（公共管理专业论文）新时期计划生育技术服务机构的发展研究——以溧阳市为例.pdf

摘要 新时期计划生育技术服务机构的发展研究 以溧阳市为例 硕士研究生姓名：芮晓军 导师姓名：许苏明 学校名称：东南大学 计划生育技术服务机构是推进计划生育优质服务、落实计划生育国策、推动人口和计 划生育事业可持续发展的基本载体和可靠依托。现有计划生育技术服务机构作为我国的一 种事业单位，具有传统事业单位运行的多种弊端，其管理模式和服务方式与计划生育新形 势、新任务的要求不相适应，难以满足人民群众日益增长的避孕节育、生殖健康需求，结 构性、功能性矛盾越来越突出。 本文从调查溧阳市计划生育技术服务机构运行现状和服务对象实际需求入手，分析计 划生育技术服务机构发展面临的问题，借鉴国外非营利组织管理和运行的经验，从服务理 念、服务能力、机构管理能力等方面改革入手，论证建立计划生育技术服务机构在公共财 政支持下的市场化运行机制的可行性，并对新型计划生育技术服务机构的建设和管理提出 具体的构思。 在目标定位上，致力于人人享有良好的计划生育、生殖健康、家庭保健服务。在运行 模式上，树立以服务对象为中心、非医院化的健康促进模式，服务机构立足于社区和家庭， 面向健康和亚健康人群，尊重服务对象的权益，倡导良好的生活方式，采用群众最乐意接 受、最能得到的方式，力求环境温馨舒适、团队专业高效、服务标准快捷，达到群众最满 意的效果。在遵循的原则上，坚持公益性，为群众提供公共服务；坚持网络化，利用省市 县乡村五级服务网络，实现真正意义上的资源、技术、信息的共享，充分发挥“宣传教育、 技术服务、人员培训、药具发放、信息管理 五项功能；坚持可持续发展，逐渐拓展新服 务内容，增强自我发展的能力。 关键词：计划生育技术服务机构市场化公共服务 a b s t r a c t f a m i l yp l a n n i n gt e c h n i c a ls e r v i c ei n s t i t u t i o n sa r et h ef u n d a m e n t a la n dr e l i a b l ec a r r i e r sf o r p r o m o t i n gf a m i l yp l a n n i n gs e r v i c e s ，i m p l e m e n t i n gt h en a t i o n a lp o l i c yo ff a m i l yp l a n n i n g ，a n df o r p r o m o t i n gp o p u l a t i o na n df a m i l yp l a n n i n gt or e a l i z es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h ee x i s t i n g f a m i l yp l a n n i n gt e c h n i c a ls e r v i c e si nc h i n a , 雒ap u b l i ci n s t i t u t i o n , h a sav a r i e t yo fi l l so ft h e t r a d i t i o n a lp u b l i ci n s t i t u t i o n t h em a n a g e m e n ta n ds e r v i c em o d ea r ei n c o m p a t i b l e 、析t 1 1t h en e w s i t u a t i o na n dn e wt a s k so ff a m i l yp l a n n i n ga n di ti sd i f f i c u l tt om e e tg r o w i n gn e e d so fp e o p l ei n c o n t r a c e p t i v eb i r t hc o n t r o la n dr e p r o d u c t i v eh e a l t h ，a n dt h es t r u c t u r a la n df u n c t i o n a lc o n f l i c t sa r e m o r ea n dm o r ep r o m i n e n t s t a r t i n gw i t ht h ei n v e s t i g a t i o no fl i y a n gf a m i l yp l a n n i n gt e c h n i c a ls e r v i c ei n s t i t u t i o n sa n d t h ea c t u a ln e e d so fc l i e n t s ，t h i sa r t i c l ea n a l y z e st h ep r o b l e m si nt h ei n s t i t u t i o n sa n dl e a r n sf r o mt h e m a n a g e m e n ta n do p e r a t i o ne x p e r i e n c eo ff o r e i g nn o n p r o f i to r g a n i z a t i o n a n df r o mt h ec o n c e p t o fs e r v i c e ，s e r v i c ec a p a b i l i t i e sa n dt h em a n a g e m e n ta b i l i t yt os t a r tt h er e f o r m ，t od i s c u s st h e f e a s i b i l i t yo ft h ee s t a b l i s h m e n to fm a r k e t o r i e n t e do p e r a t i o n a lm e c h a n i s mo ff a m i l yp l a n n i n g s e r v i c e si ns u p p o r to ft h ep u b l i cf i n a n c ea n dt os u g g e s ts p e c i f i ci d e a sf o rt h ec o n s t r u c t i o na n d m a n a g e m e n to fan e wt y p eo ff a m i l yp l a n n i n gt e c h n i c a ls e r v i c ei n s t i t u t i o n s i nt a r g e t i n g ，i n s t i t u t i o n sa r ea l lc o m m i t t e dt op r o v i d i n gg o o df a m i l yp l a n n i n g ，r e p r o d u c t i v e h e a l t h , a n df a m i l yh e a l t hs e r v i c e sf o re v e r y o n e i nt h er u n n i n gm o d e ，i no r d e rt oe s t a b l i s ha c l i e n t c e n t e r e d ，n o n - h o s p i t a l - b a s e d h e a l t h p r o m o t i o nm o d e l ，s e r v i c ei n s t i t u t i o n s ，b a s e do n c o m m u n i t ys e r v i c ea n df a m i l y ，o r i e n t i n gt h es u b h e a l t h sa n dt h eh e a l t h s ，r e s p e c tf o rt h er i g h t sa n d i n t e r e s t so fc l i e n t s ，p r o m o t eg o o dw a yo fl i f e ，a n da d o p tt h em e a n sm o s tw i l l i n gt oa c c e p tt o c o n s t r u c taw a r ma n dc o m f o r t a b l ee n v i r o n m e n t ，p r o f e s s i o n a lt e a mo fh i g h l ye f f i c i e n ta n df a s ta n d s t a n d a r ds e r v i c e si no r d e rt os a t i s f yt h ep e o p l e i np r i n c i p l e ，a d h e r et ot h ep u b l i cg o o d ，p r o v i d e s p u b l i cs e r v i c e sf o rt h em a s s e s ；a d h e r et ot h en e t w o r k ，m a k i n gu s eo ff i v e g r a d ec i t i e sa n dr u r a l s e r v i c en e t w o r k , t or e a l i z et h ea c t u a ls h a r i n go fr e s o u r c e s ，t e c h n o l o g ya n di n f o r m a t i o n ，a n dt o g i v ef u l lp l a yt o ”p r o p a g a n d aa n de d u c a t i o n ，t e c h n i c a ls e r v i c e s ，p e r s o n n e lt r a i n i n g ，p a y m e n t d e v i c e s ，i n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t t h ef i v ef u n c t i o n s ；a d h e r et os u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ， g r a d u a l l ye x p a n d i n go fn e w s e r v i c e sa n dt h ee n h a n c eo fs e l f - d e v e l o p m e n ta b i l i t y k e yw o r d s ：f a m i l yp l a n n i n gt e c h n i c a ls e r v i c ei n s t i t u t i o n , m a r k e t o r i e n t e d ，p u b l i cs e r v i c e l i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位 论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人 电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论 文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包 括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：导师签名： 一日 期： 绪论 0 1 研究背景与研究方法 0 1 1 研究背景 绪论 2 0 世纪8 0 年代初，由于计划生育任务繁重，为更好地落实计划生育基本国策，在政 府和社会的大力支持下，我国的计划生育技术服务机构应运而生，并逐渐发展壮大。目前 我国的计划生育技术服务机构承担着计划生育技术服务、宣传咨询、人员培训、避孕药具 发放指导等职能，既是政府职能下设的服务机构，也是党和政府联系人民群众的桥梁，对 确保我国计划生育政策得到有力执行、控制出生人口数量、提高出生人口素质起到了重要 的作用。进入新世纪以来，随着我国计划生育工作进入了稳定低生育水平、统筹解决人口 问题、促进人的全面发展的新阶段，原有的机构服务和发展模式已不能有效地满足广大群 众的需求。特别是随着人口和计划生育法及计划生育技术服务管理条例的颁布和 实施，我国计划生育技术服务机构面临严重的发展困境，主要表现为“四个不具备 ：沿 袭临床医疗模式，不具备非医院化的专业特色。根据我国计划生育相关法规和条例，未来 我国计划生育技术服务机构的主要服务内容将围绕计划生育、生殖健康促进开展，不包括 临床医疗，以避免卫生资源的重复建设和浪费；现有技术服务人员普遍缺乏服务资格，专 业技术服务人员少，结构不合理，不具备职业化的服务队伍，依法执业和行政得不到保障； 机构行政分割，缺乏有机联系，不具备系统的管理体系；效益意识淡薄，缺乏考核评估， 不具备持续发展的竞争力，与现代化管理理念相距甚远【1 】。为确保党中央、国务院进一步 加强人口和计划生育工作的战略方针得到有效落实，必需对计划生育技术服务机构的发展 进行有效的改革。本文旨在探索一种适应时代要求的机构发展之路。 【1 1 张肖敏张春延关于江苏“世代服务”体系建设的实践与思考 j ，中国计划生育学杂志，2 0 0 6 ，8 ：1 7 1 8 东南大学硕士学位论文 0 1 2 研究意义 随着人口增长和计划生育工作的发展，计划生育技术服务机构承担的宣传教育、药具 发放、技术服务、人员培训、信息咨询等任务更加繁重。统一计划生育技术服务机构基础 设施建设标准，进一步规范计划生育技术服务机构形象，能够有效提高计划生育技术服务 水平，更好地维护育龄群众生殖健康，增强计划生育事业的亲合力和凝聚力，体现以人为 本、亲切温馨、优质服务的工作理念，引导广大群众更加自觉地遵守计划生育基本国策， 有利于低生育水平的持续稳定和人口问题的统筹解决。 0 1 3 研究内容 本文主要通过调查计划生育技术服务机构的发展现状及服务对象的实际服务需求，揭 示计划生育技术服务机构存在的问题及以后的发展方向，并借鉴国外类似非营利组织的管 理和服务模式，设计未来计划生育技术服务机构的管理和服务模式。拟采用文献法、比较 法和理论与实践相结合研究，通过资料分析与实证分析相结合的途径进行研究。全文计划 分六章来展开，各章主要内容分别是： 绪论对研究背景与意义做了清楚的说明，并阐述了论文的研究内容及所采取的研究方 法。 第一章中针对计划生育技术服务机构建设的历史、现状和趋势进行分析，为下文讨论 奠定了现实基础。 第二章对欧美发达国家的生殖保健服务机构的建设进行了研究，对其运作模式、内部 管理与营销推广进行了探讨。以此来借鉴其长处。 第三章中对计划生育技术服务机构建设中存在的问题做了深入的研究和分析，并指出 了问题产生的原因，为下文提出具体的建议奠定基础。 第四章对计划生育技术服务机构建设提出自己的建议和对策，并结合问卷进行了深入 的实际分析。 最后是小结，对本论文进行总结。 o 1 4 研究方法 1 、文献资料法：通过查阅有关计划生育技术服务机构的研究文献，并与最新相关资料 2 绪论 相结合，收集计划生育技术服务机构相关年鉴数据、档案资料，并对其进行进一步的梳理、 分析、归纳，使之服务于本文的研究。 2 、比较法：通过对国外发达国家生殖保健服务机构建设的与我国计划生育技术服务机 构在服务理念、运行机制等方面的比较和分析，对未来计划生育技术服务机构改革提供理 论上的支持与借鉴。 3 、理论与实践相结合：改革计划生育技术服务机构需要借助现代管理学的多方面理论， 例如组织理论、领导理论、营销理论、战略管理理论等，同时也必须将这些理论与计划生 育技术服务机构面临的实际生存和发展环境相结合，最终才能构建一种有生命力的机构管 理和运行模式。 4 、问卷调查法：本文以溧阳为例。调查对象为居住或户籍在溧阳的居民，采用现场发 放调查表的方法，采用自制问卷( 附表一：计划生育、生殖健康服务调查问卷( 1 ) ：计划 生育、生殖健康服务调查问卷( 2 ) ) 。问卷( 1 ) 主要针对计划生育部门工作人员，问卷( 2 ) 则主要针对计划生育服务对象。调查内容包括：一方面，调查对象的社会学人口学特征， 包括年龄、文化程度等；另一方面包括调查对象对生殖健康服务机构极其工作人员的满意 度，以及对计划生育技术服务机构的期望值等问题。本调查共收回有效问卷2 5 3 份。 0 2 相关概念界定 计划生育技术服务机构改革为近年业内刚刚兴起的话题，尚未有知名专家学者对其进 行系统的研究，也未有成熟的结论。但计划生育技术服务机构是我国传统的事业单位，其 承担的功能与国外非营利组织有很大的相似之处，值得借鉴。本节首先将对生殖健康与计 划生育技术服务机构的概念及涵义进行界定。因为计划生育技术服务机构属于事业单位， 其承担的功能又与非营利组织重叠，故也对非营利组织与事业单位进行界定，以便比较。 0 2 1 生殖健康 在1 9 9 4 年国际人口与发展会议上通过的生殖健康定义：生殖健康是指于生殖系统及其 功能和过程所涉一切事宜上身体、精神和社会等方面的健康状态，而不仅仅指没有疾病或 不虚弱。因此，生殖健康表示人们能够有满意而且安全的性生活，有生育能力，可以自由 决定是否和何时生育及生育多少。最后所述的这一条件意指男女均有权获知并能实际获取 他们所选定的安全、有效、负担得起和可接受的计划生育方法，以及他们所选定的、不违 3 东南大学硕士学位论文 反法律的调节生育率方法，有权获得适当的保健服务，使妇女能够安全地怀孕和生育，向 夫妇提供生育健康婴儿的最佳机会。按照上述生殖健康的定义，生殖保健的定义是通过预 防和解决生殖健康问题促进生殖健康和福祉的各种方法、技能和服务。还包括性健康，其 目的是增进生活和个人关系，而不仅仅是与生殖和性传播疾病有关的咨询和保健。 1 9 8 8 年，世界卫生组织人类生殖研究发展培训特别项目主任巴赛拉多( j b a r z e l a _ t t o ) 最先在国际组织中提出生殖健康的概念。他建议生殖健康的有关政策和项目应当建立在以 下四个方面：1 、计划生育；2 、孕产妇保健；3 、婴幼儿保健；4 、控制性传播疾病。 目前，广泛认可的生殖健康包括以下几方面： 1 、满意、安全而且负责的性生活。 2 、有生殖能力。指人们具有生育、繁衍后代的能力，主要指生殖系统没有疾病，不受 不育的威胁。 3 、能自主地决定是否生育，生育时间和数目。 4 、男女都有权知道并能获得他们所选择的安全、有效、价格合适、可接受的计划生育 方法以及其他不违反法律的生育调节方法，并能使用这些方法。 5 、满意而且安全的性生活意味着不必担心意外妊娠，一旦发生意外妊娠有安全的人工 流产来终止妊娠。 6 、妇女有权得到适当的卫生保健服务以及安全地度过妊娠期及分娩期。 7 、为夫妇提供生育健康婴儿的最佳机会。 8 、生殖健康意味着生殖系统、生殖功能和生殖过程的完好状态，即首先是没有疾病。 由此可以看出，生殖健康概念的基础是男女平等。人的健康特别是妇女权利是生殖健 康的核心，生殖健康服务是实现生殖健康手段，强调服务对象的需求、参与、选择和责任 是生殖健康的特点，这里要指出的是，这些内容都必须是在遵规守法的基础上才能得以保 证。 0 2 2 计划生育技术服务机构 ( 一) 计划生育技术服务 在计划生育技术服务管理条例第二章第六条中对计划生育技术服务有明确的规定： 计划生育技术服务包括计划生育技术指导、咨询以及与计划生育有关的临床医疗服务。 计划生育技术服务是通过手术、药物、工具、仪器、信息和其他手段，有目的地调节 4 绪论 人的生育行为，并围绕生育、节育、不育开展相关的生殖保健服务。计划生育技术服务还 包括为基层机构和人员在计划生育方面所提供的指导、培训等活动。 计划生育技术服务是将临床技术服务和咨询指导、术前宣传教育和术后随访紧密结合， 通过面向群众，深入基层的主动服务，帮助每个公民安全、健康地度过育龄期。 目前，从事计划生育技术服务活动的机构由两大系统组成：卫生部门所属的各级医院 的相关科室和妇幼保健站( 院、所) ；计划生育系统所属的各级没有临床服务部门的专业计 划生育科研院( 所) 、计划生育指导中心( 所、站) 和服务站( 室) 。 从事计划生育技术服务活动的人员，是指在上述机构中从事与计划生育有关的临床服 务的卫生技术人员( 包括医、药、护、技各类人员) 和从事计划生育技术指导、咨询的有关 技术服务人员。 通常，县及县以上从事计划生育技术服务的机构可以在批准的范围内开展下列与计划 生育有关的临床医疗服务。 1 、避孕和节育的医学检查； 2 、计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治疗； 3 、施行避孕、节育手术和输卵( 精) 管复通手术； 4 、开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保健项目。 乡镇级卫生院和计划生育机构应按照其具备的条件，经批准开展一些与计划生育有关 的临床医疗服务。村级卫生和计划生育机构因条件所限，一般不开展计划生育手术，通常 发放避孕药具，进行计划生育宣传、动员、指导和随访等工作。 条例规定，计划生育技术服务人员中从事与计划生育有关的临床技术服务人员， 完全适用现行或将来出台的有关卫生技术人员的卫生法规应当依照执业医师法和国家有 关护士管理的规定，分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医生或者护土的资格，并在 依照条例设立的机构中执业。个体医疗机构不得从事计划生育手术。 ( 二) 计划生育技术服务机构 计划生育技术服务机构是指依照计划生育技术服务管理条例规定取得执业许可、 隶属同级计划生育行政部门、从事计划生育技术服务的非营利的公益性全额拨款事业单位。 服务机构要进行管理体制的改革，首先要明确其工作定位。 1 、计划生育技术服务机构是卫生资源的重要组成部分，是以预防保健为主，承担临床 医疗任务的技术服务机构。是避孕节育技术服务和医疗保健服务的双重组合。 5 东南大学硕士学位论文 2 、是非营利的公益性全额补助的事业单位。机构成员应由两部分组成：一是思想好、 作风正、懂业务、会管理的行政管理人员；二是大中专以上医学专业毕业、具有执业资格 的技术人员。经费来源有三种渠道：政府投人( 包括人员工资、事业费、计划生育免费技术 服务经费) ；围绕生育、节育、不育开展的生殖保健服务收人；其他收人。 3 、服务对象是以健康、亚健康人群为主，同时为部分患病人群服务。 4 、职责和工作任务。服务机构主要职责是计划生育技术服务。包括生殖健康宣传、咨 询；提供避孕药具；避孕和节育的医学检查；施行避孕节育手术和输卵( 精) 管复通手术； 节育手术并发症和药具不良反应的诊断、治疗；开展围绕生育、节育、不育的其他生殖保 健项目；艾滋病、性病的宣传咨询、综合防治技术服务。 5 、服务机构的人员编制。乡镇计划生育技术服务机构一般以3 7 人为宜，其中2 3 为技术人员。县级服务机构一般以2 0 、3 0 人为宜，人口较少的县服务机构不少于2 0 人， 其中7 0 为专业技术人员，并应有高级技术职称的技术带头人。 0 2 3 非营利组织( n f 0 ) “非营利组织英文称作“n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ，人们把公益性的组织称为非营利 组织。总体上讲，现代社会是由政府、企业和非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ，简称n p 0 ) 构成的。这个词产生在美国，但无人知道是谁最先提出来的【2 1 。在美国，人们把公益性的 组织称为非营利组织，因为这个词最容易区别于企业组织( 营利性的组织) ，不管各类非营 利机构之间有着多么大的不同，但是“非营利”可以概括他们的共性。在国外，n p o 是介 于政府与企业之间的第三部门。具体来讲，政府部门属于第一部门，私人企业或市场部门 属于第二部门，而n p o 则属于第三部门，又称非营利部门。非营利组织是相对与营利组 织而言的。非营利组织从事的活动必须是社会公益事业，如慈善、救助、科学、教育、体 育、文学、宗教等：非营利组织的活动不以营利为目的，经营所获得的结余不能分配给组 织的任何工作人员、负责人以及投资者；任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的 所有权；任何投资者对非营利组织的投资都不能收回，非营利组织一旦进行清算，清算后 的剩余财产应继续用于社会公益事业。在美国，非营利组织可采取公司、个体企业、协会、 合伙人、基金会等多种形式。 非营利组织的特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织机构；一个不致令任何 【2 1 德鲁克非营利组织教给企业什么 m 上海译文出版社，1 9 9 9 卜2 6 绪论 个人利己营私的管理制度；有合法的免税地位l 孙。 史密斯一巴克林协会多年来，一直在管理非营利组织，获得了很好的实践经验。他们 认为所有非营利组织都面临管理的基本问题：设定组织目标、效率最大化和确定发展所需 要的“市场定位”。缺乏对使命的实际感受，非营利组织会感到迷茫，并不能有效地实施 计划。同时，非营利组织通过提供服务获得了很大的收入，因此确定市场定位并不意味着 放弃组织成立时定下的目标，而且要强调一种期望意1 4 ) 。 他们强调运用一个非营利组织必须的工具：在信息时代和管理适当的信息系统，理解 非营利组织基本的会计原则，职员和资源的管理，满足法规的要求，挑选和利用顾问等。 关于n p o 是什么，学术界已经有比较明确的定义，经典的说法来自莱斯特萨拉蒙 ( 1 9 8 8 ) ，他认为n p o 应具备如下几个特征：组织性，即这些机构都具有一定的制度和结构； 私有性，即这些机构在制度上与国家分离；非营利属性，即这些机构都不向他们的经营者 或“所有者 提供利润；自治性，即这些机构基本上都是独立处理各自的事务；自愿性， 即这些机构的成员都不是因法律的要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的 自愿捐献。从上述特征可以看出，这类组织和人们所熟悉的政府部门、市场部门有很大的 不同。如果说政府部门背后有权利因素在驱动，市场部门背后有商业利润在推动，那么， 非营利部门运转的基础则是共同的价值和信念。人们在讨论非营利部门产生的理由时经常 会从经济学的角度来探讨，认为n p o 的出现可以填补政府和市场的空白，提供上述二者 不能提供的公共服务；或者是从政治学的角度谈论各种民间组织与政府部门之间或对抗或 合作或疏离的关系，但是如果仅从权力与利益关系，仅从经济发展来看待非营利部门，就 会忽略此类组织更本质的东西。从社会学的角度来看，n p o 产生的根本原因在于人们需要 自主地决定某些事情，需要进行相互交流与合作，而一旦人们决定组织起来，其背后必定 有某种共同的价值与信念，认同共同的目标，有了这基础，人们才可能联合起来组成一 个可以体现共同价值与信念，达成共同目标的组织；如果没有共同的价值与信念，没有共 同的目标认同，人们就无法联合组织起来，n p o 也就不可能产生。 0 2 4 事业单位 何谓事业单位? 事业单位传统上的定义是为国家创造或改善生活条件，从事为国民经 i3 1 王传纶市场经济体制中的政府与企业 j 财贸经济，1 9 9 8 ，( 3 ) ：9 8 1 0 2 1 4 1 冯云廷，陈静中国公共事业管理体制改革研究 j 东北大学出版社，2 0 0 3 ，( 8 ) ：9 3 - 9 7 7 东南大学硕士学位论文 济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以国家积累资金为直接目的的单位。 事业单位是指由政府批准的，并且和财政发生资金往来和管理关系，独立履行某种社会公 共劳务的社会组织嘲。它具有既不同于国家行政机关、又不同于企业单位的双重性质，对 于事业单位的概念，过去曾有不同的解释和翻译。目前，经过专业斟酌的准确译法是 “p u b l i cs e r v i c eu n i t ”( p s l d ，意即公共服务机构。 作为一种社会组织，“事业单位概念产生于新中国建立之初，事业单位是我国特有 的称谓。1 9 5 5 年7 月，在全国人大常委会关于1 9 5 4 年国家结算和1 9 5 5 年国家预算的报 告中，我国从经费使用的角度首次使用了事业单位的概念。在辞海中“事业单位 一词是指：“受国家机关领导、不实行经济核算的部门或单位。所需经费由国库支出。如学 校、医院、研究所等 。 在1 9 6 3 年7 月2 2 日发布的国务院关于编制管理的暂行办法中，把教育、卫生等 事业单位表述为：为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫 生等需要，其经费由国家事业费用开支的单位。 在1 9 6 5 年5 月4 日出版的国家编制委员会国家机关、事业、组织编制界限的意见 ( 草稿) 中把事业单位表述为：凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务的活动， 产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位编制的单位，列为国家事业单位编制。 在1 9 8 4 年召开的全国编制工作会议上，把事业单位表述为：凡是为国家创造或改善生 产条件，从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务，不是以为国家积累资 金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业单位编制。 在1 9 8 8 年国务院发布的第2 2 5 号令事业单位登记管理暂行条例中，对事业单位进 行规范管理，把事业单位规定为：为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国 有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 可以看出，对事业单位，我国经历了从关注其所有制性质、经费拨付形式到事业单位 目的再到事业单位的地位的变化过程。也就是说，“我国事业单位的概念是随着我国政治 经济形势的变化不断地得到完善和补充的。 我国事业单位的存在代表着一定的社会利益，主要应从事教育、科技、文化、卫生、 体育等准公共物品的组织与供给，以满足一定的社会需求，不以利益( 利润) 为追求目标， 事业单位与政府、企业及其他组织之间应是一种分工与合作的关系，在政府解决不好，企 1 5 1 社会团体登记管理条例，中华人民共和国国务院令第2 5 0 号 g 绪论 业也不好解决的领域中，事业单位可以充分发挥其应有的作用，从而使我国的政治、社会、 经济三方面做到协调发展、相辅相成 6 1 。市场经济体制下的事业单位，应当是拥有独立法人 地位及合法的经济来源( 主要是国家财政拨款、社会捐赠及合理收费) ，在国家( 政府) 的宏观 指导下，按照社会经济运行、发展的客观规律自主管理、科学运作。 郑国安、赵洛等人认为我国的公共事业部门需要借鉴国外非营利的管理运行模式，可 以从外部管理制度和内部运行管理制度两方面入手。 外部管理制度，主要指政府的外部管理，涉及到政府与非营利组织关系的问题。包括 两种，即外部监督管理和参与、引导和利用。所谓外部监督管理就是依照法律法规，政府 承担起“守夜人和“裁判员”的职责。除了管理监督非营利组织的运行外，政府还积极 地通过各种途径引导利用非营利组织为自己的目标服务，尽可能的引导和利用非营利组织 来满足公共物品和服务的提供需要。 内部运行管理制度主要包括以下的方面：首先，理事会是最高决策机构；其次，负责 人通常由理事会选聘产生；第三，工作和业务活动自主开展，人员自由招聘；第四，人员 聘用实行合同制；第五，人员收入不直接与其创造的效益挂钩。 关于非营利机构组织对事业单位的影响，郑国安等人在著作非营利机构与中国事业 单位体制改革中，宏观上提到了以下几点：首先，建立一个权威的综合协调机制，对改革 实行统一规划和统一协调；第二，根据国家应有的事业职能范围，对各种公共事业组织进 行重新分类；第三，实行行政部门与事业部门的彻底分离，将传统政府与事业单位之间的 亲属关系改为一种契约关系。微观主体上，他们认为：首先，领导决策层实行行政局长负 责制和理事会监事制：第二，人事制度方面实行全员聘用制，实行竞争上岗和灵活多样的 分配制度；第三，对事业单位经营实行绩效评估，与此同时的配套措施有：1 、取消事业单 位行政级别；2 、加大户籍制度改革力度；3 、加大社会保障制度改革力度。 1 6 l 梁建文事业单位管理模式改革的思考 j 中共山西省委党校学报，2 0 0 4 ，( 1 2 ) 9 第一章计划生育技术服务机构建设的历史、现状及趋势 第一章计划生育技术服务机构建设的历史、现状及趋势 计划生育技术服务机构是推进优质服务、落实计划生育国策、推动人口和计划生育事 业可持续发展的基本载体和可靠依托，承担着计划生育宣传咨询、人员培训教育、避孕药 具发放指导、技术服务等职能。计划生育技术服务机构既是政府职能下设的服务机构，也 是党委和政府联系群众的桥梁。 1 1 计划生育技术服务机构的发展历史 计划生育技术服务机构从建立至今有二十多年的时间，大致可划分为起始阶段、快速 发展阶段、优质服务阶段。 1 1 1 起始阶段 我国的计划生育技术服务体系建设始于上世纪8 0 年代，在8 3 年以前计划生育手术主 要由医疗卫生部门来完成，在每年几次的计划生育集中活动中都要动员医疗部门组成若干 个手术队，深入乡村开展阶段性手术服务。这种方式虽然也完成了节育手术任务，但需要 大量的人力、物力和技术力量来支撑，特别是由于受时间的限制，工作不能达到经常化， 形成了节育对象落实节育措施在时间上的空挡，造成了大量的计划外怀孕和生育。为了应 对我国人口急速增长的严峻形势，适应计划生育工作需要，我国的计划生育技术服务网络 开始创建并逐步发展。由于当时条件有限，建设仓促，县、乡服务站基础设施普遍比较简 陋。然而在简陋的条件下，县、乡站承担和完成了艰巨而繁重的计划生育手术任务，每年 完成手术量占计划生育总量的7 0 以上，为有效遏制人口过快增长、大幅度降低人口出生 率做出了历史性贡献。 1 1 2 快速发展阶段 进入九十年代后，全国计划生育技术服务网络建设进入巩固和快速发展时期。各地加 强了服务网络的规范化管理，进一步完善基层服务网络，提高服务能力。县乡站服务领域 进步拓宽，由过去单一的避孕节育技术服务，拓展为围绕生育、节育、不育开展系列化 东南大学硕士学位论文 生殖健康服务。县乡服务站担负着落实计划生育技术服务和保障育龄群众的生殖健康的双 重职责。随着生殖健康保健的深入开展，广大育龄群众的生殖健康需求量逐年递增，对县 乡站的建筑面积、服务流程、医疗设备提出了更高的要求。此时，各地县乡站进入了缺乏 统一要求的自我调整、自我改造的发展阶段。 1 1 3 优质服务阶段 进入二十一世纪后，全国建有县级计划生育服务站2 4 0 0 多个，乡级计划生育服务站 3 4 0 0 0 多个，初步形成了“以县站为龙头，以乡镇中心站为骨干，以一般乡站为依托，以 村服务室为基础，以流动服务车为纽带的计划生育技术服务网络建设格局。随着我国经 济社会发展，我国计划生育工作的任务和重心发生了根本的变化，计划生育工作由单纯的 控制人口增长转变为稳定低生育水平，提高出生人口素质为主。我国的计划生育工作进入 优质服务阶段计划生育技术服务部门发展模式和方向也面临着重大调整。 中华人民共和国人口与计划生育法、国务院计划生育技术服务管理条例和江 苏省人口与计划生育条例等法律法规的相继颁布，为县、乡计划生育技术服务机构确立 了法律地位，明确了具体的目标、任务和要求。国家人口委计划生育技术服务管理条例 实施细则、关于转发计划生育技术服务机构执业管理办法的通知、关于进一步加 强县乡计划生育服务站建设的意见、关于统一基层计划生育服务机构建设模式的通知、 国家人口委、卫生部关于印发常用计划生育技术服务常规的通知等，这些文件和规定 的出台，加快了县、乡服务站( 所) 建设的进程。 未来县乡计划生育技术服务站仍是农村基层开展计划生育服务不可或缺的阵地，它通 过宣传教育、技术服务、药具发放、信息咨询等手段，在改善群众生殖健康状况、稳定低 生育水平中发挥着十分重要的作用。 根据中华人民共和国人口与计划生育法的规定未来县乡计划生育服务站承担着本 辖区内十项基本任务，如：提供避孕节育及知情选择方面的宣传、教育、培训和发放有关 科普资料；提供避孕、节育医学检查和季普查服务；提供和指导使用计划生育药具；实施 避孕、节育手术；对使用计划生育药具及接受计划生育手术的群众进行随访；对计划生育 药具不良反应、计划生育手术并发症进行诊断、治疗和转诊；提供避孕节育紧急救助；对 影响避孕节育措施落实的生殖健康疾病进行诊断治疗等。 2 第一章计划生育技术服务机构建设的历史、现状及趋势 1 2 计划生育技术服务机构的现状 计划生育服务属于公共服务，其主要服务的对象是健康人群，这是计划生育服务不同 于一般医疗服务的一个特点。未来的计划生育技术服务机构面临服务功能和任务的巨大转 变，计划生育技术服务机构必需积极应对，清醒认识目前的发展状况，改革自身弊端，认 真规划未来发展之路，方可适应时代的要求。 在对计划生育技术服务机构的现状调查中，本文以溧阳市为例。溧阳市位于江苏省南 部，苏、浙、皖三省交界处，面积1 5 3 5 8 7 平方公里，全市常住人口7 7 3 2 万，流动人口 1 2 3 万，育龄妇女2 3 万，现辖1 0 个镇区。2 0 0 7 年全市实现g d p 2 6 6 亿元，财政收入4 0 5 亿元，位列全国百强县市4 6 位。全市计划生育技术服务机构共有市指导站l 所、中心乡镇 服务站6 所、一般乡镇服务站4 所。本文将对全市计划生育技术服务机构的业务、人员、 设备、内部管理等方面展开调查，以明确机构发展现状，探寻其中存在的问题。 1 2 1 业务现状 国务院计划生育技术服务管理条例第六条规定：“计划生育技术服务包括计划生 育技术指导、咨询以及计划生育有关的临床医疗服务。第八条规定：“县级以上城市从 事计划生育的机构可以在批准的范围内开展下列与计划生育有关的临床医疗服务： ( 一) 避孕和节育的医学检查；( 二) 计划生育手术并发症和计划生育药具不良反应的诊断、治 疗；( 三) 施行避孕、节育手术和输卵( 精) 管复通手术；( 四) 开展围绕生育、节育、 不育的其他生殖保健项目。国家人口计生委“十一五 计划提出了要“积极组织实施生殖 道感染普查防治，常见妇科疾病普查率要达到8 0 以上。 市计划生育指导站取得计划生育技术服务机构执业许可证和医疗机构执业许可证，目 前能够依法开展男女绝育、放置和取出宫内节育器、人工流产、药物流产、避孕药皮下埋 植术、引产、计划生育手术并发症诊治、妇科疾病诊治等，但受制于人员和医疗设备，未 能独立开展宫腔镜、腹腔镜、无痛人流、分娩镇痛等有较高技术含量的手术。各乡镇计划 生育服务站取得计划生育技术服务机构职业许可证，6 家中心乡镇服务站开展人工流产、 放置和取出宫内节育器手术及避孕节育随访服务工作。4 家一般乡镇服务站仅开展放置和 取出宫内节育器手术及避孕节育随访服务工作。其中3 家乡镇服务站无执业医师或执业助 理医师，聘请乡镇卫生院医务人员开展计划生育手术。2 0 0 7 年全市人工流产1 2 1 6 例，计 东南大学硕士学位论文 划生育服务机构完成6 0 2 例，占4 9 5 ；放取宫内节育器4 6 7 8 例，计划生育服务机构完成 3 0 6 0 例，占6 5 4 1 ；引产6 1 8 例，计划生育服务机构完成3 4 0 例，占5 5 0 2 ；全市完成 生殖健康服务3 9 7 4 7 人次，占已婚育龄妇女2 4 9 。 从2 0 0 7 年的业务调查来看，全市计划生育技术服务机构的业务开展仍以传统的计划生 育手术为主，与医疗机构的业务有很大的重叠，在全市的计划生育手术领域也未取得优势 地位，而是与医院形成竞争的态势。更有3 家乡镇服务站通过聘请乡镇卫生院医务人员开 展计划生育手术服务，人为造成医疗资源的浪费。也易造成政府计划生育主管部门和卫生 主管部门间的关系不协调。 按照中华人民共和国人口与计划生育法的规定，计划生育技术服务机构应当围绕 节育、优生优育、不孕不育开展服务。溧阳市计划生育技术服务机构在优生优育、不孕不 育领域的工作尚未得到全面深入的开展。 1 2 2 人员现状 全市计划生育技术服务机构共有服务人员8 6 人，其中技术服务人员6 3 人，占7 3 2 5 ， 技术人员在编在岗5 2 人，聘用( 返聘、借调) 1 1 人；3 0 岁以下1 6 人，3 l _ 4 5 岁3 7 人， 4 6 岁以上1 0 人；具医学大专以上学历2 8 人，中专学历2 5 人，其他学历1 0 人；无高级技 术职称人员、中级1 0 人、初级4 4 人、无职称人员9 人：具执业( 助理) 医师资格人员3 3 人( 其中市计生指导站1 1 人，乡镇借调、返聘7 人) ；具执业护士资格人员1 3 人，乡村 医生资格人员1 7 人，3 个乡镇无在编在岗具执业( 助理) 医师资格人员。 从溧阳市计划生育技术服务机构的总体情况来看，技术力量较薄弱，与新时期计生工 作任务要求不相适应。国家人口计生委关于进一步加强县乡计划生育服务站建设的意见， 就合理配置县乡服务站技术人员提出了明确要求，“县乡服务站的人员要根据工作需要、 总人口数量以及服务半径合理配置。县级计划生育服务站原则上不低于2 0 人，其中具有执 业医师等资格的专业技术人员比例应在8 0 以上。乡级计划生育服务站原则上不低于4 人， 医学专业技术人员应占3 4 以上，至少有一名执业( 助理) 医师。 市计划生育指导站现 有2 6 人( 聘借用5 人) ，技术人员1 8 人、占6 9 2 3 ；乡镇计划生育服务站现有技术人员 4 5 人( 含聘借1 3 人) ，技术人员比例为7 5 0 。现有技术人员学历较低，全市计划生育 技术服务机构无高级职称人员，现有技术人员有1 7 人原先无医学教育背景，通过短期教育 培训取得乡村医生资格，占2 6 9 8 。溧