（公共管理专业论文）沈阳市养老服务体系建设问题研究.pdf

、 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n r e s e a r c ho fo l d - - a g es e r v i c es y s t e m c o n s t r u c t i o ni ns h e n y a n g c i t y b y w a n gm e i x i a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rw e is h u - y a n n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰 写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者虢豸云 日期：文许罗真知p 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位 论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口年半口 学位论文作者签名：多易锄 答字日期：a 降籽。讼 两年口 导师签名：勰f 融粞 签字日期：0 2 叶r 。形 东北大学m p a 专业学位论文摘要 沈阳市养老服务体系建设问题研究 摘要 针对当前我国人口老龄化日益加剧的现实，本文从积极应对老龄化、建立和完善 养老服务体系的角度，对沈阳市养老服务体系的发展现状、存在问题和解决对策进行 研究。本文依据目前沈阳市人口老龄化现实，分析了老龄化给沈阳市社会经济发展带 来的巨大压力，指出建立养老服务体系的必要性和紧迫性。然后结合目前沈阳城市养 老服务在政策支持、机构建设、社区建设和居家养老以及社会力量投入等方面的发展 现状，总结了目前沈阳市养老服务体系特征，即资金投入是以政府财政支持的普惠型 福利制度为基础、机构发展是集合计划和市场两种政策的结果、养老服务对象主体是 限定性多元模式而不是普遍性多元模式、养老服务的投资模式正在向多样化发展，并 归纳了本地在建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务 体系建设过程中遇到的问题，主要包括政府财力支持不足、事实上对民办机构的歧视、 单位养老到社会养老转型缺乏过渡、社区养老能力不够、相关政策制约等，并分别对 上述问题做了剖析。最后通过借鉴其他地区养老服务体系建立的经验，并针对发展过 程中存在的问题，提出了建立和完善养老服务体系的对策建议，主要包括建立完善的 养老保障制度、政府有效发挥扶持和引导作用、扩大社会力量投资规模、促进养老模 式的多样化、加强养老服务机构的软件及硬件建设、发展养老事业现代化等，最后指 出了本论题中尚待进一步深入研究的养老服务如何覆盖农村地区、养老服务资金保障 如何实现公平有序投入等问题，为东北大中城市应对老龄化社会、促进和谐社会建设 做出了探索。 关键词：沈阳市；养老服务体系；建设 东北大学m p a 专业学位论文摘要 r e s e a r c ho f o l d a g es e r v i c es y s t e m c o n t ；t r u c t i o n 。s h e n y a n gc i t y o n s t r u c t i o n i nh e n a b s t r a c t o w i n gt ot h ef a c tt h a tt h ea g i n go ft h ep o p u l a t i o ni si n c r e a s i n gi nc h i n a , t h ep r e s e n t s t u d ya i m e dt oi n v e s t i g a t et h ec u r r e n ts t a t u so fd e v e l o p m e n t ，t h eq u e s t i o n sa n dt h e r e s o l v i n gs t r a t e g yo f t h eo l d - a g es e r v i c es y s t e mi ns h e n y a n gc i t y , b a s i n go nh o wt or e s o l v e t h ep o p u l a t i o na g i n ga n dt oc o n s t r u c ta n df i n i s ht h eo l d - a g es e r v i c es y s t e m a c c o r d i n gt o t h ef a c to ft h ep o p u l a t i o na g i n g ，t h ep r e s e n ts t u d yf i r s ta n a l y z e dt h eh u g ep r e s s u r eo ft h e p o p u l a t i o na g i n go ns o c i a la n de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti ns h e n y a n gc i t y , a n df u r t h e rp o i n t o u tt h ei m p o r t a n c ea n de m e r g e n c eo fo l d - a g es e r v i c es y s t e mc o n s t r u c t i o n t h e n ，t h e p r e s e n ts t u d ys u m m a r i z e dt h ec h a r a c t e r i s t i c so fo l d - a g es e r v i c es y s t e m ，a c c o r d i n gt ot h e d e v e l o p m e n t a ls t a t u so fo l d a g es e r v i c es y s t e mi n t h e a s p e c to fp o l i c ys u p p o r t i n g ， i n s t i t u t i o nb u i l d i n g ，c o m m u n i t yc o n s t r u c t i o n ，o l d - a g eh o m ec a r e ，s o c i a lf o r c e si n p u t ，a n d e t c n a m e l y , c a p i t a li n v e s t m e n ti sb a s e do ng o v e r n m e n tf i n a n c es u p p o r t i n g ，i n s t i t u t i o n d e v e l o p m e n ti sar e s u l to fc o l l e c t i o np l a na n dm a r k e tp o l i c i e s ，a n do l d - a g es e r v i c es u b j e c t s a r el i m i t e d ，b u tn o tc o m m o n ，p o l y m o d a l i t y , t h u sr e s u l t i n gi nt h ed i v e r s i f i c a t i o no fo l d - a g e s e r v i c ei n v e s t m e n t f u r t h e r m o r e ，t h ep r e s e n ts t u d ys u m m a r i z e st h eq u e s t i o n so n c o n s t r u c t i n go l d a g es e r v i c es y s t e m ，w h i c hi sb a s e do nh o m e b a s e dc a r e ，d e p e n d e do n s o c i a lc o m m u n i t ys e r v i c e ，a d d e db yp e n s i o ni n s t i t u t i o n s t h e s em a i n l yc o n s i s to ft h el a c k o fg o v e r n m e n tf i n a n c i a ls u p p o r t ，t h ed i s c r i m i n a t i o no nt h ep r i v a t ei n s t i t u t i o n s ，t h el a c ko f t r a n s i t i o nf r o mt h eu n i tp e n s i o nt os o c i a lp e n s i o n ，a n dt h ei n s u f f i c i e n ta b i l i t yo fs o c i a l c o m m u n i t yp e n s i o n t h ea n a l y s i sw a sm a d et oi n v e s t i g a t et h eq u e s t i o n sm e n t i o n e da b o v e f i n a l l y , b yl e a r n i n gf r o mt h ee x p e r i e n c eo fo t h e ro l d - a g es e r v i c es y s t e m sa n dm e e t i n gw i t h t h eq u e s t i o n sd u r i n ga c t u a ld e v e l o p m e n t ，w ep r e s e n t e dt h ea d v i c e sa n ds u g g e s t i o n st o c o n s t r u c to l d a g es e r v i c es y s t e m ，i n c l u d i n gc o n s t r u c t i n gp e r f e c to l d a g es e r v i c es y s t e m ，t h e s u p p o r t i n ga n dg u i d i n ge f f e c to ft h eg o v e r n m e n t ，e x p a n d i n gt h ei n v e s t m e n ts c a l eo f s o c i a l f o r c e s ，p r o m o t i n gt h ed i v e r s i t yo fo l d a g es e r v i c e ，e n f o r c i n gt h ec o n s t r u c t i o no fs o f ta n d h a r dw a r e so fo l d a g es e r v i c es y s t e m ，d e v e l o p i n gt h em o d e m i z a t i o no fo l d a g es e r v i c e s y s t e m t h el a s ts e c t i o no ft h ep r e s e n ts t u d yp o i n t e do u tt h eq u e s t i o n sd e s e r v i n gt h ef u r t h e r s t u d y , f o re x a m p l e ，h o wt oc o v e rr u r a la r e a s ，h o wt om a k es u r eo l d a g ep e n s i o nf u n d st ob e f a i ra n do r d e r l yu s e d t h ep r e s e n tw i l lf u r t h e ri n v e s t i g a t eh o wt oc o p ew i t ht h eo l d a g e i i i s o c i e t y , p r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t y k e y w o r d s ：s h e n y a n gc i t y ；o l d a g es e r v i c es y s t e m ；c o n s t r u c t i o n 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论l 1 1 选题背景与研究意义1 1 1 1 选题背景l 1 1 2 研究意义1 1 2 文献综述2 1 3 研究方法3 1 4 创新点3 第2 章养老服务体系概述4 2 1 养老服务体系的界定4 2 1 1 养老事业和养老产业4 2 1 2 养老服务体系的内涵5 2 2 养老服务体系的结构与功能5 2 3 构建养老服务体系的理论与现实依据6 2 3 1 构建养老服务体系的理论依据6 2 3 2 构建养老服务体系的现实依据8 ( 1 ) 老龄化的形势严峻8 2 4 完善的养老服务体系的特征9 2 - 4 1 养老制度政策的完善性和法定性1 0 2 4 2 政府财政资金投入支持机制的平等性及持续性1 0 2 4 3 养老方式的多样化与养老服务的多层次一ll 第3 章沈阳市养老服务体系发展现状1 2 3 1 沈阳市老龄化形势与特点1 2 3 1 1 沈阳市人口老龄化现状一1 2 3 1 2 沈阳人口老龄化特点1 2 3 1 3 人口老龄化对沈阳社会经济发展的影响1 3 3 2 沈阳养老服务体系建设现状1 3 3 2 1 老龄工作部门和养老服务机构逐步健全。1 4 3 2 2 社区养老服务基础设施建设加强。1 5 3 2 3 居家养老服务模式不断创新1 6 3 2 4 为老服务优惠政策不断出台1 7 3 3 沈阳市养老服务体系特征1 7 3 3 1 养老服务体系建设以福利型养老为基础1 7 3 3 2 养老机构的发展是计划和市场两种政策作用的结果1 7 3 3 3 养老服务对象确定采用限定性多元模式而非普遍性多元模式1 8 v 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 3 4 养老服务的投资模式正在向多样化发展。1 8 3 4 沈阳养老服务体系建设的问题1 9 3 4 1 养老保障制度、政策不完善。1 9 3 4 2 社区养老和居家养老建设仍不能满足现实需要。1 9 3 4 3 国办和民办养老服务机构发展水平不高一19 3 5 阻碍沈阳养老服务体系建设的因素分析2 0 3 5 1 建设养老服务体系的财力不足2 0 3 5 2 社区养老服务发展滞后。2 0 3 5 3 事实上对民办养老机构的歧视2 1 3 5 4 职能部门条块分割2 1 第4 章沈阳市养老服务体系完善对策2 2 4 1 建设法制化的养老服务事业2 2 4 1 1 加强和完善养老保障制度体系建设2 2 4 1 2 加强政策引导2 2 4 2 建设养老服务资金保障体系2 2 4 2 1 增加地方财政收入。2 3 4 2 2 加强资金筹措一2 3 4 3 建设养老服务机构体系2 3 4 3 1 积极发展多元化的经营模式2 4 4 3 2 引导养老机构的公益性选择2 4 4 3 3 改变福利供给方式2 4 4 3 4 对养老机构实行政策扶持。2 5 4 3 5 推动养老机构规范化发展2 5 4 4 建设社会支持体系2 6 4 4 1 发挥社区养老的依托作用一2 6 4 4 2 继续居家养老的基础建设工作。2 6 4 4 3 培育养老中介组织机构2 7 4 4 4 大力发展养老产业2 7 4 4 5 倡导自我养老2 7 4 4 6 吸引社会力量2 8 5 章结论2 9 考文献3 0 谢3 2 者简介3 3 v i 东北大学m p a 专业学位论丈 第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景与研究意义 1 1 1 选题背景 按国际通用标准，如果一个国家或地区6 0 岁以上人口占总人口的1 0 以上，或 6 5 岁人口占总人口的7 以上，这个国家或地区就进入了老龄化【l 】。根据我国2 0 0 0 年进行的第五次全国人口普查资料，中国已经于2 0 0 0 年前进入老龄化社会，1 0 年来， 我国老年人口数量不断增加，老龄程度不断持续加深。截至2 0 0 8 年底，我国6 0 岁以 上老年人口已达到1 5 9 8 9 亿人，占总人1 2 1 的1 2 t 2 。 在今年沈阳市十四届人大一次会议上，1 1 9 名市人大代表联合提出的“关于应对 我市人口老龄化议案”，被确定为年度“一号议案”。数字显示，沈阳市从1 9 9 2 年开始 进入老龄化社会。目前，全市老年人口为1 0 9 6 万人，占全市总人口的1 4 8 。其中， 7 0 岁以上老年人为4 9 万，8 0 岁以上老年人为1 2 万【3 1 。如何让老年人安享晚年、乐 享晚年，成了沈阳市一项紧迫工作。沈阳作为东北老工业基地的主要地区，经济复兴 还没有实现，大量失业、下岗工人已经或即将进入老年，这意味着将有更多的低收入 人群加入到老龄人口，对本地的养老服务事业建设提出了新的课题，也给当地政府养 老服务工作带来很大压力。 1 1 2 研究意义 在我国，随着我国老龄化社会的到来和市场经济发展，传统的单位养老和家庭养 老正在面临空前挑战和巨大压力，如何适应老龄化社会发展的客观要求，探索出一条 切实可行的养老服务体系发展之路，是关系到国家改革开放和社会经济稳定发展的大 事，需要政府和全体社会成员共同关注。新时期以来，我国政府相继出台了老年人 权益保障法、中共中央关于加强老龄工作的决定、中国老龄工作发展纲要 ( 1 9 9 9 2 0 0 4 ) 、关于加快发展养老服务业的意见、关于加强基层老龄工作的意 见、关于加强老年人优待政策的意见、中国老龄事业发展十一五规划 ( 2 0 0 6 2 0 1 0 ) ) ) 等政策法规，基本形成了一套涵盖养老、医疗、生活和照料服务、权 益保护、精神慰藉等多方面内容的老龄政策法规体系，使全社会的养老服务有了基本 的政策支持【4 1 。但从现实实践及对老年人养老需求的调查情况看，我国养老服务还不 能满足日益增长的老年人群的需要，相关的服务政策和服务体系的建立还不完善，机 构和队伍的建立还很缺乏。 沈阳作为辽宁的省会城市，又是东北老工业基地的重要城市之一，沈阳养老服务 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 体系发展现状、面临困境及亟待解决的问题在辽宁省内及我国重工业城市具有一定的 代表性，以沈阳市为例进行微观剖析有利于对我国大中城市的养老服务发展对策进行 研究探索。 本文从公共管理的角度，对沈阳市目前养老政策制度以及养老服务体系建设和发 展的现实环境进行研究，系统分析了本地养老服务体系建立的必要性，并结合实际， 提出建立和完善养老模式和服务体系的对策，为老工业基地城市应对老龄化工作提供 理论支持，具有一定的前瞻性。 1 2文献综述 目前，我国学术界、理论界对养老问题的研究已经比较全面系统，探讨的问题主 要有养老福利制度及模式、我国养老服务业的发展取向、养老模式的选择及养老机构 建设问题，并取得了一些研究成果，综合起来有以下几方面： 一是较为深入地对我国养老服务的现行政策和制度进行了研究。东北财经大学刘 笑梅在中国养老服务体系的展开与再构筑中提出了中国养老服务体系的理想模式 p j ，并强调养老服务的健康发展受到市场机制和公共服务机制的双重制约，是涵盖多 个领域的综合体系，是由老年消费市场需求带动的新型社会事业。周锦绣在浅析我 国人口老龄化问题及对策中【6 1 ，提出了针对人口老龄化的挑战应当采取的宏观对策， 包括做实“个人帐户 以增强养老保险支付能力、实行弹性退休制度、发展社区养 城 利 和 指 利 一社普难会养径问收行 东北大学m p a 专业学位论文笫l 章绪论 社会化的基本方略，也是辽宁省人民政府关于加快养老产业发展的意见明确提出 的要求，要尽快解决当前导致社会养老服务机构陷入发展困境的产权不明、融资困难 等问题，通过建立明确的产权处置方案、财政资助政策、财政资助的功能支持鼓励社 会养老服务机构健康良性发展，是解决目前以至将来人口老龄化日益加剧问题的重要 途径。 四是对沈阳市养老问题进行了初步探讨。付其武沈阳老年人口现状及其养老保 障模式的构建认为【9 】，沈阳作为重工业城市，在二次创业过程中，老龄化问题必须 得到高度重视，否则必将影响经济发展的进程。为此提出了发展家庭养老、加强社区 养老、扶持公益养老和民办养老的解决办法。沈阳社区养老问题的对策分析一文 ，从沈阳社区养老实际出发，研究了当前困扰沈阳市社区养老事业发展的几个突出 问题，强调政府要在养老服务事业发展中发挥重要作用，在政策和资金上要予以倾斜， 否则，养老服务事业面临的扩大规模和提升服务质量的问题短期内将无法解决。 综合上述文献及其它研究成果，可以看到，目前学术界和政府相关部门已经充分 认识到我国老龄化社会到来所要面临的问题，并努力探索适合我国国情的解决办法， 但显而易见，这些探讨和研究基本属于宏观的、抽象的、全局性的探讨，停留在理论 的探讨与现实的操作性之间的距离仍然不足以解决目前老年入口面临的实际养老需 要，尤其是缺乏对一些大中城市养老服务现状和对策的调查和研究，因为这些地区绝 对不是建好几个社区或者多建几个养老院就能解决的，需要的是有一个较为完善的体 系能够保障各个层面的老年人群得到基本的养老生活服务保障，需要从政府到民间的 各方面力量的共同努力。 1 3 研究方法 本文以定性分析方法为主，以一个城市的养老服务事业发展现状和面临的困难作 为问题研究的着眼点，同时结合图表分析法和管理学中的新公共政策理论，对沈阳市 养老业的现状和影响老年服务业发展因素进行分析，对养老服务业需求情况及发展方 向做了定性描述，分别从公共管理、老年需要和社会发展的角度，提出了政策性支持、 养老服务业准确定位和社会环境支持等对策和建议。 1 4 创新点 本文立足于老工业基地的代表城市一沈阳市的养老问题，运用管理学理论，研 究了本地区人口老龄化现状及面临的问题，归纳了完善的养老服务体系的特征。并在 构建符合沈阳城市发展实际的养老服务体系的对策和途径中提出了建设法制化养老 服务事业的观点，为我国城镇养老服务事业发展的规范化、标准化、国际化做了有益 的探索。 3 东北大学m p a 专业学位论文第2 章养老服务体系概述 第2 章养老服务体系概述 2 1 养老服务体系的界定 面对来势迅猛的老龄化社会，我国政府经过长期探索，在2 0 0 0 年提出了社会福 利社会化政策，即养老、医疗等以前由单位为员工提供的生活及养老福利，变为由社 会专门机构提供，由政府直接进行管理【l ，此后，养老服务在社会力量参与下日益活 跃起来。2 0 0 6 年2 月，国务院转发了1 0 个部委关于加快发展养老服务业的意见， 将“养老服务业”表述成为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人基本生活需求 的服务行业。那么，如何梳理和界定养老服务? 养老服务业中的养老事业和养老产业 有何区别? 搞清楚这些问题，对于确定养老服务体系涵义非常重要。 2 1 1 养老事业和养老产业 要确定养老服务体系的概念，区别养老事业和养老产业( 企业) 的内涵是非常 重要的，我们可以从以下几方面来理解： 首先，经营目标不同。养老事业部门是以生产公共产品为主，目的是满足国家 某方面需要。而养老产业部门是为养老市场提供商品为主，是以营利为目的。 其次，投入资本来源不同。养老事业的生产资本由国家或社会提供。而生产养 老商品的资本来源则因社会制度而异。在当前社会主义市场经济制度下，多种经济成 分并存，生产资本需从不同经济成分中获取。要大力发展养老服务体系，就要广泛吸 收民营经济进入养老经营领域。 第三，性质不同。养老事业机构是以行政方式管理的政府附属部门，而养老产 业机构是企业，以企业法人进行生产经营。 第四，运作方式不同。养老事业机构是由政府财政提供经费维持其生产与服务 活动，以寻求最高社会效益为原则。而企业的目的是以少投入、多产出，以追求经济 效益为根本。当社会效益与经济效益相矛盾的时候，事业机构必须把社会效益放在第 一位。企业则会考虑自己的承受能力后做出选择。 第五，管理方式不同。对养老事业单位，国家可以采取行政命令的方式直接调 控，而对企业单位，一般以间接调控为主。包括法律途径、税收政策和价格杠杆等。 从我国现行情况看，我国养老服务体系它既有公共性、福利性的特点，又有市 场性的特征；既包括养老事业单位，又包括了养老产业部门。这是因为，养老服务业 与一、二、三产业及信息产业都有一定范围的交叉和渗透，如那些生产针对老年人的 农副产品的单位和部门，具有第一产业的属性：生产老年用品及护理设施的部门，属 于第二产业的范畴：从事老年家政服务、老年健康护理的机构具有第三产业的属性； 当前网络经济的发展，一些企业和机构开始为老年人进行网络服务，提供教育信息和 4 东北大学m p a 专业学位论文第2 章养老服务体系概述 咨询服务，又属于信息产业类。如果说上述部门都属于产业( 企业) 部门，那么，政 府所属的老龄工作机构和为老服务机构，主要负责出台老龄工作政策，检查指导老龄 工作，或则属于事业性质。所以，今天的养老服务已经不再是也不可能是独立的某一 个部门，它涉及多领域多层次，既包括生产型产业，又包括服务型产业，既要有事业 单位大力投入，更需要产业部门的积极参与。 2 1 2 养老服务体系的内涵 综上所述，养老服务体系不仅仅限于建立完善的养老机构或养老保障制度，而是 以政府提供服务为主体，以各老年服务机构为载体，以全社会6 0 岁以上老年群体为 服务终端的一个服务网络，是社会养老福利的具体实现。 具体来说，就是指为全社会6 0 岁以上老年人提供的、以养老保障制度为基础、 以养老机构设施为载体，包括养老政策制度、养老机构网络、养老资金支持、老年产 品提供、老年精神关怀等多方面、多层次的老年服务保障系统。 在我国，伴随着市场经济体制的建立，计划经济的影响还没有完全脱离，以及由 于7 0 年代末开始的计划生育政策产生的家庭结构的变化，养老服务必然面临着许多 矛盾和问题。一方面是经济上未富先老，一方面是养老政策制度的缺失，政府无力全 部承担全社会庞大的老龄人口的养老问题，不得不发动社会力量来共同发展老龄事 业。我国在2 0 0 0 年2 月由相关部委联合发布了关于加快实现社会福利社会化的意 见i l 。2 。，明确提出推进社会福利社会化政策，“社会福利社会化”包括提供主体多元 化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍的专业化。在这“四化中，最重 要的是提供主体的多元化，这也是中国养老服务的基本特征。主张在供养方式方面坚 居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展导向，国家资助社会 面积极兴办社会福利事业。 由此可以看出，我国政府所倡导的养老服务，不仅仅是政府所属福利养老事业， 括个人、企业、公益组织等社会力量投资兴办的养老服务产业，是多层次、多部 同参与的社会化养老服务。 养老服务体系的结构与功能 由于养老服务与其它公共产业不同，它具有福利性、公益性，养老服务的最佳模 追求民间和政府资源最佳整合，通过竞争和互助机制满足老人多样化需求。养老 中的提供者、生产者、消费者三方，组成了养老服务体系的基本结构，它们在养 务体系中的相互关系及功能作用可以用下表表示： 表2 1养老服务体系各组成部分的结构和功能 t a b l e2 1t h es t r u c t u r ea n df u n c t i o no fv a r i o u sc o m p o n e n t so ft h ep e n s i o n s e r v i c es y s t e m 5 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章养老服务体系概述 目功能作用 载体( 机构或个人) 主体 设置养老服务规则，承担 规划、融资、组织、安排 提供者养老服务政策的制定者各级政府 生产、管理、评估、监督 功能 承担服务的生产、输送任政府部门的机构、事业 生产者养老服务的具体供给者务，直接满足消费者的需单位、社区、志愿者组 要 织、企业 以群体的形式出现，需要 消费者养老服务的委托者 老龄人群 制度化养老服务 从上表中显示的三个主体的结构和相互关系可以看到，服务需要者或者说服务发 端是老年群体，由消费者群体授能给规划者( 政府) ，规划者再选择和安排生产者( 老 年服务机构) ，生产者和消费者一起协同生产，满足其养老服务需求，消费终端还是 老年群体。完善的养老服务体系需要三方主体的密切配合，以及建立使之可持续的基 本规范。如何确定提供者即政府的职责权限，促使提供者与生产者相分离，改变既当 运动员又当裁判员的现状，就要通过规范化、标准化的制度政策来实现，这也是建立 和完善养老服务体系中最关键的问题。 2 3 构建养老服务体系的理论与现实依据 2 3 1 构建养老服务体系的理论依据 构建养老服务体系的理论依据是新公共服务理论。党的十七大报告提出要“加快 行政管理体制改革，建设服务型政府”。而党的十七届二中全会通过的关于深化行 政管理体制改革的意见进一步提出，要“按照建设服务政府、责任政府、法治政府 和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、 分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。 可见，建设服务型政府是当前我国深化行政管理体制改革的一项重要任务，也是建立 和完善养老保障体系的政治基础。那么，服务型政府本质和内涵是什么，如何建设服 务型政府? 从理论上梳理清楚这一问题，对于明晰养老保障体系建设过程中的政府责 任，以及政府对养老事业与养老产业的管理还是服务问题，都会有一个答案。我们认 为，服务型政府的本质在于，政府公共管理的现实运作要以人民群众的根本利益为核 心。“所谓服务型政府就是体现了服务行政的理念，具有很强的公共服务能力， 能够坚持以人为本，努力为公众、企业及其他各种社会组织提供优质服务的政府”1 1 3 。 同时，建设服务型政府的路径是多元的，可供借鉴的理论知识也不少。但从公共行政 6 。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章养老服务体系概述 学的理论发展脉络来看，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论成果可以为我 国服务型政府的建设提供更多有益的启示。 根据登哈特夫妇的归纳，新公共服务理论的主要观点包括【1 4 】： 服务而不是掌舵。公共行政人员所承担的越来越重要的职责就是帮助公民表达自 身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求。 公共利益是终极目标，不是公共管理的副产品。公共行政人员必须努力形成之于 公共利益的共享概念。 战略视野，民主执行。通过共同的努力和协商式的管理过程，体现公共需求的政 策和管理项目可以被高效地执行。 服务公民，而不是服务顾客。公共利益不是个人私利的集合，而是来源于对共享 价值的讨论。所以，行政人员所要做的不仅仅就是回应顾客的需求，他们的职责体现 于在公民之间以及自身和公民之间建立合作和信任关系。 责任本身很复杂。行政人员的关怀精神应当超越市场空间。在立法活动，政治规 范、社区价值建设活动，公民利益发展活动当中，同样应该有他们的身影。 重视人的价值，而不是仅关注生产率。对公共组织而言，如果他们基于对人民的 尊重，采用协商的治理过程，那么，成功管理的概率将会更高。“对公务人员来说， 他们的行为动机和荣誉远远不是薪水和保障所能解释的，他们都想为别人的生活幸福 i 做出一些贡献。 对公民权利和公共服务的重视多过企业家精神。公共利益最好由公共行政人员连 同志愿为社会做出贡献的公民共同加以实现。新公共管理理论认为，传统公共行政这 部老爷车除却雍容华贵之外，低效、固执、高成本等劣势已经使它不再适合成为公共 事务的主导治理范式。同理，新公共服务理论也是在批判传统理论( 特别是新公共管 理) 不符合时代发展趋势和公共利益精神上的基础上来寻找自己的理论根基，公民权 理论、社区主义、组织人本主义、新公共行政理论以及后现代主义理论为新公共服务 l 理论提供了丰富的知识营养【l 引。 新公共服务理论对我国建设服务型政府最大的启示主要有两个方面：一是确立了 公民本位的核心治理价值。新公共服务理论范式的核心观点是：公民不仅是国家的主 也应是公共管理行为主体。公民权在公共行政过程中占据着核心地位。我们要建设 务型政府，很重要的一点就是要坚持以人为本的原则，真正做到执政为民。服务型 府不能只定位在公共财政的支出上，也不能只讲服务意识、责任，还要强调提供更 更多的公共产品和服务。二是使政府公共官员的职责转型。传统公共行政将官僚当 价值中立的执行机器，在公共服务理论中，他们是被公民雇用，代表公民行使管理 的业务专家。作为公民代表，他们绝对不能放弃为实现群众整体福利的身份和责任。 哈特夫妇说，“公共利益是至高无上的，而且公共利益就是相互利益或重叠利益进 对话的结果。 我们要建设的服务型政府，应当是一个民主政府、责任政府、法治 府和效能政府，因此，广大公务人员特别是领导干部必须明确自己的职责，不仅要 7 - 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章养老服务体系概述 为公众提供优质高效的公共服务，而且要善于倾听公众的意见和建议，并及时做出积 极的回应。 因此，当老龄化社会到来之际，作为服务型政府，关注养老事业，做好为老服务， 是公共利益的要求，也是自身职责使然。 2 3 2 构建养老服务体系的现实依据 ( 1 ) 老龄化的形势严峻 我国是世界上人口基数最大的国家，为了控制人口增长速度，从2 0 世纪7 0 年代 开始，国家把计划生育作为基本国策，人口增长逐渐向出生率低、死亡率低、自然增 长率低转变。计划生育政策控制了人口增长速度，也改变了人口年龄结构，再加上生 活水平的提高，人的寿命不断延长，从而加速了我国老龄化进程。 表2 2 计划生育3 0 年来中国人均预期寿命及老龄化变化表 t a b l e2 2t h et a b l eo fc h i n a sf a m i l yp l a n n i n gf o r3 0y e a r sa n d a v e r a g el i f e e x p e c t a n c yo f t h ea g i n gc h a n g e s 年份 1 9 8 01 9 8 51 9 9 01 9 9 52 0 0 02 0 0 52 0 0 7 人均预期寿命( 岁) 6 7 86 8 5 57 0 87 1 47 2 9 57 3 6 5 岁以上人口占总 4 9 5 66 27 。07 18 1 人1 2 1 比重( )( 1 9 8 2 年数据) ( 资料来源： 【1 5 1 ) 表2 32 0 0 1 年至2 1 0 0 年我国老龄化发展趋势 t a b l e2 3 d e v e l o p m e n to f c h i n a sa g i n gt r e n df r o m2 0 0 1t o2 1 0 0 项百生廑 2 0 0 1 2 0 2 02 0 2l 一2 0 5 02 0 5 1 - 2 1 0 0 年增加老龄人数( 万) 5 9 66 2 07 4 老龄人口总数( 亿) 2 4 844 3 7 老龄化水平( )1 7 1 73 0 3 1 8 0 岁以上老年人口数( 人) 3 0 6 79 4 4 89 0 8 2 8 0 以上占老年人口比( ) 1 2 3 72 1 7 82 5 - 3 0 ( 资料来源：全国老龄办与南开大学人口研究所2 0 0 7 年统计结果副) 从上表可以看出，不仅是老龄化进程将伴随着整个2 1 世纪，而且还是未来5 0 年是老龄化最为严峻的时期，我国将面临人口老龄化和高龄人口比重过大的巨大压 力。沈阳市作为我国北方重工业大城市，是我国老龄化比较严重的地区，对本地未来 人口结构和发展趋势和预测也可以参照上表进行。 从表2 2 及2 3 可以看出，到2 0 0 7 年，中国6 5 岁以上的老年人已经达到总人口 的8 1 ，人口老龄化年平均增长率为3 2 8 ，约为目前总人口平均增长速度的5 倍， 8 东北大学m p a 专业学位论文第2 章养老服务体系概述 据国家统计局人口和就业统计司2 0 0 7 年全国人口变动情况抽样调查，目前我国总人 口年均增长率为0 6 8 【l 剐。中国经济总体还是发展中国家，2 0 0 8 年我国人均g d p 在 世界上1 8 0 个国家地区中排名1 0 6 位，而人均预期寿命达已经超过了中等发达国家 6 6 岁的水平【l ，可以说进入未富先老的时代。人口老龄化在促进经济发展的同时， 已经日益成为经济社会发展的严峻挑战。 ( 2 ) 传统的单位养老和家庭养老无法满足现实需要 一方面，在我国计划经济时期，“企业办社会现象非常普遍，绝大部分的社会 福利都是由单位福利体现的，城镇老年人的一切生活保障都由所在单位负责，有了就 业保障就有了从生到死的生活保障，不同层次、不同群体、不同职业的人员享受的福 利待遇也不同。相反，由政府举办