（公共管理专业论文）村级财务管理中存在的问题及对策研究——以青州市邵庄镇为例.pdf

摘要 村级财务问题不仅仅是农民最关心最直接最现实的利益问题，更是农村基层社 会的热点和难点问题。近几年，全国各地通过开展农村财务清理、推行财务公开、农 村财务“双代管 、“村账乡审 等制度，在一定程度上解决了村级财务管理混乱问 题，促进了农村财务管理工作的规范化、制度化建设，积累了源头治腐的新经验，改 善了党群、干群关系，维护了农民利益和农村社会稳定。但随着农业税和农业特产税 的取消，以及种粮补贴等一系列惠农支农政策的出台和小康社会建设的发展，村级财 务管理的内外环境发生了新变化，出现了许多新情况、新问题，客观上需要对农村财 务管理体制进行创新，探索建立与之相配套的管理办法和措施。 本文以青州市邵庄镇为例，系统地介绍了该镇在村级财务管理方面的做法、取得 的经验和教训，客观地分析了存在的问题，并详细地阐述了村级财务管理方面存在的 财务制度执行不规范，农村财会人员不稳定、专业素质差，财务公开流于形式、缺乏 监督，村级财务审计不到位、责任追究难落实等问题。经过归纳思考，认为问题存在 的根本原因在于对村级财务管理与监督主体缺乏有效的控制：领导干部认识上存在误 区，不能有效地丌展领导工作，没有很好地履行领导责任；村干部自身素质差，导致 廉洁自律意识不强，民主意识淡薄，工作没有原则性；群众小农意识、个人主义严重， 民主参与、监督意识缺乏，对村内事物不管不问；村级财务审计不到位，责任追究难 于落实。 在对青州市邵庄镇村级财务管理取得的经验教训进行详细分析地基础上，提出了 现阶段村级财务管理的几条途径：创建教育培训体系，重点加强对领导干部的责任意 识教育、对村干部的依法民主管理的知识教育、对经管审计部门的业务能力教育：充 实固定财会队伍体系，实行村会计委派制，稳定村会计队伍、提高村会计业务能力和 责任意识；完善财务监督体系建设，实行财务收支全程监督，采取事前参与、事中监 督、事后审计的方式加强财务监管，资金收支两条线，实行“双管双批”；强化责任 追究体系建设，健全对领导干部、村干部、村会计、经管审计人员的责任追究制度， 从外部约束相关人员的行为。采取定期与不定期相结合的办法进行审计，对村干部过 错行为采取民事赔偿制度、对领导干部实行问责制，严格落实责任追究。 关键词：村级财务；青州市邵庄镇；财务公开；民主意识；责任追究 a b s t r a c t v i l l a g e l e v e lf i n a n c i a li s s u ei st h em o s td i r e c ta n ds u b s t a n t i a lp r o b l e mt h a tf a r m e r s m o s t l yc o n c e r na n di st h eh o t s p o ta n dd i f f i c u l tp r o b l e mo ft h eg r a s s r o o ts o c i e t yi nr u r a l a r e a r e c e n ty e a r s ，t h r o u g hc a r r y i n go u tf i n a n c i a lr a t i o n a l i z a t i o na n dt r a n s p a r e n c y ， e n h a n c i n ga u d i ta n ds u p e r v i s i o n ，a n df u l l yi m p l e m e n t “d o u b l ef i n a n c i a le n t r u s t i n g m a n a g e m e n t ”a n d “v i l l a g ea c c o u n ta u d i t e db yt o w n s h i pa u t h o r i t i e s ”p r o g r a m s ，t h em e s s y c o n d i t i o no fv i l l a g e l e v e lf i n a n c eh a db e e ni m p r o v e dt oac e r t a i ne x t e n t t h e s em e a s u r e s a c c e l e r a t e dt h en o r m a l i z a t i o na n di n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fv i l l a g e l e v e lf i n a n c em a n a g e m e n t ， a c c u m u l a t e dt h ee x p e r i e n c eo fp r e v e n t i n gc o r r u p t i o nf r o mt h es o u r c e ，a d v a n c e dg r a s s r o o t d e m o c r a c ya n do u rp a r t y sw o r ks t y l e ，p r o m o t e dt h ec o n s t r u c t i o no fac l e a ng o v e r n m e n l i m p r o v e dt h er e l a t i o n sb e t w e e no u rp a r t ya n dt h ep e o p l ea n d o u rc a d r e sa n dt h ep e o p l e ，a n d s a f e g u a r d e dt h ef a r m e r s b e n e f i ta n dr u r a ls o c i a ls t a b i l i t y a l o n gw i t ht h el a u n c ho fas e r i e s o ff a v o r a b l ea n ds u p p o r t i n gp o l i c i e s ，s u c ha st h ee x e m p t i o no fa g r i c u l t u r a lt a xa n dt a xo n a g r i c u l t u r a ls p e c i a l t yp r o d u c t s ，p r o v i d i n gd i r e c tg r a i ns u b s i d y , a n dt h ed e v e l o p m e n to ft h e c o n s t r u c t i o no fw e l l o f fs o c i e t y , n e ws i t u a t i o n sa n dp r o b l e m sa r ee m e r g i n gw h i l et h e i n t e r i o ra n de x t e r i o re n v i r o n m e n to fv i l l a g e - l e v e lf i n a n c i a lm a n a g e m e n th a v ec h a n g e d t h e o b j e c t i v ec o n d i t i o n sc o m m a n d u st oi n n o v a t er u r a lf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m ，a n dq u e s t f o r m a t c h i n gr e g u l a t i o n sa n dm e t h o d s t a k i n gs h a o z h u a n gt o w no fq i n g z h o uc i t y a sa ne x a m p l e ，t h i sd i s s e r t a t i o nw i l l s y s t e m a t i c a l l ye x p o u n dt h e i rp r a c t i c e ，e x p e r i e n c ea n dl e s s o n si nv i l l a g e l e v e lf i n a n c i a l m a n a g e m e n t ，a n do b j e c t i v e l ya n a l y z et h ee x i s t i n gp r o b l e m s ，a n de x p a t i a t eo nt h ep r o b l e m s s u c ha su n s o u n df i n a n c i a lr e g u l a t i o n s ，n o n s t a n d a r do p e r a t i o n ，d i s o r d e r e da c c o u n t s ， d i s t o r t e do r i g i n a ld o c u m e n t s ，u n s t a b l ea n du n d e r e d u c a t e dv i l l a g ea c c o u n t a n t ，f i n a n c i a l t r a n s p a r e n c yh a sb e c o m em e r ef o r m a l i t ya n dl a c ks u p e r v i s i o n ，v i l l a g e l e v e la u d i t i n gi s a b s e n t ，a c c o u n t a b i l i t yi sd i f f i c u l tt o b ei m p l e m e n t e d a f t e rr e c a pa n dc o n s i d e r a t i o n ，t h e a u t h o rb e l i e v e st h a tt h e r ea r ei n s t i t u t i o n a lr e a s o n s ，b u tt h eb a s i cr e a s o ni st h es u p e r v i s i o nt o “h u m a n ”t h el e a d i n gc a d r e sh a v em i s u n d e r s t a n d i n ga n di n s u f f i c i e n tu n d e r s t a n d i n g ，t h u s c a nn o tt a k i n gt h el e a d i n gr o l ea n di m p l e m e n tt h e i rl e a d i n gd u t y v i l l a g el e a d e r s p o o r p e r s o n a lq u a l i t yl e a d st op o o rs e l f - d i s c i p l i n e ，p o o rd e m o c r a t i cc o n s c i o u s n e s s ，a n dp o o r p r i n c i p l e dw o r k p e a s a n t r yt h o u g h t sa n di n d i v i d u a l i s ma r ed o m i n a t i n gf a r m e r st h o u g h t s ， f a r m e r s p a r t i c i p a t i o na n ds u p e r v i s i o na w a r e n e s si si n s u f f i c i e n t ，i n d i f f e r e n tt ov i l l a g ea f f a i r s t h em a n a g e m e n ta n ds u p e r v i s i o no nv i l l a g e l e v e lf i n a n c i a la n da u d i t i n gp e r s o n n e li s a b s e n t ，s oa c c o u n t a b i l i t yi sd i f f i c u l tt ob ei m p l e m e n t e d t h ea u t h o r p u tf o r w a r ds o l u t i o n s t oc u r r e n tv i l l a g e l e v e lf i n a n c i a lm a n a g e m e n t p r o b l e m so nt h eb a s i so fd e t a i l e da n a l y s i so nt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so ft h e v i l l a g e l e v e lf i n a n c i a lm a n a g e m e n to fs h a o z h u a n gt o w n ，q i n g z h o uc i t y f i r s t l y ，e s t a b l i s h e d u c a t i o na n dt r a i n i n gm e c h a n i s m ，e n h a n c et h er e s p o n s i b i l i t ye d u c a t i o nt ol e a d i n gc a d r e s a n dl a w b a s e dd e m o c r a t i cg o v e r n a n c ee d u c a t i o nt ov i l l a g el e a d e r s ，r e i n f o r c ep r o f e s s i o n a l c o m p e t e n c ee d u c a t i o nt of i n a n c i a la n da u d i t i n gp e r s o n n e l ；s e c o n d l y ，r e i n f o r c ea n ds t a b i l i z e v i l l a g ea c c o u n t a n tt e a m ，a d o p ta p p o i n t m e n ts y s t e mf o rv i l l a g ea c c o u n t s ，i m p r o v et h e i r p r o f e s s i o n a lc o m p e t e n c ea n dr e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s s ；o p t i m i z ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n s y s t e m ，a d o p tt h r o u 曲- o u ts u p e r v i s i o ns y s t e m ，a d o p tt h em e a s u r e so f “p a r t i c i p a t ei n b e f o r e h a n d ，s u p e r v i s eo n g o i n ga n da u d i ta f t e r w a r d t oe n h a n c ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o n ， r e v e n u ea n de x p e n d i t u r es h o u l db em a n a g e ds e p a r a t e l y ，t h es a f e k e e p i n ga n dd i s b u r s e m e n t o ff u n d ss h o u l d f o l l o wt h ep r o c e d u r eo f “d o u b l es a f e k e e p i n ga n dd o u b l e a p p r o v a l ： e n h a n c et h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf o rl e a d i n g c a d r e s ，v i l l a g el e a d e r s ，v i l l a g ea c c o u n t sa n d a u d i t o r s , r e s t r i c tr e l a t e dp e r s o n n e l sb e h a v i o rt h r o u g hr e g u l a t i o n s ；i m p l e m e n tf i n a n c i a l a u d i tr e g u l a r l yo rf r o mt i m et ot i m e ，e n s u r ev i l l a g ei e a d e r so f f e n c es h a l lb e a rt h el i a b i l i t y f o rc i v i lc o m p e n s a t i o n ，a d o p ta n ds t r i c t l y i m p l e m e n ta c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf o rl e a d i n g c a d r e s ，a n dt h o s ew h on e g l e c tt h e i rd u t i e ss h o u l db ep e n a l i z e d k e yw o r d s ：v i l l a g e - l e v e lf i n a n c i a li s s u e ；s h a o z h u a n gt o w no fq i n g z h o uc i t y ； d e m o c r a t i c m a n a g e m e n t ； f i n a n c i a l t r a n s p a r e n c y ；d e m o c r a t i c c o n s c i o u s n e s s 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人己用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名： f 、 专气 闩期： 年妨刁同 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学 校。学校享有以任何方式发表、复制、公丌阅览、借阅以及申请专利等权利。本 人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单 位仍然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保靶 ( 请在以上方框内打“4 ) 论文作者签名： 导师签名： f 名冲 同期： 年扣卅同 同期：z 哗多月刁r - ( 本声明的版权 青岛人学所有，朱经许可，任何单位及任何个人不得擅白使j l j ) 4 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 1研究的目的与意义 引言 党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为 社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基 础性工程重点推进。其中第六部分“发展基层民主保障人民享有更多更切实的民 主权利”中明确提出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事业和公益事 业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对于部实行民主监督，是 人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性 工程重点推进 。 2 0 0 8 中央一号文件中写到：“推动科学发展，促进社会和谐，夺取全面建 设小康社会新胜利，必须加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立 以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。“农村 社会结构深刻转型，兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大，要求进一步完善乡 村治理机制。全党必须深刻认识三农工作面临的新形势新任务，全面把握新 机遇新挑战，增强做好三农工作的紧迫感，粮食安全的警钟要始终长鸣，巩 固农业基础的弦要始终绷紧，解决好三农问题作为全党工作重中之重的要求 要始终坚持”。 十七届三中全会研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，认为在 改革开放3 0 周年之际，系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验， 进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹 发展，对于全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，夺取全面建设 小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。 指出“推进新形式下的农村改革发展必须切实保障农民权益，始终把实现好、维 护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点，坚持以人 为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，充分发挥 农民主体作用和首创精神，紧紧依靠亿力农民建设社会主义新农村”。这充分说 明了党中央对维护农民权益的重视，对加强农村民主化进程的关注程度。 的确在我们这个有着十三亿人口的国家旱，农村居民就有八亿之多，在全国 胜利实现全面建设小康社会的宏伟目标，加快推进社会主义现代化重点在农村， 难点也在农村。长期以来，各级政府对农业是重视的，农村发展也是有目共睹的， 中国改革丌放三十年来农村经济得到了迅速发展，农村面貌焕然一新，但随着我 国现代化建设进程的不断加快，农业和农村的发展也面临着新的机遇和挑战。因 此新形势下，研究农村村级财务管理问题具有十分重要的现实意义。 引言 村级财务问题不仅仅是农民最关心最直接最现实的利益问题，更是农村基 层社会的热点和难点问题，关系到党群、干群关系的融洽和农村各项事业的巩固 发展。特别是近几年，全国各地通过开展农村财务清理、推行财务公开、加强审 计监督，并在此基础全面推行了财务“双代管、“村账乡审”等制度，在一定 程度上解决了村级财务管理混乱问题，促进了农村财务管理工作的规范化、制度 化建设，积累了源头治腐的新经验，推进了基层民主和农村党风廉政建设，改善 了党群、干群关系，维护了农民利益和农村社会稳定。但随着农业税和农业特产 税的取消，种粮直补等系列惠农支农政策的出台和小康社会建设的发展，村级 财务管理的内外环境发生了新变化，出现了许多新情况、新问题，客观上要求对 农村财务管理体制进行创新，探索建立与之相配套的管理办法和措施。 规范财务制度，推行民主管理，是健全社会主义民主制度的重要内容。农民 是党在农村的依靠力量，也是国家政权最广泛、最深厚的群众基础，保护和发挥 农民的积极性，历来是我们党取得革命和建设胜利的重要保证，也是推进社会主 义现代化建设事业顺利进行的必要条件。实行村务公丌，推行民主管理，使农村 工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，活跃农村基层 民主生活，保障农民群众直接行使民主权利，进而扩大人民民主；有利于充分调 动广大人民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性；有利于加强农村基层组 织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系；有利于 引导农村干部依法建制、以制治村、正确执行党在农村的群众路线和党的政策， 按章办事，做好工作；有利于推动农业、农村经济和社会的全面、协调、和谐发 展。 从目前运行的情况来看，村级财务管理的各个方面也存在着许多值得完善的 地方。例如：山东农业大学的郑德亮、袁建华、山东省林业厅林木种苗繁育中心 的孙维霞，在对山东省1 7 个地市的6 6 个县( 市、区) 1 0 5 个村的农村财务监督管 理状况进行了调查，发现农村债务问题严重。在问卷调查中有5 7 的村存在不同 程度的负债，负债总额高达5 6 0 0 万元，其中6 0 有负债扩大的趋势：农村财务公 丌制度已经普及，但效果不理想：9 0 的村已经做到了财务公丌，但只有6 8 的村 会计对本村财务内容表示满意。9 5 的村会计对财务公丌表示支持，但还有5 7 的村不能做到每月至少一次的财务公丌：农村财务审计制度不健全。农村经营管 理部门的不定期的财务审计只在4 5 村得以实施，4 6 的村村干部换届或离任竟然 不进行离任审计。由此看出，中央虽然制定出台了一系列的规范农村财务方面 的政策法规，各地也探索了大量的经验和做法，取得了一定的成绩，但是在农村 改革r 益深入的形势下，如何进步有效化解集体资产、偿还集体债务、规范财 务公丌制度、改善村级财务的困窘状况、促进村级财务的公丌透明等问题，仍然 郑德亮、孙维霞、袁建华农村财务监督管理体系探析 j 凋奔与思考，2 0 0 7 ( 1 1 ) ：4 0 4 2 2 青岛人学m p a 硕十学位论文 是我们研究探讨的重点。 2 国内外研究动态 ( 1 ) 国外对村级财务管理的论述 国外对村级财务专门的论述并不太多，大都效仿于企业的研究。国外对于财 务控制方面的研究大致可以划分为三个阶段： 第一阶段：财务控制思想的启蒙阶段。在2 0 世纪4 0 年代，最早进行这方面 研究的是美国的洛夫，他在公司财务一书中，首先提出了企业财务除了筹资 外，更应该对资本周转进行有效管理。这一阶段人们只是开始意识到控制在企业 中的重要性，并没有正式的财务控制理论提出。第二阶段：财务控制理论的提出。 1 9 6 8 年，p t m e n z i e s 在文章财务控制作为一种辅助手段管理中提了财务 控制的概念，他认为财务控制的作用就是协助管理者在任何时候都能做j 下确的 事。之后，p e t e rp s c h o d e r b e k r i c h a r da c o s i e r nc a p l i 三位学者在他 们合著的管理一书中也对财务控制进行了理论概括：提出财务控制与财务计 划是财务管理的重要手段，财务控制有两种方法：预算控制和财务分析。第三阶 段：财务控制理论的发展成熟阶段。2 0 世纪7 0 年代至9 0 年代，集团总部对各子 公司的财务控制成为理论研究的核心内容，重点集中在对集权与分权管理以及具 体财务控制手段的研究。在集权和分权管理研究方面，主要出现了两个流派：r h a n s e n 和m a r y a n n em m o w e n 。而另一些研究者认为对像跨国集团这样的大型企 业而言，应该采取强有力的集权控制，而在生产经营方面可以适当的放权。在财 务控制手段研究方面，已经提出了一些具有较强应用价值的控制手段，例如财务 总监委派制、外部审计监督、预算控制等，对加强财务控制起到了一定的积极作 用。最好的财务控制手段不是对公司的外在监督和控制，而是利用有效的指标来 评价公司经理人员的业绩，并以此为据对经理人员进行相应的激励，从而达到从 内部约束经理人员的目的。u ， ( 2 ) 国内研究现状 近年来，我国农村先后实行了费改税、取消农业税等财政改革，农村财政状 况不断变动，学术界对农村财政特别是村级财政问题的关注r 益增多。如有学者 探讨了农业税取消后村级财政的困境与出路，认为取消农业税后，村级组织的财 政收入主要来源于政府转移支付和经营性收入，这导致了当前村级财政的普遍性 困难，其直接后果就是严重影响到村民自治活动，使村治陷入新的困境之中。村级 财政要走出困局，不仅需要进行相应的制度创新，也要拓展新的财源。【2 j 还有学 者探讨了村级财政的基础与建立村级财政的必要性问题等。相比而言，学术界对 祝丽云村级集体经济组织财务控制研究 d 河北：河北农业人学2 0 0 7 ( 6 ) ：2 【2 l 黄辉祥；汤玉权村级财政变迁与村比白治发展：困境与出路 j 东南学术，2 0 0 7 ( 4 ) ：3 9 3 引言 村级财务管理的研究成果较少，对农村财政管理的整体探讨较多，如浙江省财政 厅课题组完成的从浙江省农村税费改革看农村公共财政建设( 经济研究参 考2 0 0 6 年第3 3 期) ，财政部农业司课题组完成的公共财政覆盖农村问题研究 报告( 农村经济问题，2 0 0 4 年第7 期) ，对农村财政管理的研究多集中于县 乡的财政管理体制。 在探讨村级财务管理的成果中，有学者考察了农村税费改革后村级财务管理 的状况，认为税费改革后村级财务管理的范围明显缩小，村级财务管理的支出范 围越来越窄，村级债务居高不下；村级财务中收支矛盾同益突出，债务化解步履 艰难，职能部门监管不力，违纪违规屡禁不止，会计人员素质不高；提出了编好 收支预算，完善管理办法，加大合并力度，缓解支出压力等措施。l l j 还有学者探 讨了村级财务公丌问题，认为村级财务公丌在现实中还有一定难度，这一方面受 到干部群众素质高低的影响，也受村级经济实力强弱的制约，另外村级财政管理 体制上的交叉也影响到财务公开，作者提出了强化审计功能、建立必要的回避制 度等解决对策。【n j 还有学者探讨了村级财政中转移支付资会的管理问题( 季希富： 村级财政转移支付资金管理亟待加强，农村财务会计2 0 0 7 年第3 期) 。 整体而言，目前学术界对村级财务管理的系统研究还比较缺乏，理论研究与个案 调查都有待于加强。 近年来，我国为了规范村集体财务活动，先后颁布过一些政策：1 9 9 6 年3 月1 4 同，为规范村合作经济组织的财务行为，稳定和完善以家庭联产承包为主的责任 制和统分结合的双层经营体制，根据企业财务通则的原则和精神，结合村合 作经济组织的实际情况，财政部首次发布了村合作经济组织财务制度( 试行) 和村合作经济组织会计制度( 试行) 。1 9 9 7 年1 2 月1 6 r ，为了加强对农村集体 财务活动的管理和民主监督，促进农村经济发展和农村社会稳定，农业部、监察 部发布村集体经济组织财务公丌暂行规定。2 0 0 0 年8 月l l 同，为了切实加强 农村集体财务与资产管理工作，农业部发布了关于加强农村集体财务与资产管 理工作的通知。2 0 0 4 年3 月9r ，针对农村集体财务管理面临一些新情况和新问 题，例如合乡并村过程中平调集体资产、乱批乱占集体土地等现象，由农业部、 民政部、财政部、审计署四委联合发文关于推动农村集体财务管理和监督经常 化、规范化、制度化的意见。2 0 0 4 年3 月，国务院办公厅针对近年来一些地方 的乡村两级( 乡镇政府、村委会和乡村集体经济组织) 不顾农村经济实际状况，盲 目向单位、个人举债，使乡村两级不良债务大量增加的现象，发布了关于彻底 清理乡村两级不良债务的通知和关于进一步做好乡村两级不良债务清理工作 的意见。2 0 0 4 年4 月7 同，农业部为规范农民专业合作组织示范项目管理，提高 【1 】赖海榕等中国乡村治理研究状况调查报告 m 北京：中国农业人学出版社，2 0 0 7 ：6 5 2 1 t 洪生等城郊村：城市化背景。卜的村务管理调研【m 】j 匕京：社会科学文献出版社，2 0 0 5 ： 3 7 8 3 8 0 4 青岛人学m p a 硕士学位论文 财政扶持资金的使用效益，发布了农民专业合作组织示范项目资金管理暂行办 法。2 0 0 4 年9 月3 0r ，为适应农村税费改革的新情况，搞好村务公开和民主管 理，加强村集体经济组织的会计工作，规范村集体经济组织的会计核算，财政部 制定了村集体经济组织会计制度。2 0 0 6 年1 月2 3 日，为鼓励和引导农民专业 合作经济组织发展，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益，农业部拟 订了农民专业合作经济组织示范章程( 试行) ，其中的财务和盈余返还一章也 涉及到财务控制的内容。 从过去几年国家颁布的政策以及村级财务管理模式的变革可以看出，财务控 制的观念早已渗透在村集体经济组织的经营管理中，只是一直处于萌芽阶段，都 是通过国家制定政策加强外部监督的形式来实施的，并没有成形的理论体系和应 用系统。随着农村集体经济的不断发展，集体经济组织的不断壮大，规范的财务 管理便显得同益重要。财务控制作为村级财务管理核心职能，要充分发挥其作用， 就必须从理论上构建村集体经济组织财务控制体系。伴随着新的村集体经济组 织会计制度的出台，新的村集体经济组织财务制度也指同可待，而村集体 财务控制与管理必将渗透其中。 3 研究的内容和解决的问题 本文主要以青州市邵庄镇的村级财务管理为研究基础，系统探讨我国村级财 务管理中存在的问题与改革思路。本文在结构上共分为四个部分：第一部分是引 言，主要阐述了选题的目的与研究的意义，国内外对村级财务管理的有关论述， 文章的整体结构、研究方法与可能的创新点；第二部分主要是以青州市邵庄镇为 例阐述我国目前在农村财务管理的现状与存在的问题，重点介绍了当前我国在农 村财务管理方面采取的四种模式，详细解释了农村财务“双代管 的相关知识， 着重介绍了当前财务管理中存在的财务制度执行情况、账目设置情况、农村财会 人员情况和财务公丌情况；第三部分主要从村级财务管理的管理主体、监督主体 等方面分析了问题存在的原因；第四部分先介绍了邵庄镇解决这些问题的做法与 教训，然后针对存在的问题阐述了解决的办法与途径。 4 研究方法与创新 本文在写作过程中力图将实证研究与理论探讨相结合，运用公共管理学、公 共政策分析学、政治学等相关学科的基本理论，采用社会调查、走访座谈等方式 进行材料收集，并对相关材料进行比较分析、逻辑归纳等方法，研究分析村级财 务管理过程中存在的问题、原因和解决的办法，力求达到理论与实践有机结合。 本文的创新点在于：以青州市邵庄镇的村级财务管理为分析对象，对村级财 务管理中的问题和对策进行了专题研究，指出了村级财务管理中存在的问题及其 5 引言 症结，进行详细分析的基础上提出“村级财务问题存在的根本是村级财务管理和 监督主体，在解决的途径上着重加强对财务管理和监督主体的控制等解决思路。 6 青岛人学m p a 硕+ 学位论文 第1 章我国农村财务管理的现状与问题 1 1 我国目前农村财务管理的现状 随着农业税、农业特产税的取消，种粮补助等各项支农惠农政策的全面推行 和深入，中央陆续制定出台了一系列规范村级财务管理的政策法规，各地也探索 实施了大量办法和制度，取得了一定的效果。归纳起来目前村集体财务管理模式 主要有村账村管、农村财务“双代管”、村账乡管、村会计委托代理制、村会计 委派制五种模式。n 1 1 1 1 “村账村管 模式 该模式是指在村集体经济组织中，实行“村财有村管、村民监督”的财务管 理运行机制。具体地讲村集体经济组织专门设立财会人员、独立设置账簿、单独 开设银行账户。在村委会、民主理财小组的监督下，按照农业部、财政部联合颁 发的村集体经济组织会计制度独立核算村集体财务，季术进行财务公开并接 受群众监督。在该财务管理模式下，被聘任的财务会计人员一般是当地人或者是 本村人员，由于他们比较熟悉该村的经营和财务状况，能实现对村集体资金的适 时管理。同时，村两委干部也能在第一时间对集体资产、负债以及权益进行清楚 的了解，在涉及到关系整个村的规划发展等重大决策时，能够在村民主理财小组 以及村民大会的监督下合理地、适时地运用资金，进行科学决策。但该财务管理 模式也易导致村干部、村会计人员操纵村财务，使农村集体经济组织财务发生混 乱。 1 1 2 农村财务“双代管 农村财务“双代管”就是代管资金和代管账务的统称。村级财务双代管实质 是一种新型的村级财务管理模式，它是以公共财政和效益财政理论为指导，在保 证各村资金使用权和财务自主权不变的前提下，以乡镇经管部门代理记账为核 心，取消各村银行账户和会计，由乡镇政府统一管理会计人员，实行集中的会计 核算和资金结算工作，融会计服务和监督管理为一体的新型预算单位财务管理体 制。b 1 村级财务“双代管”的主要内容是：( 1 ) 以资金控制为中心，取消各村原银行 账户；( 2 ) 以强化财政管理为职能，把零星、分散的财政资会纳入乡镇主管部门 进行集中统一管理；( 3 ) 以效益财政为目标，力求成本最小，效益最大；( 4 ) 以促 进事业发展为目的；( 5 ) 单位不再设会计机构，由代管中心实行集中的核算与管 川祝丽云村级集体经济组织财务控制研究 d 河北：河北农业人学2 0 0 7 ( 6 ) ：1 3 - 1 5 他i 陈鹤对“九峰乡”实施村级财务“双代管”的思考 d 华中科技人学，2 0 0 5 ( 4 ) ：4 - 6 7 第1 章我国农村财务管理的现状与存在的问题 理；( 6 ) 加强会计监督，规范财会管理秩序。 村级财务“双代管”主要特点：“两无管理、“两权不变、“两统 结 算核算和“两审收支。即单位无账户、无会计；单位资金所有权不变，财务自 主权不变：专户统一单位资金结算，统一办理核算业务；实行单位收支审核，会 计凭证审核。 村级财务“双代管”实施模式可概括为：“一取消、二直达、三集中、四设 立、五建制”。 “一取消 ：即取消各村集体经济组织的所有银行账户，由乡镇主管部门在 银行设立一个集中专户，用于接纳各村的存款，集中统一管理各村的财务收支； “二直达”：一是各村所取得的各项资金收入直达财政专户。二是各村的各项财 务支出从财政专户以现金或转账的形式直达收款单位；“三集中”：是集中办 理资金结算。二是集中会计核算。三是集中会计档案；“四设立 ：一是设立“总 会计。二是设立“资金会计。三是设立“统管会计。四是设立“报账员”： “五建制”：一是建立综合财政预算管理制度。二是建立收支审批制度。三是建 立会计凭证审核制度。四是建立限额限范围现金丌支制度。五是建立票据管理人 员的控制、票据数量和缴销方面的制度。 村级财务双代管中的会计岗位及职责：总会计是核算中心主管会计工作的业 务负责人( 一般情况下，双代管总会计由乡政府总预算会计兼任并行使其职能) ； 统管会计是核算中心从事统管单位会计核算工作的会计人员；资会会计是核算中 心负责办理统管单位的转账、汇兑等银行结算，办理统管单位之间的内部结算， 与统管单位报账员办理资会结算业务人员；单位报账员是统管单位具体经办同常 财务收支工作的会计人员。 1 1 3 “村账乡管”模式 在“村级财务双代管”模式下，村级组织的账薄、资金由乡镇经管站代为管 理，乡镇按村单独设立账本记账，乡镇代管的村级资金，以村为单位分设账户专 户储存，支取资金时必须有村集体和乡镇经管站双方的财务印鉴方可支取。这样 虽然在一定程度上遏制了村干部乱开支的现象，但在实际运行过程中，出现了乡 镇对各村集体资金管得太严太死，有个地方甚至出现了挪用的现象。为规避这一 弊端些地方提出了“村账乡管”模式。“村账乡管”的本质是改革现行农村财 务管理体制，从事前控制着手，变分散管理为集中管理。以乡镇管账强化其监督 管理职能，以村管钱维护了村民的资会所有权和使用权。 “村账乡管”就是在村集体经济组织中，实行“村财有乡管、县监督片”的 财务管理运行机制。即：在坚持村集体资金所有权、使用权、审批权不变的前提 崔尽忠，酬海忠，王玉红实行“村财乡代管”构建和睹新农村 j 农村财政与财务，2 0 0 6 ( 8 ) ：1 3 1 4 8 青岛大学m p a 硕十学位论文 下，在乡镇经管站建立“村级财务管理中心”，由乡镇经管站的专职会计按照村 集体经济组织会计制度，集中统一核算村集体财务，只代理记账，不管理资金。 各村集体经济组织撤销会计人员，只设报账员，报账名定期持经过村主要负责人 签批、村民主理财小组审查通过的单据到乡镇经管站，经乡镇经管站会计人员审 核通过后，统一集中进行会计核算，然后对各村收支情况进行财务公开，接受群 众监督。该管理模式是从2 0 世纪9 0 年代后期推行的“村级财物代管 模式演变过 来的，随着农村会计制度、财务制度的改革，村财会人员的记账法由过去的收付 记账法改为借贷记账法，但由于村级财务人员的水平比较低，不适应记账方式的 改变，出现了“包包账”、“捆捆账”等财务管理混乱现象， “村账乡管”与传统“村账村管财务管理模式相比较具有以下优点：( 1 ) 规范了财务会计行为，实现了事前控制。在此种管理方式下，乡镇经管站会计会 严格按照农业部、财政部联合颁发的村集体经济组织会计制度，审核各村报 账员送交的原始单据或自制原始凭证是否符合规范，审查各项开支是否符合规定 限额、是否有村支书和村主任的审批、村民理财小组的签字盖章等，然后再集中 核算村、组集体财务开支数额。变事后控制为事前控制，变分散管理为集中管理， 有效地减少了村干部利用职务权利进行不合理的非生产性开支，较好地从源头上 预防了腐败问题。( 2 ) 实现了乡镇监督与农村民主监督相结合，有利于集体资会 安全、高效有序运作。村账乡管的重点是账务管理，这一模式的原则是：乡镇经 管站以业务指导的方式从微观的层面管理账务处理活动，通过账前审核，宏观监 控村级经济活动及资金运行情况，从而强化了监督管理职能；村级拥有集体资金 的所有权和使用权，资会动用按不同额度需经财务负责人审批、支部村委主要领 导审批、民主理财小组审批，从而加强了农村财务的民主管理和民主监督。因此， “村账乡管”模式通过账务、资金相分离，实现了乡镇监管与农村民主监督相结 合，有利于集体资金安全有序运作。 “村账乡管”作为解决当前农村基层组织财务收支混乱的对策，在一定程度 上规范了农村财务管理，杜绝了一村多账或长年无账等现象，对促进农村经济发 展起到了一定作用，但在实际操作中还存在着一些问题。例如：代管的法定程序 问题。根据我国宪法规定，村集体经济组织作为一级核算单位，其资产、资金属 于