（公共管理专业论文）城市规划公众参与机制研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 本文从研究新时期城市规划建设时代背景入手，分析了城市规划建设的现状 与存在问题，并探讨产生这些问题的深层次原因，进而认识到研究城市规划中 公众参与机制构建的重要性。 文章首先从思想、政治、方法论、实践四个层面，对国外城市规划公众参 与理论进行归纳分析；针对立法和理论两个侧重点，分别对英国、美国城市规 划公众参与的发展历程做了回顾，并对美国、加拿大两个北美国家，英国、德 国两个欧洲国家和亚洲国家新加坡当前公众参与城市规划的主要形式进行了总 结；进而从研究当前我国城市规划公众参与的现状入手，针对公众参与的深度、 宽度、机制、立法和相关国民素质等方面存在的问题及其成因进行了分析，为 后续章节的研究内容做出铺垫；接下来，文章从公众参与规划的权利与义务、 阶段与过程、制度与法律保障以及国民素质等四个方面，对建立新时期城市规 划公众参与机制的实现前提进行了论证，为提出相应的对策奠定基础：在此基 础上，文章提出了相应对策，旨在通过构建多元化的公众参与主体、丰富和优 化公众参与的组织方式、健全法律制度保障体系、搭建多样化的公众参与平台 四个途径，充实和完善城市规划公众参与机制，使其符合经济社会发展的形势， 具有更强的合理性、操作性、适用性。 本文的研究意义旨在构建符合新时期城市规划建设要求的公众参与机制。 构建切实可行的公众参与机制是真正达到城市规划公平性、公正性的要求，也 是实现和谐社会的本质要求，因此本文的研究探讨具有较强的理论意义和应用 价值。 关键词：城市规划；公众参与；参与机制 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t b a s e do nu r b a np l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o no ft h en e wt i m e s ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e s t h es t a t u sa n dp r o b l e m so ft h eu r b a np l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o n ，a n ds t u d i e st h e s e p r o b l e m s d e e p s e a t e dr e a s o n s ，t h e nr e c o g n i z et h ei m p o r t a n c eo f r e s e a r c hi np u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gm e c h a n i s m f i r s t l y , t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h et h e o r yo ft h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a n p l a n n i n ga b r o a di nt e r m so ff o u rd i m e n s i o n s o fi d e o l o g y 、p o l i t i c s ，m e t h o d o l o g ya n d p r a c t i c e ，f o c u s e so nt w oi m p o r t a n c eo fl e g i s l a t i o na n dt h e o r i e s ，r e v i e w st h eu n i t e d k i n g d o ma n dt h eu n i t e ds t a t e s c o u r s eo ft h ed e v e l o p m e n to fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni n u r b a np l a n n i n g ，a n da g g r e g a t e st h em a i nf o r mo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a n p l a n n i n ga tp r e s e n ti nt h eu n i t e ds t a t e s 、c a n a d a ，t h et w o n o r t ha m e r i c a nc o u n t r i e s ， t h eu n i t e dk i n g d o m 、g e r m a n y , t h et w oe u r o p e a nc o u n t r i e sa n ds i n g a p o r e ，t h e a s i a nc o u n t r i e s ：f r o mt h e no n ，s t a r t i n gw i t ht h es t u d yo fs t a t u sq u oo ft h ec u r r e n t p u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n go fc h i n a ，t h e a r t i c l ea n a l y s e st h ee x i s t i n g p r o b l e m sa n dr e a s o n so ft h ep r o b l e m si np u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h ed e p t h ，w i d t h ， m e c h a n i s m s ，l e g i s l a t i o na n dt h eq u a l i t yo f t h ep e o p l e ，p a v e st h ew a yo fc h a p t e r so f t h er e s e a r c h ；n e x t ，t h ea r t i c l ea n a l y z e so ft h ep r e r e q u i s i t ef o re s t a b l i s h m e n to f t h e n e we r ap u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s mi nu r b a np l a n n i n g ，f r o mt h er i g h t sa n d o b l i g a t i o n s 、t h ec o u r s ea n dp r o c e s s 、t h es y s t e ma n dl e g a lp r o t e c t i o n ，t h eq u a l i t yo f t h ep e o p l e ，l a y st h ef o u n d a t i o nf o rt h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s ；o nt h i sb a s i s ， t h ea r t i c l ep r o p o s e st h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s ，t h r o u g hf o u rw a y s ，a i m e da t b u i l d i n gaw i d er a n g eo fp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nt h em a i n ，e n r i c ha n do p t i m i z ep u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nt h eo r g a n i z a t i o n ，i m p r o v et h el e g a ls y s t e ms e c u r i t ys y s t e m ，e s t a b l i s h d i v e r s i f i e d p l a t f o r m o f p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，i m p r o v e sp u b l i cp a r t i c i p a t i o n m e c h a n i s mi nu r b a np l a n n i n gi nl i n ew i t ht h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to f t h es i t u a t i o n ，m a k e si tm o r er e a s o n a b l e ，p r a c t i c a l ，a p p l i c a b i l i t y t h i sr e s e a r c ha i m sa tb u i l d i n gp u b l i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m sw h i c ha d a p t s t h en e wt i m e s u r b a np l a n n i n ga n dc o n s t r u c t i o nr e q u i r e m e n t s c o n s t r u c t i o n o f 2 山东大学硕士学位论文 p r a c t i c a lm e c h a n i s m sf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o ni nu r b a np l a n n i n gi st h er o o tt og e tt h e r e a lf a i r n e s sa n di m p a r t i a l i t y , a n di ti sa l s ot h ee s s e n t i a lr e q u i r e m e n to fah a r m o n i o u s s o c i e t y , s ot h es t u d yi nt h i sp a p e rh a s as t r o n gt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n dv a l u e k e yw o r d s ：u r b a np l a n n i n g ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ：p a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名： 峪 日期：! 多丝墨：堑：圭 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅：本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：孥师签 日 山东大学硕士学位论文 1 1 选题的背景与意义 第一章：绪论 1 1 i 城市规划及城市规划公众参与的概念 城市规划是有关城市发展建设的规划。具体来说，城市规划就是对一定时期 内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设所作的综合部署、 具体安排和所实施的管理。目前国内外规划界普遍认为，城市规划具有政治、经 济、历史、文化、技术等多种属性，是一种制度安排，是城市发展的重要资源， 有的国内学者甚至提出规划也是生产力的观点。 公众参与是指政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径 直接参与到政府公共决策中。它包括公众在公共政策形成和实施过程中直接施加 影响的各种行为的总和。城市规划中的公众参与源自公共管理学中的公众参与概 念，是指公众直接参与到城市建设的调查、构想、评议、决策和实施等中来。它 是城市建设管理层面里的公众参与，摒弃了原来只有专家专断，或是官员独断的 规划管理过程，力求将最大范围的市民引入到城市规划管理过程中来，听取各阶 层对于规划管理的意见建议，从而在规划与建设城市的过程中更全面地反映各阶 层的利益诉求并保障其合法权益。 1 1 2 新时期城市规划面临的形势和存在的问题 当今，我国正处在经济社会转型和加速发展的时期，经济体制深刻变革，社 会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这一背景下，城市 规划面临着前所未遇的外部环境。在宏观层面，政府希望制定具有前瞻性的城市 空间发展战略，合理调配城市发展资源，实现资源配置效益的最大化、最优化， 以便在区域和城市竞争中占得先机。在中观层面，市民对城市发展的需求呈现多 样性的特点，关注点从单纯的物质层面向非物质层面扩展。同时，城市各阶层利 益诉求多元化的趋势日益明显，社会各界都希望对城市建设安排拥有更多的话语 l 山东大学硕士学位论文 权，通过影响和干预规划，使本集团的利益得到最大限度的保障。在微观层面， 市民的维权意识日益增强，单一的行政手段已经不能解决城市规划建设中遇到的 多种多样的具体矛盾。由于处在新的和旧的理念、体制、模式并存的转型时期， 城市规划本身也存在很多问题，与新形势、新环境的要求不相适应，主要表现在： 首先，权力主义的倾向影响了规划的权威。“权力 仍一定程度上影响着城 市规划的方向，导致规划师和管理者宁愿从事毫无创造性但低风险的工作而不愿 意去思考解决城市真正存在的问题。城市规划追随长官意志，追求功利性和短期 效益，降低了规划在公众中的权威，也很难保证城市的可持续发展。这一倾向可 能导致浪费公共财富、破坏公共资源、损害社会公正的后果，甚至使城市规划成 为少数人对社会财富进行分配和再分配的手段，影响了城市规划作为公共政策的 公平与公正。 其次，简单工程技术化的倾向同化了城市个性。很多人对城市规划的认识还 停留在物质层面的城市建设，为了当前建设的需要，不惜毁坏自然地貌和历史文 化遗存，以此换取一时的经济利益或局部的经济发展。这些做法显然不符合科学 发展、和谐发展、可持续发展的要求，造成城市政府对规划建设的投入越来越大 而取得的效果却不理想。同时，这一倾向还导致了城市规划不能担负起延续历史 和创造新的城市历史的责任，众多城市“千城一面”，在发展中失去了特色。 再次，市场化的倾向妨害了规划的公正。主要原因源于我国城市规划编制部 门特别是传统的规划编制部门规划设计院的企业化的实质。企业以追求利润 的最大化为目标，所关心的是效率，必然生产标准化的产品。同时，规划设计院 自身的价值观千差万别，其利益的追求与城市固有的价值观相冲突时，就会影响 城市规划作为公共产品的公平性与公正性。此外，规划的公正性要求规划过程不 应该受到局部利益干扰，而由于市场因素的介入，利益集团往往能够通过某种方 式影响规划过程甚至影响规划决策，这就必然会对他人的利益造成损害。 无论是城市规划宏观指导层面上体现长官意志、微观技术层面上的简单工程 化，还是规划编制层面上的市场化倾向，都是从某个单一的角度出发审视规划问 题，无法体现城市规划应有的公共政策属性，而在更深层次上则缺乏对城市本身 价值的发现和提升，使城市规划无法体现其固有的价值观和人文关怀。解决这一 系列问题，必须从探求物质空间规划背后的政治、经济、历史、文化等成因入手， 从规划编制体系、管理体制、决策机制、实施监管等多个方面加以改革和改进， 2 山东大学硕士学位论文 而建立和完善城市规划公众参与机制，就是从公共管理的角度亟待采取的有益探 索和实践。 1 1 3 建立和完善城市规划公众参与机制的迫切性 以下三个方面的要求决定了完善城市规划公众参与机制的迫切性。 第一，社会结构的变化导致了公众需求的多样化。当前我国多种所有制并存， 社会职业结构发生了巨大变化，人事、户籍制度的松动促使社会流动加快。社会 成员在经济收入、劳保福利、发展机遇等方面差距扩大，出现了“社会新阶层 。 这意味着公众本身成为观点迥异的若干集团，各自价值观念和利益诉求存在差异， 同时许多人在不同的问题上分别属于不同的集团，传统的城市规划调查方法已经 不能准确把握公众的需求。 第二，利益集团的介入导致了规划选择的多元化。在市场经济体制下，企业成 为以追求经济效益为目标的经济实体。随着政府对企业的刚性约束逐渐软化，更 多的企业为了自身利益希望在城市规划建设中拥有更多的话语权。城市发展出现 了建设投资多元和发展决策分散的趋势，集团投资占有相当多的份额。政府资金 短缺时，城市之间为争夺投资的竞争越来越激烈，对集团开发的控制也越来越宽 松，规划迁就投资的现象时有发生。利益集团在城市规划建设的各个方面已拥有 不可忽视的发言权和决策权。城市规划必须重视利益集团的参与，不考虑利益集 团的态度已经不现实。 第三，法制观念的加强促使公众的参与意识不断提高。社会主义民主的本质 与核心是人民当家作主，人民不但有知情权，而且有参与权、诀策权和监督权。 随着我国法制体系的逐渐健全和公民法制意识的不断提高，市民参与规划决策的 意识在不断增强。另外，政府管理信息的开放度和新闻媒介、传播媒介透明度的 增加也鼓励了市民参与城市建设，公众参与规划的热情和水平不断提高。 综上所述，要求规划作为一种公众政策更具权威性，作为一种调控手段更具 合理性，作为一种行政措施更具合法性，配置资源必须体现公平，协调利益必须 恪守公正，决策过程必须更加透明。而实现这一目标就必须充分尊重社会各个阶 层的发展愿景和利益诉求，彻底摒弃由规划师主导、管理者决策的传统模式。尽 快建立顺应发展形势、符合中国国情的公众参与机制，已经成为当前城市规划工 3 山东大学硕士学位论文 作的当务之急。 1 2 国内外相关研究综述 1 2 1 西方国家城市规划公众参与研究综述 2 0 世纪6 0 年代，欧美国家经历了第二次世界大战之后的恢复性建设及补偿 性增长，基本渡过了城市化快速增长阶段，城市扩张性建设己经缓慢下来。同时， 城市建设发展中的社会问题也己积累到一定程度，迫切要求通过建立城市规划公 众参与制度来解决众多的社会矛盾。在这一时期和此后，西方学者从多个角度对 公众参与城市规划问题进行了一系列深入研究。 1 “市民社会一理论。黑格尔( h e g e l ) 的权利哲学( 1 8 2 1 ) 和托克维尔 ( t o c q u e v i l l e ) 的论美国的民主( 1 8 3 5 ) 提出，市民社会是资本主义诞生和发 展的重要标志，也是资本主义社会发展的方向。而现代意义上对“市民社会”的诠 释为公众参与城市规划奠定了政治基础：市民社会是国家和家庭之间的中介性的 社团领域，这一领域由与国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上 享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。 2 规划的选择理论与多元主义思想。保罗达维多夫( p a u ld a v i d o f f ) 在规划的选择理论 ( 1 9 6 2 ) 中提出了多元化思想，认为规划的整个过程充满 选择，做出任何一个选择都以一定的价值判断为基础，而规划师不应以自己的判 断标准来代替社会的选择。在此基础上，达维多夫随后提出了“倡导性规划 的 概念，认为应将城市社会各方面的利益诉求、价值判断结合在一起，充分协商不 同群体的利益，并为其各自的活动进行预先协调。“倡导性规划 的概念成为城 市规划公众参与的理论基础。 3 人民与规划。英国公众参与规划委员会发表了题为人民与规划( 1 9 6 9 ) 的报告，首次对公众参与城市规划的制度框架、参与过程、方式方法和保障手段 进行了研究，认为从开始制订规划目标、到对规划方案的评价、再到规划的贯彻 执行、直至最后对这次规划的回顾总结，群众都应该有效地参加规划的整个过程。 。g h e g e l ，p h i l o s o p h yo fr i g h t ，t k n o xt r a n s 19 5 2 。哺 】托克维尔著，董果良译论美国的民主 m i 北京：商务印书馆，1 9 9 7 。d a v i d o f f , p a n dr e i n e r , t h o m a s 1 9 6 2 ac h o i c et h e o r yo fp l a n n i n g j o u r n a lo ft h ea m e r i c a n ln s t i t u t e o f p 4 山东大学硕士学位论文 4 “市民参与阶梯一理论。谢里阿恩斯坦( s h e r r ya r n s t e i n ) 在市民参与的 阶梯( 1 9 6 9 ) 中提出了“市民参与阶梯 理论，她通过对公众参与实践的分析， 从“市民的力量 的观点出发，将市民参与城市规划的程度划分为公众完全被动 的阶段、受约束的尝试阶段和受引导的互助合作阶段三个阶段和八个级别，认为 这三个阶段反映了公众在参与中的地位和作用的高低。这一成果对公众参与城市 规划效果的评价具有相当的指导意义，是公众参与的经典文献和理论依据。 5 “联络性规划理论。塞杰尔( s a g e r ) ( 1 9 9 4 ) 提出了“联络性规划理论， 英斯( i n n s ) ( 1 9 9 5 ) 又进一步提出了“联络性和互动式实践范式理论，认为规 划师在决策的过程中应该发挥更为独到的作用，运用联络互动的方法达到参与城 市规划决策的目的。这一理论还强调公众对城市规划决策过程的参与和建立公开 听证制度的重要性，认为公众参与主要是依靠社区的力量和组织，并将参与城市 规划的公众划分为一般公众、私营企业团体、非营利组织三种成分。 “联络性规 划 理论的产生，对从不同角度研究城市规划公众参与问题产生了重要影响。 1 2 2 国内城市规划公众参与研究综述 2 0 世纪9 0 年代，城市规划公众参与的理念开始进入我国。近二十年来，国 内专家学者和规划师，在借鉴西方国家理论研究成果和实践经验的基础上，针对 建立和完善城市规划公众参与机制问题，就公众参与的主体、制度、立法等问题 进行了系列研究。 1 城市规划公众参与主体的研究。张庭伟( 1 9 9 8 ) 认为中国在城市发展中的 决策可分为“正式 决策和“非正式决策两大途径，每一途径又可分为“自上 而下一和“自下而上两大方式，在决策过程中，公众参与表现在城市政府、城 市规划管理部门、普通市民直接参与三个层次上。罗小龙、张京祥( 2 0 0 1 ) 则认 为，长期以来我国对公众参与的认识仅限于“个人”的参与，而缺乏非赢利机构、 企业、社区等非政府组织的不同主体多元参与，这种势单力薄的公众参与很难发 挥实质作用。黄瑛、龙国英( 2 0 0 3 ) 从国民素质的角度对公众参与中存在的问题 l a n n c r s 。s h e r t y a r n s t e i n al a d d e ro fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n 19 6 9 r i c h a r dt l e g a t e s & f r e d e r i cs t o u t ( e d ) ，t h ec i t y r e a d e r ( s e c o n de d i t i o n ) ，r o u t l e d g ep r e s s ，2 0 0 0 2 4 0 - 2 4 1 圆张庭伟政府、非政府组织以及社区在城市建设中的作用【j 】城市规划汇刊。1 9 9 8 ，( 3 ) 国罗小龙，张京样管治理念与中国城市规划的公众参与【j 】城市规划学刊，2 0 0 1 ，( 2 ) 山东大学硕士学位论文 进行了分析，认为知识结构和文化水平是阻碍多数公众参与规划的重要原因，与 其说市民受传统观念的影响而参与意识薄弱，不如说参与知识的缺乏、参与机制 的不健全牵绊了他们参与的步伐。孙施文、殷悦( 2 0 0 4 ) 也对以政府为唯一主体 的行政模式提出了质疑，认为政府的理性是有限度的，政府官员也同样类似于“经 济人 ，他们难以甚至不可能完全地代表真正的公共利益，因此，应构建发展多元 化、以市场社会为基础、分权与参与相结合的管理模式，重视公共服务和公共问 题解决过程中的公众参与。 。 2 城市规划公众参与制度的研究。何丹、赵民( 1 9 9 9 ) 在分析我国公众参与 的政治经济基础及现实状况的基础上，针对城市规划公众参与的制度安排提出了 具体建议：一是通过权限下放让公众参与决策和管理，通过公众舆论来监督各级 规划行政部门的行政行为；二是加强公众参与的立法；三是健全公众参与的机构 设置。 侯丽( 19 9 9 ) 认为加强城市规划中的公众参与，应从改革规划行政 体制入手，实现城市政府及其规划部门角色的转变。陈锦富( 2 0 0 0 ) 也 认为应从城市规划制度改革的角度，研究公众参与的决策模式和制度框架，提出 确立公众参与的法律地位，建立城市规划委员会制度，进行城市规划编制程序改 革等政策性建议。孙施文( 2 0 0 2 ) 则指出我国城市规划的公众参与只是在 局部的范围内，在特定的层次上有一些零星尝试，在制度和实践整体 上则尚未全面推行。冯现学( 2 0 0 3 ) 认为真正意义上的公众参与是规划决策过 程中的“广泛专家参与与“广泛普通市民参与 ，并以“顾问规划师制度为例， 对实现公众参与制度化的途径进行了探索。 3 城市规划公众参与立法的研究。生青杰( 2 0 0 6 年) 认为，公众参与城市规 划的原因在于解决规划失灵问题，是恢复个人利益与公共利益平衡的重要杠杆。 我国应从城市规划信息公开、赋予社会公众参与城市规划的主体地位、确立公众 参与城市规划的程序、明确公众参与城市规划的方式等方面，以立法保障公众参 与机制的有效运转。 陈平( 2 0 0 7 ) 认为，现行城市规划法缺少公众参与的法 定环节，有必要对城市规划法进行修改完善，实现城市规划公众参与由有限参 。黄瑛，龙国英建构公众参与城市规划机制【j 1 规划师。2 0 0 3 ( 3 ) ，5 6 - 5 9 圆孙施文，殷悦西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展ij 】国外城市规划，2 0 0 4 ，( 1 ) 何丹，赵民论城市规划中公众参与的政治经济基础及制度安排 j 城市规划汇刊，1 9 9 9 ， ( 5 ) 陈锦富论公众参与的城市规划制度【j j 城市规划，2 0 0 0 ，( 7 ) 冯现学快速城市化进程中的城市规划管理f m 】中国建筑工业出版社，2 0 0 5 囝生青杰公众参与原则与我国城市规划立法的完善【j 】城市发展研究，2 0 0 6 ，( 4 ) 6 山东大学硕士学位论文 与到全面参与由事后参与到事前参与由被动参与到主动参与由形式参与到实 质参与的转变。 1 2 3 本文的研究目的 从以上文献综述可以看出，国内外学者针对不同政治、经济、文化背景下和 不同发展阶段中的城市规划公众参与问题进行了深入系统的研究，在西方国家已 经形成了较为成熟的理论模型和制度体系，在我国也已经进行了有益的探索和尝 试。本文旨在这些理论研究的基础上，结合我国当前处于经济社会转型和加速发 展时期的实际情况，结合规划管理工作实践，借鉴现有的理论成果，对当前我国 公众参与城市规划的现状以及完善公众参与机制的前提进行分析，针对公众参与 城市规划的主体与机构、组织与方式以及制度保障等问题进行探索并提出相应的 对策。 1 3 本文的研究方法和基本框架 本文采用的研究方法主要包括：1 综合归纳法：通过对国内外的城市规划公众 参与研究进行分析总结，归纳不同社会背景下的城市规划公众参与机制特征，依 据这些特征，分析归纳我国建立和完善城市规划公众参与机制的前提。2 比较分 析法：在对国内城市规划公众参与机制建立进行分析时，与国外城市规划公众参与 机制研究进行横向对比；在分析国内外城市规划公众参与机制发展过程时，进行 纵向对比。3 理论分析结合实证法：本文主要采用理论分析方法，辅以实证分析的 研究方法，结合对城市公众参与实例的分析，更具体、直观地探讨城市规划公众 参与机制建立问题。 本文的基本框架是： 第一章叙述城市规划、城市规划公众参与的概念，分析当前我国城市规划面 临的形势和建立完善城市规划公众参与机制的迫切性，并对国内外城市规划公众 参与问题已有的成果进行梳理和总结。在此基础上，阐明本文研究的目的：结合 现有理论、结合当前国情、结合工作实践，对建立完善城市规划公众参与机制问 题进行探讨。 。陈平城市规划公众参与应实现“四个转变”【j 】理论探索，2 0 0 7 ，( 1 ) 7 山东大学硕士学位论文 第二章从思想、政治、方法论、实践四个层面，对国外城市规划公众参与理 论进行归纳分析；分别以立法和理论发展为线索，对英国、美国城市规划公众参 与的发展历程做了回顾，并对美国、加拿大两个北美国家，英国、德国两个欧洲 国家和亚洲国家新加坡当前公众参与城市规划的主要形式进行了总结。 第三章从研究当前我国城市规划公众参与的现状入手，针对公众参与的深度、 宽度、机制、立法和相关国民素质等方面存在的问题及其成因进行了分析，为后 续章节的研究内容做出铺垫。 第四章着眼城市规划的经济、政治、技术、社会等主要属性，从公众参与规 划的权利与义务、阶段与过程、制度与法律保障以及国民素质等四个方面，对建 立新时期城市规划公众参与机制的实现前提进行了论证，为提出相应的对策奠定 基础。 第五章基于对健全符合中国国情的城市规划公众参与机制需要一个长期过 程，需要在实践中不断探索、总结和改进的观点，在前文分析研究的基础上提出 了相应对策，旨在通过构建多元化的公众参与主体、丰富和优化公众参与的组织 方式、健全法律制度保障体系、搭建多样化的公众参与平台四个途径，充实和完 善城市规划公众参与机制，使其符合经济社会发展的形势，具有更强的合理性、 操作性、适用性。 8 山东大学硕士学位论文 第二章：国外城市规划公众参与的理论与实践 2 1 国外城市规划公众参与的理论基础 国外城市规划的公众参与虽受各国政治、经济、文化等因素的影响表现为不 同的形态，但其理论基础大体一致：在思想层面植根于资本主义的政治文化和民 主文化；在政治层面随着资本主义制度发展的异化，深受市民社会等理论的影响； 在方法论的层面主张通过对话交流、交往和沟通；在实践层面强调在所有利益集 团之间建立一种规划和决策的联合机制。 2 1 1 思想层面“多元主义一催生了公众对城市规划的参与 基于达维多夫的多元主义理论，规划的终极目标是扩展选择和选择的机会， 从而满足更大范围的公众利益。而在选择的过程中，规划师不能替代社会大众作 出选择，必须在预先协调市民和利益集团的基础上，通过一定的法律程序形成规 范他们今后活动的“契约 ，使城市规划既能够表达各个利益集团的意志，又成 为其可能和可以遵守的规章。与多元论密切相关的是弗里曼提出的利害相关者理 论，这一理论认为：社会发展过程中存在着各种利益集团，相互依赖和相互竞争 的关系使它们紧密地结合在一起，进行任何决策都必须充分考虑它们之间这种互 动关系。城市规划过程中的利害相关者既包括政府、市民、利益集团等社会利益 相关者，也包括自然环境、动物、植物等非社会的利益相关者，它们都可能受到 城市规划的影响或影响城市规划。为了反映和平衡这些利益关系，市民和利益集 团都应当广泛地参与到城市规划中来，但任何个人和集团都不能够拥有垄断权。 在这一思想的影响下，西方社会中大量非营利组织、非政府组织逐步发展起来， 代表它们所代表的人群的利益，积极参与到城市规划特别是城市规划的决策中来。 o 保罗达维多夫规划中的倡导与多元主义：“规划师应代表城市贫民和弱势群体，应首先解决城市贫民 窟和城市衰败地区，要走向民间和不同的居民组群沟通，为他们服务”。 宙美国经济学家弗里曼在战略管理利益相关者方法中给利益相关者下的定义是：能够影响一个组 织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人。这个定义提出了一个普遍的利益相关者概念，不仅 将影响企业目标的个人和群体视为利益相关者，同时还将企业目标实现过程中受影响的个人和群体也看作 利益相关者，正式将社区、政府、环境保护主义者等实体纳入利益相关者管理的研究范畴，大大扩展了利 益相关者的内涵。 9 山东大学硕士学位论文 2 1 2 政治层面_ 市民社会一把公众参与和政府治理联系起来 随着资本主义制度发展的异化和西方国家政府治理方式改革的推进，导致市 民社会理论在西方国家再度流行起来， “国家一市场一市民社会 的三分法被广 泛接受，普遍认为“市民社会”相对于国家具有独立性和自主权，并能够制约和 决定国家。与之相呼应的是1 9 9 7 年以来兴起“第三条道路 圆理论。这一理论立 足于多元化的思想观点，主张确立能够团结各种政治力量的新政治中心，使更多 利益集团的诉求都包括进来，建立起一种合作包容的新型社会关系，以便让每个 市民、每个集团都参与到社会生活之中，结合市民社会的迅速兴起，把市民社会 与国家协调在一起。在市民社会和第三条道路理论的支持下，公众参与城市规划 成为了一种政治行为。 2 1 3 方法论层面“交往理论纾为公众共同参与城市规划提供了实现途径 德国著名思想家哈贝马斯的交往理论 为公众参与城市规划提供了方法论的 基础。这一理论把自由、平等、宽容作为公民理想的基础价值，认为应当通过对 话增强人们之间的交流和沟通、理解和宽容，从而实现行动上的友好合作、思想 上的和谐一致。基于交往理论形成的交往规划认为：参与决策的各个团体在城市 规划的过程中应通过沟通达成谅解，而规划师应扮演好排解困难者、调解斡旋者、 解释者和综合协调者等多种角色。城市规划应该起到沟通、对话各类群体的作用， 在空间层面上为不同的价值观、生活方式和文化传统寻求解释，或将这些内容转 化为不同的空间形态，并通过协商和谈判建构起一个协同的纲领。交往规划的提 出解决了各方利益群体同政府、规划师共同参与城市规划决策的方法问题。 2 1 4 实践层面搿市民参与阶梯 建立了公众参与城市规划的理论模型 阿恩斯坦的“市民参与阶梯 理论把公众参与规划的程度比作梯子上不同的 。黑格尔提出现代市民社会概念。在法哲学原理中，黑格尔明确地区分了国家与市民社会，并详细地论 述了市民社会的构成、性质、作用等，第一次系统阐述了现代市民社会理论。 o 第三条道路秉承了解构主义的批判性思维方式，驳斥人类社会长期存在的二元论如微观与宏观、主体与客 体、个人与社会、行动与结构、经验与规范以及类似引起巨大争论的二分法的理论基础，并试图立足于当 今社会复杂多变的情况，通过自身的反思性学习，来检验传统社会的理论和实践。 露哈贝马撕，洪佩郁、蔺青译交往行为理论【m 】重庆：重庆出舨社，1 9 9 4 。9 。 回陈志诚曹荣林，朱兴平国外城市规划公众参与及借鉴【j 】城市问题，2 0 0 3 ，( 5 ) 1 0 山东火学硕士学位论文 横档，描述了公众参与城市规划 三个发展阶段，并针对公众参与 的程度，对各个发展阶段进行了 解构( 见下图) 。第一阶段是“公 众完全被动 ，并不存在真正意 义上的公众参与：首先是“执行 操作 ，即规划已经制定好了， 所谓公众参与就是无条件的接受 规划：然后是“教育后执行”， 即通过调教公众的态度和行为从 而使公众接受规划。第二阶段是 “受约束的尝试 ，较之第一阶 段有了很大进步：首先是“提供信息 ，即市民被告知规划的相关信息及具有的 权利和责任；其次是“征询意见”，即市民可以直接向决策者反映诉求；然后是 “政府退让， ，即市民的某些要求能够使政府让步，并在规划得到落实。第三阶 段是“受引导的互助合作 ，标志着公众参与达到成熟的程度：首先是“合作 ， 即通过某种形式的谈判使决策权利得以再分配；其次是“权利代表”，市民团体 作为市民利益的代言人可以参与到规划决策中来：最高形式是“市民控制 ，市 民真正成为了规划的决策者。“市民参与阶梯”不仅对城市规划公众参与的现有 形式进行了概括，而且勾画了公众参与的发展远景，并对各个阶段市民与政府的 关系作出了晁定，指出只有建立起广泛的规划和决策联合机制时，市民的意见才 能起到真正的作用。 达维多夫的辩护性规划理论和塞杰尔、英斯的“联络性规划理论，从不同 的侧面对完善城市规划公众参与机制提出了对策。达维多夫认为，相对于商人、 富人和有权势的人可以通过多种途径影响规划决策而言，弱势群体的利益难以得 到保障。因此，每个规划师应为不同社会群体的利益代言并编制相应的规划，然 后把规划方案呈交地方规划委员会，像在法庭上那样，规划师对各自的方案进行 辩护，由法官c 地方规划委员会) 做出裁定。塞杰尔和英斯认为，在关于城市规 。受啥伯拉马鲰“联终行动”观点启发两：来，强调规划螂翱公众之间的沟通联络式规划所需要的规划师是 。听”和“沟通”的技能 l l 山东大学硕士学位论文 划的公众听证会上，应先由规划编制部门陈述规划方案，然后由各社区组织派出 的代表进行辩论，所有感兴趣的社会团体都可以发表意见，最后由主持人( 市议 会代表) 做出裁决。 2 2 国外城市规划公众参与的实践历程 2 2 1 国外公众参与城市规划的产生与历程 公众参与城市规划兴起于英美，也是迄今为止城市规划公众参与机制发育最 完善的国家，其公众参与城市规划的产生与发展历程也最具代表性。 1 英国立法的进程记载了公众参与的历史。1 9 4 0 m 1 9 5 0 年代是英国城市 规划公众参与机制的酝酿时期。1 9 4 7 年城乡规划法规定，地方规划部门必须 公布所编制的规划并向受规划直接影响的居民征求意见，同时法律允许公众对开 发规划进行评议，对他们不满意的规划决定提出上诉。1 9 5 0 年代地方政府都设立 了规划委员会，负责制定规划、监督实施或提出编制规划的申请，规划委员会的 会议开始面向公众开放。1 9 6 0 年代是公众参与机制的诞生时期。1 9 6 5 年英国政府 部门的规划咨询小组首次提出了“公众应该参与规划”的思想，1 9 6 8 年修订的城 乡规划法首次在法律文件中对“公众参与城市规划 做出了规定：地方规划机 构在编制地方规划时，必须提供地方评议或质疑的机会，这一规定将视为审批规 划的必要前提。这一时期“公众参与 在地方政府的主持和规划师的指导下进行， 规划方案最终的决策责任和权利由地方政府和规划师承担，公众对规划的参与处 于被动状态。1 9 7 0 1 9 8 0 年代是公众参与机制的发展时期。1 9 7 1 年的城乡规划 法案、1 9 8 2 年的城乡规划条例以及1 9 8 4 年的第2 2 号通告，每一种类型的 开发规划从编制、公布、审批到诉讼的程序中都规定了公众参与的内容，公众参 与成为英国规划法规体系的“骨架 。1 9 9 0 年代是公众参与机制的成熟期。1 9 9 0 年的城乡规划法案规定，编制规划必须完成八项法定程序才具有法律效力， 公众参与即是其中的一项内容。 2 美国理论创新引导公众参与走向成熟。早在“城市规划公众参与弦概 念出现之前，公民参与社会政治决策已成为美国的政治制度。而美国所宣扬的自 由、民主的社会政治理念，也为城市规划公众参与理论的成长提供了沃土。1 9 6 0 山东大学硕士学位论文 年代，社会问题已经成为当时美国社会的焦点，在城市规划领域如何保障公众的 利益、如何维护弱势群体的权益等一系列问题急待回答。而规划的选择、多元主 义、规划中的辩护论、市民参与阶梯等理论的先后出现，使公众参与这一政治理 念延伸到规划领域中来，并催生了“城市规划公众参与”制度。1 9 7 0 年代，新马 克思主义等思潮进一步丰富了城市规划公众参与理论，“社会公正 理论对城市 规划如何解释和解决社会群体的利益冲突，寻求社会公正提供了很好的借鉴。这 一时期公众参与城市规划的关注点，也开始从单纯的物质性城市向对城市社会问 题和对策的综合研究转移，正如马丘比丘宪章阐述的那样，“城市规划必须建 立在各专业设计人员、公众和政府领导者之间系统的、不断地互相协作配合的基 础之上”。1 9 8 0 1 9 9 0 年代，在前人研究的基础上，与城市规划公众参与相关的 新理论不断出现，综合性规划、联络性规划等一系列新理论提出了公众、规划师 和政府决策者之间关系的新主张。理论的不断创新促使美国的城市规划公众参与 机制不断完善，在政府决策、法律制度、机构设置以及规划编制的过程中得到了 不同形式、不同方式的体现和落实。 2 2 2 当今国外公众参与城市规划的主要形式 由于政治、经济、文化背景的差异，各国公众参与城市规划的形态和外在表 现各不相同，呈现出形式上的多样性。 1 美国。美国的城市规划强调规划师的沟通作用，认为在不同的规划阶段公 众参与的作用不同，应相应确定不同的公众参与方式。城市规划分为十个阶段， 依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、 规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈，一般认为市民在社区价值 评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起 促进或支持作用。公众参与的方式常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小 组等，以及公众会议( 公众评议和公众听证会) 。从规划方案的优化到规划方案的 最终确定，再到审查审批阶段，都会伴有公众会议。 2 加拿大。温哥华市的城市规划过程最能代表加拿大城市规划的公众参与方 法、途径和程序，一般分为四个阶段。第一阶段为收集设想阶段，市民以活动小组 的形式分别提出对城市未来的设想，规划人员收集这些设想并采用图形、模型等 1 3 山东大学硕士学位论文 技术方式加以表达。第二阶段为讨论设想阶段，通过展示反映设想的图形、模型并 收集公众意见，确定出规划的目标和可供选择的方案。第三阶段为作出选择阶段， 将上述规划目标和与之匹配的方案编印成册分发给市民，并对市民的反馈