（公共管理专业论文）江苏省廉租住房制度的现状和管理对策研究.pdf

东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名 日期：鬯2 二：尘：叶 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除 在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括以电子信息形式刊登) 论文的全部 内容或中、英文摘要等部分内容。论文的公布( 包括以电子信息形式刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名锄师签名： 摘要 市场经济的迅速发展，使我国社会已经从温饱向全面小康转型。为了让广 大群众能够分享国民经济发展成果，实现社会公平和社会和谐，在住房问题上， 就要重点改善低端人群的住房条件。建立和完善住房保障制度，特别是发展对最 低收入家庭“应保尽保 的廉租住房制度，才能真正充分体现“以人为本 的价 值观和“惠及全体人民 的和谐社会理念。 论文首先从廉租住房的概念入手，对廉租住房的基本含义进行了明确定义，重 点对其特性进行了分析，并阐述了对之加强管理的理论依据。接着，对江苏省现行 廉租住房制度进行了剖析，在总结其创新和发展的基础上，也发现了一些问题，集 中表现为大量需求与供给不足之间的矛盾、效率优先与社会公平之间的矛盾、集 中建设与分散居住之间的矛盾。 其次，对国外廉租住房制度进行了全面分析，特别是对其立法保障、管理机构、 供应主体、融资渠道、租金控制、进退机制等方面的做法作了充分探讨，以期找 出一个符合市场化取向、科学合理、适合江苏省情的廉租住房保障模式。 最后，根据社会发展进程阶段实情，结合政府责能，提出了完善江苏廉租住房 制度的思路与对策：在实现政府主导，通过立法规范，坚持公平性、强制性、选 择性、动态性、福利性和互济性原则的基础上，还要逐步完善各项配套措施。主 要有：一是通过进一步扩大廉租住房制度覆盖范围，把刚毕业的大学生和农民工 家庭纳入保障对象，提高全省城镇居民整体住房水平。二是要逐步引入代建制模 式，由私人机构成立专门的项目公司，融资建房，向政府认定的补助对象提供住 房和相应的服务，其收入由补助对象和政府共同提供，经营期满后，住房归政府 所有。三是建立稳定的廉租住房保障资金筹集渠道，积极发展用于住房保障的房 地产投资信托基金，实行优惠政策吸引民间资金，在适当的时候开征住房保障税。 四是本着适用与可承受原则，合理确定廉租住房的选址和建设标准以及廉租房建 设用地，更加科学合理地实施规划与审批。五是通过新建、收购、改建、置换以 及社会捐赠等多种途径，增加廉租住房供应。六是对廉租住房实行动态管理，封 闭运行，重复循环利用，提高政府住房保障投入的利用效率。 总之，文章从公平与效率的关系出发，客观分析和阐述了我国现代化进程中， 政府在廉租住房建设工作中所应承担的责任和职能，并通过考察国外住房保障的经 验，分析了江苏廉租住房制度的优势和不足，继而提出相应的思路与对策，希望对 廉租住房制度的完善有所助益，为和谐社会的建设提供合理化思路。 关键词：住房保障廉租住房低收入家庭政府职能 i i a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to ft h em a r k e te c o n o m y ，o u rs o c i e t yh a sm o v e df r o m s u b s i s t e n c et oa l l - r o u n dw e l l 一0 f fs o c i e t yi nt r a n s i t i o n t oe n a b l et h em a s s e st os h a r e t h er e s u l t so ft h en a t i o n a le c o n o m ya n da c h i e v es o c i a lj u s t i c ea n ds o c i a lh a r m o n y ，i n h o u s i n gi s s u e s ，w es h o u l df o c u so ni m p r o v i n gt h eh o u s i n gc o n d i t i o n so fl o w - e n d c r o w d e s t a b l i s ha n di m p r o v eah o u s i n gs e c u r i t ys y s t e m ，i np a r t i c u l a rd e v e l o p m e n to n t h el o w e s t - i n c o m ef a m i l i e s ”y i n g b a o j i n b a o ”l o w - r e n th o u s i n gs y s t e m ，c a nt r u l ya n d f u l l yr e f l e c tt h e ”p e o p l e - o r i e n t e d ”v a l u e sa n d t h eb e n e f i to fa l lp e o p l e ”p h i l o s o p h yo f ah a r m o n i o u ss o c i e t y p a p e rf i r s ts t a r t i n gf r o mt h ec o n c e p to fl o w r e n th o u s i n gf o rl o w - c o s th o u s i n g ， t h eb a s i cm e a n i n go fac l e a rd e f i n i t i o na n dt h ef o c u so fi t sc h a r a c t e r i s t i c sa r ea n a l y z e d a n de x p l a i n e dh i sv i e w so nt h es t r e n g t h e n i n go fm a n a g e m e n tt h e o r y t h e n ，o nt h e e x i s t i n gl o w - r e n th o u s i n gs y s t e mi nj i a n g s up r o v i n c ew e r ea n a l y z e d ，a tt h ec o n c l u s i o n o fi t si n n o v a t i o na n dd e v e l o p m e n t ，b a s e do nan u m b e ro fp r o b l e m s f o u n d ，t h e c o n c e n t r a t e de x p r e s s i o no fl a c ko fd e m a n da n ds u p p l yf o ral a r g en u m b e ro ft h e c o n f l i c tb e t w e e n g i v i n gp r i o r i t y t o e f f i c i e n c ya n d s o c i a l e q u i t yb e t w e e nt h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ef o c u so nb u i l d i n ga n ds c a t t e r e dl i v i n gc o n t r a d i c t i o n s e c o n d ，t h el o w - r e n th o u s i n gs y s t e mf o rf o r e i g nc o n d u c t e dac o m p r e h e n s i v e a n a l y s i s ，e s p e c i a l l yt oi t sl e g i s l a t i v ep r o t e c t i o n ，r e g u l a t o r yb o d i e s ，s u p p l yo ft h em a i n ， f i n a n c i n gc h a n n e l s ，r e n tc o n t r o l ，t h ep r a c t i c eo fa d v a n c ea n dr e t r e a tm e c h a n i s m ，e t c w e r ef u l l ye x p l o r e dw i t hav i e wt oi d e n t i f y i n gac o n s i s t e n tm a r k e t - o r i e n t e do r i e n t a t i o n ， s c i e n t i f i ca n dr e a s o n a b l e ，s u i t a b l ef o rc o n d i t i o n si nj i a n g s up r o v i n c el o w - c o s th o u s i n g s e c u r i t ym o d e l f i n a l l y ，t h ea r t i c l eb a s e do nt h ef a c t so fs o c i a ld e v e l o p m e n ts t a g eo ft h ep r o c e s s ， c o m b i n e dw i t ht h eg o v e m m e n tr e s p o n s i b l ef o r e n e r g y ，m a d eap e r f e c tl o w r e n t h o u s i n gs y s t e mi nj i a n g s ui d e a sa n dr e s p o n s e s ：i na c h i e v i n gt h eg o v e m m e n t 1 e d ， t h r o u g he n a c t i n gl e g i s l a t i o n ，i n s i s to ne q u i t y ，m a n d a t o r y ，s e l e c t i v i t y ，d y n a m i c ，w e l f a r e a n dm u t u a le c o n o m i cp r i n c i p l e sb a s e do nt h ev a r i o u ss u p p o r t i n gm e a s u r e ss h o u l d g r a d u a l l yi m p r o v e i ns h o r t ，t h ea r t i c l ef r o mt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nf a i r n e s sa n d e f f i c i e n c y ，s t a r t i n g ， o b j e c t i v ea n a l y s i sa n de l a b o r a t i o no fc h i n a sm o d e r n i z a t i o np r o c e s s ，t h eg o v e r n m e n t i nt h el o w - c o s th o u s i n gc o n s t r u c t i o nw o r kb yt h er e s p o n s i b i l i t i e sa n df u n c t i o n s ，a n d i i i t h r o u g hs t u d ya b r o a d ，t h ee x p e r i e n c eo fh o u s i n gs e c u r i t y ，a n a l y s i so fj i a n g s ul o w - r e n t h o u s i n gs y s t e m a n dt h e a d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，a n dt h e nt h e c o r r e s p o n d i n gi d e a sa n dc o u n t e r m e a s u r e s ，i nt h eh o p et h ei m p r o v e m e n to fl o w r e n t h o u s i n gs y s t e mh e l p f u lf o rb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，t h er a t i o n a l i z a t i o no fi d e a s k e y w o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y ：l o w r e n th o u s i n g ；f u n c t i o n so ft h eg o v e r n m e n t i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 绪论1 第一章廉租住房相关概念及基本理论6 1 1廉租住房的基本含义6 1 2 廉租住房的特性7 1 3 加强管理的理论依据8 第二章江苏省廉租住房制度现状1 0 2 1江苏省廉租住房制度的起源与发展1 0 2 2江苏省廉租住房建设工作的创新1 1 2 3 江苏省廉租住房制度存在的主要问题1 2 第三章国外廉租住房制度的经验与启示1 5 3 1国外廉租住房制度的产生与发展1 5 3 2国外发展廉租住房的主要做法1 7 3 3 国外廉租住房制度的启示1 9 第四章加强政府在廉租住房建设中的作用及其方法2 1 4 1完善廉租住房制度必须坚持的原则2 1 4 2 强化政府对廉租住房建设工作的主导作用2 3 4 3 立法规范廉租住房保障制度2 6 第五章完善江苏廉租住房制度的具体构想2 9 5 1 尽快扩大廉租住房制度的覆盖范围2 9 5 2 逐步引入代建制模式建设廉租住房3 0 5 3 建立稳定的廉租住房保障资金筹集渠道3 1 5 4 合理确定廉租住房的选址和建设标准3 5 5 5要加大廉租住房房源筹集力度3 6 5 6 健全廉租住房的动态管理机制3 7 结语3 9 参考文献4 1 v 致谢4 5 攻读学位期间所发表的学术论文目录4 6 近二十年城市化和工业化的快速发展，导致人口从农村向城市高度集中， 产生了对城市住房供给的巨大需求。同时，也由于中国房地产市场的特殊运行规 律，住房价格急速上涨，形成住房供应的绝对短缺和中低收入家庭购房支付能力 不足的两大社会难题。城市住房问题，既是一个由供求关系决定的经济问题，也 是一种实现基本居住权利的社会问题，更是一种建立社会保障体系的政治问题。 如何在城市构建一套良好而现实的住房政策，建立以廉租住房为主的住房保障体 系，从中央到地方，从政府到企业，从学界到百姓，都在不懈探索和努力。 1 研究背景 据国家统计局2 0 0 4 年年底抽样调查数据显示，我国每年新增1 的城市人口 ( 约1 8 0 0 2 0 0 0 万人，按人均住房2 2 平方米计算) ，将新增4 4 亿平方米的住 房需求。而全国人口普查资料表明：2 0 0 3 年末我国城镇居民人均住房面积为 2 3 8 平方米。其中，有1 2 的家庭人均住房建筑面积在8 平方米以下，有2 7 的 家庭人均住房面积在8 1 2 平方米之间圆。面对如此巨大的弱势群体的住房需求 压力，我国政府应该如何发挥政策调控作用，为住房弱势群体提供最基本的生存 空间，是当今社会发展中亟待解决的问题。从1 9 9 8 年至今，全国初步建立起以 经济适用房、廉租住房为主要内容的住房保障政策基本框架，其中廉租住房制度 构成了住房保障的主要供应体系。但是，根据国家住房和城乡建设部2 0 0 7 年2 月1 6 日通报：全国仅有5 1 2 个城市建立廉租住房制度，只占城市总数的7 7 9 。 江苏省截止2 0 0 8 年8 月底，共有2 5 万户低保住房困难家庭、3 4 3 3 户低收入住 房困难家庭享受廉租住房制度保障，而全省人均住房面积低于1 5 平方米的城镇 低保家庭和低收入家庭分别为5 9 7 0 5 户和2 9 2 3 4 8 户，廉租住房缺口依然很大。 加之近几年农村人口不断向城市流动，城市的低收入群体还在不断增加，住房保 障形势非常严峻。 新华每日电讯：中国房地产窄问大，住房缺口4 亿平米，2 0 0 4 年1 2 月2 1 日第二版。 马甲著：( 2 0 0 4 中国城市统计年鉴，中国统计出版社2 0 0 5 年版，第3 1 2 页。 搜狐网：建设部通报2 0 0 6 年城镇廉租住房制度建设情况， h t t p ：n c w s s o h u c o m 2 0 0 7 0 215 n 2 4 8 2 5 3 0 8 2 s h t m l 。 新华报业网：全省住房保障t 作现场推进会聚焦低收入家庭“住房难”， h t t p ：j s x h b y n e t s y s t e m 2 0 0 8 0 9 1 3 0 1 0 3 3 8 2 4 4 s h t m l 。 东南大学硕上学位论文 2 研究的目的和意义 如前所述，对于廉租住房供应问题，政府虽然已经出台了一系列相关政策， 可依然存在廉租住房制度覆盖面窄，建设资金不到位、房源供应不足等问题。是 政策本身出了问题? 还是政策实施出了问题? 抑或是政策主体有问题? 出现这 些问题的深层次根源是什么? 等等，所有这些问题都需要我们去深入研究和探 讨。应该说，住房保障问题是全世界共同关心的热点问题，在中国建设和谐社会 的大背景下，关注低收入群体的住房保障问题显得尤为重要。因此，论文选择此 社会热点作为切入点，运用公共管理理论来研究廉租住房制度，希望能更深入地 挖掘问题产生的原因，并有针对性的给出解决对策，既有理论意义也有实践意义： 在理论上，可以丰富并完善已有的廉租住房制度问题的研究。在中国的研究领域， 对住房保障政策，尤其是廉租住房制度的研究虽已有较多成果，但理论深入尚有 限，尤其是理论和实际如何结合部分的研究还比较薄弱。本论文将运用公共管理 理论，对江苏省的廉租住房制度问题进行进一步研究，探讨突破廉租住房制度建 设的瓶颈，对于完善目前理论研究中的不足与缺憾具有一定价值；在实践上，虽 然廉租住房制度建设的政策不断出台，但政策实施效果总和政策初衷有一定的背 离，其中尽管原因众多，但政策本身和政策主体方面的缺陷也在所难免。本文将 力求对其原因进行深入挖掘，着力寻找廉租住房制度中的问题根源，并以此为据 提出解决策略，为各级政府解决廉租住房供应不足问题提供参考。 3 国内外相关研究综述 长期以来，国内外专家学者一直致力于贫困家庭住房保障领域的研究，以 期寻求解决这一社会问题的良策，对政府制定住房保障政策也起到巨大推动作 用。纵观国内外的研究成果，主要集中体现在三个方面： ( 1 ) 对低收入群体的研究。国内外学术界主要从社会学角度对其作了探讨， 其成果主要集中在以下方面：首先是对城市低收入人群的成因研究，普遍认为低 收入人群的出现是社会的必然，并认为当前处于经济结构调整和经济体制转型 时期，一部分居民由于本身的知识、技能和身体等方面的原因被边缘化，沦落为 低收入人群；其次是低收入人群的扶持政策研究，普遍认为对低收入人群应从法 北京百年建筑文化交流中心著：中国城市中低收入人群居住状况研究，黑龙江科学技术出版社2 0 0 6 年 版，第1 2 页 2 绪论 律角度给予保护，特别是低收入人群的住房、就业等相关扶持政策。国外认为 低收入人群的出现主要是社会制度的原因，社会自然产生的排斥是低收入人群产 生的根本原因，另外认为解决低收入人群的存在问题主要在于国家的重视，要从 社会发展的角度考虑。 ( 2 ) 对住房保障的研究。一是探讨了影响城市住宅消费的总体因素，一般 认为，影响城市住宅消费的因素主要是房价、二级市场、住房金融的支持力度、 居民收入和社会保障制度。二是对各因素的格局分析，主要是对房屋价格分析， 对二级市场分析等。一般认为商品房价格居高不下的原因在于土地价格高、税费 高及房地产企业利润高 。三是探讨了住宅制度改革与收入分配问题，普遍认为 第一次住房制度改革在一定程度上拉大了居民间的收入差距 。四是分析现行住 房保障制度存在的问题及解决办法。普遍认为由于制度上的缺陷，我国现行的住 房保障制度对居民的住房保障效果不佳，违背了住房保障制度建立的初衷。国 外对住房保障的研究主要集中在整体层面上，认为住房保障的责任在政府，但政 府只能保障最弱势群体，对其他群体主张通过市场途径解决。 ( 3 ) 对城市贫困与低收入家庭住房情况的研究。在国内，关于城市贫困家 庭住房状况的调查和描述较多，但这些研究只是将住房问题看作是城市贫困家庭 面临的诸多问题之一进行描述和分析，对深层次的原因并没有触及，而且对如何 解决城市贫困家庭的住房问题提出的政策建议操作性不强。 在国内有关廉租住房政策的研究比较多，主要集中在三个方面：一是政策 的功能与意义；二是政策存在的主要问题；三是完善政策的建议等。 4 研究的思路和方法 ( 1 ) 研究思路。本文主要从公共管理理论的视角，对廉租住房制度进行全 面审视。首先建立一个公共管理理论分析的理论框架，在此基础上对低收入人群 的住房保障政策，尤其是廉租住房制度进行分析。然后对政策的演变、政策内容 以及中低收入人群的住房现状进行考察。接着对廉租住房制度存在的问题及原因 进行探讨，最后提出完善廉租住房制度的可能路径以及具体应对政策。研究思路 洪岚著：制度与贫困以制度演进促低收入人群收入增长，中国三峡 n 版社2 0 0 6 年版，第7 8 页。 胡伟商品房价格居高小下原闪分析，中国建设信息，2 0 0 3 年第3 期，第5 页。 湛泳住房制度改革与居民收入差距，嘹望，2 0 0 5 年第”期，第3 7 页。 邓炜建立租赁型住房保障制度刍议，建筑经济，2 0 0 9 年第4 期，第2 5 页。 东南大学硕士学位论文 如下图： 廉租住房制度的理论探讨 工j土j上 l 第一需求理论需要层次理论福利经济学凯恩斯经济理论贝弗利奇计划 jjj il 0上 国外廉租住房制度的起源与发展江苏廉租住房制度的起源与发展 上上 国外廉租住房的主要做法江苏廉租住房建设创新 上0 国外廉租住房制度的启示江苏廉租住房制度存在的问题 0 完善江苏廉租住房制度的具体构想 ( 2 ) 研究方法 理论分析方法：本文具体运用马克思的第一需求理论、马斯洛的需要层次 理论、庇古的福利经济学、凯恩斯的经济理论、贝弗利奇计划等理论，来探讨廉 租住房制度在制定和实施过程中存在的问题，以及因此造成政策不到位的原因。 比较分析方法：通过比较研究，包括对世界上不同国家、国内不同省份解 决低收入群体住房问题的不同方案进行比较，找出不同解决方案的经济社会背景 与运行效率，进而构建适合我省的解决方案。 文献分析方法：本文文献资料主要涉及两个方面，一是住房保障政策方面 的文献资料，包括政策变迁、政策文本资料；二是公共政策制定、执行等方面的 文献资料。包括正式出版的书刊、杂志、网络搜索，以及索取地方部门的统计、 文字、图表资料和典型材料等二次文献，摘取与研究课题有关信息。通过相关资 料的对比、综合与分析，来充实、说明和论证自己的论题。 5 可能的创新点 完善廉租住房制度是近年来社会保障方面的专家、学者研究的的热门课题， 4 绪论 有许多研究成果已经被政府部门所采纳和吸收。本文通过对江苏廉租住房制度的 研究探讨，旨在三个方面有创新的亮点，从而为政府决策和学者研究提供参考。 一是强调政府的核心主导职能。享有住房是人的一项基本权利，从我国十 多年的改革实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题，对于城市 低收入群体的住房问题，只能以政府为主导提供保障手段。本研究以此为出发点， 集中探讨政府在城市中低收入群体住房保障中如何发挥核心主导力量，关注点在 于对政府住房保障的制度设计和制度保障的反思。关于完善商品房市场、社会建 房机制以及政府寻租行为等当前的热点问题，研究仅从政府如何加强规范和引导 的角度进行探讨，而不展开全面论述。 二是在城市发展的宏观背景下思考住房问题。研究以现行住房保障制度和 我国的基本国情为基础，但在问题反思和发展建议中，试图跳出现行住房保障制 度的局限，将低收入群体的居住问题放到城市发展这一大的环境背景下，以特定 转型时期低收入群体的特定需求构成作为制度评价和改进的出发点，在城市发展 宏观模式的视角下探讨住房保障制度的改进建议。 三是探讨分层次、分阶段的改进策略。研究基于对我国现阶段中低收入群 体的不同构成和需求分析，探讨构建多层次的保障体系，通过制度设计上政策手 段、保障水平的不同，更好地应对低收入群体的多元需求；研究区分现行住房保 障制度中短期内的操作性问题和制度设计不合理带来的结构性缺陷，结合我国特 定城市化发展背景和进程的逐步推进，讨论分阶段的改进策略。 周伟林、郝前进等编著： 城市社会问题经济学，复旦大学出版社，2 0 0 8 年7 月，第7 7 页。 5 东南大学硕士学位论文 第一章廉租住房相关概念及基本理论 廉租住房制度从产生到现在已有1 0 0 多年历史，它是社会发展的必然产物， 体现了人类的文明和社会的公平正义。廉租住房的概念也是随着社会的发展而不 断充实和完善，有着明显的时代特征。基于此，本章站在当代视角，对廉租住房 的基本含义和特性进行初步研究，为进一步研究完善廉租住房制度奠定基础。 1 1廉租住房的基本含义 我国住房制度改革始于1 9 9 4 年，随着1 9 9 8 年国务院出台的标志性文件关 于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知而全面推开，该通知提出 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，即最低收入家庭租赁由政府或单位提 供的廉租住房、中低收入家庭购买经济适用房，其余家庭购买商品住房，从而建 立适应不同收入水平居民住房支付能力、分层次的住房保障体系。此后又制订了 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法，2 0 0 7 年颁布的廉租住房保障办法， 对廉租住房的性质作了进一步界定：对具有本市非农业常住户口的低收入住房困 难家庭和其他需保障的特殊家庭，提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会保 障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。这些规定使得廉租房的 含义得以明确，主要表现为以下几个方面： 1 、供应对象明确。廉租房制度是具有选择性的社会政策，属于社会救济型 福利，其保障特点是范围窄、标准低。只有符合各地政府规定的住房困难的低 收入家庭，尤其是最低收入家庭，才可以申请。 2 、保障形式以发放租赁补贴为主，以实物配租、租金核减为辅。其中，租 赁补贴只是对最低收入居民家庭发放，由这些家庭通过市场直接自主租赁住房， 并由政府职能部门通过银行划给房屋出租人，确保补贴资金真芷用于改善住房方 面的支出；实物配租是通过新建住房或者收购腾空旧房，向最低收入居民家庭出 租；租金减免是对租住公房的最低收入居民家庭按照廉租住房租金标准收取租 金，住户实际交纳租金与公房租金的差额由政府补贴或产权单位给予减免。 3 、建设资金实行财政专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放、廉租房的 购建、维修和物业管理等。 郭声琨著公共保障均等化研究，科学技术出版社，2 0 0 7 年，第l1 2 页。 6 第一章廉租住房相关概念及基本理论 4 、有公开、公平的准入机制、轮候机制和退出机制。廉租房应当由户主按 照规定程序提出书面申请，申请家庭人均收入和住房面积符合当地廉租住房政策 确定的标准；在不再符合廉租住房保障条件时，应退出保障范围。 1 2 廉租住房的特性 从廉租住房的基本概念可以看出，廉租住房具有以下特性： ( 一) 政府主导性。社会保障制度历来被学界看作是市场经济运行的“安 全网”和“稳定器”，以政府为主体的公共保障措施在社会保障制度中发挥着极 其重要的作用。廉租住房制度的目的是为无力通过市场解决自身住房问题的困难 家庭，提供基本居住条件。政府作为国家宏观政策和经济调控者，应充分行使自 己的社会职能，承担构建廉租住房制度的重任，为其提供法律和政策支持，进行 有效的行政管理。 ( 二) 社会保障性。廉租房制度是住房保障的核心内容之一，是政府行使 社会保障职能的具体体现。我国在新一轮住房制度改革中，建立以市场机制进行 调节的住房分配体系，而住房保障可以弥补市场缺陷，对市场竞争中的弱者提供 最基本的帮助和救济，体现人道主义精神。城镇低收入家庭根本无力在市场购买 商品房或经济适用房，只能依靠政府提供廉租房来解决其住房问题。 ( 三) 准公共物品特性。在住房实行商品化、市场化以后，对于城市贫困 群体而言，住房的不可或缺性和投资巨额性使其住房需求陷入两难境地。而廉租 房作为一项针对特定低收入群体的社会保障政策，具有排他性和非竞争性回，属 于准公共物品范畴。排他性一方面表现为排斥其他收入群体来分享政府的这种福 利，保障对象具有特定性；另一方面，在政府实物配租数量有限时，城市贫困群 体内部也存在获取优先租住权的竞争。非竞争性则表现为出现排他性矛盾时，不 能用价格竞争的方式予以解决，否则会导致房租价格上涨，抵消福利效应，失去 住房保障的效率和公平意义。因此，需要通过政府的行政权力来明确界定受惠人 群，并将房租控制在相对较低的水平，实现住房的合理配置。 ( 四) 非盈利性。由于廉租房是政府为最低收入家庭提供的保障性住房， 体现的是社会福利性，追求的不是经济效益而是社会效益，国家无偿划拨土地， 刘恩华加快完善社会保障制度，构建社会主义和谐社会，科技情报开发与经济，2 0 0 6 年第1 0 期，第 2 3 页。 马瑶公共品概念的价值，财贸经济，2 0 0 5 年第1 i 期，第2 8 页。 7 东南大学硕士学位论文 大幅减免税费，根本目的是为了降低廉租住房的开发建设成本。从事廉租住房保 障服务不得以盈利为目的，并且要尽量降低成本，减轻居民负担。此外廉租房的 租赁价格也是政府严格调控的，低于市场价和成本价，因为政府建立廉租房制度 的目的在于“保障”和“底线救济 ，而非营利。 1 3 加强管理的理论依据 1 9 世纪末，面对日益尖锐的社会矛盾，西方国家一些学者提出在不改变资 本主义生产关系的条件下，由政府通过立法实行某些社会政策，提高工人的物质 文化生活水平，一些具有代表性的理论从不同角度强调国家干预以及社会福利在 经济发展中的作用，对世界各国住房保障的发展都产生了积极影响。住房保障制 度的产生可以从下面这些理论中找到依据。 1 、马克思的第一需求理论。马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和 再分配角度深刻地阐述了第一需要理论。他把人的衣、食、住称为人的第一需要， 并指出“己经得到满足的第一需要本身，满足需要的活动和已经获得的为满足需 要用的工具又引起新的需要”，“满足人的需要是社会主义的生产目的 。我国社 会主义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质、文化需要。住房是每个公 民生活的基本物质资料，解决和改善公民的住房问题是人民生活水平提高的重要 标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住房保障制度提供了理论支 持。 2 、马斯洛的需要层次理论。2 0 世纪4 0 年代，美国心理学家马斯洛发表了 人的动机理论，论述了作为人的动机基础的需要层次理论。他把人的需要分 为五类：生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。 他认为：在客观许可的情况下，针对不同的人，要尽可能满足其对不同层次的需 要，只有这样才能解决现实社会矛盾。他将食品、住宅等需求归为人的生理需要， 是人类最原始最基本的需要，如果得不到满足，就会有生命危险。因此，无论是 政府还是社会团体，都应最大程度地满足个人低层次的需要，维护社会稳定，促 进社会的全面发展。 3 、庇古的福利经济学。庇古是福利经济学理论的创始人，也是新古典经济 马克思著资本论，人民： j 版社，2 0 0 2 年，第l 册第4 5 页。 马斯洛著 人的动机理论，华夏出版社，1 9 8 7 年，第l l 页 8 第一章廉租住房相关概念及基本理论 学派的主要代表人物之一。他把福利经济学界定为对增进世界或一个国家经济福 利的研究。庇古认为，福利是对享受或满足的心理反映，福利有社会福利或经济 福利之分，社会福利中可以用货币衡量的部分才是经济福利。他认为，收入转 移的途径就是由政府向富人征税，然后通过建立各种社会服务设施、免费教育、 失业保险、医疗保险、房屋供给等手段，直接或间接救济给穷人。 4 、凯恩斯的经济理论。约翰梅纳德凯恩斯发表于1 9 3 6 年的就业、 利息和货币通论中，首次提出了一套完整的拯救资本主义经济危机的理论和政 策主张。他主张：政府要积极干预经济，推行扩张性的财政政策，实行赤字财政， 减税鼓励投资，扩大政府支出，兴办公共工程，扩大社会福利开支，提高总需求， 从而达到充分就业圆。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为 处于经济危机下的西方资本主义国家建立完善社会保障制度，包括住房保障制度 提供了强有力的理论依据，值得社会主义国家借鉴。 5 、贝弗利奇计划。英国伦敦经济学院教授w c 贝弗利奇是现代社会保障 制度的先驱者，他发表的社会保险和有关福利问题研究报告被称为贝弗利奇 计划。贝弗利奇计划体现了两个基本观点，一是社会保障应以保证居民拥有维持 生存所必需的生活资料为最低限度；二是社会保障应当体现全面和普遍的原则， 顾及全体居民及各种不同的社会阶层，应是全民的保障。贝弗利奇在社会救济计 划中提到一些特殊情况，包括了因老、弱、病、残等原因而造成社会中低收入群 体住宅的意外丧失。贝弗利奇的理论为英国建立住房保障制度奠定重要的理论基 础，同样也是当今社会主义国家建立住房保障制度的理论来源。 基于以上论述，廉租住房制度的产生和发展有着坚实的现实基础和理论基 础，一方面，随着社会发展和群体分层，低收入家庭的出现必然要求社会保障其 最基本的居住需求；另一方面，1 9 世纪以来理论研究的空前繁荣，尤其是社会 福利和社会保障方面的研究对各国住房保障的发展都产生了积极影响，推动了廉 租住房制度的不断完善。 f 美1 弧瑟赛斯尔庇古著福利经济学，上海财经大学 版社，2 0 0 3 年，第2 5 页。 【英1 约翰梅纳德凯恩斯著就业、利息和货币通论，北京 f j 版社，2 0 0 1 年，第7 2 页。 刘志英著社会保障。j 贫富差距研究，中国劳动社会保障出版社，2 0 0 6 年，第6 6 页。 9 东南大学硕士学位论文 第二章江苏省廉租住房制度现状 一个国家、地区的住房保障能力与两个方面的因素紧密相关：一是经济发 展水平，二是住房保障政策。这两个因素互为条件，缺一不可。江苏作为全国经 济大省，廉租住房保障工作也始终走在全国前列。本章回顾了江苏省廉租住房制 度的起源与发展，重点分析了廉租住房建设工作的创新和存在的问题，对江苏的 廉租住房制度有一个全面、深入了解，为其制度完善提供实践依据。 2 1江苏省廉租住房制度的起源与发展 江苏省的廉租住房制度是与国家住房制度改革同步启动和发展的。纵观江 苏房改三十年的历程，廉租住房制度主要经历了两个发展阶段： 第一阶段从1 9 9 9 年至2 0 0 4 年，为制度建立阶段。1 9 9 8 年国家全面推进住房 制度改革，江苏率先停止住房实物分配，转而实行住房分配货币化，明晰住房产 权关系，建立住房供应新体系，并通过建设经济适用住房、廉租住房等措施，解 决低收入家庭的住房问题。1 9 9 9 年，在金坛建成5 0 套廉租住房并交付使用，此后 在南京、南通等地也进行了试点，陆续提出了一些具体的建设要求和标准。例如： 新建的廉租住房要在住宅区规划设计时，依据所在地最低收入人群规模有计划地 逐步安排，也就是现在提倡的分散配建观点；要求严格控制廉租住房的面积标准 和装修标准，全省廉租住房均应为小户型，建筑面积必须控制在4 5 平方米左右， 人均使用面积必须控制在8 平方米以上；廉租住房租金价位综合职工最低社会保 障线、城市职工平均工资、现公有住房资金标准等多项因素，合理确定。这一阶 段的任务主要是建立制度，逐步试点，积累经验。 第二阶段从2 0 0 5 年至今，为制度完善阶段。在总结第一阶段基础上，2 0 0 5 年，江苏省建设厅、财政厅、民政厅、国土资源厅、地方税务局联合下发了关 于建设和完善城镇最低收入家庭廉租住房制度的实施意见，第一次对江苏省的 廉租住房保障工作进行了全面、系统的部署，对廉租住房建设的工作目标、保障 对象、资金来源、保障方式、维护管理等方面进行了规范，这在江苏住房保障历 史上具有里程碑式的意义。此后，江苏的廉租住房建设工作全面推开，加力加速 发展。2 0 0 8 年底，江苏首部廉租住房保障办法出台，廉租住房建设进入一个 全新的阶段。 l o 第二章江苏省廉租住房制度现状 在2 0 0 8 年，江苏省新增廉租住房1 3 1 4 6 套，新开工建设经济适用住房6 1 11 9 套，全年共解决9 1 8 7 4 户低收入家庭住房困难，其中通过廉租住房解决5 2 9 7 7 户， 经济适用住房解决2 1 8 9 7 户，危旧房改造和拆迁等方式解决1 7 0 0 0 户，占2 0 0 7 年调 查统计保障户数的2 6 1 ，人均建筑面积1 5 平方米及以下的城市低保家庭和低收 入无房家庭申请廉租住房租赁补贴实现应保尽保。由此可见，廉租住房已占保 障性住房的5 7 7 ，成为解决江苏省住房保障问题最主要的方式和手段。 2 2 江苏省廉租住房建设工作的创新 与国家廉租住房保障办法要求相比，江苏的廉租房保障工作不仅严格 落实了国家办法的要求，而且在保障比例、保障方法上标准更高、程序更细。 这主要表现为以下几个方面： 1 、城市低收入住房困难家庭的收入标准覆盖至u 2 0 以上的城市家庭。以南京 为例，以前住房保障的主要方式是经济适用房，一年竣- 1 - _ 1 2 0 万- 2 0 0 万平方米， 按平均6 0 平方米算，大约是2 万一3 3 万套，供应量约占当地楼市的1 0 以上 ；而 如今廉租房一下就被要求覆盖2 0 以上城市家庭，这个力度比以往的经济适用房 还要大一倍，比以往的廉租房保障大3 - 6 倍。 2 、住房困难标准从1 5 平方米提到1 5 - 1 8 平方米。住房困难标准是低收入家庭 申请廉租房的必备条件之一，提高住房困难标准意味着受惠群体的扩大。江苏要 求住房困难标准应当在当地人均建筑面积的6 0 以下，1 5 平方米至1 8 平方米之间。 目前南京人均住房建筑面积3 0 平方米，确定的住房困难标准是1 5 平方米，现已成 为“最低”标准。 3 、提高实物配租比例。全国范围内，实物配租的家庭主要是孤、老、病、 残等特殊困难家庭，而江苏只要吃低保满2 年就可以申请实物房，实物配租对象 已经扩大到城市低生活保障家庭和孤、老、病、残等特殊困难家庭，以及其他急 需救助的住房困难家庭。南京以往纳入廉租房保障的l 万多户家庭中，9 5 以上都 是享受住房补贴和租金减免，实物配租总量很少。而2 0 0 7 年南京享受实物廉租房 的住户就达5 0 0 户，2 0 0 8 年又新增了1 0 0 0 套，比例大大提高。 4 、租赁补贴水平大幅提高。由于租赁补贴标准涉及物价水平和消费指数， 江苏政办通报2 0 0 9 年第1 1 0 号，第2 页。 南京u 撤：我市住房保障工作成效显著，2 0 0 9 年3 月2 3 日第二版。 l l 东南大学硕士学位论文 租赁补贴水平必须与市场房租价格挂钩，建立适时调整机制，因此江苏明确：对 享受城市最低生活保障待遇的家庭，可以按照当地市场平均租金确定租赁住房补 贴标准；对其他城市低收入住房困难家庭，可以根据其收入情况等分类确定租赁 住房补贴标准；有条件的地方，对享受城市最低生活保障待遇的家庭可以免收实 物配租保障面积标准内的租金。以南京为例，租赁补贴按人均建筑面积1 7 平方米 进行保障，不足部分低保家庭每月每平方米补贴1 4 元，其他低收入家庭每月每平 方米补贴1 0 元。据此测算，一个三口之家的低保家庭每月可领取7 1 4 元租金补贴， 基本可在城区二类地段租到一个小套。 5 、实物配租房适当装修。江苏规定：用于实物配租的廉租住房，应当为非 毛坯房，符合国家质量安全标准，具备居住功能，让承租户不需要另花钱就可直 接入住。租房人经济条件本来就非常差，而且在一定条件下所租住房还可能被强 行收回，让承租户自己装修显然不合适。南京2 0 0 7 年建设景明佳园经济适用房小 区时，曾对部分保障性住房进行简单装修后再交付使用，受到普遍欢迎。 6 、申请周期有明确规定。江