，探讨和谐“两 委”构建针对性较强的就是在现有的政治框架内，通过修改相关的法律、条例，制定 有关实施细则，优化“两委”职权配置，健全村民自治运行机制，使其更具可操作性。 徐大兵在制度建设：村“两委”关系和谐的保证中对制度设计中的职责交叉、 规定过于原则、不可操作性和缺乏保障机制等问题对“两委 制度建构进行重新设计： 1 、合理划分村党支部和村委会的职能和权限；2 、规范村“两委会 决策程序制度； 3 、规范村里干部人事、财务和印章管理制度；4 、建立相关制度保证“两委规范运 。杜国璋、孙华炜、穆春江：在关于正确处理农村“两委”关系的调查与思考，探索与求是，2 0 0 1 年第1 2 期。 张金亮：解决农村两委关系的四种模式及其评价，广州社会主义学院学报，2 0 0 8 年第2 期。 国尹焕三：农村“两委”关系摩擦的根源及其化解，理论学刊，2 0 0 3 年第6 期。 张春生：理顺农村两委关系的新探索，党建研究，2 0 0 1 年第9 期。 毛军吉、陈远章：农村“两委”关系现状及对策对湖南5 0 0 个村的调查， 中国党政干部论坛，2 0 0 1 年第1 期。 张舒平：社会主义新农村和谐“两委”模式构建探讨，山东农业大学学报，2 0 0 7 年第2 期。 4 山东大学硕士学位论文 行。 沈建梁在论农村“两委会”关系紧张与对策中提出“两委 及基层党委、政 府要实现“三个转变”，切实加强“一个制度建设 ，即：思维方式转变，从“为民 作主 向“让民作主”转变；决策机制的转变，从“少数说了算向“村民会议或村 民代表会议集体决策 转变；工作方法的转变，从“强行推行 向“引导、说服、提 供服务”转变。“一个制度”就是“村民代表会议制度 。只要把村民代表会议的作 用真正发挥出来，“两委 成员、“两委之间的矛盾就会走向协调。 由上述研究现状可以看出，学者们从不同的角度对农村“两委 关系进行了相当 多的研究，这些研究主要以农村“两委 的权力结构、利益诉求为研究内容，或者针 对“两委 的某些制度缺陷提出的一些解决对策的研究，都提出了对解决“两委 矛 盾的一些对策，对于农村“两委”关系的调适起到了一定作用。但学术界对“两委 关系问题的研究大多集中在理论层面，与实际结合不紧密。 1 、3 研究方法 1 、文献检索法 对现有研究成果的掌握和分析是研究的基础，村级“两委 关系问题连续几年来 一直是学术界研究的热点，本人通过中文期刊网和万方文献检索系统掌握大量的文献 资料，同时对国家现有相关法律法规进行研读。在掌握前人研究成果的基础上，提出 自己的观点。 2 _ 调研访谈法 通过与市委组织部组员办相关同志的座谈，全面了解滨州市农村“两委 关系问 题。此外，选择多个村庄进行实地调研，为论文的研究提供了实证性调查资料。 3 比较研究法 本文站在比较的角度，将滨州市处理“两委”关系的做法与全国相比较，分析优 势与不足，力求对滨州“两委”关系的和谐起到一点作用。 1 、4 论文基本框架 。徐大兵：制度建设：村“两委”关系和谐的保证，辽宁行政学院学报，2 0 0 7 年第1 1 期。 窜沈建梁：论农村“两委会”关系紧张与对策，中共浙江省委党校学报，2 0 0 2 年第1 期。 山东大学硕士学位论文 本文在学习借鉴前人研究成果的基础上，试图联系滨州农村实际，对“两委 关 系的调适作出有益的探讨。本文共分为5 章，第章为导论。阐述选题的背景及意义、 研究现状、研究方法、论文基本框架、论文重点及难点。第二章为村级“两委 关系 的相关理论。包括村民自治理论、党与社会关系理论和“两委”关系理论。第三章为 村级“两委 关系的由来与现状分析。阐述了“两委关系形成的历史过程、发展现 状，分析了实践中产生的“两委矛盾与冲突的四种类型，即：“支书独政 型、“主 任揽政型、“两委争政 型和“两委搁政”型，从制度规范、权力来源、传统观念、 有限的村庄资源、“两委”领导人自身素质、宗族派性和乡镇指导等七个方面剖析了 “两委矛盾与冲突产生的原因，并分析了“两委”关系问题的焦点和实质、“两委 矛盾的后果。第四章为滨州市调适村级“两委 关系模式分析。分析了滨州市“一肩 挑 、“公推直选、“民主议政日”三种模式的利弊。第五章为村级“两委关系 和谐发展的几点对策。从基本原则、制度化设计、加强“两委 领导班子的自身建设 和提高农民政治参与能力四个方面提出了思考。 1 、5 论文重点及难点 解决农村“两委 关系不和谐，在实践中探索出了几种较为有效的方式：“两票 制”、“一肩挑”、“两推一选 、“公推直选”、“两委合一 等。但在实际运行 中也存在一些问题，受到了一些学者的质疑。如何从根源上解决“两委”关系，是研 究重点也是难点。 笔者认为，解决“两委关系问题不能头痛医头、脚痛医脚，根本在于村民自治， 在于真正“还权与民，在于发扬基层民主。这或许是本文有所创新之处。 6 山东大学硕士学位论文 第二章村级“两委 关系的相关理论 在全世界的范围内，民主化已经成为一种潮流和趋势，中国在3 0 多年的改革开 放中，也对民主的发展进行了不断的探索，目前广泛出现的基层的选举也是这样的探 索之一。由于基层的选举，村级“两委”关系发生了变化。本章对村民自治理论、党 与社会关系理论和“两委 关系理论进行介绍，为处理村级“两委 关系提供理论依 据。 2 、1 村民自治理论 在农村设立村委会，由村民按照民主原则组织起来进行自治，成为农村直接民主 的重要形式。村民自治是指村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等形 式，充分行使当家作主的民主权利，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。其 目标是实现农村基层组织的直接民主，进而推动国家民主发展。 彭真在讲话中认为：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事 务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主还缺乏一个侧面，还 缺乏全面的巩固的群众基础；至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提 高；有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么、 不办什么，先办什么、后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践： 他们把一个村的事情管理好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼提高议政能力。 1 9 9 8 年1 1 月，将海选原则、设立秘密画票间的制度、村民代表会议制度、村民 自治章程、村务公开制度写入中华人民共和国村民委员会组织法，2 0 0 2 年7 月 下发的关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知详细、系统的阐述了村民 的推选权、选举权、提名权、投票权和罢免权等5 项实质性权利，以文件、制度的形 式进一步规范了选举程序，维护了农民群众的民主权利，使村民自治有法可依。 。王春生：现代化进程中农村党支部与村委会关系探究中山市个案分析，社会主义研究，2 0 0 0 年第4 期。 王振耀：中国村民自治理论与实践探索，宗教文化出版社2 0 0 0 年版，第9 9 页。 7 山东大学硕士学位论文 2 、2 党与社会关系理论 在民主的政治结构中，政党居于国家与社会之间。一方面，国家权力属于人民， 民众通过政党去控制国家权力，实现民主政治；另一方面，国家通过政党与社会连接， 与社会实现互动。政党居于国家与社会之间的这一位置，使得政党对国家和社会都发 生影响，成为民主政治中不可缺少的政治机制。 新中国成立后，党凭借着其在我国社会中所具有的不可替代的历史地位，在社会 发展中起着主导作用，具体表现为它对国家各个方面的政治领导、组织领导和思想领 导。改革开放后，随着公民社会的发展空间越来越广阔，党、国家、社会具有了各自 相对的独立性。在三者相对独立的格局下，党的领导的实现就不能简单地通过把国家 和社会纳入自身的领导和组织体系中来实现，相反，党必须通过自身积极地进入国家 制度和社会领域并在其中赢得主导权来实现。党与社会的关系就不仅仅是领导与被领 导的关系，还有以下两种关系： ( 1 ) 授权与监督。由于国家政权的所有者是全体人民，政党只能是接受人民的 委托、代表人民行使国家政权。因此政党必须以某种方式取得人民的授权，才能获得 执政的合法性，才能成为具有合法性的执政党。在完成了授权后，社会还有权对公共 权力的运行进行监督，对执政党系统中当权者阶层利用公共权力谋取个人或小集团的 私利的行为和倾向进行纠正和制约，以避免公共权力的私有化，从而确保公共权力的 正常运行。 ( 2 ) 党与社会之间冲突与合作的关系。一方面，在中国，随着公民社会的不断 完善，执政党的执政方式必将不断受到新的挑战，社会也将反抗执政党随意剥夺公民 正当的自由和权利，两者的关系必然表现为一种支配和反支配、干涉和反干涉的态势。 另一方面，社会体系的良好存在与发展离不开政党体系的决策支持和政策指导，这些 秩序的目标设计为社会的发展提供了保证。因此，妥协与合作中的冲突，冲突中的妥 协和和合作，便是中国共产党与社会的共处之道。 2 、3 “两委 关系理论 作为基层群众性自治组织，村民委员会的出现打破了乡村社会原来的一元化权力 函蔡霞：正确认识和把握执政党与社会的关系以农村基层民主建设为例， h t t p ：w w w q t h d a i l y e o m n e w s e o n t e n t 2 0 0 9 0 8 2 4 e o n t e n t _ 1 2 9 6 2 6 h t m ，查阅时间2 0 0 9 年8 月2 4 日。 张立梅、王国顺：浅谈新时期党与公民社会的关系，中共银川市委党校学报，2 0 0 7 年第4 期。 山东大学硕士学位论文 格局，并由此产生了村民自治实践中的“两委 关系问题。所谓“两委关系，简单 地讲就是指村党支部与村民委员会两者的关系。 “两委 关系，从逻辑上讲，体现的是一种特殊类型的党政关系。村支部不仅仅 是对村庄公共生活进行政治领导，即实现政治领导权，更重要的是扮演了国家行政机 构的角色，行使的是国家行政权力。从这种意义上讲，“两委关系的实质是国家行 政权力与村民自治权力的关系，是政务与村务的关系，是国家与农民的关系。 从制度文本来看，党的基层组织和村民委员会，在性质和职能方面略有不同。村 党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，也是村域范围 内各种组织和各项工作的领导核心。村民委员会是村民“自我管理、自我教育、自我 服务 的基层群众性自治组织，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督， 行使自治权。 村党支部和村民委员会的关系、现行的法律和制度都有着明确的界定。中国共 产党章程第3 2 条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导 本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。党 章不仅强调了村党支部对“本地区工作”的领导，亦即其领导核心地位，而且也明 确了村党支部要“支持和保证 群众自治组织( 村民委员会) 充分行使职权。从中 国共产党农村基层组织工作条例的规定来看，要“领导和推进村级民主选举、民主 决策、民主管理和民主监督，支持和保障村民依法开展村民自治活动 。这一规定包 含着两层意思：一是规定了村党支部要“领导和推进 村民委员会依法开展的自治活 动，强调了村党支部的领导地位；二是明确了村党支部要“支持和保障 村民委员会 依法开展自治活动。中华人民共和国村民委员会组织法也有明确的表述，该法第 3 条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领 导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。 这一规定，强调了村党支部在村民自治中的领导核心地位，也明确了村党支部要“支 持和保障 村民委员会依法开展自治活动。 党加强对村民自治的领导，既是党的自身建设的需要，也是实现村民自治的保证。 村党支部对村委会的领导，是党的领导在乡村基层的合理延伸，也是村民委员会有效 运作、解决好地方利益和国家宏观政策的两者关系的必要前提。同时，村委会是在党 的领导下，在国家范围内，村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自 治组织。基层民主政治建设离不开党的领导，否则村民自治就会迷失方向。 坚持村党组织的领导地位与发挥村委会自治职能，从理论上说，并不存在根本利 9 山东大学硕士学位论文 益冲突，因为村民自治是党的主张，是社会主义民主在农村基层的具体体现，通过村 民自治，把党的主张化为群众的自觉行动，从而改善了党对农村工作的领导方式，增 强了党和政府的政策实施效能，也强化了村民群众对基层党员干部的监督，纯洁了党 的基层干部队伍，有助于干群关系的改善，农村基层党组织的自身建设也得到加强。 o 吴重庆、贺雪峰：直选与自治当代中国农村政治生活，羊城晚报出版社，2 0 0 3 年版，第1 5 6 1 5 7 页、第 1 6 3 页。 1 0 山东大学硕士学位论文 第三章村级“两委 关系的由来与现状分析 村级“两委 关系的和谐与否直接影响到党在农村战斗力的发挥，影响到基层民 主政治建设，目前，村级“两委 关系如何呢? 本章将从村级“两委”关系形成的历 史过程、发展现状和矛盾与冲突问题分析三个方面进行分析。 3 、1 村级“两委 关系形成的历史过程 1 9 8 3 年，随着人民公社的解体，农村的生产大队作为公社体制的有机组成部分 失去了其存在的条件。而村里出现的耕牛被盗、公共水渠、小桥需要修缮等公共事务 问题迫切需要新的村级组织来接管。1 9 8 0 年2 月，广西壮族自治区宜山县屏南公社 合寨大队( 现为宜州南乡合寨村委会) 果作自然村自发创立了村委会这个村民自治管 理机构，代替生产大队行使公共管理职能，产生了全国第一个村委会。这一做法得到 了中央的认同，并在宪法中确认了村委会的地位。1 9 8 2 年1 2 月，五届全国人大五次 会议通过的新宪法第l l l 条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的 主任、副主任和委员由村民选举产生，它与基层政权的相互关系由法律规定。这一原 则性的规定确立了村民自治的基本方向。但宪法并没有明确选举是一种直接选举还是 间接选举。1 9 8 7 年1 1 月2 4 日全国人大常委会第2 3 次常委会闭幕式正式通过了中 华人民共和国村民委员会组织法( 试行) ，这是第一个指导村民自治的法律规定文 本，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、工作方式等都做了比较具体的规定。 第9 条规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。第3 条规定，乡 镇政府与村委会的关系是指导与协助，而不是领导与被领导关系。由此，村民自治的 实践拉开了序幕。 1 9 8 8 年6 月民政部开始在全国范围内组织村民选举，村民自治开始进入了制度 化运作阶段；1 9 9 2 年底，全国各省基本都实行了农村基层选举；1 9 9 8 年， 中华人 民共和国村民委员会组织法的出台，标志着我国的村民自治工作进入了快车道运行 阶段，“两委”作为村民自治的主要载体因此确定下来。 回李凡主编：中国基层民主发展报告2 0 0 5 ，东方出版社出版，第2 6 1 2 6 5 页。 山东大学硕士学位论文 3 、2 村级“两委 关系的发展现状 在正式实施村民委员会组织法之前，村党支部与村委会的关系一直比较和谐， 村委会作为村党支部领导下的“村政府”，不存在与党支部争权的问题。村民委员 会组织法正式实施后，打破了乡村社会原来的一元化权力格局，形成了二元化权力 格局，并由此产生了村民自治实践中的“两委 关系问题。对农村“两委关系的现 状，许多学者进行了多方面研究，不同学者从不同角度对“两委关系进行分类，主 要有以下四类： l 、樊平先生根据权力的合法性来源及功能把村支两委的权力区分为国家体制性 权力和村落内生性权力。孙龙在此基础上依据体制性的强弱和内生性的强弱两个维度 的不同组合方式，将村庄权力分为四种理想类型，如下表所示： 表1 强体制性弱体制性 强内生性 ii i 弱内生性i i i 认为第1 种，即强体制性一强内生性权力从合法性来源来看，这种权力既得到了 国家体制