（公共管理专业论文）新农村建设中乡镇政府职能研究——以淄博市为例.pdf

山东师范大学硕士学位论文 摘要 农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。中央1 号文件连续 6 年聚焦“三农 ，回顾6 年来的“1 号文件”，可以看出“大力发展农业、增 加农民收入”的主题贯穿始终。建设社会主义新农村，是我们党在深刻分析当前 国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事 业发展的全局出发确定的一项重大历史任务。乡镇政府上联国家、下接乡村社 会的最基层政权，其职能作用的发挥与新农村建设和“三农 问题的破解休戚 相关，直接关系到农村的稳定和发展。但由于受到法律失范、行政体制束缚、 经济发展落后等因素的影响，乡镇政府职能作用的发挥受到了一定限制，有的甚 至偏离了正常的运行轨道，这些，不同程度地妨碍了新农村建设目标的实现。因 此，按照社会主义新农村建设的基本要求，对乡镇政府进行角色和职能定位， 转变乡镇政府职能，解决其职能缺位、错位问题，尤显必要。 本文从新农村建设及乡镇政府职能的相关理论出发，阐述了政府职能的内 涵及历史演变。然后，针对淄博市乡镇政府工作现状，从目前乡镇政府职能履 行中存在的问题入手，总结归纳了新农村建设对乡镇政府职能的要求。在此基 础上，提出了从发挥经济职能、社会管理职能、社会服务职能和政治职能四大 方面加快政府职能转变，推进新农村建设的对策及建议。其中推行行政管理、 财政管理和社会保障、文化体制改革及发展社会公益事业是本人在研究新农村 建设的落脚点，以期为当前新农村建设中乡镇政府职能转变提供一些有益的参 考。 关键词：乡镇政府新农村建设职能转变 山东师范大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ea g r i c u l t u r e ，t h ec o u n t r y s i d e ，t h ef a r m e rq u e s t i o n ，i st h ee n t i r ep a r t yw o r k t h em o s ti m p o r t a n tt h r o u g h o u t t h ec e n t r a l1s td o c u m e n tc o n t i n u a l6y e a rf o c u s i n g t h r e ea g r i c u l t u r e ，r e v i e wf o r6y e a r st h e1s td o c u m e n t ，m a ys e ed e v e l o p st h e a g r i c u l t u r ev i g o r o u s l y , a n di n c r e a s e st h ef a r m e rr e c e i v e s t h es u b j e c tp e n e t r a t i o n t h r o u g h o u t t h ec o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d e ，i so u rp a r t y i nt h ep r o f o u n d a n a l y s i s c u r r e n ti n t e r n a t i o n a ld o m e s t i cs i t u a t i o n ，c o m p r e h e n s i v e l yg r a s p s o u r c o u n t r ye c o n o m i cs o c i e t yd e v e l o p m e n tg r a d u a lc h a r a c t e r i s t i ci nt h ef o u n d a t i o n ，a n d d e v e l o p st h eo v e r a l ls i t u a t i o nf r o mt h ep a r t y a n dt h en a t i o n a le n t e r p r i s et oe m b a r ka d e t e r m i n a t i o ns i g n i f i c a n th i s t o r i ct a s k t h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf i r s t s c r o l lc o u n t r y , u n d e rm e e t st h ev i l l a g es o c i e t yt h em o s tb a s i cu n i to fp o l i t i c a lp o w e r ， i t sf u n c t i o nd i s p l a ya n dt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o na n dt h r e ea g r i c u l t u r e t h e q u e s t i o ne x p l a i n si sb o u n db yac o m m o nc a u s e ，r e l a t e st h ec o u n t r y s i d ed i r e c t l yt h e s t a b i l i t ya n da d v a n c e m e n t b u tb e c a u s er e c e i v e st h el a w t od e v i a t ef r o mt h en o r m ， a d m i n i s t r a t i v ef a c t o ra n ds o o n s y s t e mf e t t e r , e c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t b a c k w a r d n e s si n f l u e n c e s ，t h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o nd i s p l a yh a s r e c e i v e dc e r t a i nl i m i t s o m ee v e nd e v i a t e dt h en o r m a lm o v e m e n tt r a c k ，t h e s e ，t h e v a r y i n gd e g r e eh a s h i n d e r e dt h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o ng o a lr e a l i z a t i o n t h e r e f o r e ， a c c o r d i n gt ot h es o c i a l i s mn e w r u r a lr e c o n s t r u c t i o nb a s i cr e q u e s t ，c a r r i e so nt h er o l e a n dt h ef u n c t i o nl o c a l i z a t i o nt ot h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t ，t r a n s f o r m st h e v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o n ，s o l v e si t sf u n c t i o nv a c a n c y ，t h ed i s l o c a t i o n q u e s t i o n ，r e v e a l st h en e c e s s i t ye s p e c i a l l y t h i sa r t i c l ea n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o na n dt h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n t f u n c t i o nc o r r e l a t i o nt h e o r i e se m b a r k e d ，e l a b o r a t e dt h eg o v e r n m e n t f u n c t i o n c o n n o t a t i o na n dt h eh i s t o r i c a le v o l u t i o n t h e n ，q u e s t i o no b t a i n i n gw h i c he x i s t sf r o m t h ep r e s e n tv i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o nf u l f i l l m e n t ，i nv i e wo ft h ez i b o v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ts e r v i c ep r e s e n ts i t u a t i o n ，s u m m a r i z e dh a si n d u c e d t h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nt ot h ev i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n tf u n c t i o nr e q u e s t 山东师范大学硕上学位论文 i nt h i sf o u n d a t i o n ，p r o p o s e df r o mt h ed i s p l a ye c o n o m i c a lf u n c t i o n ，t h es o c i a l m a n a g e m e n tf u n c t i o n ，t h es o c i a ls e r v i c ef u n c t i o na n dt h ep o l i t i c a lf u n c t i o nf o u rb i g a s p e c t ss p e e d su pt h et r a n s f o r m s h i f tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，a d v a n c e st h en e w r u r a lr e c o n s t r u c t i o nt h ec o u n t e r m e a s u r ea n dt h e s u g g e s t i o n c a r r y i n g o u t a d m i n i s t r a t i o n ，t h ef i n a n c i a lc o n t r o la n dt h es o c i a l s e c u r i t y ，t h e c u l t u r e o r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n tw o r kf o rt h ep u b l i cg o o di sm y s e l fi n s t u d i e st h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nt h ef o o t h o l d ，t h e v i l l a g e s a n dt o w n s t r a n s f o r m s h i f tt h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n sp r o v i d e ss o m eb e n e f i c i a lr e f e r e n c e st a k e t h et i m ea st h ec u r r e n tn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o ni n k e yw o r d s ：v i l l a g e sa n d t o w n s g o v e m m e n t n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n f u n c t i o nt r a n s f o r m a t i o n i i i 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得( 注：如 没有其他需要特别声明的，本栏可空) 或其他教育机构的学位或证书使用过的材 料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者一 毒肿 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解堂撞有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权堂撞可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在 解密后适用本授权书) 学位论文作者，导师签字跏 签字日期：2 0 0 9 年3 月2 7 日签字日期：2 0 0 9 年3 月2 7 日 山东师范大学硕上学位论文 引言 十一届三中全会以来，我们党深刻总结历史经验，从加强农业、搞活 农村、致富农民入手，率先推行农村改革，开创了改革开放的新局面。当 前，我国人均g d p 已超过1 0 0 0 美元，工业化、城市化呈现良好的发展趋 势。这既是一个有利于“三农”问题得到根本解决的战略机遇期，也是一 个容易忽略“三农 问题、导致社会各类矛盾凸显的社会敏感期。党的十 六届五中全会从社会主义现代化建设的全局出发，明确提出了推进社会主 义新农村建设的要求。2 0 0 6 年中央“一号文件”，即中共中央国务院关 于推进社会主义新农村建设的若干意见，对当前和今后一个时期的社会 主义新农村建设工作做出了全面部署。0 9 年2 月1 日国务院发布中央一号 文件中共中央国务院关于2 0 0 9 年促进农业稳定发展农民持续增收的若 干意见，这是从2 0 0 4 年开始，连续第六年中央在一号文件中聚焦三农问 题，表明了党中央解决“三农”问题的信心和决心。 政府职能是政府在对社会实施公共管理的过程中应当承担的职责和 应当发挥的作用。政府职能是一种历史现象，它必然要随着社会的发展而 不断变化和调整。改革开放以来，尤其是党的十四大提出建立社会主义市 场经济体制以后，我国农村经济与社会发生了深刻变化，正是这些变化构 成了乡镇政府职能转变的内在要求。乡镇政府工作是党和政府在农村工作 的基石，其职能履行好坏与“三农问题能否破解休戚相关，直接关系乡 镇机构改革和农村综合改革的成败，关系建设社会主义新农村伟大历史任 务的顺利实现。如何充分发挥乡镇政府在服务和指导新农村建设中的积极 作用，调整完善乡镇政府的职能定位及建立科学高效的乡镇政府职能运行 机制，已经引起社会各界的广泛关注。 因此，按照社会主义新农村建设的基本要求，以促进农民增收、农村 发展为主旨，坚持以人为本、执政为民的施政理念，努力构建“小政府、 大服务，小政府、大社会 的基层政权新格局，建立与“三个文明 协调 发展、与社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效的乡镇行政管理体系和运行机制，切实转变乡镇政府职能，做到思 山东师范人学硕士学位论文 想观念、工作方法、管理体制和运行机制的全面创新，建设法治型政府、 服务型政府、效能型政府，已是当务之急。 全面推进依法行政实施纲要提出的经济调节、市场监管、社会管 理和公共服务是对社会主义市场经济条件下的我国政府职能科学定位及 总体转变方向的一个科学概括，乡镇政府作为我国行政体系中的一级政府 组织，其职能转变必须遵循这一总体要求。我国乡镇政府职能是否按照行 政法治的总体要求在发生转变，特别在建设社会主义新农村一一我国农村 建设新的发展阶段，构建社会主义和谐社会的重要内容，乡镇政府如何行 政，怎样行政，履行职责的实际状况如何? 带着这样一些问题，本文希望 通过对乡镇政府行政运行的实际考察来寻求答案，从而推动乡镇政府职能 转变理论研究，为使我国乡镇政府向行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效行政管理体制方向迈进提供新的分析材料和思路。 2 山东师范大学硕士学位论文 第1 章社会主义新农村本质及要求 1 1 社会主义新农村基本内涵 “社会主义新农村 是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会 以经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。主要包括以下几 个方面：是发展经济、增加收入。这是建设社会主义新农村的首要前提。 通过高产高效、优质特色、规模经营等产业化手段，提高农业生产效益。 二是建设村镇、改善环境。包括住房改造、垃圾处理、安全用水、道路整 治、村屯绿化等内容。三是扩大公益、促进和谐。办好义务教育，使适龄 儿童都能入学并受到基本教育；实施新型农村合作医疗，使农民享受基本 的公共卫生服务；加强农村养老和贫困户的社会保障；统筹城乡就业，为 农民进城提供方便。四是培育农民、提高素质。加强精神文明建设，倡导 健康文明的社会风尚；发展农村文化设施，丰富农民精神文化生活；加强 村级自治组织建设，引导农民主动有序参与乡村建设事业。 具体而言，所谓“新农村 包括5 个方面，即新房舍、新设施、新环 境、新农民、新风尚。这五者是有机统一体，共同构成社会主义“新农村 的范畴。即因地制宜地建设各具民族和地域风情的居住房，而且房屋建设 符合“节约型社会 的要求；完善基础设施建设，道路、水电、广播、通 讯、电信等配套设施俱全，让现代农村共享信息文明；生态环境良好、生 活环境优美。尤其是在环境卫生的处理能力上体现出新的时代特征；使农 民具备现代化素质，成为有理想、有文化、有道德、有纪律的“四有农民”； 移风易俗，提倡科学、文明、法治的生活观，加强农村的社会主义精神文 明建设。 1 2 社会主义新农村的根本要求 党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十一个五年规划的建议提出统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主 义新农村建设，明确了社会主义新农村建设的总要求是生产发展、生活宽 3 山东师范大学硕士学位论文 裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主。提出协调推进农村经济、政治、文 化、社会、党的建设。它确立了中国农村体制改革与发展的大方向、大格 调，回答了如何在新形势下解决社会主义的三农问题，提出了中国农民走 出贫困迈向富裕的一系列重大举措。全面建设小康社会，实现社会和谐发 展，最艰巨、最繁重的任务在农村。正是从这一实际国情出发，建议站 在社会主义现代化建设全局的高度，明确提出了继续把解决好“三农 问 题作为我们工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社 会主义新农村建设的要求。建设社会主义新农村的本质在于“社会主义 。 “社会主义”，是对新农村建设的定性，它规定了建设运动的方向，这是 建设社会主义新农村的本质之“新 。 2 0 0 6 年的中央“一号文件 中共中央、国务院关于社会主义新农村 建设的若干建议对当前和今后一个时期的社会主义新农村建设工作做出 了部署。从社会主义现代化建设的全局出发，明确提出了要继续把解决好 “三农 问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农 村。号召各级政府在推进社会主义新农村建设中做到“五个坚持”和“五 要五不要 。“五个坚持 即必须坚持以农村经济发展为中心，进一步解放 和发展农村生产力。必须坚持稳定和完善农村基本经营体制，实行以家庭 承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，使我国农村基本经营体制， 也是党在农村的基本政策。必须坚持以人为本，着力解决农民群众在生产 生活中最迫切的实际问题。必须坚持搞好规划，必须坚持调动各方面的积 极性，即坚持中央提出的依靠农民群众的辛勤劳动、国家扶持和社会力量 广泛参与来推动社会主义新农村建设。“五要五不要 即第一，要注重实效， 不要搞形式。第二，要量力而行，不要盲目攀比。回良玉副总理指出：“不 要把那些好是好，就是学不了的典型，到处硬性推广。 很多典型是他们自 身艰苦奋斗、长期努力的结果，有他当时的历史背景、现实条件的原因， 并不是所有地方都能做到。第三，要民主协商，不要强迫命令。要善于做 农民群众的思想工作。第四，要引导扶持，不要包办代替。新农村建设中 有一项非常重要的任务，就是必须培养一代新型的农民，只有使农民在新 农村建设中提高思想觉悟，增强科技文化知识，提升综合素质，才能适应 4 山东师范火学硕士学位论文 现代化建设的要求。因此，在建设新农村的过程中要充分激发农民自身的 积极性。第五，要突出特色，不要强求一律。要体现农村特色，让农民生 产生活方面，要突出当地文化的特色，不搞千篇一律。 山东师范大学硕士学位论文 第2 章乡镇政府的历史沿革及职能变化 2 1 政府职能的内涵 2 1 1 定义 政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事 务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内 容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能包括以下四层意思： ( 1 ) 政府职能的实施主体是政府机构； ( 2 ) 政府职能的主要内容是管理国家和社会公共事务； ( 3 ) 政府职能的实施手段主要是依法行政； ( 4 ) 政府职能是完整统一的体系】。 2 1 2 特点 一是执行性。政府机关在法律地位上从属于立法机关。政府在国家政 治生活中的地位和作用，决定了政府的职能主要是以国家强制力作后盾的 执行性的职能。 二是层次性与多样性。政府职能从纵向看，具有明显的层次性。不同 层级的政府，承担的职能性质和强弱都有所不同。同时政府又承担着政治、 经济以及社会管理和服务等各种职能，具有多样性。 三是部门性与整体性。从横向看，不同层级的政府都设有相对独立的 部门，自成体系。同时政府的行政行为、行政体系都不是孤立的，作为整 体与行政环境有着千丝万缕的密切联系。 四是权变性与稳定性。政府职能随国家性质、历史时期和形势任务的 变化，三大职能的侧重点及比例结构也在不断变化，但政府职能的构成是 稳定不变的。 五是社会性。政府职能是国家职能的直接体现和具体落实，在统治坚 固政局稳定的大前提下，其社会公共管理和服务职能就凸显出来，为实现 某种社会价值而运行。 6 山东师范大学硕士学位论文 2 2 乡镇体制的历史沿革 2 2 1 乡官制体制 “乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。 自秦朝至清末的两于多年“王权止于县政”，乡里组织一般是以“什伍编 制”为起点，以“什伍相保 、“什伍连坐 为基本组织原则，构成了国 家政权体系的末梢而成为“治民之基”。但由于后来的“乡建制规模越 来越小，地位和作用逐渐降低，中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的 实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经 开始向职役制转化。 2 2 2 职能制体制 隋唐实行“科举制”，“官 与“吏 分设，“官”作为“士 身居 要职，而“吏 的地位逐渐降低，“颇有点义务服役的性质。这种“职 役制 下的乡镇改革，不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点， 而是为了强化对乡村社会的控制、防御、惩罚。到了清代，“除了继承明 朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机 构。此外，又采取宋入的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代 的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化。上 述改革措施使“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼 。这是“职役制 下 的乡村政治生活的真实写照，也是中国封建社会整体性和结构性腐败的主 要根源所在。 2 2 3 自治制体制 虽然在中国长达几千年的封建社会里根本没有“地方自治 之说，但 是在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽：一是，“太平天国的乡村组织采 取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”；二是，光绪末年和宣统初年又开 始提倡“乡镇自治”。此时的“乡官 均由保举或公举本地人充任、且多 由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务，正是 由于太平天国“各乡官究以民意民望为依归，才具有一定的自治色彩。 而到了光绪三十四年( 1 9 0 8 年) ，晚清政府才制订出了中国有史以来第一部 城镇乡自治章程。其中规定：城镇乡为地方自治的基层单位，并分别成 7 山东师范人学硕i 二学位论文 立了“自治公所 ，设“议事会 和“董事会”等机构，但清末的地方自 治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个 正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。 2 2 4 政党制体制 进入2 0 世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社 会，最终形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高 度集中的金字塔的权力结构”。但总的看来，“1 9 2 8 年后，国民党政府制 定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而早 在建国前，中国共产党领导中央苏区、抗日根据地和解放区进行了乡村自 治实验，在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、 作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群 众的联系。但这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织 服从关系上。在建国后，“随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会 权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会 的政治舞台，正如马克思所指出：“权力永远不能超出社会的经济结构以 及由经济结构所制约的社会的发展。 2 3 乡镇政府职能的演变 3 1 承接王权、依托绅势、控制民众 在中国历史上，表面看，秦汉以降至清末的地方行政建制都是停留在 县一级；但事实上，专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜 在的无限的控制力。也就是说，“无论在哪一个阶段，都谈不上“地方自 治的民主体制，而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特 色。美国著名的中国问题研究专家费正清教授曾经指出，中华帝国“地方 上的精英阶层主要靠其田产生活，并且将科举考试作为进身之阶，因此这 种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。当天下太 平、五谷丰登之时，朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽 黑暗之时，政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳了。地 方上的地主阶层本能地要谋求私利，如果不加限制，这就会使百姓不堪重 山东师范大学硕士学位论文 负而导致政权失去天命走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴 含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争。 可见，在中国 历史上，“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种 趋势，不能强调一种而忽视另一种，也不能单纯地将地方精英的职能扩张 理解为是? 民治领域的扩展与官治领域的退缩。 2 3 2 推行所谓乡镇自治，实为半官式绅制，控制、榨取民众 清朝末年，中国社会政治结构日趋分化与解体，中央政府权力式微， 地方势力迅速膨胀，乡绅精英阶层逐渐走向了国家政权的反面。因此，重 新调整国家与社会之间的关系，逐渐使国家的政治权力下移，以加强对乡 村社会的行政控制，已成为晚清政府当时所面临的一项重大政治课题。事 实上，清末倡导推行“地方自治 的基本精神和组织形式，完全是模仿明 治维新后的日本地方自治制度。总的来看，自晚清政府倡导推行地方自治 以后，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓政治者，不操 于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自 存、自主、自治者，亦几希矣。蒋介石执政以后，国民党在中央党部之 下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部，与省、县、区、乡等行 政系统相对应，从而形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的 “双重官僚衙门体制。而在广大农村地区，国民党“实行的保甲制度与 以往历代尤其是明清两代并没有多少不同，都是通过保甲连坐的办法强化 对乡村社会的控制。 因此，这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量的农 民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化 ( 即国家对乡村社会的控制 能力低于其对农民群众的榨取能力) ，最终也吞噬了国民党基层政权的基 础。 3 3 中国共产党早期建立的乡镇基层政权主要是保护民众权利 中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会，主要攻 击的目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪 官污吏，乡村的恶劣习惯。但中国共产党建立的农村基层政权组织是“苏 维埃，当时还是“无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权。 其所实行的是“议行合一制”，“由人民直接或间接选举的代表机关统一 9 山东师范火学硕i 上学位论文 行使国家权力，国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生， 各自对国家权力机关负责并受其监督，“省、县和市镇通过普选制选出的 官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”解 放战争时期，中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、 区、乡镇6 个行政层级，其中省以下的“专区 和县以下的“区为行政 派出机构，“乡镇 为地方基层政权组织。截止1 9 4 8 年底，各大解放区已 普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以 及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议，作为乡镇 基层的正式权力机关，由它选举产生乡镇长、副乡镇长各1 人，政务委员5 9 人，共同组成行政委员会和乡人民政府，此时的乡镇基层政权仍然实行 “议行合一制 。同时，中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、 民兵、农会等群众性团体组织也相继建立，逐渐形成了一套完整的基层政 权组织体系。 2 3 4 乡镇政府系列改革及职能变迁 自1 9 8 5 年“社改乡 结束后，全国各地又开展了以“撤并乡镇、“精 简机构、“分流人员为标志的乡镇机构改革，致使目前的乡镇建制规 模甚至超过了人民公社时期。如从1 9 8 5 年到2 0 0 4 年，全国乡镇数量由9 11 3 8 个下降到3 7 3 3 4 个，净减少了5 3 8 0 4 个。预计到2 0 1 0 年，全国乡镇数量将 保持在3 万个左右。但这种单纯以减少财政负担为目标的乡镇机构改革， 是不可能从根本上解决问题。中国下一步的乡镇改革实质和核心问题是， 重点解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交 叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条 与“块块互相分割，乡镇 “事权与“财权 互相脱节等等一系列的历史遗留问题，把乡镇所拥有 的行政权规范到合理的空间内，使之在国家与农民之间形成良性互动、密 切合作的关系。这就需要一方面解决乡镇政权自身的问题如乡镇的建制规 模、机构设置、职能定位、人员编制，另一方面解决整个体制方面的问题 如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教 育和农村公共产品供给体制，只有这样才能建立起精干高效的农村行政管 理体制和公共财政制度，提高社会管理和服务水平。 l o 山东师范大学硕十学位论文 2 4 宏观环境和现实状况对乡镇政府职能提出了新要求 2 4 1 科学发展观的落实要求乡镇政府必须做好践行者 科学发展观的理论内涵，强调以人为本，强调实现经济、社会、全面、 协调、可持续的发展，其精神实质是实现经济社会又快又好地发展。科学 发展观是用来指导发展的，坚持用发展的办法解决前进中的问题，是改革 开放以来国家在落实政策的一条重要经验。确保实现全面建设小康社会的 宏伟目标，最根本的是要坚持发展是硬道理的战略思想，把发展作为解决 中国一切问题的关键。同时，作为乡镇政府发展，必须是更加科学和系统 的发展，要观念转变、模式创新，注重优化产业结构、提高效益、降低资 源学浪费、减少污染，注重结构、质量、效益相统一，注重经济发展和人 口、资源、环境相协调，这样才能避免农村社会全面的时冷时热发展现象， 保持农村社会的发展可持续性。乡镇政府作为在农村落实科学发展观的前 沿阵地，必须坚持以人为本为出发点，就是以实现农村劳动力的全面发展 为目标，更好的为农村劳动力服务，扩大就业，提高农副产品的经济效益， 统筹城乡发展，推进农村经济、政治、文化、社会建设的各个环节、各个 方面相协调，可持续发展。坚持走生产发展、生活富裕、乡风文明、村容 整洁、管理民主的发展道路，保证一代接一代地永续发展。坚持社会发展 的各个环节、各项工作中，始终注意体现和保障人民的根本利益。从实际 出发，把积极进取的工作精神同科学求实态度有机地结合起来，积极而又 扎实地向前推进。用全面的、实践的、群众的观点看待施政政绩，大兴求 真务实之风，为人民谋利益，进一步加强与落实科学发展观相适应的体制 机制建设，并勇于实践，大胆探索，争当落实科学发展观的排头兵。 山东师范大学硕士学位论文建设社会主义新农村，是中央为实现城乡统筹发 展而作出的重大战略决策，是我国现代化建设进程中一项长期而紧迫的重 大历史任务。切实贯彻执行中央、国务院的决策，科学地、创造性地发挥 基层乡镇政府在建设社会主义新农村中的作用，探索一条推进新农村建设 的新路，是摆在每一位乡镇政府领导面前的一个重要课题。社会主义新农 村建设的主体是农村群众，政府是引导和组织者，能否调动全体群众参与 建设，充分发挥群众的主观能动性和创造性，直接关乎建设效果，关乎建 1 l 山东师范火学硕士学位论文 设成败。基层政府应加大宣传力度，让新农村建设家喻户晓，以充分调动 农民的积极性，发挥他们的主体作用，充分挖掘自身潜力，靠自己的双手 来建设家园，大力发展个体、民营经济，壮大村集体经济实力，并且教育 其保持整洁的习惯，倡导文明生活方式。 2 4 3 小政府大社会的逐步形成要求乡镇政府必须做好服务员 以社会管理、公共服务为重心的服务型政府逐渐成为我国政府建设的 取向和社会发展的必然要求，乡镇政府是我国最基层的地方行政组织，与广 大农村联系密切，建设好乡镇一级的服务型政府具有重要意义，目前提高社 会管理和公共服务水平，提升乡镇机关整体行政效能，强化为农服务意识， 构建服务型乡镇政府是乡镇机构改革的重点目标。乡镇政府必须按照“精 简、统一、效能 的原则，坚持改革与创新、务实与进取并举，积极探索 有效途径，加强乡镇机关效能建设，进一步增强为民服务意识，打造政务 服务平台。 1 2 山东师范大学硕士学位论文 第3 章淄博市乡镇政府职能履行中存在的问题 新农村建设中乡镇政府的主要职能和职责：一是组织领导职能。贯彻执 行法律政策，不断推进民主建设，坚决执行党和国家的方针、政策，坚持依 法行政确保政令畅通；积极深化村务公开、公推公选等基层民主政策，促进 村民自治不断推进乡镇民主政治建设；大力加强党的基层组织建设，从配强 “班长 入手，加强基层班子建设，切实让基层党组织成为带领群众率先发 展的坚强堡垒。二是管理引导职能。加快发展农村经济，切实增加农民收入， 科学制定本乡镇产业发展规划，组织指导经济结构调整，加强农业综合生产 能力建设；健全农业社会化服务体系建设，完善农业支持保护体系，推进农 业现代化；支持农民兴办各种经济实体、专业协会和中介组织，提高农民的 自我发展能力；组织引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，增加农民 收入，不断提高人民生活水平。三是提高社会管理水平职能。创造良好发展 环境，规范农村集体经济管理，推进政务、村务公开；抓好人口与计划生育 工作，保障妇女儿童合法权益；加强安全生产和公共安全管理，及时上报和 处理重大社情、疫情、险情，保障人民群众的生命财产安全。四是积极发展 公益事业，提供公共服务保障职能。搞好公共设施建设和小城镇建设，积极 开展社会保障服务工作；发展科教文卫等公益事业，提供经济发展和社会进 步的信息服务，促进精神文明建设，让群众共享社会进步成果。五是大力加 强综合治理，有效维护社会稳定职能。认真调解民事纠纷，化解社会矛盾： 制定和完善社会应急机制，提高处理群体性突发事件的能力；畅通民主渠道， 保证司法公正、社会廉明，维护社会秩序稳定。 。 3 1 乡镇政府经济调控职能相对弱化 3 1 1 机构和岗位设置滞后于经济社会发展 山东省淄博市位于山东省中部鲁中山地与鲁北平原的交接地带，南连 泰山，北靠黄河，东临潍坊，西接泉城济南，面积5 9 3 8 平方千米，人口4 1 6 9 万人。现辖张店、淄川、博山、周村、临淄五区和桓台、高青、沂源三县， 市辖区设2 4 个街道办事处。该市乡镇政府虽然经过几次机构改革，对乡镇 山东师范大学硕士学位论文 管理体制进行了重新调整，但由于建制遵循与上级“对口”模式，党政各 大班子齐全，农财各口门类繁多。 以淄川区西河镇机构设置为例。该镇面积3 6 平方公里，辖1 7 个村1 个居委会，人口2 3 万，耕地1 2 万亩。镇政府内设机构包括：党政办公 室、经济发展服务中心、农业服务中心、计生服务中心、城建服务中心、 水利站、财政所、审计所、信访办、人武部、科委科协、文化站、调解中 心、农村记账中心、广播站、人大、政协、统计所、纪委、组宣办、司法 所、民政办等，行政编制人员2 2 名，事业编制人员3 9 名，临时工6 名。 见表1 。 编制部门人数 行政人员 2 2 农林水人员 7 财政、审计、统计人员 7 事业人员建委人员 5 计生人员 8 其他部门 1 2 临时工 6 合计 6 7 表1 ：淄博市淄川区西河镇部门编制及人数 。从以上机构设置上看，乡镇机构设置有很大的随意性。如西河镇设党政办 公室、经济发展办公室更名、社会事务办公室三大办公室，但由于这种设置没有 体现县乡机构对口、职责对口，出于工作方便和上级要求，在实际运行中，很多 乡镇仍沿用原来与县直部门对应的办公室和站所。临时性机构太多。据统计，每 个乡镇都有十几个临时性办公室，都要根据上级有关考评要求，做到有牌子、有 人员、有制度、有档案资料等。事业站所设置过多，在涉农服务方面就设置了农 业经济管理站、农业技术服务站、畜牧站和林业站，机构设置较多就造成每个单 位的编制分配较少，人员少再加上技术力量薄弱使得涉农站所在对农服务上难以 1 4 山东师范大学硕七学位论文 形成合力。再比如西河税务局要管理临近5 个乡镇的税务有关事务，人员少， 精力分散，配置不合理，不利于管理服务职能的充分发挥。 而区( 县) 委、政府对乡镇政府进行管理的一系列互相配套制度，也 是区( 县) 政府促使乡镇政府完成上级行政任务的主要措施。具体地说， 区( 县) 委、政府按照一定的指标体系把乡镇各项行政管理内容和任务进 行分解，然后按照其轻重程度分别下达给乡镇政府并签订责任书。一般有 计划生育、综合治理、农村党建、信访、治安、安全生产、森林防火、防 洪防汛、殡葬改革和临时设定的项目，多达十多项。在淄博市淄川区就有 计划生育、综合治理、安全生产等八大类“一票否决制”项目，考核的主体 是乡镇政府，区政府往往把考核的结果与某项经济奖赏、“一二把手”和其他主 要干部的能力绩效评价结合起来，从而决定乡镇主要干部的职务升降，这就使得 乡镇政权组织处在激活、被动、弱势和绝对服从的地位上。机构改革虽对一些 机构进行了整合，但大多是简单的归口为几个大的中心和办公室，部分的 调整撤并，也是在很大程度上体现行政意志，而不是市场意志和现实需要。 比如原先的杨寨镇、双沟镇合并为双杨镇，再比如，市场农业实质上是信 息农业，而大多数乡镇没有专门机构为农民和农业生产提供专业系统的市场 信息服务。 3 1 2 乡镇管理职能不完整，责大权小 行政许可法施行之后，赋予乡镇政府的职权屈指可数。然而基层 工作有繁杂性的特点，工作要求包罗万象，头绪繁多，涉足甚广，但是由 于处事职权不配套，缺乏管理指挥、处理具体事务的职权，影响了统筹协 调和管理职能的发挥。在淄博市各乡镇，镇内几乎凡是有权的、具有吸纳能力 的站所，诸如工商、税务、公安、交通、财政、电力等，均已被上级政府部门直 接管理或设置为派出机构。这些部门的绝大多数拥有相应的执法权，控制和管理 着农村社会的主要资源，而且经济实力很强，无法对其进行领导，以至于看起来 他们能与镇政府平起平坐，有时甚至于超越镇政权机关的影响地位。 如在西河镇，镇内的国土所、工商所、派出所、环保部门、交管所、卫生 监督所、中心校、卫生院、供电所、邮政局、法院、国税局、地税局等站所均实 行垂直管理，镇政府并没有多少执法权，只能在计划生育、教育、综合治理城镇 山东师范大学硕士学位论文 建设、安全生产和农业服务等等工作发挥一些有限的作用。诸如对农村选举、 拆违、计生执法、土地审批等方面，镇政府因职权所困，陷入了“欲为无 职，不为失职”的尴尬境地。责任和权力不对等，职能配置不合理，导致 行政效率低下。同时乡镇缺乏行政执法权，随着改革的深入，乡镇不再具 备执法的主体资格，几乎不具有执法权、自由裁量权和行政许可权。但在 实际工作中，乡镇政府工作责任项目较多，对一些非法违纪行为缺乏有效 的处理手段，导致部分工作目标完成困难。如在对违法生产、占地、排污等 问题的处理方面，缺乏适当的强制手段，仅能靠说服教育和组织协调。政 府职能只是被动配合执法，很多甚至是违法行为，如环保治理、安全生产、村企 业监管、矿产资源保护、打击私开滥挖等。 随着国家支农政策的加强，诸如基础设施、卫生防疫、教育、抗御自然灾害 等责任进一步强化，上级政府部门责任下卸，乡镇政府实际做的工作很多是为这 些部门打工，一些本该部门做的乡镇政府不得不管，乡镇干部充当了税官、法官、 警官，管了许多不该管、管不了、管了之后不讨好的事，结果是“种了别人的地， 荒了自己的田 。以该镇土地管理为例，土矿部门只负责发证，而后续管理工作 如打击私开滥挖等任务则交由镇政府负责，权责利不平衡、不对称。可见，虽然 镇政府下面拥有完整的职能部门，这些部门也拥有对应的执法权和管理能力，但 镇党委、政府并不能对这些职能部门进行直接领导，这就形成了职权和责任相脱 离的管理格局。至于农村社会秩序、工商管理、城镇规划、等等基本上依托相应 的部门来完成。 3 2 乡镇政府财政状况逐年恶化 3 2 1 乡镇财政收支矛盾突出 由