（公共管理专业论文）市场化条件下的浦东新区排水管理模式转型研究.pdf

摘要 摘要 浦东新区自1 9 9 3 年成立以来，排水泵站、雨污水管道等排水设施发展迅速。 目前全区已建有雨污水泵站约1 5 0 座，雨污水管道长度超过2 0 0 0 公里，其雨污 水管道和泵站设施规模已经分别超过杭州、苏州、无锡等城市。但是，浦东新 区在雨污水排水上同时也存在着很多问题，如雨污水系统还存在规划不合理现 状；有不少乡镇还存在雨污水空白区域，已建的城市化地区也存在着较严重的 雨污水合流现象，许多企事业单位、住宅小区、宾馆饭店等大量的污水通过雨 污混流的方式进入各条河道，造成河道严重的污染和黑臭；浦东新区污水纳管 处理率与全国同等级城市相比较，仍处于较低水平，更与浦东新区国际大都市 的形象不相称。究其原因之，是浦东新区目前没有完全建立适应市场化发展 的浦东新区排水管理模式，从事排水行业管理，排水监督、监测管理的监管能 力不强。 随着新区领导和市民对水环境保护重视程度越来越高，对河道消除黑臭以 及污水纳管方面的呼声越来越强，新区制定了2 0 1 0 年污水纳管处理率超过8 0 以上规划目标，力争赶超全国其它同等城市，同时随着新区综合配套改革试点 的不断深入和六大功能区的成立，环保市容局水务部门对上对下部门众多，既 要对应上海市水务局、市排水管理处、市排水公司等上级部门，又要对新区排 水公司、六大功能区、各开发公司、各镇等实施排水行业的具体事务管理，所 承担的排水规划、雨污水泵站运行、雨污水管道畅通、污水的水质、排水的许 可、住宅小区和企事业单位等的雨污水分流水质的监督职能越来越繁重，急需 建立适应市场化发展的浦东新区排水管理模式，以便加强排水监督管理，确保 防汛安全和提高公共服务水平，以适应新区体制改革和水环境保护的要求。 关键词：浦东新区，市场化，排水，管理模式 a b s t r a ( 了r a b s t r a c t s i n c ei t se s t a b l i s h m e n ti n1 9 9 3 ，t h ep u d o n gn e wa r e a , d r a i n a g ep u m p i n gs t a t i o n s ，s t o r m s e w e r sa n do t h e rd r a i n a g ef a c i l i t i e sh a v ed e v e l o p e dr a p i d l y a tp r e s e n t , t h er e g i o nh a sat o t a lo f a b o u t1 5 0s e w a g ep u m p i n gs t a t i o n s ，l e n g t ho f m o r et h a n2 , 0 0 0k mo f s e w a g ep i p e l i n e s ，t h es i z eo f p u m p i n gs t a t i o n sa n ds e w a g ef a c i l i t i e sh a sm o r et h a nh e n g z h o u ，s u z b o u , w u x ie n do t h e rc i t i e s h o w e v e r , t h ep u d o n gn e wa r e ai nt h ed r a i n a g ef a c i l i t i e sa l s oe x i s tm a n yp r o b l e m s f o re x a m p l e i np l a n n i n ge n di n a d e q u a t es e w a g es y s t e m ，r a i ns e w a g eg a p ss t i l le x i s ti nm a n yr u r a la r e a s ， c o n s t r u c t i o no f t h eu r b a na r e a s t h e r e a l s om o r es e r i o u ss t o r ms e w a g ef o r c e s , m a n ye n t e r p r i s e s , r e s i d e n t i a lq u a r t e r s , a n dh o t e l s ，al o to fs e w a g ee n do t h e rp o l l u t i o nb yr a i ni n t ot h er i v e r c a u s i n g s e r i o u sp o l l u t i o no f t h ef i v e re n dt h eb l a c ka n ds t i n k ；p u d o n gn e wa r e ag o v e r n i n gt h eh a n d l i n go f s e w a g e s a t i s f i e d w i t h t h e l e v e lc i t i e s c o m p a r e d w i t h t h e n a t i o n a l 鹏s t i l l a t a r e l a t i v e l y l o w l e v e l ， e n dn o tc o n u n e n s n r a t ew i t ht h ep i l d o n gn e wa r e a sr e p u t a t i o na sa ni n t e r n a t i o n a lc i t y m a n y r e a s o u s ，t h ep i i d o n gn e wa r e ad o e sn o te s t a b l i s hn e wm o d eo fd r a i n a g ew i t ht h em a r k e t ， e n g a g e di nd r a i n a g em a n a g e m e n t , d r a i n a g es u p e r v i s i o n , m o n i t o r i n ge n dm a n a g e m e n tc o n t r o li s n o ts t r o n g p w i t l lt h el e a d e r s h i po fg o v e r m e n te n dt h ei n c r e a s i n gi m p o r t a n c eo ft h ep r o t e c t i o no ft h e w a t e re n v i r o n m e n t , an e wg o v e r n i n gt h eh a n d l i n go fa2 0 1 0r a t eo fm o r et h e n8 0 o fs e w a g ei s s a t i s f i e dt h a tg o a l ，e n ds t r i v et oc a t c hu pw i t ht h es a m ec o u n t r yo t h e rc i t i e s ，m e a n w h i l e ，a l o n g w i t han e wc o m p r e h e n s i v ea n dc o o r d i n a t e dr e f o r me n dt h ec o n s t a n td e e p e n i n go ft h es i x f u n c t i o n a ld i s t r i c t s ，e n v i r o n m e n t a la m e n i t yb u r e a uo ft h ew a t e rs e c t o rf o rt h en e x tm a n y d e p a r t m e n t s ，b o t hm a t c h i n gs h a n g h a iw a t e ra u t h o r i t y , t h eu r b a nd r a i n a g ed e p a r t m e n t , t h e u r b a nd r a i n a g ec o m p a n ys u p e r i o rd e p a r t m e n t , a n da l s oaf l e wd r a i n a g ec o m p a n i e se n ds i x f u n c t i o n a la r e a s ，t h ed e v e l o p m e n tc o m p a n y , d r a i n a g ee n do t h e rt o w n st oi m p l e m e n tt h es p e c i f i c i n d u s t r ym a n a g e m e n t , w h i c ht h ed r a i n a g ep l a n , as e w a g ep u m p i n gs t a t i o no p e r a t i o nr a i n ，r a i n o p e ns e w e r s ，s e w a g ew a t e r , d r a i n a g ep e r m i t s ，h o u s i n g u n i t sa n de n t e r p r i s e s , s u c ha ss e w a g e d i v e r s i o no fr a i nw a t e rm o r eo n e r o u so v e r s i g h tf u n c t i o n s , c r e a t i n gu r g e n tn e e dt oa d a p tt o m a r k e t - o r i e n t e dd e v e l o p m e n to ft h ep u d u n gn e wa r e ad r a i n a g em a n a g e m e n t t os t r e n g t h e n s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n to fd r a i n a g ea n df l o o dp r e v e n t i o nt oe n s u r es a f e t ya n di m p r o v et h e a b s t r a c t l e v e lo f p u b l i cs e r v i c e s , t om e e tt h er e q u i r e m e n t so f an e ws y s t e ma n dt h ep r o t e c t i o no f t h ew a t e r e n v i r o n m e n t k e yw o r d s ：p u d o n gn e wa r e a ，m a r k e t ，d r a i n a g e ，m a n a g e m e n tm o d e n i 目录 图表目录 图1 1 研究线路示意图6 表3 1 按内外环线划分已建、在建雨水系统统计表1 3 表3 2 国内外部分大城市雨水排水设施主要指标1 4 表3 3 现有系统管道平均达标率统计表1 6 表3 4 泵站达标率测算汇总表1 6 表4 1 雨水排水系统达标实施计划2 7 表4 2 竹园污水排放系统( 浦东部分) 2 8 表4 3 白龙港污水排放系统( 浦东部分) 2 8 v i 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名： 砂陟 如易年弘日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 第l 章引言 第1 章引言 1 1 排水的重要性 排水管理是指排水设施的管理，主要内容指排水设施( 包括雨污水管道、 雨污水泵站、立交泵站、污水处理厂) 的建设、养护和运营。为了适应市场经 济，排水设施的管理模式也应随之发生改变。 1 1 1 水体的污染及危害 水体是指河流、湖泊、池塘、水库、沼泽、海洋以及地下水等水的积聚体。 在环境学中，水体不仅包括水本身，还包括了水中的悬浮物、溶解物质、胶体 物质、底质( 泥) 和水生生物等。应把它看作完整的生态系统或完整的综合自然体。 水体按其类型不同可以分成陆地水体和海洋水体以及地表水体和地下水体等。 但是，人类的活动使得大量污染物质排入水体。这些污染物质使水体的物 理、化学性质或生物群落组成发生变化，从而降低了水体的使用价值，这种现 象称为水体污染由于工业化的兴起和发展，人类在生物圈中的活动日益加剧， 水体污染的现象也日趋严重。因此，产生了许多公害事件，都是因水体污染造 成的危害。水体污染影响工业生产、增大设备腐蚀、影响产品质量，甚至使生 产不能进行下去。水的污染，又影响人民生活，破坏生态，直接危害人的健康， 损害很大。 1 水体污染源和污染物 根据人类活动的不同形式，可以将水体污染分成下面几种类型。 ( 1 ) 工业污染源各种工业生产中所产生的废水排入水体就造成了工业污 染源。不同的工业所产生的工业废水中所含污染物的成分有很大差异，这是由 于各种工业加工的原料不同、工艺过程不同造成的。冶金工艺所产生的废水主 要有冷却水、洗涤水和冲洗水等。冷却水中的直接冷却水由于与产品接触，其 中含有油、铁的氧化物、悬浮物等；洗涤水为除尘和净化煤气、烟气用水，其 中含有酚、氰、硫化氰酸盐、硫化物、钾盐、焦油、悬浮物，氧化铁、石灰、 氟化物、硫酸等：冲洗水中含有酸、减、油脂、悬浮物和锌、锡、镍、铬等。 在上述废水中，以含氰、含酚废水危害最大。有色冶金工业所排出的废水，多 含汞、砷、锡、铬等元素，是水体中重金属污染物质的来源。此外，有色冶金 第1 章引言 遗留的大煮矿渣，经雨水冲洗，流入地表和地下水中成为水体中段污染物质。 轻工韭所绷黑熬原料多为表剐产菇，因此工业废水拳簧含有祝质，有时逐常含 毒大量耱悬浮耪蔟、硫馥耪纛薰愈耩，鲡汞，镉、秘等。耽学工篷戆产豢缀多， 因此化学z 溉废水的成分也很复杂，在废水中常含荫多种有害，有毒，撼至剧 毒物质，如骶、酚、砷、汞等。肖的物质难以降解，通过食物链在生物体内富 集，造成危密，如d d t 、多氯联笨等。此外，化工废水中有的具有较强的酸度， 有豹则显较谶的减性，p h 值不稳定，这些废水对人煲黥生态环境，水体巾豹建 筑设燕移表露秘都寿危害，一鏊凌承中含蠡、磷均绞蹇，荔造成承俸塞蘩莠纯。 有的污染物即使含量甚微，但通过食物链的物质循环富集，会造成水擞幼物和 人中毒。 总之，麓业污染源向水体排放废水具有量大、灏广、充分复杂的特点，是 重点解决的溺染源。 ( 2 ) 簸露雯淫污承城帝露楚浆集建区黪产生戆囊活嚣瘩，多碧浚涤承耱 冲刷器物所产生的污承，因诧，童簧由一些无毒有机物，如禧类、淀粉、纤维 素、油脂、凝自质、尿素等组成。其中含氮、磷、葫；i 较高。此外，还件脊各种 洗涤剂，这怒另一类污染源，宦们对人体有一定危鬻在生活污水中邂含有相 当数量的微缴物，其中些病原体，如病菌，病毒、寄生虫等，都对人的健康 有较大莛骞。缀据部分工韭发达灏家资辩统计，城露熏薅磊拳量大约每入每天 1 5 0 4 2 0 羚，特大城市为4 4 0 8 2 0 弁。 ( 3 ) 农村污水和灌溉水农村污水和灌溉水是水体污染的主要来源。由于 农田施用化学农药和化肥，灌溉臌或经雨水将农药和化肥带入水体造成农药污 染或富营养化。在污水灌溉区，河流、水库、地下水都会出现污染，同时也裁 出现壤污絷、食品污染。 琵羚，麓虢在承壤中靛行辩，会霹承壤造成污染，其主要污染糁楚渡，箕 次还有因洗蒯船舶带来的污水默及向水中倾倒废物镲。在海上，原油泄露也会 造成严重的搿染。 2 水污染的危害 ( 1 ) 煞窖入熬篷藤拳污染麓，透过饮农或食物链，污染耪送入人体，爱 入急性或僚德巾毒舜、镑、铰癸等，还可诱发瘗黢。被寄生虫、病毒域箕它 致病菌污染的水，会引起多种传染病和寄生虫病。煎金属污染的水，对人的健 2 第l 章引言 康均有危害被镉污染的水、食物，人饮食后，会造成肾、骨骼病变，摄入硫 酸镉2 0 毫克，就会造成死亡。铅造成的中毒，引起贫血，神经错乱。六价铬有 很大毒性，引起皮肤溃疡，还有致癌作用。饮用含砷的水，会发生急性或慢性 中毒。砷使许多酶受到抑制或失去活性，造成机体代谢障碍，皮肤角质化，引 发皮肤癌。有机磷农药会造成神经中毒，有机氯农药会在脂肪中蓄积，对人和 动物的内分泌、免疫功能、生殖机能均造成危害。稠环芳烃多数具有致癌作用。 氰化物也是剧毒物质，进入血液后，与细胞的色素氧化酶结合，使呼吸中断， 造成呼吸衰竭窒息死亡。我们知道，世界上8 0 的疾病与水有关。伤寒、霍乱、 胃肠炎、痢疾、传染性肝类是人类五大疾病，均由水的不洁引起。 ( 2 ) 对工农业生产的危害水质污染后，工业用水必须投入更多的处理费 用，造成资源、能源的浪费，食品工业用水要求更为严格，水质不合格，会使 生产停顿。这也是工业企业效益不高，质量不好的因素。农业使用污水，使农 作物减产，品质降低，甚至使人畜受害，大片农田遭受污染，降低土壤质量 海洋污染的后果也十分严重，如石油污染，造成海鸟和海洋生物死亡。 ( 3 ) 水的富营养化的危害在正常情况下，氧在水中有一定溶解度。溶解 氧不仅是水生生物得以生存的条件，而且氧参加水中的各种氧化一还原反应， 促进污染物转化降解，是天然水体具有自净能力的重要原因。含有大量氮、磷、 钾的生活污水的排放，大量有机物在水中降解放出营养元素，促进水中藻类丛 生，植物疯长，使水体通气不良，溶解氧下降，甚至出现无氧层。致使水生植 物大量死亡，水面发黑，水体发臭形成“死湖”、“死河”、“死海”，进而变成沼泽。 这种现象称为水的富营养化。富营养化的水臭味大、颜色深、细菌多，这种水 的水质差，不能直接利用，水中鱼类大量死亡。 1 1 2 雨水排水及其排水不畅的危害 市政建设与城市的改造存在着不同步的现象，有些地区是按规划实施的， 有些地区是没有按照规划实施，没按照市政规划实旖的城市改造项目很容易造 成积水和堵车。路面不透水材料的使用，很难吸收地表面的积水，使雨水不能 直接从地表渗入地下，增加了地表径流，从而导致大量积水，造成交通阻塞。 如果新区所管辖的雨水泵站遇到雨情，不能全部启动进行抽升，那么就不能有 效地解决城区部分主要道路和重点地区雨水的排除，不能保证道路的畅通和市 民的出行。 第1 章引言 1 1 3 排水设施的重要性 城市排水是现代化城市不可缺少的重要基础设施，对城市经济发展具有全 局性、先导性影响的基础产业，是城市水污染防治和城市排渍、排涝、防洪的 骨干工程。城市排水设施是衡量现代化城市水平的重要标志，是改善城市投资 环境的重要环节。因此，完善和管理雨污水收集系统，确保雨污水有序排放， 确保人民的生活质量，城市排水设施显示其重要作用。 每个国家的经济发展，都会推进社会进步、促进工农业生产能力得到提高， 使人民生活得到进一步改善，但是也随之带来不同程度的环境污染。污水也是 造成环境污染的来源之一。这个污染源的出现引起了世界各国政府的关注，治 理水污染环境的课题被列入世界环保组织的工作日程。当今环境污染的治理不 能停留在各级政府的重视，而要深化到全民族每位公民环保意识的提高。我们 不仅要达到经济发展了，生活水平提高了，还要做到经济与环境保护协调发展， 生活的质量不断提高。为此我们要唤起民众为2 l 世纪可持续发展目标的实现， 为人类健康的生存，为子孙后代留下优质的环境而努力完成自己的责任。 上海市第三轮环保三年行动计划的重点是整治水环境。河道黑臭问题的产 生，究其原因是由于大量的污水和雨污水混流排入河道所致。在浦东综合配套 改革试点的大环境下，在浦东新区下设六个功能区的新型政府管理体制下，改 善城市排水设施的管理模式，加强雨污水排放的管理工作，是适应新时期城市 发展，建立可持续发展社会的需要。 排水设施的建设和管理是一个系统化的工程，由于浦东新区的排水设施存 在建设主体多元化、管理运营多元化等问题，导致政府管理排水设施跟不上社 会经济的发展，不能够从宏观上对排水设施进行行业管理。 1 2 研究浦东新区排水管理的意义 浦东新区位于上海市东部，黄浦江和长江入海口南侧，是长三角洲前缘的 一块三角形地带，面积5 6 9 5 7 k m 2 ( 不包括位于长江1 ：3 和东海交汇处的上海市九 段沙湿地自然保护区5 2 8 k m 2 ) 。 全境地势平坦，东南稍高、西北低，地面高程在3 5 4 5 米之间，平均高程 为3 8 7 米。地下水位较高，距地面约0 3 1 5 米。 浦东新区地处中纬度沿海，属北亚热带南缘，年均降水量l1 0 8 毫米，年均 4 第1 章引言 雨日1 3 0 天。每年的汛期6 - 9 月为夏秋多雨季，平均降水5 6 2 4 毫米，占全年降 水量的5 l 。 浦东在过去的1 5 年内累计投入4 5 7 1 亿元，先后有污水总管3 条，污水支 线3 2 条建成并投入运营，在目前每天产生的6 3 5 3 万立方米的污水中，实际处 理量达4 1 9 2 万立方米，污水处理率为6 3 9 6 ，河道的水质黑臭现象已基本消 除，内河水质也得到改善。但是浦东污水治理依然存在5 大问题： 污水处理率和处理程度偏低。目前发达国家如美国、欧洲主要城市的污水 处理率均已达到9 0 以上，处理程度基本都在二级和二级以上标准。而浦东的 污水纳管( 处理) 率虽已达到6 3 9 6 ，但同时浦东每天产生的6 3 5 3 万立方米 污水中还有3 6 0 4 是直排河道的。 污水治理设施不够完善。浦东近3 成污水未经处理直排河道，其主要原因 是中心城区还有少部分地方为污水收集系统的空白区，郊区的污水处理系统建 设更是严重滞后。污水治理设施陈1 日老化。竹园、白龙港污水处理厂按国家新 颁标准的要求，需要升级改造。 排水系统的溢流污染严重。由于历史原因，浦东新区有部分排水系统为雨 水和污水的合流系统，且管道截流标准偏低，管网老化，雨天溢流污水污染河 道的现象仍较为严重。 污泥尚未达标处理。国外发达国家对污水处理厂产生的污泥，普遍采用浓 缩脱水、干化焚烧、高温堆肥、综合利用等先进技术进行减量化、无害化、资 源化处置。国家新颁标准对污泥处理也提出了严格要求。而目前上海污水处理 过程中所产生的污泥，除个别污水处理厂作了厌氧消化稳定外，大部分采用填 埋方式处理，既浪费土地资源，又造成二次污染。 浦东新区现有管理体系多元化。由于产权多元化导致管理多元化。排水管 网和泵站分属各功能区城管署、街镇、各开发公司等单位。由于政府的管理权 限是大市政的排水管网和泵站，各街镇和开发公司的排水管网和泵站，政府无 直接管理权限。排水管道已经进入市场化操作，养护管理通过招投标工作确定 养护单位；泵站管理一直由政府包办，运行单位是事业单位，但该事业单位已 于2 0 0 5 年1 2 月3 1 日完成改制，转变为企业单位，但管理模式还是按照事业单 位进行养护管理。由于排水管理跟不上快速发展的要求，这是本文选题的重要 意义。 第1 章引言 1 3 研究的思路和方法 本文从新公共管理的理论出发，运用定量分析、案例分析的方法，旨在研 究适应当下浦东新区改革体制下的排水管理模式，以便政府以最小的投入，获 得最大的产出，给公民提供最好的服务。研究线路如图1 1 排水管理模式 u l 浦东新区排水管理模式 u l 新公共管理理论、中介组织理论 图1 1 研究线路示意图 6 第2 章浦东新区捧水管理模式转型的理论基础 第2 章浦东新区排水管理模式转型的理论基础 2 1 新公共管理理论 各国政府从建立的那一天开始就一直在不断的改革之中，伴随全球化的深 入发展，西方各国的政府虽然在各自的意识形态、经济基础、政府结构、管理 职能等方面存在一定的差异，但从总体上看，仍有较多的共性成分。 自2 0 世纪7 0 年代开始新公共管理模式的兴起，西方的传统公共管理模式 遇到了前所未有的挑战。对长期建立的管理模式的两大理论威尔逊和古德 诺的政治行政两分论和韦伯的科层制理论提出了质疑，对传统公共理论的研究 进行了突破与发展。我国在改革开放之前，公共行政理论的研究处于空白状态， 在公共行政领域的实践中一直遵循政治行政一元论( 政治与行政不分) 和古典 的官僚制度( 韦伯的科层制理论) ，其结果是在政府的实践中以政治的方式对 待行政，如政策的制定过程；以行政的方法对待政治，如资源的分配过程，由 此产生的一些问题与西方国家类似，并导致了一定程度上的制度性腐败。 官僚制理论是中西方传统理论中的最基础部分，在美英等国的行政改革中， 在许多方面仍留有传统的韦伯的官僚制理论。在英国，人们“总是以挑剔的眼 光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源”这也正是西方国家力图 通过新公共管理模式加以改革的地方。中国面对全球化，亦使政府的官僚体制 变革显得日益紧迫和重要。 传统的公共管理理论认为政府应该提供所有的公共产品，只要是具有非排 他性和非竞争性的产品，都是政府应该提供的公共产品，这一理念是导致政府 扩大对经济生活干预的重要价值原则。而新公共管理理论是通过公共理念与市 场理念的融合，是以追求“三e ”( e c o n o m y ，e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，即 经济、效率和效益) 为目标的管理改革模式，这种市场观念将政府纳入整个市 场体系中加以通盘考虑，详细评估政府的社会福利、社会救济等公共职能对市 场供求的影响，打破传统管理理论的思维模式。该理论认为，将政府的管理看 作是市场机制与行政机制的结合，讨论政府在资金运用上注重公平与公正的前 提下强调资金运用的市场效率，即用市场上相对最低的成本生产市场上所需要 的最优质量的公共产品与公共服务。新公共管理理论，将政府服务的质量提到 了前所未有的高度。新公共管理关注政府如何以公众为对象，引入竞争机制， 7 第2 章浦东新区捧水管理模式转型的理论基础 以企业家精神重塑政府。所谓企业化政府，提高政府的能力与效率，使公众获 得更多高质量的服务，打破传统公共行政理论的思维模式。传统理论认为政府 是外在于市场的公共机构，这一观念造成了政府与市场两者脱节，政府运作缺 乏市场效率，市场运作缺乏公共支持等问题，如政府福利税收过高对市场运行 造成损害，政府对企业管制过多造成企业活力下降成本上升等等。随着全球化 的出现，政府的运作方式以及与公民的关系等开始发生了变化。当前新公共管 理趋势是投资来源的“非本国化”，经营活动的“非本土化”，交换的“电子 信息化”，国际民间组织力量的日益“自治化”。随着市场经济的发育成熟， 市场运行效率的提高，使得市场参与提供部分混合公共产品变得有一定的利润 可图，如国际间跨国公司提供的公共贸易服务就是一个佐证。公民和公民社会 在国际社会生活的自治式运作能力、承受各种风险的自主能力也大大提高，这 是公共行为主体的扩大，表现也为公共治理多中心化提供现实基础。 新公共管理改革运用市场和社会力量推行公共服务社会化。如通过政府业 务合同出租、招标的方式，通过授权的方式，推行公共服务社会化的同时，不 断推行公共服务市场化，强调顾客取向和服务对象为中心，在不同的服务机构 间引入市场竞争机制，通过用市场法则定期广泛征求公民对公共服务的满意程 度进行检验。随着全球化进程的到来，政府不再是单一的公共服务提供主体， 其职能中管制，审批部分的权力将大规模转移甚至取消，而信息资源的公开化 和政策、法规透明度的提高，推动着改革的深入进行。 由此看来，浦东新区的排水管理模式应该按照新公共管理的经济、效率、 效益的三大目标诉求，加强政府对社会力量的利用和推进公共服务的社会化， 要求政府进行社会、市场管理和政府职能优化，要求建立和完善信息系统，将 权力进一步分散和下放。其中，最主要的不是从管理主体的角度考虑如何管制 被管理者，而是站在社会与公民的立场，要求公共管理的主体，特别是政府如 何为公民服务，对部门内部的组织结构进行改革等等，这些都体现了新公共管 理的理论要求。 2 2 社会中介组织理论 社会中介组织，一般来讲就是独立于政府之外的社会组织，它依照国家的 法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效， 3 第2 章浦东新暇排水管理模式转型的理论基础 在国家( 政府) 与社会之间发擢功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带 终用。社会巾奔缀织不麸属予政麝，政府也不能干颈 生会中分组织豹瓣幼，班 保持社会审会缝绥貔孛立往、公燕往、较簸缝。簸发达藿家懿经验寒嚣，轻会 中介组织的发展、壮大和成熟稷魔，从侧面反映了帮场经济发展和公司社会的 成熟的程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的发展和社会的成熟郜离不 开社会中介组织。 社会孛介组织的主要功能燕： 藩务葫筑。舞致褒规耱窝众照鬟侯多耱鬏务，程豢绣孛处子独立戆俊翡孛 介组织。窀往往是依据一定的法律法规，针对当事入经济往来中所涉及的大量 权利、义务必系来实旌社会化的服务。它促进市场形成自律型约束体系，规范 当事人的缀济行为，保护其合 焱权益，强化对市场的社会化监督，与市场调节 相辅相成。 蛰调动簸。凌谓致痔与灸簸、金堑与泰场、垒簸每金堑之凌关系瓣关系。 它们是在狂会分工高度发这的蠛代帝场经济条律下形成的专门获事齐鼹挺会往 交往活动的。它能协调联络番方筒的关系，为服务对象创造良好的杜客发展环 境，是社会与政府沟通的桥梁。它能扶助政府维护社会安定，解决社会矛盾， 具有一定的参政议政功能。 沟逶功熊。联结，诲逶生产黉豢弱珙给与器求。孛会组缓静产生墨爨瀑要 素静寿场豫稳发和范围静不辑援嵩耨联系，它兔资源暹过市场枫割来宾戮优亿 配置提供服务、监督、沟通和调节作用，使各类生产要素在正当的渠道、合法 的场所、平等的竞争以及必要的规则规范下进行流遇和交易，实现交易的公正、 公平，公开：i l 行。它是市场体系的直接组成部分。 整罄动撩。按照鬓家法律、蠢关行政主警部门规定粒专韭技本要求，提供 特定魏辍务，维护毒场经济粒蠢效运转和柱会稳定。 社会中介组织在社会体系巾处j ：一种沟通桥粱的位置，使社会体系构筑在 政府一社会市场这样一个框架体系下。其性质决定了它的主要特征袭现在以 下几个方丽： 首先，凝会中分组织静囊童憋。串分组织猿法建囊，薅不是壶政府办李主会， 这是孛奔缀织成功发展夔关穗。竣籍豹责程蓬裁定移健全法律法纛，嚣琴是摇 手中介组织的其体事务。中介缀织对其所辖范围内的事务具体负责，不受政府 干预。第一，中介组织的内部落行完全自主，它脊独立的运行机制和机构；第 9 第2 章浦东新区排水管理模式转型的理论基础 二，其财政预算不受政府干预，不在财政划拨之下，属于一种自主经营、自负 盈亏性质的组织；第三，其对外行为在法律法规范围内进行，政府无权干涉社 会中介组织的行为，政府对其的管理主要限定在制定有效的法律法规来规范和 约束中介组织的行为。 其次，社会中介组织的自律性。中介组织的控制体系属于自我控制，遵行 自控原则。中介组织处于政府和市场之间，起到一种联结纽带的作用，从而达 到政府职能的实现和市场的充分发展，并且从传统的政府与市场的直接联系改 变为现在的三位一体结构。政府对市场的职能通过中介组织来实现，但是并不 因此可以说政府控制中介组织，若如此，只会又回到以前的老路上。基于此， 中介组织自我控制，自我管理，对自己的行为负责。一方面，它不受政府的直 接管理，自我控制；另一方面，他受政府颁布的法律法规约束。这样使其自身 行为趋于合理合法化，有利于实现其协助政府，服务社会的职能。 再次，社会中介组织的中介性。中介组织处于政府与社会之间，发挥中观 管理的作用，这是其本质所在比较完善的社会结构应该是一种三位一体的结 构形式，作为最高权力的主体一一政府当然应该处于最高位置，发挥宏观管理 的作用；市场是经济活动和经济体系的基础；而中介组织联结二者，使整个体 系综合完整起来。这种中介作用的发挥是由其本质性质决定的。 社会中介组织由其性质决定，行使服务、沟通、公正、监督职能，这些职 能的行使使其在经济发展、社会进步中发挥了重要作用。 2 3 小结 在过去二十多年，发达市场经济国家兴起了新公共管理运动，其主要内容 之一就是在传统的、政府主导的公共服务领域引入市场机制，即分离政府作为 公共服务购买者和供给者的职能，引入其它非营利机构和营利性机构，通过一 种竞争性的机制实现资源的有效配置和改进公共服务的质量。 浦东新区的排水管理模式正是要从传统的、政府主导的管理模式转变为引 入市场机制、政府监管的新型排水管理模式。随着市场经济的完善，政治体制 也随之不断完善。而政治体制的不断完善，核心问题就是转变政府职能。政府 职能转变的目标，就是要理顺政府、中介组织和市场之间的职能分工，政府主 要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能；中介组织承担起政府与社会联结 i o 第2 章浦东新区捧水管理模式转型的理论基础 桥梁的职能；市场因其利益性和高效性特点，来具体完成各项微观经济职能。 政府职能是指政府的基本任务及其行为方向，可界定为阶级统治、管理和 社会服务职能。转变职能主要是指这些职能结构的重心所发生的变化和方向转 移。浦东新区排水管理应从微观管理转向宏观管理；从直接管理转向间接管理； 从部门管理转向行业管理；从“管”为核心转向服务与监督为主体。 要想建立政府、社会、市场协调运作的体系，政府的活动应该以宏观调控 为主，而不是具体管理经济活动，其手段一般采取间接管理手段，不直接深入 干预经济运行，因此具体直接的管理经济活动的职能理所当然由市场来承担。 依据价值规律的要求，通过供求关系和价格、竞争、信贷等经济杠杆，来组织、 协调经济运行。政府向市场分化职能是成功的进行经济体制改革和政治体制改 革的必要条件，从而使政府职能真正转入“统筹规划、掌握政策、信息引导、 组织协调、提供服务和检查监督”的轨道。在政府职能转变的过程中，无论向 市场，还是向社会转变职能，都需中介组织作为载体，形成政府一社会中介组 织一市场这样一种三层次的连动体系，从而才能使社会发展以一种均衡的状态 进行。 第3 章浦东新区排水管理现状与问题 第3 章浦东新区排水管理现状与问题 3 ，浦东新区排水系统现状 1 雨水排水系统 1 ) 雨水排水系统现状 解放前，浦东沿黄埔江一带兴建码头、仓库、船厂、化工及轻工企业，其 他以农、牧业为主，腹地多为农田，市政设施落后，仅在沿江狭窄地带有零星 排水管道，就近自流排入河道。解放后随着地区城市化范围不断扩大及工业生 产和人民生活的发展需要，从1 9 7 1 年起先后建造了周家渡、其昌栈、南码头、 张家浜、陆家渡等5 个雨水排水系统。1 9 9 8 年在东到杨高路、南到川杨河、西 到黄埔江、北迄曹家沟，总面积3 1 5k m 2 范围内，规划了1 1 个雨水排水系统。 1 9 9 0 年浦东新区开发开放后，采用多元化筹资机制，大大加快城市化地区和各 开发区的市政设施步伐，效果较显著至2 0 0 2 年1 2 月止，已建有雨水排水系 统4 4 个，汇水面积l1 6 7 8 k r n 2 ，扣除自排、自成系统流量，实际泵站流量6 3 5 6 2 m 3 s 左右，新区城市化地区己建市政雨水管道11 0 0 5 1 a n 。所有这些对促进浦东经济 建设发展、提高人民生活、改善投资环境等起到了积极的作用。 浦东新区现有雨水排水系统统计如下： ( 1 ) 外环线以内 上海城市总体规划( 2 0 2 0 年) 中所确定的市域城镇体系的四个组成层 次，以外环线以内地区作为中心城部分。中心城部分又分为内环线内和内外环 间两部分。 内环线内 本区域内规划雨水系统服务为3 4 k r a 2 ，已建成的雨水排水系统有11 个，汇 水面积3 0 2 8 k n 3 2 ，现状排水能力( 即泵排流量) 1 8 2 4 0m 3 s 。目前内环线以内系 统的管网覆盖率约为8 9 。该区域内系统的设计重现期为l 3 年，综合径流系 数为0 5 o 6 。 目前区域内1 9 8 0 年以前建造的排水系统有其昌栈、南码头雨水排水系统； 1 9 8 0 1 9 9 0 年间建造的排水系统有陆家渡、张家浜、塘桥雨水排水系统；其余 5 个系统均在9 0 年代后建造。其昌栈地区排水虽经陆家嘴雨水排水系统的建立 第3 章浦东新区排水管理现状与问题 后已达标，但仍存在同南码头、陆家渡等系统一样，内部设施陈旧、管网不连 通、管径偏小等现象，造成暴雨时部分路段出现了积水现象。 内外环线问： 本区域内规划雨水系统服务面积为2 2 0k r a 2 ，已建成的雨水排水系统有2 6 个，汇水面积7 0 5 2k m 2 ，现状排水能力( 即泵排流量) 3 6 5 3 2m 3 s 。目前内外 环间系统的管网覆盖率约为3 2 。该区域内系统的设计重现期为l 3 年，综合 径流系数为0 5 o 6 该区域内8 0 年代以前建造的排水系统有周家渡雨水排水系统；1 9 8 0 1 9 9 0 年间建造的排水系统有耀华、六里雨水排水系统；其余系统均在9 0 年代后建造。 早期建造的周家渡系统内部存在设施陈旧、管网不连通、管径偏小等现象，造 成暴雨时部分路段出现了积水现象。 ( 2 ) 外环线外 本区域内规划雨水系统服务面积为1 3 6 k m 2 ，除外高桥港区、外高桥电厂等 地区已建成独立雨水系统直排长江口外，其余地块中已建成的雨水排水系统有7 个，汇水面积1 5 9 3 k i n 2 ，现状配泵流量8 7 9 0m 3 s 。目前外环线外系统的管道覆 盖率约为1 2 。系统的设计重现期为1 5 年，综合径流系数为o 6 o 9 。 根据内外环线划分已建、在建雨水排水系统统计如下表3 1 所示。 表3 1 按内外环线划分已建、在建雨水系统统计表 规划面 已建系统在建系统 区域地块 个数雨水排水能个数雨水排水能 积( k f ) 面积( k m 2 )面积( k 2 ) ( 个)力( m 3 s )( 个) 力( m 3 s ) 内环线内 3 4 泵排系统 1 13 0 2 81 8 2 4 0 内外环间 2 2 0 泵排系统 2 67 0 5 23 6 5 3 2l1 7 8 外环线外 1 3 6 泵排系统 71 5 9 38 7 9 0 合计 3 9 04 41 1 6 7 36 3 5 6 2l1 7 8 系统覆盖率1 1 6 7 3 3 9 0 = 3 0 2 ) 缓冲式区域排水模式的现状 由于浦东新区南高北低、东高西低的地势特征明显，外环线以内城市化率 较高，区内河网分布疏密不均、河网密度较低，外环线以外地区水系河网发达， 因而造成二者排水方式不同： 外环线以内以强排水为主。而外环线以外地区内陆水系发达，水面率高， 该地区现有雨水排放多以蓄排结合的区域排涝模式进行，这就需要与片区内骨 第3 章浦东新区捧水管理现状与问题 干河道相互结合，外围口门要畅通；但目前有些口门还未打通，致使内陆水位 抬高，影响排水效果。同时，随着农村城市化进程的不断推进，下垫面不断变 化，地面径流增加，现有河道调蓄库容不能满足需要，亟需增加河道的水面率 和片区外围泵站的抽排能力。 3 ) 国内外部分大城市市政雨水排水标准 根据上海市城镇雨水系统专业规划，上海市就其目前的市政基础设施 及其建设来说，尚不能与她要发展成为国际化大都市的目标相适应从前面所 述的雨水排水系统现状概况分析可知，目前在中心城区内还存在1 9 个设计暴雨 重现期p o 5 年的系统，急待改造。另外，除花木、陆家嘴等4 个雨水排水系 统已按暴雨重现期p = 3 年建设外，其余雨水排水系统均采用p = 1 年。而国内外 相类似的大城市暴雨重现期一般均采用p = 3 5 年。与此相比上海市的现有雨水 排水标准明显偏低。同样，在雨水排水系统的覆盖率方面，上海市与国外一些 大城市相比也存在较大的差距。国内外大城市的排水系统暴雨重现期标准等详 见下表3 2 所示。 表3 2 国内外部分大城市雨水排水设施主要指标 套 城市人口下水道覆盖率( )暴雨重现期 上海 1 3 0 0 5 2 3 ( 系统覆盖率) ( 内环 线内规划为1 0 0 ) 一般1 年，重要地区3 - 5 年 北京 7 3 45 4 3 - 5 年，特殊地区1 0 年 广州 3 9 5 |1 - 2 年，特殊地区2 - 1 0 年 纽约 7 0 71 0 01 0 - 1 5 矩 自t 尿 1 1 6 39 65 一i 0 芷 旧金山| 5 年 发达国家在城市防汛排涝方面的经验主要有： ( 1 ) 较为完善的雨水系统是确保防汛安全的基础，国外发达国家在防汛设 施上的投入较大，防汛体系比较完善，标准较高。雨水排水系统管道普及率达 9 0 以上，城市雨水系统的设计重现期一般均取5 1 0 年。如此高的普及率和 标准为防汛保安体系提供了扎实的基础。 ( 2 ) 形式多样的调蓄措施为提高标准创造了条件 除了具有较完善的防汛保安体系外，形式多样的调蓄措施也为防汛安全提 供了辅助作用，由于雨水设施使用频率不高，如果无限制提