（公共管理专业论文）市政公用行业推行特许经营制度的政府行为分析——以供水行业为例.pdf

摘要 本文通过自来水这样一个具有较明显自然垄断性质公用行业的调查研究，详 细分析了在公用行业中实施特许经营制度的原因、步骤、方法和管制政策的设计， 希望能从体制和政府管理的角度对市政公用行业特别是具有显著自然垄断色彩 的自来水行业实行特许经营制度做出符合科学合理原则的设计。 本文的研究是从市政公用行业实行特许经营的理论基础现行市政公用 行业实行特许经营的制度框架国内水务行业实行特许经营制度的实证研究 特许经营制度实施的运作流程特许经营制度存在的缺陷和政府重建规 制这几个方面1 步步展开的。通过对公用行业中自来水行业特性的分析，逐步实 现公用行业市场化结构下政府管理理念的转变和管理机制的建立。 作为探索，本文根据自来水行业产品和服务的特点对该领域实行特许经营制 度从政府的角度对市场准入退出、合同价格、产品结构和环境等方面的管制提出 了一些具体的解决方案，希望能对有关政策制定者有所裨益，并为解决在转型过 程中的公用行业的监管机制提供一些思路。 关键词：公用行业特许经营政府行为分析 a b s t r a c t t h et h e s i sa n a l y z e st h ec a u s e ，m e a s u r e ，m e a na n dp o l i c yi np u b l i cu t i l i t i e s b yi n v e s t i g a t i n gat y p i c a ln a t u r a lm o n o p o l i s t i ci n d u s t r i a l w a t e ri n d u s t y i t t r i e st og e tf a i ra n dr e a s o n a b l ed e s i g nf o rt h ef r a n c h i s ei n s t i t u t i o no fp u b l i c u t i l i t i e s f i r s t ，i tf o c u s e so nt h eb a s i ct h e o r yo ff r a n c h i s ep o l i c yi np u b l i cu t i l i t i e sa n d i t ss y s t e m i cf r a m e w o r k ，t h e na n a l y z i n gs o m ee x a m p l e so fg r a n t i n gt h e f r a n c h i s et of o r e i g ni n v e s t o rb ys t a t e o w n e dw a t e rc o m p a n i e si nc h i n a ，t r y i n g t of i n do u tt h es h o r t c o m i n go ff r a n c h i s ep o l i c yi np u b l i cu t i l i t i e sa n dt h e g o v e r n m e n t a lr e r e g u l a t i o n o ft h em a r k e tt o d a y i no r d e rt or e b u i l dt h e r e g u l a t i o n sa n 6r e s t r i c t i o n so f f r a n c h i s ei n s t i t u t i o ni np u b l i cu t i l i t i e si nc h i n a ， w eh a v et oc h a n g e s y s t e ma n dc o n c e p to fg o v e r n m e n t a lf r a m e w o r ko ft h e r e g u l a t i o nt h o r o u g h l y f u r t h e r m o r e ，b a s e do nt h ec h a r a c t e r i s t i c so fw a t e ri n d u s t r y l ，w ep u tf o r w a r d s o m ed e t m l e dp r o p o s a lf o rt h eg o v e r n m e n tt os o l v et h o s ep r o b l e m s ，s u c ha s h o wc a nt h ee n t e r p r i s e se n t e ra n dq u i tt h em a r k e t ，w h a ti st h es u i t a b l ep r i c ef o r t h ec o n t r a c ta n dh o wc a nw ec a l c u l a t ei tc o r r e c t l y ，a n dw h i c hs t r u c t u r ei st h e b e s to fw a t e rp r o d u c e ，e t c i ti se x p e c t e dt h a tt h e yw i l l b eh e l p f u lt o d e c i s i o n m a k e r so fp o l i c ya n dp r o v i d es o m ei d e a so nh o wt or e 。r e g u l a t ep u b l i c u t i l i t i e s k e y w o r d ：p u b l i cu t i l i t i e s ，f r a n c h i s ei n s t i t u t i o n ， a n a l y s i so fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 1 引言 2 0 0 2 年4 月1 日起开始实施的外商投资产业指导目录将原禁止外商投 资的电信和燃气、热力、供排水等包括城市管网首次列为对外开放领域。而在 此之前，国家政策只允许外资投资制造厂，对城市供水、气、热等管网经营则 明令禁止。为配合该目录，2 0 0 2 年1 2 月2 7 日中华人民共和国建设部出台了城 建( 2 0 0 2 ) 2 7 2 号文关于加快市政公用行业市场化进程的意见，由此拉开了 市政公用行业大规模改革的帷幕。 市政公用行业投融资的“解禁”被投资人士称为“国企改革的最后一块坚 冰懈冻”1 ，正因为是“最后一块”，因此，在这一行业改革实施过程中政策的 设计和实施理应避免两大缺陷。一是前期国有企业改革因法律法规不健全、监 督力度不足而造成的种种失误如国有资产的大量流失、评估价值的随意性等等： 二是要避免重走发达国家在公用行业改革中走过的弯路，如英国政府最初的公 用事业改革就因制度设计的漏洞而使原来的政府行政垄断变为私人垄断，情况 更糟糕。要避免第一个失误，就必须在公用行业改革制度设计过程中慎之有慎， 尤其是针对资产评估、产权转让等关键步骤必须持科学化、规范化的态度。要 避免第二类错误，我们首先应该认识到市政公用行业的改革之所以成为最后的 坚冰，其主要原因就在于市政公用行业的自然垄断性。虽然随着技术的发展和 自然垄断理论的演变，城市基础设施中的供水、气、热、公共交通等开始了不 同程度的开放，但由于市政公用行业管网固有的自然垄断性，使得政府垄断的 打破有可能转变为私人垄断，因此在制度设计中决不能采取一卖了之的简单方 式。必须承认在公用行业市场失灵和政府失灵始终并存，因此要解决基础设簏 领域的问题，仅仅依靠市场制度或者政府管制都是行不通的。必须在两种制度 中寻找结合点。本文试图通过对杭州市市政公用行业中典型的水务进行合理数 据分析，建立科学的资产模型，从经济学的角度分析特许经营制度实旌所涉及 的合同内容、范围、期限、费用及支付方式、违约责任等基本权利和义务，并 在此基础上为有关公用行业特许经营制度的政策制定和管理提出一些可供参考 的建议。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 2 市政公用行业实行特许经营的理论基础 2 1 市政公用行业的自然垄断性和传统政府管制理论 自然垄断是指由于“自然”的技术原因而形成的独家经营的市场格局。在传 统理论中，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素是某些行业具有明显的规模 经济( e c o n o m i e so f s c a l e ) 和过高的沉淀资本”1 ( s u n kc a p i t a l ) 。市政公用行业的自 然垄断性主要体现在三个方面“1 ：( 1 ) 该行业有大量的沉淀资本。从资本规模 和技术工程的角度看，市政工程必须进行一次性大规模投资，而且这种投资具 有不可分住。例如，城市供水工程不仅需要源头取水、制水厂制水、更需要事 先有管网铺设到户，这些就需要有征用一定范围土地、建制水厂、铺设管道以 及建设与之相配的系列服务、安全系统等，这些投资缺一不可。投资的不可分 性决定了初始投资的巨大。而且，由于这些投资具有耐用性、专用性和非流动 性，资产无法转作他用，因而投资一旦实施，就会形成大量的沉淀资本，而变 动成本的比重小又造成了该领域市场的进入壁垒，即使没有管制，别的生产商 也不容易进入市场，由此更加强了某些基础设施服务的自然垄断性。( 2 ) 服务 的地区依附性 6 1 。市政公用行业提供的不仅仅是产品更是服务。这些服务的 显著特点就是就地生产，就地服务。例如，供水厂在一定的水压下将自来水输 送到特定的区域，特定地区一般只有特定供水厂家的供应网络。无论从使用者 的角度还是从供应者的角度来说，不同地区、不同线路提供的同一市政公用产 品和服务不具备替代性，这一特征也使得异地的同类企业难以与本地企业展开 竞争。( 3 ) 规模经济性。依据保罗萨缪尔森对自然垄断的定义：“一个厂商或 一个行业的产品的平均成本，在其规模扩大的整个过程中都明显下降。在这种 场合，该行业若由一个厂商、或由一个垄断厂商来经营，就会比多个能更有效 率地提供全部产出”。使用同一网络向不同的使用者提供服务比对不同用户分 设不同的网络更为经济节省，在一定规模内，用户数量的增加会使厂商的边际 成本递减。以杭州自来水行业为例，只要在其管网铺设的范围和设计范围内， 每增加1 立方米的供应量，其原水成本增加0 2 5 元，但销售收入增加1 5 5 元， o ( 美) 保罗萨缪尔森，威廉- 诺德豪斯，萧琛等译：微观经济学( 第十六版) ，华夏出版社，北京 1 9 9 9 ，术语释义表 一2 一 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 1 3 0 元可摊入用于建厂、管网铺设等沉没成本中。 由于市政公用行业明显的自然垄断性，因此经济学家普遍认为在此领域内 不能单纯依靠市场机制，因为存在着市场失灵点。萨缪尔森在其经典理论书微 观经济学中提出消费者剩余概念来解释在自然垄断领域市场机制失灵的原因。 他将消费者剩余定义为：“一种物品的总效用与总市场价值之间的差额”。由 于存在着这种差额，传统政府管制理论认为在自然垄断领域不可避免要产生的 总量失衡、周期波动、地区和部门结构失衡、收入分配不公、竞争无序和外溢 性等问题，而这些问题无法单纯依靠市场这只“看不见的手”来解决。这些问 题的解决，必须借助政府的力量和优势，政府作为超越任何微观经济组织和个 人的权利机构，在解决多个微观主题面临的问题方面具有权威性优势5 。在不受 到个别微观组织控制、影响的前提下，政府通过利用自身的权力强制地获取信 息制定宏观计划，强制地获取收入进行投资和转移支付，从而达到弥补市场缺 陷的目的“1 。 对自然垄断进行政府管制的另一个原因是自然垄断定价的两难困境“。对 于处于自然垄断地位的追求最大利润的企业来说，如果政府对价格放手不管， 它必然会根据边际成本和边际收益相等的原则把价格定在高于边际成本的水平 上。但是只有当价格等于边际成本时社会总福利才最大，如果按照边际成本定 价则企业就会亏损。 基于以上观点，传统观点认为政府在自然垄断领域的干预必须存在于每个 细节中。我国传统的市政公用行业管理体制就采取政企高度合一的政府管制体 制，其主要特征就是 t 6 l ：企业投资决策和计划由政府制定，基础设施建设由政 府投入，企业产品价格由政府确定，企业的盈亏由政府承担。改革开放以来， 我国的市政公用行业有了迅猛的发展，基本上解决了设施严重短缺的局面，为 城市经济与社会发展做出了显著贡献，城市人居环境质量明显改善。但是，市 政公用设施总量不足，现有设施的运行效率低下，设施投资需求缺口大，投融 资渠道狭窄等问题仍然十分突出。特别在城市化加速发展时期，如何解决城市 建设资金，提高市政公用行业运行效率，已成为迫切的问题。联合国提出，发 o ( 美) 保罗萨缪尔森，威廉诺德豪斯，萧琛等译：微观经济学( 第十六版) ，华夏出版社，北京 1 9 9 9 ，p 7 卜7 3 3 - 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 展中国家在城市化过程中，基础设施的投入一般不应该低于g d p 的3 一5 ， 但我国绝大多数城市都只有百分之二点几，就像上海发展如此之快基础设施较 为完备的城市，也只达到5 。所以，基础设旋短缺是我国城镇化过程中最为 挠头的一个问题。随着经济社会的发展和技术进步，自然垄断理论的演变，以 及在自然垄断行业普遍存在的资金不足、效率低等问题，促使政府开始放松对 自然垄断行业的管制。改革行业的营运及管理模式以满足新的社会需求。通过 民营化改革，国有、公营的公用事业( 城市公交、供水、供热、燃气、园林、 环卫等) 的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。公用事业民营 化己成为世界各国普遍的发展趋势。试图通过制度变迁提高公用事业运营效率 和规模、缓解政府财政压力，减轻地方政府负担，还将为民间资本拓宽发展空 间。特许经营权的竞拍就是民营化的一种重要方式。 2 2 自然垄断管制理论的演变 随着公用行业的技术进步，演变自规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断 管制，自产生之日起就遭受了来自经济学界的持续的尖锐批评n ”，有相当多的 经济学家提出用其他方法来解决市场失灵，以竞争来代替管制。其中的典型有： 2 2 1 伯格和奇尔郝特的“自然垄断弹性规制”理论 伯格( b e r g ) 采l 奇尔郝特( t s c h i r h a r t ) 1 9 8 8 年在其专著自然垄断规制中明确 提出了在不同情况下对自然垄断的治理对策，有人将其概括为“自然垄断弹性 规制理论”，该理论将自然垄断的类型分为强自然垄断和弱自然垄断两种，将 政府规制内容概括为价格规制和对市场进入的规制。两两配对，形成了6 种不 同的情况进行不同的管制：( 1 ) 强自然垄断，进入有障碍，价格应高于边际成 本。( 2 ) 强自然垄断，进入无障碍，企业有承受力。无需规制，借助潜在竞争 者迫使垄断者不敢获取垄断利润。( 3 ) 强自然垄断，进入无障碍，企业无承受 力，需要规制，定价应高于边际成本并不允许其他竞争者进入市场。( 4 ) 弱自 然垄断，进入有障碍。政府应对其实行规制，使价格等于边际成本，允许企业 盈利。( 5 ) 弱自然垄断，进入无障碍，企业有承受力，此时无须政府规制，是 。常欣：规模型竞争论：中国基础部门竞争问露，社会科学文献出版社，北京：2 0 0 3 ，d - 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 市场机制发挥的最佳场所。( 6 ) 弱自然垄断，进入无障碍，企业无承受力，需 要政府规制使价格等于边际成本并不允许潜在竞争者进入市场。该理论的主要 贡献在于用弱自然垄断解决了定价矛盾，边际成本价格同时保证了社会福利最 大化和企业赢利。同时又充分考虑了企业的承受力以保证垄断企业不被潜在竞 争挤出市场，用潜在竞争替代了政府管制。 2 2 2 鲍莫尔等人的“可竞争市场”理论 8 0 年代鲍莫尔等人的“可竞争市场”( c o n t e s t a b l em a r k e t s ) n 论，则从根本上 动摇了自然垄断管制的理论基础。所谓可竞争市场，是指来自潜在竞争者的竞 争压力，对正在市场上的供给者旋加很强约束的市场。在这种市场上，迸入市 场是绝对自由的，退出也是毋需任何代价的。”“可竞争市场的本质在于，这种 市场无法拒绝那些打了就跑的进入者，即使倏忽易逝的盈利机会也不会被潜在 的新进入者所忽视，因为它能够在价格发生变动之前进入市场取得利益，然后 在气候变得恶劣时不付任何代价地离开市场。”。可见，在一个不存在人为进入 障碍的可竞争市场上，垄断利润不可能稳定存在。可竞争市场理论用成本方程 的弱可加性( s u b a d d i f i v i t y ) 。重新定义了自然垄断。认为自然垄断行业并非边 际成本一定下降，这意味着传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外，在 可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的。具有成本弱可加性特点的自然垄断 企业通过价格一产出组合可以寻找到一组使潜在进入者进入的利润为零，而自 己的利润为非负的可维持价格。这样，在毋需政府管制的条件下，自然垄断企 业仍可维持其垄断地位。而且，由于这种垄断是可竞争的，因而可导致垄断利 润的消失和社会福利的增进。这实际上宣告了政府对自然垄断的管制是无效的。 当然，成本弱可加性并不是政府限制进入的充分理由”1 。当政府与垄断企 业关于生产成本或需求的信息不对称时，政府可能无法定出有效率的价格。特 别地，缺乏竞争的压力会导致垄断者的x 一低效率行为1 , 8 1 。政府必须在规模报 酬( 要求个企业生产) 与通过竞争获取信息并激励企业降低成本( 要求多个 固常欣：规模型竞争论：中国基础部门竞争问题，社会科学文献出版社，北京：2 0 0 3 。假设i t l 个企业可进入某种产品的生产，如果单一企业生产所有产品的总成本低于多个企业分别生产这些 产品的成本之和，即若对所有非负的x l x r l l 。若有c ( x ) ：f f ：( x i ) + c ( x 2 ) + c ( x m ) 成立，则表明成本函 数c 对产出x 是次可加的。 一5 一 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 企业) 之间作出权衡取舍。只有当让单个企业生产碍到的规模效率超过x 一低 效率时，独家垄断才应该出现。 根据b a u m o l 等人的“可竞争理论”，如果所有企业都可得到相同的技术， 并且没有沉淀成本( 但允许有固定成本) ，那么，即使市场上只有一个垄断企业， 潜在进入的威胁也会使垄断者象竞争性企业一样行为，因为，如果垄断者用垄 断价格赚取超额利润，就会遭受进入者的袭击。这一理论强调的是潜在进入( 而 不是现实进入) 的作用，它迫使经济学家重新考虑对自然垄断企业的传统规制 理论。 客观地讲，“可竞争性市场”理论确实深刻剖析了潜在进入威胁对在位企业 行为进而对市场绩效的影响。实践也证明，进入威胁的确会对企业的行为与绩 效产生一定的影响。许多研究也都据此认为该理论的重大创新价值。但由于“可 竞争市场”理论建立在一系列严格的假设基础之上，其应用性却值得怀疑。该 理论的假设前提在于在位者与潜在进入者的沉淀成本都为零、在位企业在新企 业进入并建立自己的经营规模之前不会采取任何抵抗措施、新进入企业与原有 企业之间不存在技术、成本、需求、或产品方面的任何差异”1 。对于存在大量 沉淀成本和资产专用性较强的市政公用行业来说，这些条件几乎是不可能的。 但这并不意味着可竞争理论与市政公用行业没什么关系。恰恰提醒了我们，对 市政公用行业的沉淀成本和其他成本务必予以区别。对网络层面上的服务层， 通过特许经营权的竞争就可以比其他竞争方式减少成本。 2 2 3 德姆赛茨的特许投标理论 德姆赛茨( d e m s e t z ) 与1 9 6 8 年提出要在政府规制中引入竞争机制t 3 0 建议 对自然垄断产业的运营权进行拍卖，通过投标的形式，让多家企业竞标争夺中 期或长期的特许经营权合同( f r a n c h i s ec o n t r a c t ) 或受让合同( c o n c e s s i o n c o n t r a c t ) ，在一定的质量要求下，最终由报价最低者获得独家提供具有自然垄 断特征的服务的权利，以此来代替管制。德姆赛茨称之为特许经营权投标制 ( f r a n c h i s eb i d d i n g ) 。这，就是我们现在提出的特许经营制度的雏形。采用这 种规制方式，用“市场的竞争”取代了“市场内的竞争”，一方面提高垄断性市 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 场的可竞争性，另一方面又避免了因放松管制造成市场内无序竞争造成资源浪 费的现象，该方式最大的好处还在于减轻了规制机构的信息负担。这个观点由 拉丰和蒂罗尔( 1 9 8 7 ) 以及雷奥丹和萨平顿进行了证明 2 1j a 他们分析了当厂商 各自拥有管制者所不知道的有关成本情况的独立的私人信息时，如何最优地设 计这种拍卖机制。 拉丰和蒂罗尔的拍卖模型显示竞争使特许权落入最有效的企业手中，而垄 断企业获得的利润也能减至所能减低的程度。通过模拟竞拍，我们也可以看到 特许经营制度管理的重点在于消除在位者优势，为新进入者提供进入帮助或称 “挑奶皮”式的帮助。特许经营在某些环境是可行的，而在另一些环境是不可 行的。因而特许经营制度有其适用范围。认识到这点，才能在制定政策前区分 不同的资本强度，有的放矢地实行特许经营权制度。 特许的含义是把国民一般没有的权利、权利能力、行为能力等用法律加以 确定。特许经营制度作为一种市场运行方式，在一般性的商业活动中运用已经 相当广泛而成功，但在市政公用行业中的运用尚处实验阶段，随着大规模的运 用，在实施的过程中政府的正确引导、有效管理和实时监督缺一不可。政府的 操作和规范应该贯穿整个实施流程。政府职能的转变内涵即在于政策运作和监 管的程序、内容的变化。要建立政府特许经营制度，涉及到一个首要问题将是 政策的实际操作程序，包括合同契约双方应该如何做到利益共享义务分担、行 业的业绩目标、业绩标准、资本投资安排、调价机制、争议的解决方式等。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 3 现行市政公用行业特许经营的制度框架 3 1 国内外制度框架比较 3 1 1 英国的管制制度 英国从2 0 世纪8 0 年代开始对自然垄断性产业的政府管制体制进行改革。 为适应改革需要，英国政府先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业 制定了一系列法律，并以这些法律作为自然垄断性产业政府管制体制改革的纲 领性文件和实行政府管制的依据。从法律内容上看，每一部法律都针对特定自 然垄断性产业的情况，对政府管制的基本问题作了较为详细的规定。在基本法 律的原则框架下，为适应政府管制的客观需要，英国政府还相继颁布了一系列 有关自然垄断性产业政府管制的规定，从而使立法更具可操作性和动态适应性。 同时，英国政府十分重视对政府管制的社会监督，其主要政策措施包括“1 ：( 1 ) 在自然垄断性产业建立专业消费者组织。英国的各类消费者组织在保护自然垄 断性产业的消费者利益方面发挥了广泛的作用。( 2 ) 建立和健全听证会制度。英 国在自然垄断性产业制定和调整有关消费者、企业等各利益集团的政府管制法 规( 特别是周期性地调整价格管制政策) 时，都实行听证会制度，进行社会监 督。其特点：一是力求公开，政府把某一政府管制法规草案公开在因特网、大 众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见：二是反复修改，政府将各利益 集团的意见加以整理，并据此对政府管制法规草案进行修改，然后将这些信息 与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据。以水务为例，英国的 政府管制分别有三个政府部门负责：由饮用水监督局负责监管水质，由环保处负 责监督河水及其它环境污染，由水务管理办公室负责监督水价的设定，并根据通 货膨胀率及其它因素进行调整，并制定法规，目的是在保障消费者的同时保证水 务公司的营运正常。 3 。1 2 国内市政公用行业特许经营制度的法律框架 市政公用行业的特许经营制度在我国尚处于试点阶段，因此相关的法律规 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 章正在陆续出台中。原国内贸易部于1 9 9 7 年1 1 月颁布的中国商业特许经营 管理办法( 试行) 是国内颁布的第一个规范性文件。1 9 9 9 年1 0 月原国家计委 发布1 6 8 4 号国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知和 1 9 9 8 年5 月的亚行技援项目推动中国公路b o t 模式发展( 2 4 6 9 p r c ) 中首 次出现了标准特许合同范本，对公共基础设施的特许经营协议提供了法律 依据和规范。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日建设部根据外商投资产业指导目录的变动， 发布( 建城 2 0 0 2 2 7 2 号) 关于加快市政公用行业市场化进程的意见中， 对公共基础设施中的市政公用行业特许经营制度有了详细的规范，其中包括实 行特许经营制度的获得者资格、程序，特许合同应包括的内容，特许经营合问 的终止和变更等等。该意见对我国实行公用行业部门的特许经营制度起到 了指导性作用。2 0 0 3 年8 月2 8 日北京市发布人民政府令第1 3 4 号北京市城 市基础设旌特许经营办法( ( 以下简称办法) ( 2 0 0 3 年1 0 月1 日起实施) 中对基础设施的特许经营制度实施流程有了较系统的规范。这是我国第一个以 地方人民政府令形式发布的地方性市政公用行业特许经营法规。另外如果涉及 股权转让问题，则应参考建设部1 9 9 9 年颁布的城市市政公用事业利用外资暂 行规定相关条例。当然，特许经营的实簏还必须符合上位法和其他的部门规 章等各项要求。对特许经营具有规范效力的上位法有招投标法、商标法 及其细则，专利法及实施细则，著作权法及实施细则，反不正当竞争法， 合同法阻及一些相关的法律法规。“1 3 2 特许经营不同类型比较 特许经营有多种形式，就水务而言，b o t 和股权出售是世界上采取最广泛 的形式。所采取形式不同，所要求的合同细则也有所不同。下表特许经营的几 种主要类型比较： 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 表3 。l特许经营类型比较( 以水务行业为例) 项目运行流程产权转移经过合同收益率比较 名称期限 b o t建设一远营一转让中标者在合同期内拥有经营权。较长1 8 - 2 4 ，由于初期投资大 产权则依据合同有关条款而定且投资回收期较长收益率 b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r 较高 b t o 建设一转让一经营 中标者在合同期间拥有经营权，较长1 8 - 2 4 ，由于初期投资大 产权则依据合同有关条款而定 且投资回收期较长。收益率 b u f 【d t r a n s f e r o p e r a t e 较高 t o t交易一经营一转让中标者在合同期间拥有经营权，2 0 一5 0 年1 8 左右，收益率低于b o t 产权始终属于政府方不等和b t o 项目 t r a d e 一0 p e r a t e t r a n s f e r o & m 运营和维护的外包或租赁中标者在合同期间拥有部分经年限较收益率视双方谈判结果 营权，产权始终属于政府方随意 台约 购买一建设一运营自合同生效起依据台同全部随意，但合同生效后收益率视实际 b b o 或部分产权归购买者所有一般超运营情况而变化 b u y b u i i d o p e r a t e 过十年 交易一运营一拥有台同条款中有严格规定产权随意周上 t o o 转让有关事宜的条款 t r a d e 。o p e r a t e 。o w a 租赁一建设一运营依据合同条款进行对产权转随意但合同中可以有固定收益率 l b o移事宜一般超保迁 l e a s e b u i i d 。o p e r a t e 过十年 建设拥有一运营合同条款中有严格规定产权同上初期投资和收益率均较高 b 0 0 转让有关事宣的条款 b u i i d o w n o p e r a t e 股权 依据合同将全部或部分股依据合同条款可以永久或一定 同上 随意性较大，可采取固定收 出售权采用竞价方式出售期限内由中标者拥有部分产权益或视运行情况变化收盏 资料来源：表中数据根据以下资料中有关数据整理 1 、陈泉：特许经营在中国2 0 0 3 年4 月：大岳咨询网( h t l p ：! w w w d a y u e , c o r n ) 2 、王民心：中国水务民营化，2 0 0 3 年1 2 月：中国水两( h a p ：i l v , 一, w v c h i n a h 2 0 e o m ) 1 0 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 4 国内水务行业特许经营实证研究 4 1 杭州赤山埠水厂3 0 年经营权转让 杭州赤山埠自来水厂隶属于杭州市公用事业局的杭州市自来水公司，设计 制水能力为1 5 万吨日。与杭州市其它的六个水厂相比，该水厂的供水条件和 经营情况排位较前。2 0 0 1 年经有关部门批准，该水厂的特许3 0 年经营权向 全社会公开拍卖。2 0 0 1 年9 月，共有中国万向集团、浙江钱江水利开发股份有 限公司、浙江东方集团、北京首创股份公司、深圳自来水集团和中法水务、英 国安格利安水务公司等7 家企业正式向杭州市自来水公司提出竞拍申请。最后 由钱江水利开发股份有限公司以1 5 亿元人民币的出价买下了该水厂的特许 3 0 年经营权。后者以o 6 5 元立方米( 不包括原水价) 的价格向杭州市自来水 总公司拥有的杭州市区管网供水，原水由杭州市自来水总公司负责供应，水量、 水压均需无条件服从杭州市自来水总公司生产调度中心调度。1 5 亿拍卖款用于 市政府偿还世行贷款。 4 2 深圳水司出售4 5 股权 2 0 0 2 年8 月，深圳市将能源集团、水务集团、燃气集团等列为首批国有企 业国际招标试点。国际招标信息发出后，包括威利雅、苏伊士、泰晤士在内的 2 1 家外国投资企业纷纷竞标深水集团项目。2 0 0 3 年7 月，有政府官员、行业专 家、法律专家组成的9 人评审委员会选定威利雅水务集团作为谈判对象。谈判 从2 0 0 3 年7 月持续到1 2 月，其中出资方由法国威利雅水务集团变为威利雅水 务集团和首创威水投资公司。在对出价和管理权问题进行了多轮激烈的谈判后， 最终，威利雅联合首创威水投资公司出资4 亿美元，折合人民币已3 3 1 亿元人 民币获得深水集团4 5 股权，期限为5 0 年。比照深水集团净资产5 7 1 亿，此 次收购总溢价5 5 。而3 3 1 亿引资款中6 0 ，约2 0 亿作为股权转让收益上缴 深圳市政府，其余部分约1 3 亿作为增资部分留在深水集团。 深水集团净资产5 7 1 亿( 几乎没有负息债务) ，主要承担特区内的城市供 水和污水处理业务。拥有5 座自来水厂和4 座污水处理厂，自来水和污水处理 能力分别达到1 6 7 万吨日和1 0 8 万吨日。2 0 0 3 年，集团在供水及其他业务经 1 i 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 营方面实现利润1 1 亿元，污水处理亏损2 亿。亏损是由于收费低于成本造成， 对此深圳市政府已出台有关文件提高污水处理收费，预计至2 0 0 5 年，污水处理 业务将实现保本微利。据威利雅的财务顾问向法国兴业银行作出的估算，在威 利雅与深水合作的5 0 年经营期限内，集团平均收益率将达到1 0 5 。 4 3 上海水务特许经营案例 2 0 0 2 年5 月，法国威利雅集团公司以2 6 6 亿欧元，超过资产评估价格近三 倍的价格收购5 0 上海浦东自来水公司国有股股权。此次收购中，外资第一次 大规模介入了城市供水管网。上海浦东威迪望自来水公司拥有管网1 7 0 0 公里， 制水能力为1 2 7 万吨日，按平均水价1 2 5 元吨计，仅水价年收入就可达5 7 9 4 3 万元。法方承诺对合资公司1 5 8 2 名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的 优质自来水并将保持政府统一定价的条件。之所以以如此高价收购，上海市浦 东区域供水管网的诱惑力无疑更大。首先，管网所带来的市场容量更大，遍布 城市的庞大的管网和供排水设施比单纯制水更能容纳大规模的资金。其次，随 着管网放开经营，资本将直接面对中国市场和最终用户，外资更能在水价调整 中获益。与b o t 模式相比，以出售一定年限内部股权的形式来共同经营、共担 风险和收益，对于出资方来说，启动资金低、风险小而收益不低，这是符合市 场规律和国际惯例的，估计股权出售这一方式将成为水务业引入外资的主流。 4 4 天津凌庄自来水厂特许经营案例 天津凌庄自来水厂1 9 6 3 年开始建设，总共3 期工程，设计供水能力是5 0 万吨日。1 9 9 7 年，法国威利雅集团公司与天津市政府签定了2 0 年特许协议成 立合作公司，威利雅共投入现金2 0 0 0 万美元占合作公司5 5 股份，其中1 8 0 0 万美元用在维修、更换该水厂已经开始漏水的1 3 公里源水管道，另外2 0 0 万美 元用在厂区更换设备。天津市市自来水公司以实物作价9 5 0 万美元占4 5 股份， 合作期从1 9 9 7 年7 月1 日到2 0 1 7 年6 月3 0 日，特许期结束后水厂将无偿转交 给天津市政府。 目前天津市日用水量1 0 0 万吨左右。凌庄水厂占1 3 份额，天津另外两个 自来水厂供应2 3 。合作5 年多以来，自来水厂从设备折旧金中节省出3 5 0 0 多 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 万元人民币，可以建设一个2 5 万吨的沉淀系统；，计划在十年内再出资3 0 0 0 万 建设一个2 5 万吨的过滤系统。而国内绝大部分水厂运行几年都要再申请一笔资 金更新维护，如果按照其他厂家的现行机制，合同期结束法方可以还给中方 个现代化的日生产7 5 万吨水厂及届时折旧金余额按股份分配的部分。也就是说 厂家无需动用经营的利润就可以维护、更新和扩大生产，光折1 日都用不完。凌 庄水厂供给天津市自来水管网的水价是每吨o 7 元，生产成本在每吨0 2 o _ 3 元，按年收益1 5 粗略计算扣除融资成本，威利雅最终能拿到6 0 0 0 万美元。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 5 特许经营制度实施的运作流程 依据各项法规和各地的实际运作过程，我们可以归纳认为特许经营制度的 运作流程如下”： 进行可行性研究+ 促进竞争卜了解投标意自和资质十 准备招标合同细则一- 实施公平招标+ 监测、评估和促进合同的履行 下面将分别予以阐述： 5 1 可行性研究 5 1 1 确定实施的范围 特许经营的主要优点是把基础设旌经营和投资的全部责任转移给私营部 门，给提高整个公用事业效率带来动力。它适合需要较大投资以提高普及率或 改善服务质量的项目。 建设部意见中对特许经营的范围有较大略的规定，而北京的办法 也只是提出将实施特许经营制度的分为包括供水、供气、供热、城市公共交通 大类，但并未对每一行业的强自然垄断和弱自然垄断进行划分。从符合一般性 的角度来说，市政公用行业实施特许经营制度应部分或完全满足下列条件“1 ： ( 1 ) 实施特许经营不存在法律障碍或受现有合同的约束： ( 2 ) 该领域易于进行竞争性招标，而且风险较小； ( 3 ) 行业本身具有“硬性”特征，易于列出详细的质量要求或标准； ( 4 ) 服务具有相对的独立性，与多种服务相互交织的部门相比，该种行业可以由 尽量少的主管部门进行管理： ( 5 ) 行业具有地域可分割性，可以分别签订合同，从而形成竞争环境； ( 6 ) 有潜在竞争者存在； ( 7 ) 民营化后必须的内部专家能够留任，能够保证对政府规制和指导的及时回应。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 在正式的分析中，以上各条应该赋以不同的权重。 5 1 2 确定特许经营的方式 特许经营方式的确定取决于城市现有设旅与实际需求之间的差距“。一般 而言，b o t ( b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ) 及其衍生出的b o o 较适合需大于求的城 市基础设施，但对于设计供应量已经适度超前于需求量的基础设施如杭州市的 供水项目来说，b o t 显然不会成为主流，此时采用o & m 合约( o p e r a t i o n sa n d m a i n t e n a n c ec o n t r a c to rl e a s e 运营和维护的外包或租赁) 、服务外包、t o t ( t r a n s f e r - o p c r a t e t r a n s f e r ) 、股权出售等形式较为合适。就水务而言，b o t 和 股权出售是世界上采取最广泛的形式。 5 1 3 量化成本底线 市政公用行业市场化的主要目的之一就是大幅度节约成本 7 1 。因此，必须 审视现行成本并确立成本底线，为随后合同定价提供参考。在实际操作中，现 行成本很容易被低估。为此，我们必须正视多年国有企业改革的经验教训，尽 力避免由于现行成本被低估而带来的国有资产流失问题。导致成本被低估的原 因5 1 主要有： ( 1 ) 常规的运营资本预算不会考虑资本的利息收入，比如自来水欠费利息，杭州 市自来水公司的欠赞年均6 0 0 万元，这部分费用的利息损失和机会成本等数据 无法在一般财务报表中显露出来，主管部门对公司的考核目标也仅限于降低欠 费； ( 2 ) 所用土地和建筑物的机会成本作为沉没成本而被忽略； ( 3 ) 现有企业管理人员的在职消费往往与其行政级别有关而不被考虑进运营成本 中”。如杭州市自来水公司总经理的职务级别为正处级，其档案工资、住房补 贴等均按机关正处级别享受； ( 4 ) 从其他机构或临时雇佣劳力的成本往往与工作时间无关1 1 4 | ，当然也不会计入 浙江大学公菸管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 现行成本的预算中。仅杭州市自来水总公司的非正式但常用雇工人数就达到8 0 0 名左右； ( 5 ) 行政主管部门和行业协会等管理部门的费用在国外也按一定比例分摊计入活 动成本中，而在我国，该部分费用往往作为政府开支以全额拨款的形式支付“9 1 。 如杭州市城市供水管理处、杭州市节约用水办公室等行政事业性质单位，在编 人员5 0 名，每年享有财政拨款6 5 0 万元。该部分费用在我国属财政拨款，不计 入供水行业成本。 实行市场化的目的应该是在既定数量和质量的前提下将公共服务的成本降 至技术上可行的最低程度。因此，我们在确定成本底线时应该包括生产成本( 以 合同标价或特许经营费的形式出现) 、一次性的交接成本和政府部门合同管理成 本( 如筹备和谈判的行政开支、监测成本、非预期情况下修正原始合同的成本 和解决争端的成本等等) 。 上述成本中的大多数可以预测估算。生产成本的估算将是合同细则的重点， 依据该估算我们可以大致计算出制度所带来的成本节约余地。合同的准备成本 和监督成本也可以依据国际或其他城市的经验进行估算。( 一般为项目成交额的 3 一5 ) 5 2 促进竞争 要真正地使市政公用行业市场化，对于管理机构或称特许经营权的授予者 来说，理想的状态是由数名势均力敌、难分伯仲的投标者参与的竞争性招标。 虽然对于世界投资者来说，中国的市政公用行业是一块待开发的处女地，其中 水务的投资回报率更是高达1 2 1 8 1 2 2 1 。( 国家统计局l999 年提供的报告 证实，外商在中国投资的所有产业中，最有利可图的产业就是自来水厂，其利 润和成本的比率高达24 8 2 2 1 。1 但从己实施的自来水行业的b o t 或 o & m 、t o t 项目来看，外资大多来自一些知名的国际水务公司。如世界三大水 务巨头法国威利雅集团、法国苏伊士集团和英国泰晤士集团，另外还有英国安 格利水务公司、国泰国际集团、注册地在香港的澳大利亚汇津中国水务有限公 司、麦克唐纳水与环境公司以及长江基建等等。表5 1 是1 9 9 2 年至今1 2 年间 1 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文市政公用行业推行特许经营制度中的政府行为分析 部分水务行业的特许经营项目。 表5 1 部分水务行业特许经营项目 项目名称时问 项目成交金额 中标商各注 法国威利雅集团及日本丸 成都自来水六厂b o w1 9 9 9 芷l _ 0 6 亿美元 红联合体 上海浦东威迪望自管网1 7 0 0 公 来水公司5 0 股权2 0 0 2 住欧元26 6 亿法国威利雅集团 里制水能力 ( 5 0 年)1 2 7 万吨日 日本三菱商事株式会社和 北京自来水十厂b o t 2 0 0 3 年7 月美元2 亿英国安格力拉水务公司组 成的安菱联含体 杭州自来水五公司 制水能力 1 9 9 8 芷 人民币i 5 亿钱江水利集团 3 0 年经营权 1 5 万吨日 余姚自来水公司2 0北京首创股份有限公司投制水能力1 9 2 0 0 3 年1 1 月人民币l 亿 芷t o t资8 0 0 0 万万吨日 深圳水务集团4 5 股 2 0 0 3 年1 2 月人民币3 3 1 亿元 法国威利雅集团和首创威年供水量