（公共管理专业论文）江苏省常熟市公务用车货币化改革分析.pdf

i 江苏省常熟市公务用车货币化改革分析 摘 要 我国现行的公务用车制度是传统计划经济体制的产物 其基本特 征是定编管理实物供给单位所有多途径补贴运转费用封闭式 的自我服务其主要内容包括享受公车主体的规定 公务用车的管理 规定和违反管理规定的处罚规定三个方面 这种制度在低工资 高福 利的收入分配体制下能够缓解资源匮乏财力紧张的矛盾保障机 关工作的正常运转, 但是随着时间的推移和条件的改变定编管理产 生的弊端日益突出交通费增长过快造成财政负担沉重超标准超 编制配备公车问题屡禁不止 公车使用效率低下 公车私用等腐败问 题严重滋长特权思想影响干群关系阻碍汽车工业的长远发展 造成城市交通拥堵 可见我国现行的公务用车制度已经到了非改不可的地步 在我 国公务用车改革的浪潮中出现过各种各样的改革模式 目前实践中 常见的有货币化租赁报销加强管理这四种模式通过对四种车 改模式利弊的分析可以发现 货币化改革是公务用车改革的最终发 展方向 2 0 0 3 年至2 0 0 5 年 常熟市作为苏州市公务用车货币化改革的试点 地区相继在镇级机关 市机关各部门和村委会三个层面上实施了公 务用车货币化改革对象涵盖全市乡镇场市机关各部门行政 村的公务用车 本文拟结合常熟市改革的实例进一步剖析公务用车 ii 货币化改革 首先 通过对车改所涉及利益群体的分析 可以发现 领导干部 驾驶员是车改的反对者 政府 中低层公务员和汽车厂商是车改的支 持者普通市民是车改的监督者 其次运用理性主义政策分析模式 对常熟市车改的收益与成本 进行分析可以发现无论是从政治经济社会的角度看改革带 来的收益大于所支付的成本 第三常熟市的车改客观上还是存在一些缺陷纳税人没有话语 权交通补贴按行政级别发放带有官本位的痕迹难以有效监 督私车使用中的不正之风机关干部自驾车辆存在安全隐患改革不 够彻底针对上述缺陷笔者提出相应的弥补建议将车改政策上升 到法律的高度加以规范 科学合理地确定交通补贴标准 教育 制度 监督多措并举 确保参改人员廉政勤政建立健全机关干部安全驾车 保障机制取消有关过渡措施 最后可以总结出常熟市车改的成功经验掌握了效益性效率 性原则兼顾了国家和个人利益注重调查研究此外笔者介绍了 常熟市车改模式在实践中的一些推广 并指出推广中应注意的三个问 题因地制宜采用车改模式合理确定车改范围逐步实施职务消费 系统改革 关键词公务用车货币化改革分析 iii a n a l y s i s o f c u r r e n c y r e f o r m i n j i a n g s u c h a n g s h u o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g s y s t e m a b s t r a c t t h e p r e s e n t o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g s y s t e m i s t h e r e s u l t o f t r a d i t i o n a l p l a n n e d e c o n o m y , c h a r a c t e r i z e d w i t h a s e t m a n a g e m e n t a c c o r d i n g t o o f f i c i a l e s t a b l i s h m e n t , o f f i c i a l o w n e r s h i p , a l l o w a n c e s f o r o p e r a t i o n i n m a n y w a y s , a n d i n t e r i o r s e r v i c e . t h e s y s t e m p r e s c r i b e s t h e u s e r s o f o f f i c i a l v e h i c l e s , t h e m a n a g e m e n t o f o f f i c i a l v e h i c l e s , a n d t h e p u n i s h m e n t f o r d i s o b e y i n g t h e r u l e s . w i t h t h e l o w - w a g e h i g h - w e l f a r e d i s t r i b u t i n g m e a n s , s u c h a s y s t e m c a n r e l e a s e t h e s h o r t a g e o f r e s o u r c e s a n d f u n d s , a n d t h e r e f o r e e n s u r e a n o r m a l o p e r a t i o n o f o f f i c e s . a s t i m e g o e s a n d c o n d i t i o n c h a n g e s , h o w e v e r , t h e s y s t e m b r i n g s m o r e d i s a d v a n t a g e s : t r a n s p o r t a t i o n e x p e n s e s i n c r e a s e a n d l e a v e a h e a v i e r l o a d o n f i n a n c e ; v e h i c l e s a r e e q u i p p e d b e y o n d e s t a b l i s h i n g s t a n d a r d o r w i t h o u t p e r m i s s i o n ; o f f i c i a l v e h i c l e s a r e u s e d w i t h l o w e f f i c i e n c y a n d a r e o f t e n u s e d f o r p r i v a t e p u r p o s e s ; r e l a t i o n s h i p b e t w e e n l e a d e r s a n d c o m m o n p e o p l e i s b a d l y a f f e c t e d ; d e v e l o p m e n t o f c a r i n d u s t r y i s h e l d b a c k ; t r a f f i c j a m s i n c i t i e s b e c o m e m o r e s e r i o u s . a s a r e s u l t , t h e p r e s e n t o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g s y s t e m h a s t o i n n o v a t e r i g h t a w a y . i n t h e t r e n d o f r e f o r m , m a n y p a t t e r n s h a v e a p p e a r e d , s u c h a s c u r r e n c y r e f o r m , r e n t a l r e f o r m , r e i m b u r s e m e n t a n d s t r e n g t h e n e d m a n a g e m e n t . t h r o u g h a n a l y s i s t o t h e f o u r p a t t e r n s , c u r r e n c y r e f o r m i s b e l i e v e d t o b e t h e d e f i n i t e w a y . f r o m 2 0 0 3 t o 2 0 0 5 , c h a n g s h u , a s a n e x p e r i m e n t a l r e g i o n f o r c u r r e n c y r e f o r m i n s u z h o u o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g s y s t e m , s t a r t e d t h e c u r r e n c y r e f o r m i n d e p a r t m e n t s a n d o f f i c e s o f e a c h l e v e l . t h i s p a s s a g e , t a k i n g c h a n g s h u r e f o r m f o r e x a m p l e , f u r t h e r a n a l y s e s t h e c u r r e n c y r e f o r m . f i r s t , b y a n a l y s i n g i n t e r e s t c o n c e r n e d w i t h t h e r e f o r m , l e a d e r s a n d d r i v e r s a r e f o u n d t o b e o p p o s e r s o f t h e r e f o r m ; t h e g o v e r n m e n t , c o m m o n c i v i l s e r v a n t s a n d m a n u f a c t u r e r s s u p p o r t e r s ; a n d c o m m o n p e o p l e iv s u r v e i l l a n t s . s e c o n d , b y u s i n g r a t i o n a l p o l i c y a n a l y s i n g m o d e t o a n a l y s e t h e b e n e f i t a n d c o s t o f t h e r e f o r m , t h e b e n e f i t b r o u g h t a b o u t b y t h e r e f o r m i s l a r g e r t h a n t h e c o s t , e c o n o m i c a l l y , p o l i t i c a l l y , a n d s o c i a l l y . t h i r d , t h e r e o b j e c t i v e l y e x i s t s o m e d i s a d v a n t a g e s i n t h e r e f o r m : t a x p a y e r s h a v e n o s a y i n t h e n e w s y s t e m ; a l l o w a n c e f o r t r a n s p o r t a t i o n i s p r o v i d e d a c c o r d i n g t o a d m i n i s t r a t i v e l e v e l s , w h i c h r e s e r v e s t h e o f f i c i a l r a n k b a s e d m a r k ; s u r v e i l l a n c e i s h a r d t o c a r r y o u t ; p r i v a t e c a r s u s e d b y o f f i c i a l s h a v e s o m e c e r t a i n h i d d e n i n s e c u r i t y ; t h e r e f o r m i s c a r r i e d o u t i n c o m p l e t e l y . t h e r e f o r e , t h e p a s s a g e t r i e s s e v e r a l s u g g e s t i o n s t o m a k e u p f o r t h e d i s a d v a n t a g e s m e n t i o n e d a b o v e : u s e l a w a s c r i t e r i o n f o r t h e r e f o r m ; f i x a s t a n d a r d a l l o w a n c e s c i e n t i f i c a l l y a n d r e a s o n a b l y ; e n s u r e i n c o r r u p t i b l e a n d d i l i g e n t a d m i n i s t r a t i o n w i t h i n s t r u c t i v e , i n s t i t u t i o n a l a n d s u r v e i l l a n t m e a s u r e s ; s e t u p a s a f e t y g u a r a n t e e s y s t e m f o r o f f i c i a l m e m b e r s ; c a n c e l r e l a t e d t r a n s i t i o n a l m e a s u r e s . f i n a l l y , s o m e s u c c e s s f u l e x p e r i e n c e c a n b e c o n c l u d e d t h r o u g h t h e r e f o r m i n c h a n g s h u : t h e p r i n c i p l e o f b e n e f i t a n d e f f i c i e n c y i s a p p l i e d ; b o t h n a t i o n a l a n d p e r s o n a l i n t e r e s t s a r e t a k e n c a r e o f ; r e s e a r c h e s a n d s t u d i e s a r e g i v e n a t t e n t i o n t o . b e s i d e s , t h i s p a s s a g e i n t r o d u c e s s o m e p r a c t i c e i n c h a n g s h u r e f o r m , a n d p o i n t s o u t t h r e e a s p e c t s : a d j u s t t h e r e f o r m i n g m e a s u r e s t o l o c a l c o n d i t i o n s ; r e a s o n a b l y d e f i n e r a n g e o f o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g r e f o r m ; g r a d u a l l y c a r r y o u t t h e r e f o r m o f a d m i n i s t r a t i v e c o n s u m i n g s y s t e m . k e y w o r d s : o f f i c i a l v e h i c l e - u s i n g s y s t e m , c u r r e n c y , r e f o r m , a n a l y s i s 目录 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明所呈交的学位论文是本人在导师的指导下 独立进行研究工作所取得的成果除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明确方式 标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名徐峰 日期2007年 6月 10日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规 定同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电 子版允许论文被查阅和借阅本人授权上海交通大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 徐峰 指导教师签名唐兴霖 日期2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 日期2 0 0 7 年 6 月 1 0 日 1 绪论 第一节 问题的提出 在我国公务用车一般是指党政机关社会团体和企事业单位从事公务活动 的用车 1 现行的公务用车制度是传统计划经济体制的产物其基本特征是定编 管理实物供给单位所有多途径补贴运转费用封闭式的自我服务在低工 资高福利的收入分配体制下这一制度能够缓解资源匮乏财力紧张的矛盾 保障机关工作的正常运转但是随着时间的推移和条件的改变定编管理产生的 弊端日益突出交通费增长过快造成财政负担沉重超标准超编制配备公车问 题屡禁不止 公车使用效率低下 公车私用等腐败问题严重滋生特权思想 影 响干群关系阻碍汽车工业的长远发展造成城市道路拥堵因此进行公务用 车改革是既减轻财政负担又反腐倡廉的一件大事据有关资料显示我国公车改 革已经历了三次浪潮 第一次浪潮1 9 9 4 年中共中央办公厅国务院办公厅联合颁发关于党 政机关汽车配备和使用管理的规定明确要求部长级和省长级干部按一人一 辆配备专车现职副部长级和副省长级干部保证工作用车和相对固定用车 1 9 9 7 年 5 月中纪委监察部部署在全国开展治理奢侈浪费工作在这个大背 景下广东省首开我国公车改革试点1 9 9 8 年 9 月国家体改委制定了中央 党政机关公务用车制度改革方案部分中央机关进行车改试点同时浙江 江苏湖南重庆等省市的部分地区也启动车改试点1 9 9 8 年黑龙江省大 庆市车改在当时引起了全国轰动但这次车改却逐渐淡出时代舞台如今已鲜有 大庆车改现状的报道 第二次浪潮2 0 0 1 年江苏省从单个乡镇车改试点开始扩展到 3 0 0 多个 乡镇此后湖南省资兴市浙江省杭州市义乌市江苏省江阴市重庆市经 济技术开发区等相继开展了公车改革2 0 0 3 年进行的重庆市经济技术开发区车 改河南省郑州市车改2 0 0 4 年进行的黑龙江省齐齐哈尔市车改山东省威海 1 仓琼.公务用车管理改革的调查与思考 j.西部财会,2006,(9):18-20. 2 市车改被视为第二代车改中的领军者第二代车改的策划安排结果成效 都比第一代更加成熟完善 第三次浪潮目前北京上海广东江苏湖北黑龙江等 2 0 多个省 区市以及国家审计署国家宗教局等 4 个中央国家机关进行了公车改革 试点科技部人事部劳动和社会保障部中国人民银行新闻出版总署等 1 5 个中央和国家机关实施了班车改革第三代车改的范围和势头远远超过了前 两代但如何维持下去和保持良好的成效是改革者们必须面对的问题 1 在改革的第二次浪潮中常熟市作为江苏省苏州市公务用车货币化改革的 试点地区从 2 0 0 3 年至 2 0 0 5 年相继在镇级机关市机关各部门和村委会三 个层面上实施了公务用车货币化改革对象涵盖全市乡镇场市机关各部 门( 含市委市政府直属事业单位公安局检察院法院暂不列入改革范围) 行政村的公务用车据有关资料显示常熟市是江苏省最早推行镇级机关公务 用车货币化改革的城市之一是江苏省最早推行市机关各部门公务用车货币化 改革的城市是江苏省最早实施市镇村三级公务用车货币化改革的城市常熟 市车改政策全面推行后2 0 0 5 年开始苏州市下属七个区其他四个县级市参照 常熟模式全面推进车改目前已全部完成 笔者作为常熟市公务用车改革工作小组的牵头单位常熟市监察局的一 名工作人员见证了常熟市车改政策制定贯彻落实的全过程作为常熟市的 一名公务员切实感受到了车改带来的政治经济社会效益作为常熟市的一 名市民比较了解各利益群体对车改的不同态度作为一名公共管理专业在职研 究生经过两年多的学习具备了较为扎实的理论基础掌握了基本的政策分析 方法在此基础上笔者认真调研查询资料统计数据积累了较为翔实的写 作素材因此选择本文标题进行分析研究 第二节 研究现状 公务用车改革己经成为人们关注的焦点 有关专家学者和政府工作人员对公 务用车制度及其改革给予了一定的关注也进行了某些研究下面是一些代表性 1 肖铜.为齐齐哈尔市级领导公车改革叫好 n.齐齐哈尔日报,2006-03-31(001). 3 的观点 财政部行政政法司王湛国家发展和改革委员会政研室赵琳在价格月刊 2 0 0 5年第 8期发表题为关于我国公务用车改革的几点思考的文章分析了 公务用车改革的必要性介绍了国内部分地区公务用车改革采用的主要模式提 出了公务用车改革应把握的基本原则 清华大学廉政建设研究所任建明教授在 2 0 0 6 年 2 月接受中国青年报记 者采访时指出公车使用实质上是一种职务消费要从根本上解决中国公车滥用 现象就要对公车进行货币化改革除考虑到国家领导人和省部级领导出于安全 配备公车外要最大限度地取消公车( 司法机关和特殊部门除外) 仓琼在西部财会2 0 0 6年第 9期发表题为公务用车管理改革的调查与 思考的文章对现行公务用车管理上存在的弊端进行了详尽的分析并指出改 革最终应该走货币化的路子 文志传在 2 0 0 6 年 2 月 2 0 日中国产经新闻报发表题为公车改革要走出 职务消费货币化误区的文章指出用发放补贴的办法不但于法无据而且不 能根治公权私用职务消费货币化的实质在于权力消费货币化补贴三六九 等这样的改革只能强化官本位无疑要遭到抨击 中国农业科学院资源与区划研究所研究员黄鸿翔在 2 0 0 6年 3 月瞭望新闻 周刊上发表题为卖公车发补贴 弊大于利的文章指出各地进行的卖 公车发补贴的公车改革试点都是把公车作为干部按职级享受的待遇为基本 理念单纯以减少开支为目标进行的达不到消除腐败平息民怨的要求也与 建立和谐社会提高行政效率的要求相违背 可以看出这些研究主要是针对改革的某一或某几个方面进行论述很多都 是对改革的简要观点和看法对改革进行较为全面系统深入研究的很少而 且这些观点之间存在严重的意见分歧 但又缺乏有针对性的论证 彼此无法说服 这对于统一思想推进改革无疑是不利的因此对公务用车改革进行系统深 入的研究是非常必要和必需的 第三节 研究目的和意义 4 公车改革所彰示的不仅仅是个如何用车的事情 它代表着在市场经济条件下 资源如何合理地配置人际关系如何更加和谐廉政建设的科学机制如何运作等 价值问题同时公务用车改革作为职务消费改革的重要组成部分车改的成功 对推进职务消费系统改革有着巨大的推动作用本文通过对现行公务用车制度 常见车改模式常熟市车改实例的分析提出货币化改革的思路和方法对于进 一步完善常熟市的车改政策 推动更大范围的车改乃至推动职务消费系统改革是 大有裨益的 第四节 研究思路和方法 本文首先对我国的公务用车管理现状进行梳理 从中发现现行公务用车制度 存在的重大弊端论证公务用车改革的必要性随后通过对实践中常见的四种 改革模式进行分析和比较 论证货币化改革是公车改革乃至职务消费改革的最终 发展方向接着详细介绍常熟市公务用车货币化改革的情况最后对常熟市 车改实例进行系统分析 对车改涉及利益集团进行剖析 了解其各自的价值取向 运用理性主义政策分析模式对常熟市车改政策的收益与成本进行剖析论证改 革的收益大于成本肯定改革取得的成绩对常熟市车改政策的缺陷进行剖析 并提出弥补缺陷的方法总结常熟市车改的成功经验并指出常熟模式在推广中 应注意的三个问题 5 第一章 公务用车管理现状 第一节 现行公务用车制度的内容 我国现行的公务用车制度产生于计划经济时代这种分配形式是将一部分 人的收入隐性化实物化是计划经济体制下的一种大锅饭它的 内容主要包括以下方面: 一关于享受公车主体的规定 享受公车的主体包括抽象的主体和具体的主体两类 抽象的主体是指拥有公 务用车的组织这个组织主要是指党政机关社会团体国有和集体企业以及事 业单位但是随着我国政企的分离绝大部分的国有和集体企业的用车已经不 属于公务用车的范畴当然少数具有行政性质的企业除外所以说现在公务用 车的抽象主体主要是党政机关社会团体和事业单位以及具有行政性质的企业 具体的主体主要是指享受公务用车的个人主要分为两类: 一种是享受专车 的人主要是高级领导根据 1 9 9 4年中共中央办公厅国务院办公厅关于党 政机关汽车配备和使用管理的规定( 以下简称规定) 只有部长级和省长 级干部及其以上干部按一人一辆配备专车一种是使用公车的人主要包括拥有 公车的党政机关 社会团体和企事业单位的领导和因公务需要使用公车的干部和 一般人员 因公务需要使用公车的干部和一般人员在公务用车中所占的份额相对 来说较少规定要求现职副部长级和副省长级干部只保证工作用车或相对 固定用车 二关于公务用车的管理规定 公务用车的管理是公务用车制度的一个主要方面它主要包括编制管理配 备标准的管理审批程序的管理以及使用管理等四个方面 一编制管理的规定 领导干部工作用车机关公务用车实行编制管理属于中央党政机关的分 别由中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局负责属省自治区 和直辖市及其以下的 由本级机关事务管理局或本级财政部门的控制社会集团购 6 买力办公室( 以下简称控办) 负责 各级负责部门依照国家和本地规定的定编原则 和标准对小汽车编制依法实施审核批准 规定指明定编原则是根据其机构编制职能和领导职数从严掌 握合理确定而定编标准属于中央的由国务院机关事务管理局商有关部门 后制定省自治区和直辖市的定编标准由本级政府的有关部门制定因此 各省自治区和直辖市的定编标准由于各地的实际情况不同而有一定的差别定 编的标准概括起来主要是正省长级和正部长级以上( 含正省部级) 干部按照一 人一辆配备专车 现任副部长级和副省长级干部 保证工作用车或相对固定用车 副部长级和副省长级以下干部原则上不配备专车按各地的定编标准进行配备 二配备标准的管理规定 我国的公务用车是严格按照官阶来配备的国家对什么级别的单位有公 车单位领导能享受何种档次的小汽车都有明确的规定 一是对于何种级别的单位或领导能够拥有公车的规定 现在我国的机构从部 级到科级甚至股级单位都可拥有小汽车例如河北省规定股级单位一般不享受 小汽车少数财政独立核算的股级单位确因工作需要资金来源正当可购置 国产低档吉普车和面包车这个规定说明了公车在我国的普及性也间接表明了 我国公车的数量是何等庞大 二是对于什么级别的领导能享受何种档次的车的规定例如规定要求 部长级和省长级干部配备排气量 3 . 0 升( 含 3 . 0 升) 以下车型的轿车 副部长级和 副省长级干部使用排气量 2 . 5 升以下车型的轿车 而中共中央办公厅和国务院办 公厅 1 9 9 9年下发的中共中央办公厅国务院办公厅关于调整党政机关汽车配 备使用标准的通知对上一规定作了一些修改并且使它更具体它详细指出 党政机关车辆配备要坚持使用国产汽车的原则 部长级和省长级干部配备排气 量 3 . 0 升( 含 3 . 0 升) 以下价格 4 5 万元以内的轿车副部长级和副省长级干部 使用排气量 3 . 0 升( 含 3 . 0 升) 以下价格 3 5 万元以内的轿车党政机关的其他 公务用车一般配备排气量 2 . 0 升( 含 2 . 0 升) 以下价格 2 5 万元以内的轿车因 特殊公务需配备排气量 2 . 0 升以上价格 2 5 万元以上的轿车的中央党政机 关分别由中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局审批 地方党政 机关由省自治区直辖市的主管部门审批领导干部现已配备使用的轿车 7 要继续使用达到报废更新标准的更换需要经主管部门审批同意 三审批程序的管理规定 公车编制和配备的审批程序各地在具体的规定上略有不同但一些基本的 程序相似程序主要是申请核定小汽车编制的部门应当向同级控办提交申请 书以及编制部门和有关部门的批准文件并按规定填写申请小汽车编制报告表 各级控办严格审查申报单位的申请书和申请小汽车编制报告表 并在接到申请之 日起一定时间内决定批准或者不批准决定批准的发给定编文件不予批准 的通知申请单位获得批准的单位持定编文件自行购买这种单位自行购买的 形式近几年发生了一些变化由于政府统一采购的逐步形成尤其是 2 0 0 3年 1 月 1 日中华人民共和国政府采购法开始实行许多地区的公务用车开始由 政府统一采购公务用车购买上的变化说明我国政府的行为逐步走向透明化和 公开化这是个巨大的进步 四使用管理的规定 公车的使用管理不仅包括对公车使用的管理 也包括对与公车使用相关的其 它方面的管理如公车的保险保养和维修等管理公车的使用管理关系到公车 的使用效率和行政效率各单位各部门都有一整套对公车使用的内部管理建 立派车登记出车记录和安全管理制度并按照规定搞好维护保养禁止动用公 车从事与公务无关的活动和其它游玩活动 三关于违反管理规定的处罚规定 公务用车制度不仅对公车的编制配备和使用等方面进行了规定对于违反 这一系列规定的行为根据行为的严重程度也都有相应的处罚措施以保证制 度的实施中共中央纪律检查委员会第三次全体会议依据规定制定的关于 党政机关县( 处) 级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买 更换小汽车行为的 党纪处理办法( 以下简称办法) 以及各省自治区直辖市关于公车制度的 文件中都对公车编制配备和使用管理过程中的违章违纪和违法行为进行了具 体的规定: 一般的违章行为没收其所购车辆或取消其编制名额以及处以一定的 罚款如河北省小汽车编制管理办法第十七条规定违反规定擅自购买小 汽车的由县级以上控办予以警告并可处以一万元以下的罚款而较为严重 的 由有关部门按照党纪和政纪处分 如 办法 规定违反中央有关规定 8 追求享受更换进口豪华小汽车不主动检查纠正小轿车予以收缴并给予 有关领导干部警告或严重警告处分情节严重的给予撤消党内职务处分违 反有关法律法规构成犯罪的移交司法机关处理如办法指出非法 购买走私车供领导干部使用的触犯法律的由司法机关依法处理公车 制度对违章的处罚规定是较为完善的但现阶段公务用车成为一个严重的问题 对处罚措施的贯彻不彻底违章违纪和违法不深究是一个重要的原因在很多 时候制度仅是一纸空文没有得到贯彻落实 1 第二节 现行公务用车制度的弊端 现行的公务用车制度是传统计划经济体制的产物在低工资高福利的收入 分配体制下能够缓解资源匮乏财力紧张的矛盾保障机关工作的正常运转 但是随着时间的推移和条件的改变定编管理产生的弊端日益突出 一造成财政负担沉重 八五期间全国公车耗资 7 2 0 亿元年递增 2 7大大超过了 g d p 的增 长速度截至 2 0 世纪 9 0 年代后期的数字我国约有 3 5 0 万辆公车包括司勤人 员在内耗用约 3 0 0 0 亿元人民币在职务消费中车辆消费占单位行政经费的 9 0 左右 占到全部国家财政支出的 3 8 2 一辆公车的养路费保险费 年检费 燃料费过路过桥费停车费修理费以及司机工资福利奖金费和差旅费等 一年耗费达 6 . 5 万元左右 3 目前全国各地政府采购汽车的数量每年都以超过 2 0 的速度递增2 0 0 4 年中国政府采购规模达 2 2 0 0 亿元其中汽车采购额就高达 5 0 0 亿元公务用 车的高额支出已成为各级财政的沉重负担 4 二超标准配备公车问题屡禁不止 对于公车配备标准早有规定但各地的实际执行情况却与规定相差甚远例 如2 0 0 3 年1 月8 日云南省纪委发出通知要求当年内该省各级党政机关财政 1 高艳.我国公务用车制度改革研究d.郑州:郑州大学,2004. 2 公车改革特别报道 焦点数字n.中国青年报,2004-06-17. 3 胡凤呈.关于党政机关公务用车货币化改革的探讨j.江西财税与会计,1999,(1):25-26. 4 李鹏,朱薇. 公车改革 厅局级及以下干部专车可能被取消eb/ol . 9 拨款的事业单位和国有亏损企业不准购买小汽车厉行无车年计划据悉 整个2 0 0 3 年该省违规购车仅1 6 8 辆且大多数是乡镇机构购置的低档车进入 2 0 0 4 年无车年结束憋压3 6 5 天的买车欲望终于不可遏制地爆发出来据 不完全统计截至2 0 0 4 年5 月3 0 日该省共购买超标公务车2 5 5 辆涉及金额1 . 2 6 亿元这些车中最贵的车价值8 8 万元 与此产生鲜明对比的一组数据是据云南省政府扶贫办资料显示到2 0 0 3 年底该省农民人均纯收入低于全国平均水平( 2 4 7 6 元) 一半的县有5 5 个占全省 1 2 9 个县市的4 3农民人均纯收入在8 8 2 元以下的低收入人口还有6 8 7 万年人 均纯收入6 3 7 元以下的绝对贫困人口2 5 7 万全省国家扶贫开发重点县7 3 个 1 三超编制配置公车问题突出 虽然各级政府都基本上设有小汽车定编机构财政预算也有种种限制但实 际执行中因公务用车配给制天然存在的缺陷再加购置审批的随意性大缺乏 制度约束用车单位总能通过各种办法解决小汽车的编制和资金问题据调查 超编车辆有的是单位自行购置的有的是单位长期借用的其中自行购置的资金 来源有的是挤占其他公务支出有的是挤占事业费或专项资金有的是挤占下 属单位的资金 还有的是通过其他一些非正常渠道列支 造成交通费核算不完整 单位财务管理混乱而长期借用车辆的单位同被借单位大多是上下级关系或者 是存在一定的经济利害关系而且基本上是久借不还从表面上看借用单位对 借用的车辆只享有使用权车辆所有权仍归被借单位但实际上车辆的使用权和 所有权都归借用单位造成车辆管理上的许多不便和漏洞加之车辆更新和报废 等得不到有效监控造成一些单位固定资产管理混乱甚至导致国有资产流失 据深圳市小汽车定编办公室统计截至2 0 0 1 年年底市区两级公车编制部 门批准的行政事业单位小汽车拥有量就有1 3 9 3 0 辆此外很多单位还通过各种 渠道购买非定编车辆包括货车的士大巴中巴摩托车等6 5 9 5 辆两者相 加2 0 8 9 5 辆根据广东省委省政府的有关文件规定行政公务用车定编标准为 每1 5 - 1 8 人1 辆而深圳市区两级行政单位的公车数量己是严重超编达到每5 - 8 人1 辆更有甚者是有的单位平均1 . 5 - 2 人就拥有1 辆公车现有车辆达到应配备 车辆的3 倍可见公车规模己处于一种失控状态从全国其它省市和地区的情况 1 殷红.云南超标公车消费暴涨n.中国青年报,2004-06-17. 10 看公车规模大数量多严重超编是普遍现象 1 四公车使用效率低下 2 0 0 3 年全国政协会议一份提案披露社会车辆每万公里运输成本为8 2 1 5 . 4 元而党政机关等单位则高达数万元出租车工作效率为公车的5 倍可运输成 本仅为公车的1 3 . 5笔者认为造成上述情况的主要原因是 一是车辆资源严重浪费各单位的公务用车在领导开会在办公室处理日常 公务时闲置停放处于待命状态每年只有出租车行驶里程的二分之一甚至三 分之一未实现充分利用浪费了车辆资源 二是人员编制配备的浪费有一辆公车就要配一个驾驶员加上车辆管理 人员据统计一般县级机关驾勤人员编制约占机关人员编制的1 0 左右省 部级机关占编制的比例更高这部分人员不直接参与公务活动是人员编制配备 上的巨大浪费 2 三是公车私用现象普遍虽然政府三令五申各单位对公务用车的使用也有 相应的管理制度但由于公务用车不仅费用全部由单位负担驾驶员还能享受出 车补贴加班费同时对公车私用没有严格的制裁措施不少单位的制度往往成 为一纸空文用公车办私事甚至接送家人上下班节日探亲访友旅游迎亲 等公车私用现象屡禁不止 四是在采购燃料使用和维修管理中存在漏洞尽管不少地方政府对公车采 购燃料使用和维修管理采取了一些措施制定了相关办法有些地区还实行定 点加油定点维修但由于超编车不经过政府采购且由于公车公养有些单位 从派车燃料和维修费结算到报销等环节缺少内部制约机制存在虚报冒领损 公肥私假公济私等现象 五影响干群关系 我国现行公车制度让本该只用于公务活动的车辆 承载了许多过于复杂的其 他社会意义 公务用车日益被当成了官员们的 福利而且公车在使用上被 权 力化很大程度上失去了公务代步工具这一本来性质成为特权的象征在一 些领导干部眼里 坐好车坐新车并不是从工作需要出发 而是一种待遇 一种时尚是 地位权力的象征 似乎无车不是官 有车必须专 1 杜彦周.政府公务用车改革探索d.杭州:浙江大学,2003. 2 胡凤呈.关于党政机关公务用车货币化改革的探讨j.江西财税与会计,1999,(1):25-26. 11 甚至公车牌号也成为一种威势 清华大学廉政建设研究所任建明教授在接受 中国青年报记者采访时指出党政机关的公车号码一般比较小很容易识 别这种特殊号码实际上也是一种特权思想的体现许多公车在高速公路国道 上不用交通行费至少在本省或本市如此可不要小看这些细节它会慢慢滋长 官员的特权思想 1 这种特权思想在某些时候便成为激化政府官员与普通老百 姓之间矛盾的导火线 六阻碍汽车工业的长远发展 在我国小汽车长期以来被视为一种高档奢侈品只有一定级别和身份的人 才能乘坐一般老百姓是无可问津随着我国社会经济的不断发展汽车工业已 经成为国民经济的支柱产业平民化轿车更得到大力发展小汽车进入家庭正在 越来越多地成为现实但现今的公车消费仍然占据主导地位这就明显地延缓了 汽车进入家庭的进程造成上述情况的主要原因: 一是现行的公车制误导了企业的生产在实行市场经济的今天公车的存在 发出了错误的市场信号误导生产公车购买中过多地追求豪华攀比使汽车 厂家生产的高成本高售价高耗油的车辆仍能轻易生存自然导致了厂家改进 技术更新设备降低能耗削减成本的动力和压力严重缺乏 二是现行的公车制抑制了老百姓的消费欲望 实际上产生了一种轿车消费的 挤出效应乘坐公车者大都具有一定身份和地位既然有公车可随意免费乘 坐谁会再花钱去买私家车呢? 没有公车坐的普通老百姓则没有多余的财力购 买私车这显然是劣币驱逐良币 三是现行公车制度还使中国的轿车工业出现逆潮流而动的景象 世界汽车大 国都曾走过一个经济型超微型大批量进入家庭的历史像德国甲壳虫 美国t 型车日本轻四轮韩国巧龙等大都是针对本国百姓的经 济状况而设计出来的廉价轿车正因市场导向定位正确才使廉价轿车的产销量 高速增长奠定了本国汽车工业发展的基础而中国的轿车工业近十多年来花费 巨资通过中外合资引进国外大批整车技术生产的车型即便是成本价格也远 远超出我国普通家庭的承受能力靠工资维持生计的工薪阶层很难想象能买得 起豪华的小汽车只能望车兴叹 2 1 何春中.专家建议积极推动公务用车货币化n.中国改革报,2006-02-16(001). 2 杜彦周.政府公务用车改革探索d.杭州:浙江大学,2003. 12 七造成城市交通拥堵 据有关部门专家统计从占有道路资源角度分析在北京市行驶的车辆中 除出租车外公车动态占有的道路资源是私车的4 倍据报道北京以让4 9 万辆 公车暂时休克之策成功应对了中非合作论坛北京峰会向脆弱的北京交通提 出的挑战 会议期间 北京交通顺畅 秩序井然 堵车不再是北京的一道 景观 市区交通呈现出少有的畅通其实道理很简单在一定时期一定区域道路资 源是相对固定的要改变道路交通状况只能在上路车的数量上动手术公 车休克虽不是长久之计却为实现和谐交通的理想指明了一种方向提 供了一个可行的思路峰会结束后北京市政府举行的新闻发布会上透露出一 个耐人寻味的信息4 9 万辆公车休克各相关机关事业单位的工作并没 有因此受到什么影响这也引人深思北京市的公车是不是太多了是不是效率 太低了 1 1 孙蕾.新华时评 愿北京公车休克唤醒全国公车改革eb/ol. 13 第二章 公务用车改革模式分析 从前文的分析可以看出现行的公务用车制度存在很大的弊端已经到了非 改不可的地步当务之急是选择一种可行的改革政策根据理性主义政策分析模 式在选择政策时决策者必须知道所有可行的政策选择知道每一项政策选择 产生的社会后果对每一项政策选择计算成本收益比 1 因此本章对实践中常 见的车改模式进行分析 第一节 公务用车改革模式 在我国公务用车改革的大潮中出现过各种各样的改革模式目前实践中常 见的车改模式有四种 一是货币化模式指取消公务用车对参改人员按照一定的标准发放交通费 补贴并且鼓励购买私车私车公用例如江苏省江阴市对全市 2 0个镇拥有的 1 5 5 辆公车实行货币化车改取消了所有乡镇公车具体来说即通过对各 类公务人员