（公共管理专业论文）无缝隙政府理论视角下的上海市社区服务“一口受理”模式.pdf

无缝隙政府理论视角下的上海市 社区服务“一口受理”模式 摘 要 拉塞尔m林登在 20 世纪 90 年代美国公共部门革命的基础上 提出无缝隙政府理论。无缝隙政府理论是一种适应顾客社会、信息时 代要求的新的政府再造理论。上海市委、市政府借鉴了无缝隙政府理 论等新公共管理理论，在公共服务领域开始探索“一口受理”模式， 由此来推动整个行政系统理念、组织、流程的再造。 上世纪 70 年代，由于官僚制的羁绊导致的国家行政能力低下， 引发了普遍的社会生活困境：高失业及高通货膨胀并存，社会贫富差 距扩大，福利国家政策的破灭，以及政治合法性危机等等。在此背景 下美国公共部门吸收了企业管理的理念，新公共管理运动由此而生。 林登提出的无缝隙政府理论是其中的一个重要内容。 无缝隙政府以无 缝隙组织为基本单位，以信息技术为手段，以满足顾客无缝隙的需要 为目标，依靠扁平化的组织结构，围绕结果进行运作，高效高质地提 供品种繁多的、用户化和个性化的公共产品与服务。它以顾客导向、 竞争导向和结果导向为重要特征。 近年来，社区事务受理服务中心取得了很大的成绩，将民政、劳 动、计划生育、公安等与人民群众生活密切相关的事项逐步整合在街 道的社区事务受理服务中心，使百姓办事从“多门”走向“一门” 。 但是社区事务受理服务中心在运行时仍存在诸多问题： 非人格化的管 理模式降低了顾客的满意度；职能导向性的运作机制，影响了信息的 整合；政府划桨型的管理模式，限制了社区服务的竞争性。 上海市委、 市政府提出建立 “一口受理、 多网协同” 的管理模式， 力图用先进的管理理念和方法，增强基层的服务管理能力。其一，坚 持顾客导向，改善政府与受理对象、内部员工之间的关系。对服务对 象的类型和需求进行梳理，由此提供个性化的服务。通过充分授权和 加强对工作人员的客观评估， 改善政府与内部员工之间的关系。 其二， 坚持以结果为导向，构建社区事务受理服务“一口受理”服务模式。 强化以街道的统一管理职能， 形成以街道为主体的网格化的矩阵管理 结构。整合服务载体，对服务窗口、系统平台、热线电话进行归并整 合，建立无缝隙的服务体系。重建服务队伍，加强综合型人才培训， 推行全程办理，提供全方位的服务。构建业务“一口受理”平台、协 同工作平台以及信息交互平台， 为 “一口受理” 提供坚实的技术支撑。 再造部门内和跨部门流程，建立社区事务“一口受理”模式。其三， 发动社会参与，不断完善竞争导向的“一口受理”支撑体系。 总之，通过“一口受理”的无缝隙重建，政府在城市管理行政体 系的底层初步摆脱了传统官僚制的羁绊， 比较成功地回应了当代公民 对公共服务低成本、高效率、个性化的要求。但是，这种重建还只是 在整个“倒金字塔体系”的底部，对上层管理虽有所震动，但是关联 度相对较小。另外，更深层次的，它主要是对政府运行结构的变革， 第三部门的引入还是比较有限的。 只有在这双重意义上所进行的政府 重建，才可谓是全方位的政府治道变革。 关键词：无缝隙，流程再造，一口受理 seamless government and seamless community service in shanghai abstract russell. m. linden points out the theory of seamless government based on reinventing in the u.s. public sector in 1990s. the theory of seamless government is a new government re-engineering theory which adapt to customer society and information time. seamless service is carried out in shanghai to reengineer mechanism, organizations and processes. due to the government disability caused by bureaucratic hierarchy, social crisis broke (high unemployment, high inflation, political crisis, poverty gap, confidence crisis failure of welfare policy). to reinvent government, linden points out seamless government theory. seamless government is based on seamless organization. government agencies should meet the needs of customers seamlessly, that is, in a smooth, effortless, responsive manner. it is characteristic of flattening structure and oriented by competition. the district agency is a one-stop shopping providing welfare service such as emergency support, employ, procreation. there are some problems should be noted including bureaucratic hierarchy, information not available to the other staffs and public. the goal of seamless service is to provide service at all times conveniently. the information network techniques make it meet its goal easily. the processes have been reengineered. firstly, the classifications and need of the customers are focused. given the enduring importance of gpr, there is a need for the structure reformed. secondly the staffs are trained like general practitioners who provide all service. thirdly, the ngo is welcomed in the public sector. to improve the agencys ability, six sigma is used. in conclusion, the seamless service is the new way of reengineering government agency, the bottom of political system. it can provide convenient service, but the reform is started from the district. the municipal and district government are effected but not obviously and still running in bureaucratic hierarchy. the ngo should be brought in further. keywords ： seamless government, gpr, seamless community service 1 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：孟丽芳 日期： 年 月 日 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：孟丽芳 指导教师签名：彭勃 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 1 绪 论 绪 论 20 世纪 90 年代， 美国公共部门发生了静悄悄的革命， 顾客社会的兴起和新技 术的发展推动了私营部门的组织变革，也促进了政府和其他公共部门的再造。私 营部门的商业流程再造被运用于公共部门，官僚机构被再造成为一种新型的组织 形式。拉塞尔m林登将这种新型的组织形式称为“无缝隙组织” ，并在此基础 上提出了“无缝隙政府”理论。 无独有偶，近年来，上海市在实践“二级政府、三级管理、四级网络”的行 政体制过程中，越来越发现条块分割、部门壁垒给公共行政管理带来了一定的障 碍，为促进不同部门工作互动，加强条块的融合，市委、市政府以社区为基点， 借鉴了无缝隙政府理论等相关理论，选择了“一口受理”的模式，由此来推动整 个行政系统理念、组织、流程的再造。 2 第一章“无缝隙政府”理念的提出 第一节 官僚制：理性制度的悖论 上世纪 70 年代以前， “官僚制”被认为是最为有效的政府组织体系和管理方 式。官僚制最早是由德国政治社会学家建立在马克斯韦伯的组织的基础上的， 它体现了德国式的社会科学与美国式的工业主义的结合。它是一种权力依职能和 职位进行分工和分层， 以规则为管理主体的组织体系和管理方式 1。 官僚制为现代 社会的组织管理提供了有效的工具。马克斯韦伯在对西方文明和东方文明进行 广泛的历史研究和比较研究的基础上指出，任何有组织的团体，唯其实行强制性 的协调方能成为一个整体。基于此，他将官僚集权的行政组织体系看成是最为理 想的组织形态，并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构 2。 官僚制因其行政组织的准确性、连续性、继续性、严整性、可靠性，推动了 政府体系的有效运转。马克斯韦伯指出： “官僚组织广泛传播的决定性因素，一 贯在于其纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚机制与其他形 式相比，犹如及其生产与非机器的货物生产的关系一样。精确、迅速、明确、精 通文档、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少磨擦、降低物力和人力的消 耗等，在严密的官僚制特别是集权制的公共行政中，都能被提高到最佳程度” 3 政府依靠这种非人格化的组织模式，以及机械化、精打细算的技术手段，承 担了资本主义初期发展过程中的国家职能 4。 韦伯式的理性官僚制虽然可以产生其 他行政组织所难以达到的效能，但并不是十全十美，它的缺陷正蕴藏在其优点之 中，有其自身不可逾越的障碍，如严格的等级制、专业化和科层化所带来的循规 1 朱国云组织理论：历史与流派m 南京：南京大学出版社，1997.52-59 2 佚名 科层制与中国社会管理的组织模式eb/ol 2006-01-04 3 max weber, economy and society,ed.guenther roth and claus wittichm, berkeley:university of california press,1968,p973 4 郁建兴，吴福平 “无缝隙政府”的实践与思考 eb/ol 3 蹈矩、墨守陈规、按部就班、谨小慎微等。在许多国家，官僚制就成了“官僚主 义”的同义语，是低效组织的代名词。m迪默克把官僚制概念作为行政活力与创 造性的对立物来使用，官僚制被定义为“趋于僵化与非人格的综合制度现象” ，其 发展则归结为诸如组织规模和规章的与日俱增，群体的内向封闭，对年资与安稳 的过分强调等取向。 5 第二节 新公共管理运动的兴起 随着资本主义社会的发展及其相应的国际政治经济格局的转变，传统的僵化 的、层级制的官僚制组织模式则逐步与之不相适应。形成这种困境的根本原因， 在于基于单一权力中心、经职业化训练的公务员、以及等级制组织等原则构建的 官僚制组织在当代陷入机构膨胀、职能扩张、反应迟钝、效率低下的困境。在这 样的背景下，探索新的组织方式的新公共管理运动蓬勃发展起来。 上世纪 70 年代以来， 西方各国的政府陆续展开了治道变革运动。 正如欧文 休 斯在 公共管理导论 中所说，“公共行政的僵死的、 等级制的官僚制组织形式 如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。这不仅仅是一种形式上 的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面 所进行的改革” 。 6对此，西方学者常用“再造政府” 、 “政府重建” 、 “治道变革” 等词汇来形容当代激进的政府改革运动，同时断言改革“体现了公共管理方式的 根本性的方向性调整” 。 7促使政府开展治道变革的动因，是其试图摆脱由于官僚 制的羁绊导致的国家行政能力低下所引发的普遍的社会生活困境：高失业及高通 货膨胀并存，社会贫富差距扩大，福利国家政策的破灭，以及政治合法性危机等 等。面对这样的危机，约翰基恩评论道： “福利国家所引起的问题和意想不到的 后果，已经超出了它现在通过官僚主义管理手段所能解决的范围” 。 8因此，那个 5 胡伟政府过程m 杭州：浙江人民出版社，1998305 6 欧文e休斯公共管理导论m 北京：中国人民大学出版社，20001 7 走向一种“新公共管理”的实践模式当代西方政府改革趋势透视 eb/ol 8 约翰基恩公共生活与晚期资本主义m 北京：社会科学文献出版社，19996 4 曾经作为资本主义现代生活组织原则的官僚制不可避免地受到了批判；而在此基 础上的对于新的政府组织模式的吁求成为了必然。 新公共管理运动中所提出的政府管理新理念，是一个多元化的集合体：在政 府的角色和职能的定位上，新理念表现为在对“政府失灵”认识的基础上的政府 战线的“全方位退却”和市场价值的回归 9，表现为公共服务市场化和社会化，表 现为政府“掌舵”而不是“划桨” ；在政府管理的价值选择上，新理念包括市场主 导、顾客至上、服务意识、结果为本、民主参与等；在政府管理机制方面，新理 念包括民营化与竞争机制的引入、从等级到协作的分权化政府、多中心资助治理 结构、集合体公众的公民（如公共服务社）参与、结果控制而非过程控制、以人 为本和以共识为基础的契约式管理等 10；在政府改革的战略方面，新理念被概括 为“核心战略、结果战略、顾客战略、控制战略和文化战略” 11。这一多层次的 政府管理新理念的集合体，展示了西方政府的未来治理模式。归根结底，实现政 府管理理念根本变革的关键，正在于构架起新的组织模式来取代传统的官僚制组 织模式，从而实现政府治理方式的根本革新 12。 在此背景下，上世纪 90 年代林登提出了“无缝隙政府”模式来实现对传统部 门的重建。 9 周志忍当代公共管理与政府改革eb/ol 2006-03-27 10 刘邦凡无缝隙政府理论与我国电子政务建设 eb/ol 11 凌 岚借鉴与启示：政府再造的财政意蕴 eb/ol 12 刘邦凡无缝隙政府理论与我国电子政务建设 eb/ol 5 第二章 无缝隙政府理论概述 第一节 无缝隙政府的涵义 无缝隙政府理论的发展与无缝隙组织、顾客社会、流程再造等理论的发展密 不可分，多种理念的引入对政府的组织结构、政府职能转变、治理理念和管理手 段的变革提供了一种新思路， 从而构建了一种不同于工业化社会政府的政府模式。 一、无缝隙组织 1990 年，通用电气公司总裁杰克韦尔奇提出“无界限组织” 。在此基础上， 林登提出了“无缝隙组织”概念。所谓无缝隙组织，就是以顾客为导向，行动快 速并且能够提供品种繁多和个性化的产品和服务，从而最大限度地使顾客满意的 组织。 13无缝隙组织是可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的词语来 形容的组织。它以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，无论是对职员还 是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息 14。 二、流程再造 流程再造是建立无缝隙政府，提供良好的公共服务的重要途径。最早倡导流 程再造理念的是美国的 hammer 博士，他提出要想真正利用信息提高管理的效能， 必须重新设计作业流程， 除去不必要的步骤。 davenport 博士对流程的定义为：“流 程是系列的特定工作，有一个起点，一个终点，有明确的输入资源与输出成果。 ” 15而流程再造意指： “彻底分析流程，并予以重新设计，以在各项指标上有突破的 13 郁建兴，吴福平 “无缝隙政府”的实践与思考 eb/ol 14 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，2002 11 15 吴江电子政务与政府创新eb/ol http:/e- 6 进展。 ” 16 政府流程再造（gpr）是在企业流程再造的基础上提出的政府业务流程再造模 式，戴维奥斯本指出，政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转 型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目 标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。 ” 17 政府流程再造基本理念仍是以业务流程为关注对象，并根据政府管理流程的 特点进行具体的应用 18。从 gpr 的目标看，作为一种新的管理理念应用于政府管 理中，其根本目标还是在于通过对于政府流程的梳理和重组，以期政府组织绩效 的显著提高。而 gpr 的着眼点在于政府流程。把政府流程作为最基本单位，以剖 析政府组织的整体运作过程和管理模式 19。而通过对于管理流程的优化和重新设 计以实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高。虽然 gpr 是以政府流程作为 基本单位进行分析研究，但是，流程再造的最终结果必然引起组织结构的变化、 思维方式的改变。 三、无缝隙政府 无缝隙政府是以无缝隙组织为基本单位，以满足顾客无缝隙的需要为目标， 围绕结果进行运作，以信息技术为手段，依靠扁平化的组织结构，高效高质地提 供品种繁多的、用户化和个性化的公共产品与服务 20。无缝隙政府具有高度的适 应性、灵活性、透明性、渗透性的组织细胞，以顾客为导向，对客户提供无时间 和地点界限、一体化、便捷性的综合服务 21。 16 古剑芳流程再造实践eb/ol 17 戴维奥斯本，彼得普拉斯特里克摒弃官僚制度：政府再造的五项战略m，北京：中国人民大学 出版社，200226 18 李晓清以电子政务建设促进政府流造 eb/ol 19 董新宇，苏竣电子政务与政府流程再造兼谈新公共管理j 公共管理学报，2004，1（4） ：46-52 20 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，200226 21 王莹，马斌无缝隙政府理论与政府再造j 电子科技大学学报社会科学版，2003，5（2） ：9-13 7 表 2-1 传统型政府与无缝隙政府的比较 政府模式 变革内容 传统型政府 无缝隙政府 组织结构 金字塔式科层结构 扁平网络化结构 工作流程 上层管理者对下层进行监督和 控制，下层向上层管理者请示， 申诉并执行命令， 每个组织均按 自下而上的层级结构形成一个 指挥系统 发散式的网络传播途径， 使上、 下级政府之间 的各种政令、 信息能够在网络上通过。 即中央 政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层， 基 层的反馈也能迅速地向上传递， 同级政府之间 不再被地理边界所阻隔， 传统垂直的组织层级 信息传递功能被网络替代 政府职能 以管理为中心 以强调个性化服务为中心 治理理念 以生产者为导向的政府 以顾客与消费者导向的政府 管理手段 依靠专司部门人员的高度分工 依靠信息化手段知识管理 第二节 无缝隙政府理论的基本内容 无缝隙政府是对工业社会的那种科层制的官僚机构的扬弃和再造，涉及政府 职能、组织结构、运行机制等诸多方面。它以技术理论为基础，以顾客为中心， 引进竞争的市场机制，改革行政理念，转变政府职能，构建无缝隙的组织结构， 重构业务流程，从而促成政府的整体转型。 一、顾客导向无缝隙政府理论强调服务思维的变革 “顾客导向”是政府追求持续成功最重要的经验教训，也是无缝隙政府的最 本质特征。由于时代的变迁，政府服务模式在经历了生产导向型和市场导向型之 后，当今的政府又逐步从市场导向型转化为顾客导向型。相对于政府而言的顾客， 一是指公共产品和服务的最终使用者，主要指外部顾客；二是指相对意义上的顾 8 客，即公共产品和服务供给过程中的参与者，主要指内部顾客。无缝隙政府将顾 客作为最宝贵的资源，针对顾客的需求不断提升公共产品和服务的价值。 无缝隙政府一切以顾客为中心、为导向，它强调对顾客进行面对面的服务， 即政府中的工作人员直接与最终用户接触，提供充分的信息，尽力为顾客提供各 种方便，使购买和使用公共产品和服务的过程尽量简单、快速，以减少顾客在这 一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的抱怨和风险，从而使顾 客成本最小化，提高顾客的满意度 22。这种无缝隙服务表现在服务速度的快捷性、 服务时间的、地点的任意性、服务程序的“一门式” ，信息询问的快速反应性以及 各种各样的个性化服务。它打破了原来的每周五天，每天 8 小时的工作制而是实 现 24*7 的工作方式。 这种服务思维的创新，同时表现在强化政府内部顾客也是“上帝”的观念。 在政府活动中，要使外部顾客满意，首先要使内部顾客国家公务员感到满意。 作为内部顾客的国家公务员在行政过程中的参与程度和积极性，在很大程度上影 响着外部顾客的满意度 23。研究表明内部顾客满意度与组织两者之间是一个“价 值链”的关系。为此，要充分体现对国家公务员的尊重与信任，大大强化国家公 务员的主人翁意识；要改变功绩制和传统的绩效考核方式，把每一位公务员与顾 客的每一次接触的表现作为奖惩的重要依据之一，为政府发展创造巨大的内在压 力。 二、竞争导向无缝隙政府理论引入公共服务市场竞争机制 在政府再造的初期，经常是靠精简机构和人员重组来重建政府，政府再造中 的“减肥”之风非常盛行，但“减肥”后的政府依然官僚主义严重，施政成本过 高，效率低下，忽视顾客需求，缺乏竞争力和活力。因此，以无缝隙政府理论来 再造政府部门机能，不仅仅是简单的机构精简和人员重组的问题，还需要改变官 僚体制的独占性，并在更多的层面上对政府进行大规模的变革。竞争导向就是其 22 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，200227-63 23 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，20023-6 9 中的一个重要内容 24。 作为非营利性组织的政府，其运作当然不可能完全与以营利为目标的企业一 样，但是在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导向，引进公共服务的市场竞 争机制，转变“政府是不可替代的实体”这一根深蒂固的观念。改变对公共服务 的垄断甚至独占的做法，允许和鼓励民间参与和提供公共服务，使公共机构与民 营机构之间、民营机构与民营机构之间彼此展开竞争，提供更加有效的公共服务。 政府利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者，壮大以合理的价格提供 优质服务者。否则，政府不以竞争为导向，就会出现停滞和萎缩，甚至仅剩下那 些别无选择只有面对公共服务的顾客。 与此同时，政府要采用分权的组织结构，运用企业部门的管理技术和管理工 作，以此促进政府改善管理，关注质量、效率、创造力和活力，从而提高政府的 绩效和公共服务的品质，使政府成为效率导向、永续革新的公共组织。竞争导向 型政府是在充分竞争的基础上，不断创新、强化变化、不断提升的顾客需求，从 而为顾客创造更大的选择空间，并快速地服务顾客，大幅度地提升顾客满意度。 因此，竞争导向是振兴公共机构的一个重要手段，也已成为今日高绩效无缝隙政 府的共同特征。 三、结果导向无缝隙政府强调工作的实际绩效 无缝隙政府以结果为导向，通过流程再造，强调积极的目标、具体的结果与 产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。全面质量管理、绩效管理、自我 管理团队和其他方法都是通向结果的手段 25。 处于同一工作进程中的人不是执行同样职能的人在一起共事，围绕目标进行 工作，改变传统的组织结构均是按职能划分，和过于强化部门之间的领域和界限 的弊端，建立扁平化的组织结构，超越局部利益，面向整个过程和整体利益，让 每一个人都直接面对顾客，同时展开工作，并要求按照预定的时间表提出阶段性 24 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，20027-9 25 拉塞尔m林登无缝隙政府m 北京：中国人民大学出版社，200210-13 10 的成果，及时控制自己工作的结果，形成以结果为导向的管理体制。 当政府机关围绕运作，通才取代专才，工作人员就具有了获取相应成果的工 具、权力和责任感，也就具备了任何组织应有的关键性因素，改变了传统官僚机 关的事前谨慎、事后敷衍的通病，为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务， 提高政府回应能力、政府政策能力和政府效率，实现开放政府和责任政府，满足 顾客的各项需求，处理各类公共问题，最终提高政府生产力和竞争力。 无缝隙政府正是以这种无缝隙组织为基本单位，以满足顾客无缝隙的需要为 目标，围绕结果进行运作，高效高质地提供品种繁多的、用户化和个性化的公共 产品与服务。无缝隙政府扬弃了官僚机构中陈旧、呆板、顽固、缓慢、高高在上 的这些弊病，取而代之以具有高度的适应性、灵活性、透明性、渗透性的组织细 胞。总而言之，无缝隙政府是一种顾客导向、竞争导向、结果导向为核心价值的 灵活组织。 在全球范围掀起的新公共管理革命中，在新的理念下重建类似工业化之前的 无缝隙组织，创建无缝隙政府，在行政发展和政府改革中正显现出勃勃生机。随 着我国市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是 政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。虽然我们尚未引入使用“无缝隙政府” 这一概念，但是“无缝隙政府”的组织模式实际上已经融入了我们政府治道变革 的实践中。同时，尽管我们的行政机构在实行无缝隙政府重建中遇到了诸多问题 和困难，但是源于西方的“无缝隙政府”概念，在后工业社会和信息时代的政府 管理中仍然具有普适性。因此，借鉴“无缝隙政府”理念，在我们结合本国、本 地实际进行政府改革的过程中必将有重要的意义。 11 第三章 上海市社区服务“一口受理”模式实践背景分析 社区事务受理服务中心是在“二级政府、三级管理”的政府体制框架下，区 各职能部门在街道、镇层面向社区群众提供服务的场所。近年来，社区事务受理 服务中心取得了很大的成绩，将民政、劳动、计划生育、公安等与人民群众生活 密切相关的事项逐步整合在街道的社区事务受理服务中心， 使百姓办事逐步从 “多 门”向“一门”转变。街道的社区事务受理服务中心成为广大居民办理各项业务 的汇聚点，据统计，居民日常需要到街道办理的事项达 100 余项（具体见附件） 。 但是社区事务受理服务中心在运行中仍存在诸多问题： 第一节 非人格化的管理模式降低了顾客的满意度 一、对外部顾客服务的不足 就外部顾客而言，社区受理服务中心存在“便捷度” 、 “透明度” 、 “亲和度” 的不足。 （一）办事地点分散，影响了“便捷度” 。原有的事务受理服务中心只集中了 民政、劳动、计生等一部分的政务，社区事务受理服务中心没有一个统一的冠名， 挂着社区劳动保障事务所和社区救助服务所等牌子。更多的政务办理分散在社区 服务中心、派出所、工商所、房管所等 7-8 个办事场所。 （二）办事场所设置不够人性化，影响了“亲和度” 。办事地点、名称、服务 窗口标识不规范，给群众寻找办事带来不便；有的办事场所缺乏人性化设计，服 务台较高，色彩单一，也有的用玻璃阻隔；宣传资料不易看懂，形式单一；便民 服务设施不到位，没有无障碍通道、老花镜、书写设备、饮水机等便民设施。 （三）政府政策的非公开性，影响了“透明度” 。一方面社区事务受理服务中 心通过宣传栏的形式，向社区群众公开办理事项和部分政策。与群众工作和生活 相关的政策面广量大，难以通过这样传统的方式囊括，客观上造成政策的非公开 12 性。另一方面，有的中心管理人员担心政策的广泛公开，容易使少数人钻政策的 “空子” ，给工作带来麻烦。 二、对内部客户服务的不足 就内部客户而言，社区事务受理服务中心存在非“一体化”和“公平化”的 现象。 （一）服务窗口以职能为导向，影响了中心的一体化。职能导向的特征是“以 条为主” ，人们更多地关注部门内的职能和流程，很少关注部门间的流程，造成了 部门之间的隔离，部门和职员之间的隔离。人们往往对其他部门或其他人提供帮 助的要求唯恐避之不及，这使组织资源难以得到迅速有效地整合。服务人员在这 种工作模式，不是在同一团体内为同一目标工作，难以形成有凝聚力的团队。 同时，传统的部门绩效考核形成了一种影响个人行为的文化，它固然对界定 人员工作职责，促进专业化操作有一定的好处。但长此以往形成的组织文化使个 人习惯于自扫门前雪，很少互相合作。 另外， 由于按条线设置的原因， 忙闲不均的现象普遍存在。 比如，“劳动就业” 、 “社会保障” 、 “社会救助”等窗口工作量教大。而有些窗口如计划生育平均一天 只接待 1 个人，有的一个月也不到 10 人次。 （二）条块管理的非标准化，影响了中心的公平化。目前，中心属街道的统 一管理，聘用人员数、工作经费等都是由街道的财力决定。有的街道聘用人员占 工作人员总数的比例平均超过 70%。 对于财力较弱的街道， 社区事务受理服务中心 队伍人数相对要少得多。值得注意的是，财力较弱街道困难群体也相应较多。中 心工作人员工作量大、收入少，引起人员流动较快。以个人收入为例，窗口工作 人员福利待遇跟着条线走， 年收入差距最大近 6 千元 （见下表） ， 同时还享受旅游、 购物卡等福利。不同窗口工作人员工作量和工作难度相近，但是收入相差较大， 不利于调动低收入者的积极性，给街道的管理增加了难度。 13 表 3-1 徐汇区社区事务受理服务中心工作人员收入情况表 单位 2005 年人均年收入 工资 奖金和其它福利 劳动所 4.59 万元 2.1 万元 2.48 万元 徐家汇 救助所 4.79 万元 2.3 万元 2.48 万元 劳动所 5.1 万元 2.99 万元 2.11 万元 湖南 救助所 4.61 万元 3 万元 1.61 万元 劳动所 4.95 万元 2.08 万元 2.87 万元 龙华 救助所 4.36 万元 2.17 万元 2.16 万元 第二节 职能导向型的工作模式影响了服务的实际绩效 一、以官僚制为理论基础建立的服务模式，降低了回应速度 （一）官僚制运作的严格等级性，降低了回应速度。根据官僚制的基本原则， 建立了从中央到地方的政府机构。社区受理服务中心受理事项的时候，传统上采 取向直属上级层层汇报的方式，再由上级层层向下传达。这种分工一方面引起传 递信息的失真，另一方面由于过多的程序与环节，导致反应速度慢的后果。以处 理路面垃圾为例，窗口接到了居民关于垃圾的投诉，一般是窗口同志记录后，向 分管领导报告，工作任务派至市政科，市政科联系环卫所，环卫所落实车辆人员 清理建筑垃圾，再向街道报告完成情况，由受理窗口向居民反馈处理情况。这样 一个繁复的过程往往要用去半天甚至更长的时间。这段时间，由于居民对工作流 程不了解，可能会抱怨反映速度太慢，从而导致不断的重复投诉以及越级投诉。 （二）窗口的非关联性，降低了服务事务的回应速度。目前，大多数社区事 务受理服务中心将服务项目分割成一个个窗口，在职能导向的工作模式中，窗口 之间相互独立，对应着市、区各个职能部门。这种窗口分工把工作人员塑造成为 生产线上的熟练工，但对其他业务，即使关联度很强，也不是很了解，整个政府 机构能够在处理关联度小的简单问题上做出快速反应，对复杂的事项回应较慢。 14 居民到社区事务受理服务中心申请相关事项，如同来到一个类似医院的庞大而复 杂的机构，需要与不同的人员打交道，并不得不忍受无穷无尽的表格和漫长的等 待，这与公共政府以民为本的主旨背道而驰。 二、职能导向性的运作机制，影响了信息的整合 近年来随着电子政务的推行，各条线部门从上至下开发业务管理信息信息系 统，明显提升了工作规范和业务管理服务水平，市民劳动、民政、计生委等各自 拉专线到街道终端，各窗口一般对应着比较完善便捷的信息管理系统。但同时又 固化了传统管理模式，造成“信息孤岛” ，形成“现代化围墙” 。如在与市民管理 服务相关的系统方面，市级有关部门下发街道的应用系统多达 21 套，主要用于数 据采集，但相互间不能互联互通。 （一）数据多头重复采集，一致性差。由于各自投资建设，对于各家几乎相 同的基础信息，只得各自采集、重复输入、独家使用、互不联网、相互封闭，且 各部门信息不尽相同，给管理带来了一定的障碍。 （二）对基层的应用需求考虑不够，数据不“落地” ，街道得不到相关支持信 息。各条线部门占有信息资源的欲望强，并且将体制性的弊端用信息化的手段固 化，构筑“现代化的围墙” ，形成宏观部门掌握微观信息部门的信息，微观部门没 有信息的怪现象。 （三）跨条线的数据和应用共享不够，管理信息不“对称” ，不能有效支持基 层综合性工作的开展。如居民施某在社会救助过程中，分别从多个部门得到救助， 其中每月领取失业金 432 元、协保金 100 元、低保金 200 元、困难补助金 150 元， 其妻子领取协保金 100 元、小孩救助金 200 元、残联救助 100 元，另有小孩年度 学费 2500 元从街道帮困基金支出，实际家庭平均每月获得救助超过 1500 元，大 大超过帮困救助标准。 15 表 3-2 社区管理层面与人口有关的系统一览 系统名称 下发单位 系统名称 下发单位 上海市民政社会救助 系统 市民政局 上海市人口信息采集 系统 市计生委 上海市医疗保险管理 系统 市社会保障局 征兵工作管理系统 总参谋部 独居老人管理系统 市民政局 兵役登记管理系统 市府征兵办 低保台帐系统 国家民政部 党组织及党员信息管 理系统 国家组织部 上海市社会保障卡系 统 市社保中心 上海市人事信息管理 系统 市人事局 社区服务系统 市民政局 干部人事档案管理系 统 市组织部 上海市残疾人信息网 点系统 市残联 青年卡共青团员信息 系统 团市委 上海市劳动保障管理 信息系统 市劳动局 上海市文明社区测评 系统 市文明办 支内补助登记系统 市总工会 统战人士信息系统 区统战部 困难职工信息系统 市总工会 失业协保人员信息系 统 区劳动局 上海市育龄妇女信息 系统 市计生委 16 第三节 政府划桨型的管理模式，限制了社区服务的竞争性 一、服务内容的无限扩大化 社区事务受理服务中心是在社区层面，区级职能部门派出机构、街道、镇为 群众提供公共服务的机构。全市对社区事务受理服务中心的服务内容并没有明确 的规定。大致可以分为三种类型：职能部门派出机构受理事务、社区管理服务和 便民服务。职能部门派出机构受理服务各街道内容大致相同，中心城区与郊区因 服务对象不同稍有不同。以徐汇区斜土街道社区事务受理服务中心为例，主要有 劳动、民政、医保、计生办、信息委、公安、工会、房地等 8 大类、120 小类的服 务项目。社区管理分为应急管理、信访服务、热线电话等内容。便民服务属于各 街道特色型项目，差异性较大，根据人群分类，有为老服务、中青年职业培训、 0-3 岁教育的亲子服务（随着三大中心的不断完善，越来越多的街道将职业培训、 亲子服务纳入社区文化活动中心） ，根据服务的项目分类，包括家政服务、法律服 务、健康服务、家电维修等种类繁多的社区便民服务。同时，这部分服务内容有 不断扩大化的趋势。 二、服务方式的单一化 种类繁多的服务项目，基本采取政府直接操作的方式，即政府划桨而不是掌 舵。这种行政化的管理模式，使社区自治组织和社会组织的发育缓慢，政府的许 多职能，特别是本应该市场、社会承担的项目无法向外进行转移，挤占了公共资 源。虽然，几年来出现了“政府出资购买服务”的工作方式，但在运作中还是出 现了这样那样的问题，与真正实现社区管理市场化、社会化要求，仍然存在较大 差距。政府依然习惯于依赖行政手段或增加机构、人员来强化管理。所以产生了 这样的后果，一方面计划经济所形成的政府包办社会事业，统筹社会再分配的体 制，已经不适应市场经济的要求，政府运用行政化的方式调动社会资源的空间越 来越小；另一方面，市场组织、社会团体和社区自治组织缺乏成长空间。比如为 17 了支持“一口受理”模式，快速回应群众需求。本市某街道招募一批快递服务队 伍，负责将办理好的表单或相关证明送至社区群众手中。这支服务队伍在承担社 区事务受理服务中心的相关事项外，还拓展了其它快递服务，在一定程度上抑制 了本社区内其它快递公司的成长。 社区事务受理服务中心运行中所存在的问题，影响了行政效能的提高。我们 期待通过引入新的理念，再造工作流程，为群众提供周到便捷的服务。外省一些 地方在这方面已经积累了比较成功的经验。 18 第四章 上海市社区服务“一口受理”模式的实践和思考 第一节 国内的“一门式服务”的发展情况 一、浙江金华市：首创“一门式服务”大厅 目前，在各省市政府职能部门公章旅行屡见不鲜，企业、群众经常为一件事 “跑断腿、 磨破嘴” 。 率先改变这一现象的是计划经济基础最为薄弱的浙江省。 1999 年初，浙江省金华市政府设立市府集中办事大厅，打破政府事权条块分割于各职 能委的现行行政体制，设立市府集中办事厅，将全市 46 个具有行政审批权的局委 的审批办证窗口全部集中于大厅。 “一门式服务” 大厅是一口受理的一个基础性 条件，它从“多门”走向“一门” ，为“多口”转向“一口”打下了比较坚实的基 础。这个看似简单的举措成倍地提高了行政效率。以投资立项为例，审批期从 200 天一下缩短到 50 天。 金华的创举很快向全国其它地方普及， 目前已有浙江、 广东、 甘肃、黑龙江、安徽、河南等 14 个省市的上百个地市县设立了各种名称的以集中 限时透明审批为核心内容的行政服务中心。 二、 浙江上虞：制度化建设和信息化技术的引入 浙江上虞在金华的基础上，形成了一套比较完整的管理制度，建成了全国首 家真正意义上的行政审批办证中心。该中心有专门的管理人员对各部门的窗口人 员进行日常化管理和工作督察，同时协调各部门之间的关系，坚决杜绝了两头受 理、双重审批，从而使集中审批得以持续发展。上虞取得成功之后，许多地方又 在上虞的基础上不断创新，最具代表性的是德清县行政审批办证服务中心，该中 心在创建伊始即引进先进的网络化实时管理机制，把上虞的一整套管理制度编入 电脑软件，变“人管人”的模式为“机器管人”的模式，确保了中心的制度得以 19 固化。 三、 浙江玉环：无缝隙服务 2000 年 9 月，浙江玉环县政府成立“为民服务中心” 。 “中心”为县政府派出 机构，常务副县长兼任“中心主任” 。由 20 个政府职能部门的全程办事代理室组 成，设业务窗口 43 个，配备窗口工作人员 119 名，关系不转，性质不变，业务上 接受原单位指导，工作上接受“中心”和派出单位的双重领导。 “中心”业务窗口 主要办理生产性、经营性审批，办理基础设施使用权审批和各类经济组织、城乡 居民申请的有关证照等等，办理由 20 个职能部门授权的 268 个项目。 为了进一步理顺“中心”工作，完善为民办事制度，2001 年 6 月，县政府创 立了“全程办事代理制” ，并在全县各乡镇和部门推行。所谓“全程办事代理” ， 即确定全程代理员负责申办事项的代理服务。代理员接收代理事项后，按照规定 对办理过程进行跟踪办理，全程负责代理事项的交办、复核和监督，并负责同申 办人联系，做到全过程、全方位代理。全程办事代理制协调中心窗口的项目办理， 推行“一站式”服务，实行“五制”办理，即对简单事项实行即收即办的直接办 理制；对一般事项实行承诺办理、按时办结的承诺办理制；对特殊事项由为民服 务中心牵头组织有关部门会审或踏勘，并作出决定的联合办理制；对上报事项由 窗口在承诺时限内办好上报材料的负责办理制；对控制事项实行明确答复的明确 答复制。窗口受理实行一次性书面告知补办事项。 为了配合为民服务中心的工作和全程办事代理制的有效实施，县政府又于 2000 年 10 月和 2