（公共管理专业论文）洋山保税港区的自由贸易区转型：“理论与实践的探讨”.pdf

论文独创性声明 奉论文是我个人在导师指导f 进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其他机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中做了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阋；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：导师签名：只期： 办， 中文摘要 世界经济正在全球化的推动下形成网络化发展趋势，国际航运体系把世界 各国经济紧密连接在一起，组织成为全球经济网络体系，成为全球要素配置、 产业分工、市场销售、展示交易的重要实现手段，扮演着全球经济体系中的连 接者、组织者和实现者的重要角色。作为发展中国家，以政府为推动，发展自 由贸易区是加快我国航运中心建设、发展外向型经济、优化区域投资环境的有 效途径。参考国际上成熟的自由贸易区域的成功经验，结合上海“四个中心” 建设的宏大目标，对当前国内与自由贸易区最相近的洋山保税港区进行转型的 探索，既是充分发挥洋山保税港区功能特色的有效途径，更是我国进一步改革 开放的现实选择。本文正以此为出发点，在综合分析自由贸易区理论的基础上， 对洋山保税港区的自由贸易区转型进行专题研究，分析其必要性和可行性，并 对转型的构想进行初步的设计。 本文共分五章。第一章介绍论文的选题意义、着力点及研究思路和方法； 第二章对自由贸易区的相关理论进行了综合概述，介绍自由贸易区的含义、起 源以及运作模式，为下文提供依据；第三章从现实的角度分析认识中国保税区 发展历程和向自由贸易区转型的必要性，从而过渡到洋山保税港区这一特定区 域的发展；第四章通过对洋山保税港区与釜山新港在政策环境、功能配套等要 素进行分析比较，找出洋山保税港区的不足之处，得出比较的初步结论；第五 章理论与实践相结合，综合阐述洋山保税港区向自由贸易区转型的基本构想。 本文研究成果：洋山保税港区是我国融入经济全球化潮流，参与国际分工 的重大战略举措，洋山保税港区向自由贸易区转型将有助于更好地发挥港区独 特的功能优势，是上海成为名符其实的。东方大港”的有效突破口。 【分类号】：f 2 8 【关键词】：自由贸易区保税区洋山转型 a b s t r a c t d r i v e nb yt h eg l o b a l i z a t i o np r o c e s s ，w o r l de c o n o m yi si n c r e a s i n g l yn e t w o r k e d n 圮i n t e m a t i o n a ls h i p p i n gs y s t e mc l o s e l yc o n n e c t st h ee c o n o m i e so fc o u n t r i e s a r o u n dt h ew o r l d ，a n da c t sa s 柚i l p o r t a n tm e a n si nr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，i n d u s t r y d i v i s i o n , p r o d u c td i s t r i b u t i o n , e x p o s i t i o nt r a d e ，a l s oak e yr o l e i n c o n n e c t i n g ， o r g a n i z i n ga n dr e a l i z i n gg l o b a le c o n o m i cs y s t e m a sw e r es t i l li nad e v e l o p i n g c o u n t r y , s t r e n g t h e n i n gt h ef r e et r a d ez o n ei sa ne f f e c t i v ea p p r o 邪hi ns p e e d i n gu p0 1 1 1 c o n s t r u c t i o no fas h i p p i n gc e n t e r , b u i l d i n g 姐e x p o r t - o r i e n t o de c o n o m ya sw e l la s o p t i m i z i n gr e g i o n a li n v e s t i n ge n v i r o n m e n t ，w i t ht h eg o v e r n m e n ta sap u s h i n gf o r c e d u n n gt h ec o m s e ，w es h o u l ds t u d yt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo fm a t u r ef r e et r a d e z o n e sw o r l dw i d e ，a n ds e e kf e a s i b l ew a y st ot r a n s f o r mt h ey a n g s h a nb o n d e dp o r t a r e at oaf r e et r a d ez o l l e n l e m e t h o d sc a l ln o to n l yb r i n gt h ef u n c t i o no fy a n g s h a n f l e et r a d ep o r ta r e ai n t o 伽lp l a y , b u ta l s ob eam a t t c r - o f - f a c tc h o i c ef o ro u rc o u n t r y t of i a t h e rt h er e f o r i l la n do p e n i n gu p w i t ht h i sa st h es t a r t i n gp o i n t ，t h i st h e s i sw i l l s t u d yy a n g s h a n st r a n s i t i o nf r o mc h i n a sb o n d e dz o n et of r e et r a d ez o n e ，b a s e do n t h eg e n e r a la n a l y s i so ft h ef r e et r a d ez o n et h e o r y , t h en e e da n dt h ef e a s i b i l i t yo ft h e t r a n s i t i o n a n dt h ea u t h o ra l s op t i t sf o r w a r dap r e l i m i n a r yd e s i g no f t h i st r a n s i t i o n t h i st h e s i sc o n s i s t so ff i _ v ec h a p t e r s 。c h a p t e ro n ei n t r o d u c e st h ep u r p o s ea n d m e t h o do ft h i ss t u d y , c h a p t e rt w of o c n s e so nt h et h e o r yf o n n d a t i o no ft h ew h o l e p a p e r , i n c l u d i n gt h ed e f i n i t i o n , o r i g i na n do p e r a t i o nm e a n so ff r e et r a d ez o n e i n c h a p t e rt h r e e i ti sp u tf o r w a r dt h a tf l e et r a d ez o n ei st h eo n l yw a yf o rc h i n a s b o n d e dz o n ea f t e rr e v i e w i n gt h ed e v e l o p m e n to fc h i n a sb o n d e dz o n e f u r t h e r m o r e ， t h ed e v e l o p m e n to fy a n g s h a nf r e et r a d ep o r ta r e ai se m p h a s i z e da sa ne x a m p l e b a s e do nt h ec o m p a r i s o no ft h ep o l i c ye n v i r o n m e n ta n df u n c t i o na r r a n g e m e n t b e t w e e ny a n g s h a nf r e et r a d ep o r ta r e aa n df u s h a nn e wp o r t ，c h a p t e rf o u rp o i n t so u t t h ed r a w b a c ko fy a n g s h a nb o n d e dp o r ta r e a f i n a l l y , c h a p t e rf i v em a k e sa c o m p r e h e n s i v es t u d yo ft h et r a n s i t i o nf r o my a n g s h a nf r e et r a d ep o r ta r e at 0f r e e t r a d ez o n e r e s e a r c hc o n c l u s i o n si nt h i st h e s i s ：t od e v e l o py a n g s h a nf r e et r a d ep o r ta r e o i s as t r a t e g i cm e a s u r ef o ro u rc o u n t r yt ob ei n t e g r a t e di n t ot h et r e a do fe c o n o m i c g l o b a l i z a t i o n 硇w e l l a s p a r t i c i p a t i n g i n t h ei n t e m a t i o n a li o d u s t r yd i v i s i o n y a n g s h a n st r a n s i t i o nf r o mt h eb o n d e dz o n et ot h ef r e et r a d ez o r i bi st om a k ef o rt h e h e t i e re x e r t i o no ft h ep o r ta r e a sp r e d o m i n a n c ei ni t sf u n c t i o i i , w h i c hi sa l le f f e c t i v e b r e a k t h r o u l 曲p o i n tf o rs h a n g h a it oh ear e a l ”b i gp o r ti nt h e0 r i e n t “ c a t e g o r yn u m b e r 】：f 2 8 k e yw o r d s ：b o n d e dz o n e f r e et r a d ez o y a n g s h a n t r a n s i t i o n 2 第一节选题意义 第一章前言 洋山保税港区经国务院批准设立，2 0 0 5 年1 1 月底通过国家有关部委的联合 验收，2 0 0 5 年1 2 月l o 日正式启用。建设洋山深水港区是一项国家战略，是上 海进一步完善城市功能，提高城市国际竞争力，加速建设国际经济、金融、贸 易、航运中心的关键性举措之一。洋山保税港区是上海国际航运中心的核心载 体，是上海市和浙江省跨区域合作建设，实行海关特殊监管的经济功能区域。 洋山保税港区根据国务院批复，将充分发挥区位优势和政策优势，发展国际中 转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，享受保税区、出口加工区相关 的税收和外汇管理政策。 自由港政策是发展世界枢纽大港的必备条件，自由贸易区是现代港口的重 要功能服务体系。自由贸易区政策是上海因应东亚航运竞争，拓展国际中转业 务的迫切需要，自由贸易区政策有助于上海改善口岸环境，提升国际竞争力， 促进周边地区的经济发展。所以，能否实施自由贸易区政策是上海建设世界枢 纽大港的关键。 长三角地区区位优势明显，在我国西部大开发、中部崛起和东部地区率先 发展三大战略的实施中具有重要的支撑作用，是统筹区域经济协调发展的重要 纽带。而依靠洋山保税港区的体制创新，辐射和带动沿江港口，促进产业梯度 转移，是当前推动长江流域发展的关键点。我国改革开放实际上是一部创新史， 在今后较长一段时间，经济发展仍将更多地依赖体制创新和机制创新，进而实 现技术创新和产业创新。正因为如此，洋山保税港区的发展才会有更大的吸引 力和想象空间。 我国保税区是参照国际上通行的自由贸易区的模式而设立的，故在对外宣 传中采用了f r e et r a d ez o n e ( 自由贸易区) 的英文名称，而且保税区将来的 终极发展方向就是自由贸易区。洋山保税港区的批准设立，正是国家从建立自 由贸易区的国际性原则出发，使“港”和“区”两者首先在物理上合为一体， 为今后实质性的转型预留了空间。本文所要探讨的正是洋山保税港区向自由贸 易区转型的必要性、可行性以及初步构想。 第二节论文的着力点 论文的着力点主要体现在三个方面：一是通过对境外自由贸易区的运行模 式与我国保税区的现状进行比较、分析，借以引导出我国发展自由贸易区的趋 势性与必要性。二是通过理论和实例相结合的方式来论证洋山保税港区转型为 自由贸易区的可行性。三是从政策面与实际操作层面上对转型提出初步的构想， 其中包括加强海关通关能力；制定产业鼓励政策，致力推动投资贸易自由化； 实施自金融、外汇自由政策；运用风险管理理念；实行落地签证和其他便利出 入境的签证政策等等。 第三节研究思路和方法 本文在阐释过程中，由于命题可参考的资料较少，考虑以体制创新理论为 支撑，借用西方自由贸易区理论，结合中国保税区运作的实际情况，运用政治 学、经济学、法律学、管理学等相关知识对洋山保税港区向自由贸易区转型进 行有益的探讨。尽管各个国家自由贸易区发展的背景、历程不完全一致，但是 通过比较进行分析，不难发现有可借用之处。本文采用的主要研究方法如下： 1 、借鉴：借鉴自由贸易区在全球的发展形式和运行模式，同时参考中国各 保税区在不同阶段的发展状况及其利弊得失，从中分析并寻找适合中国保税区 向自由贸易区转型的路径。 2 、比较：用定性与定量相结合的方法对洋山保税港区与他国相似地区的发 展与运作进行比较分析，找出洋山保税港区与自由贸易区实际存在的差距，从 而为转型的指导思想及政策设计提供依据。 3 、创新：针对洋山保税港区的特殊性，设计规划洋山保税港区向自由贸易 区转型可采取的功能定位、目标模式及政策措旌。 4 第二章自由贸易区发展的基本理论和运行模式 第一节自由贸易区的基本理论 自1 5 4 7 年全球第一个自由贸易区，即意大利的热那亚湾自由港诞生以来， 自由贸易区的发展已有4 5 0 多年的历史了，据不完全统计，目前全球已有1 2 0 0 多个自由贸易区。1 他们规模不等、组织结构各异、功能定位也日趋从单一化向 多元化、综合型方向发展。自由贸易区的名称根据设区国最初的功能定位不同， 其称谓也不尽一致：有的国家称之为自由港、自由贸易区、自由区、对外贸易 区；也有的国家将其称为出口加工区、自由工业区、自由边境区、过境区、保 税仓库区等，凡此种种，形成了一个蔚为壮观的自由贸易区大家族。主要形式 简介如下： 自由港：又称“自由口岸”，是指全部或绝大多数外国商品可以豁免关税进 出的港口，划在一国的关税国境( 即“关境”) 以外。自由港绝大部分位于沿海 港口，也可位于内陆地区( 如内陆国瑞士全国有2 0 个自由港) 。绝大部分凭借 其优越的地理位置、良好的港口和先进的运输、装卸设备，以豁免货物进出口 关税和海关监督的优惠，以及开展货物储存、分级挑选、改装等业务便利，通 过吸引外国货船、扩大转口贸易，发挥商品集敞中心作用，以达赚取外汇收入 的目的而发展起来。 出口加工区：又称“加工出口区”，狭义指某一国家或地区为利用外资，发 展出口导向工业，扩大对外贸易，以实现开拓国际市场、发展外向型经济的目 标，专为制造、加工、装配出口商品而开辟的特殊区域，其产品的全部或大部 供出口。广义还包括自由贸易区、工业自由区、投资促成区和对外开放区等。 有单类产品出口加工区和多类产品出口加工区之分。后者除加工轻纺工业品外， 还加工生产电子、钢铁、机械、化工等产品。 保税仓库区：经主权国家海关批准，在其海港、机场或其它地点设立的允 许外国货物不办理进口手续即可连续长期储存的区域，为自由港区的形式之一。 其主要目的是为发展转口贸易，增加有关各项费用收入；同时给予贸易商以经 营上的便利，便于其货物待机出售。保税仓库区货物存放期限( 如半年、一年 或两年) 各国有所不同，逾期即以放弃货物论处，并由海关拍卖，所得贷款除 抵偿关税、仓租及其它费用外，余款发还货主。库内商品经批准可进行再包装、 分级、挑选、抽样、混合等业务活动。一般自由港和自由贸易区中都设有保税 仓库( 区) ，并独立存在。 自由边境区：早期亦称自由贸易区域。指在本国的边境省、市地区或地带 划定某一地段，按自由贸易区或出口加工区的优惠措施，吸引国内外厂商投资， 以开发边远地区经济的自由区域。为自由港区的一种形式。主要分布于北美洲 的墨西哥与美国边境地区( 有1 1 个自由边境区) 。凡自由边境区内使用的机器、 设备、原料和消费品，都可免税或减税进口。但商品从该区运入海关管制区， 须照章纳税。它与自由港区的其它主要形式一样，7 0 年代以来，十分重视发展 出口加工业和转口贸易，实行工贸结合。如墨西哥的“边境客户工业区”，实质 上为出口加工工业区。 过境区：又称中转贸易区。指某些沿海国家为便利内陆邻国的进出口货运， 根据双方协定，指定某些海港、河港或国境城市作为过境货物的自由中转区， 对过境货物简化海关手续，免征关税或只征小额的过境税。过境货物可短期储 存和重新包装，但不得加工制造。过境区主要分布在非洲国家，如坦桑尼亚的 达累斯萨拉姆、塞内加尔的达喀尔、象牙海岸的阿比让、莫桑比克的马普托等。 泰国的曼谷、印度的加尔各答、阿根廷的布宜诺斯艾利斯和巴西的圣多斯等， 也是以中转贸易为主的过境区。2 从世界范围看，自由贸易区在发展过程中形成了各具特色的模式，但各种 自由贸易区都是设区国为达到一定的经济目的、通过特殊的经济政策和手段而 开辟的与其他地区隔离的特别经济区域，它们无实质性区别，都是设区国参与 国际竞争与分工的工具。发达国家利用自由贸易区来推行贸易自由化政策，发 展中国家则视其为扩大出口的重要途径。 自由贸易区作为区域经济一体化的重要形式，是指在自由贸易区中，各缔 约方达成协议，取消各成员间的贸易壁垒，但各成员仍有对非成员国贸易政策 的自主权，即可以制定不同的关税税率及其他贸易限制措施。详细来说，自由 贸易区有广义和狭义之分。3 广义的自由贸易区，是指两个或两个以上的国家或 地区或单独关税区组成的区内取消关税和其他非关税限制，区外实行保护贸易 的特殊经济区域或经济集团。如北美自由贸易区( 包括美国、加拿大、墨西哥) 、 东盟自由贸易区( 包括东盟1 0 国) 等等。狭义的自由贸易区，是指一个国家或 单独关税区内设立的用栅栏隔离、置于海关管辖之外的特殊经济区域，区内允 许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，取消对进口货物的配额管制，也是 自由港的进一步延伸，如德国汉堡自由贸易区。自由贸易区有两个特点，一是 该集团内成员相互取消关税或其他贸易限制；二是各成员独立保留自己的对外 贸易政策，尤其是关税政策。所以自由贸易区又称为半关税同盟。 关于自由贸易区的性质，国际海关合作理事会在京都公约附约中对自 由贸易区的性质规定为：指一国的部分领土，在运入这部分领土内的任何货物， 就进口税和其他捐税而言，被认为是在关税之外，并免除实施惯常的海关监管 6 制度。 1 9 8 4 年联合国贸易发展会议报告中关于自由贸易区的定义是：自由贸易区 是货物进出无须通过国家海关的区域，此类区域主要用于存储和贸易。而最近 则强调进行制造、加工和装配业务活动。货物进入自由区可不缴纳关税或受配 额的限制。 纵观国际上规范的自由贸易区，其共同的特征主要是；把自由贸易区视作 “境内关外”，免征关税，并赋予其他税捐优惠，以鼓励外商前来投资；简化海 关监管手续，一概免除繁杂的常规手续；自由贸易区的功能范围放宽，尽管各 有侧重，由早期的单一功能发展到综合功能；区内统一管理效率高，不致互相 牵制扯皮；区内企业做为国内企业，享受国民待遇；地理条件优越，基础设施 比较完备。6 正是由于遵守共同的国际规则，使自由贸易区有了很大发展，自由 贸易区在当今世界上仍然有着强大的生命力。 第二节国外自由贸易区的主要运行模式 自由贸易区大多设在吞吐量较大的海港等具有地理优势的地方，例如德国 的汉堡港、美国的纽约港、荷兰的鹿特丹港等，特殊情况下也可设在内河港、 航空港等地方。世界主要地区的自由贸易区运行模式如下： 欧洲的自由贸易区贸易枢纽。欧洲是世界自由贸易区的发源地，也是 所有自由贸易区中最传统的一种形态，西欧沿海各港口城市利用优越的航运条 件和地理位置，将自由港的发展目标定位于贸易枢纽。 以德国汉堡港为例，它是欧洲自由贸易区的典型，汉堡港是德国第一大港， 集装箱量为欧洲第二，世界第九，被称为“通往世界的门户”。2 0 0 4 年，汉堡 港凭借总转运量1 1 5 亿吨、集装箱7 0 0 万t e u 的吞吐量，跻身于世界最大的港 口行列。汉堡自由港依托汉堡港而建立，由一条被称为“关界围墙”( 长2 3 5 公里，高3 米) 的金属栅栏与其他港区隔开，进出自由港的陆上通道关卡有2 5 个，海路通道关卡有1 2 个。汉堡自由港是世界上规模较大的自由贸易区之一， 面积约1 6 2 平方公里，拥有1 8 0 多万平方米储存区，建有1 6 0 万平方米的集装 箱中心，并设有火车站。 汉堡自由港可开展货物转船、储存、流通以及船舶建造等业务，享有以下 主要优惠政策：1 、船只从海上进入或离自由港驶往海外无需向海关结关，船舶 航行时只要在船上挂一面。关旗”，就可不受海关的任何干涉：2 、凡进出或转 运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，货物进出不要求每批 立即申报与查验，甚至4 5 天之内转口的货物无需记录。货物储存的时间也不受 7 限制；3 、货物只有从自由港输入欧盟市场时才需向海关结关交纳关税及其他 进口税。汉堡自由港并非不允许非监管性质货物通过，只要能提供有关单证证 明，海关就可给予区别管理，视同在欧盟境内另一口岸已完成进入欧盟手续， 到汉堡只是为了完成物流流程。 汉堡自由港高效的管理手段值得研究，汉堡自由港对进出的船只和货物给 予最大限度的自由，提供自由和便捷的管理措施，贯穿于从货物卸船、运输、 再装运的整个过程中。这种自由和便捷程度，在世界上所有自由港和自由贸易 区中是少见的。汉堡自由港转口贸易带动了金融、保险等第三产业的发展，使 汉堡成为德国的金融中心之一，这说明自由港与城市的功能是互相促进的。 北美的自由贸易区区域合作。北美自由贸易区由美国、加拿大和墨西 哥3 国组成，三国于1 9 9 2 年8 月1 2 日就北美自由贸易协定达成一致意见， 并于同年1 2 月1 7 日由三国领导人分别在各自国家正式签署。1 9 9 4 年1 月1 日， 协定正式生效，北美自由贸易区宣布成立。协定的宗旨是，取消贸易壁垒；创 造公平的条件，增加投资机会；保护知识产权；建立执行协定和解决贸易争端 的有效机制，促进三边和多边合作。7 北美自由贸易区运行的基本模式是美国和加拿大利用其发达的技术和知识 密集型产业，通过商品和资本的流动来进一步加强它们在墨西哥的优势地位， 扩大墨西哥的市场；而墨西哥则可利用本国廉价的劳动力来降低成本，大力发 展劳动密集型产品，并将商品出口到美国，同时还可以从美国获得巨额投资和 技术转让以促进本国产业结构的调整，加快本国产品的更新换代，在垂直分工 中获取较多的经济利益，三国之间密不可分的经济关系成为它们合作的纽带。 亚洲的自由贸易区生产加工。亚洲的自由贸易区较为年轻，产生于2 0 世纪5 0 年代以后，主要表现形式为出口加工区，这是指一个国家或地区专为制 造、加工、装配出口商品而开辟的特殊区域，其产品的全部或大部分供出口。 第二次世界大战后，在亚洲出现了一大批以出口加工为主、兼营其它对外 经济合作的经济性区域。如新加坡裕廊出口加工区、菲律宾马里蒂莱斯自由贸 易区、韩国马山出口加工区、台湾高雄出口加工区和新竹科学工业园等。因为 加工出口区是创造附加值就业机会的工业区，所以出口加工区是落后地区或发 展中地区发展区域经济的一种形态。落后地区亟需发展工业，但又缺乏资金和 技术，其优势是劳动成本低和劳动力充沛，设立出口加工区是两者结合的最佳 方式，也是亚洲经济与世界经济交融的必由之路。 以中国台湾高雄出1 3 加工区为例，1 9 5 6 年5 月，台湾当局通过了在高雄建 立出口加工区的提案，高雄建立出口加工区位于高雄港( 台湾最大的商港) ，三 面环海，一面与临海的工业区相接。高雄建立出口加工区设立以后，在吸引投 资，对外贸易和创造就业机会等方面均取得了令人瞩目的成绩。它是世界上第 一个正式命名的出口加工区，“高雄模式”引发了世界范围的“出口加工区热”， 是世界加工区乃至自由贸易区理论研究的典型。9 从以上世界主要地区自由贸易区发展的不同模式来看，可以将它们归纳为 三种类型： l 、发达国家型。以欧洲自由贸易区为代表，欧洲各海港城市以区域经济实 力为保障，以区域大市场为依托，利用高度发达的港口功能，在周围设定一个 封闭的海关非管区，形成以国际贸易、转口贸易为主的港口型自由贸易区域。 2 、发展中国家型。以亚洲自由贸易区为代表，发展中国家由于经济相对落 后，在生产技术、资金状况、经济实力以及生产能力和产品竞争力等反方面都 存在着明显的不足，彼此之间产业结构的互补性不强，势必以引进资金和技术、 增加就业、扩大出口，发展外向型经济为要务，在参与国际分工的过程中，建 立出口加工区是使本地区成为真正意义上的自由贸易区的必经之路。 3 、南北互补型。以北美自由贸易区为代表，由发达国家和发展中国家共同 组建经济一体化组织对于美加墨自由贸易区来说，三国贸易结构的互补性比 较强，如墨西哥、加拿大的能源资源与美国互补，在制造业领域，墨西哥的人 力资源与美国的技术资本互补；另外一个重要的因素是三国依次比邻，地缘联 系密切，为自由贸易区域的形成提供了物理上的便利。 9 第三章我国保税区发展的历程和转型的必要性探究 第一节中国保税区发展历程回顾 自1 9 9 0 年6 月以来，国务院批准了上海外高桥、天津港、大连、青岛、宁 波、厦门、象屿、福州、广州、汕头、海口、张家港、珠海以及深圳的福田、 沙头角和盐田港1 5 个保税区。全国1 5 个保税区批准规划总面积5 1 0 5 平方公 里，封关运作面积3 4 6 3 平方公里。”经过1 0 余年的建设发展，保税区在基础 设施建设、招商引资、功能拓展和经济效益等方面都取得了明显的进展，显示 了日益强劲的经济活力。特别是保税区独具特色的功能优势日趋成熟，在连接 两个市场，发展物流，促进贸易等方面，发挥了不可替代的重要作用，开创了 外向型经济新模式。 创办保税区，是我国实施全方位、多层次、有重点对外开放和实现我国经 济发展与国际经济接轨的一项重要战略举措，是我国在成功建设经济特区和经 济技术开发区的基础上，借鉴国际上自由贸易区、出口加工区的经验，结合中 国实际而设立的开放层次最高的特殊经济区域。 “保税”一词属海关用语，意指出口货物暂时不缴纳进口税，而先将其存 入特定区域。“保税区一般是由国家批准设立，大都设在港口或航空港附近，也 有设在港口或航空港之内，由海关监管的一块国境内关境外的区域。国外货物 进入该区不交关税，国内货物进入该区域则视同出口。区域内可以从事仓储、 加工、中转、贸易、金融等多种业务。区内货物可自由运往国外，如果进入国 内非保税区，仍要征收关税。保税区般为采取隔离措施的区域主权国家建 立保税区，大都是为了一定的经济目的，如吸引外国资金和货物，扩大进出口 贸易，扩大货物的国际转口运输，并通过保税区加工、贸易、金融等功能，从 国际上获取多方面的经济利益。 我国的保税区是按经济自由区的国际通行做法，并结合我国实际情况而设 立的一种特定区域，是海关监管下对外开放的区域。我国保税区的对外宣传， 都将保税区通译为f r e et r a d ez o n e ( 自由贸易区) ，而不是b o n d e d z o n e ”( 保 税区) 。对于这个问题，原副总理李岚清于1 9 9 4 年6 月在天津全国保税区工作 会议上说得很清楚：“我国的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁 丝网围起来的自由区( 他们习惯叫f r e et r a d ez o n e 或f r e ep o r t ) ”。1 硷 中国保税区的成长、发展完全是一个探索的过程，是一个不断克服体制障 碍、努力与国际惯例接轨的过程。以历史和发展的眼光对我国保税区的发展作 客观回顾，有利于我们找到保税区现阶段面临的问题的科学对策。从我国改革 l o 开放的大背景出发，对保税区的发展阶段的划分，需要抓住其发展的外部政策 环境和自身政策变化以及其法律法规的建设过程这一条主线进行。据此可将保 税区发展历程划分为兴建与初步发展、快速发展与功能趋于成熟、战略调整与 体制转型的三个阶段( 见表1 ) 。 中国保税区发展阶段及其特性 阶段* 建与初步发展阶段 快速发展与功能趋于成熟阶段 战略调整与体制转型阶段 黝 ( 1 9 9 1 1 9 9 6 )( 1 9 9 7 - 2 0 0 0 )( 2 0 0 1 - 至今) 法律浩规及 1 9 9 0 9l 外离桥办法 1 9 9 7 。3 保税区海关监管办法 2 0 0 1 1 1 世 政策变化 功能的内涵开发：贸易功能开发的内涵已由进出口贸易为主深化 出口加工，国际贸易，到服务贸易转口贸易领域，仓储功能开发深入到与物流分拔相 主体功能 保税仓储结合的储，运，配速等综合挂一体化展务领域，出口加工功能开 发则深入到高科技领域 规章制度的建立开发 发展的稳定政策探索功能发挥的有效体制机制创新，与国际惯倒 需要的筹融资功能的 主要同题形式 全面接轨，未来发展方向 培育、基础设施建设等 资料来源：从保税区到自由贸易区一一中国保税区的改革与发展( 表1 ) 第一阶段：1 9 9 0 年一1 9 9 6 年，兴建和初步发展阶段。1 9 9 0 年9 月，国务院 批复了中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人 携带物品的管理办法，这是我国保税区的第一个海关管理办法。在兴建和初步 发展阶段，国家完成了现有1 5 个保税区的全部批建工作，白此便停止了批建新 区的工作。 第二阶段：1 9 9 7 年一2 0 0 0 年，快速发展与功能趋于成熟阶段。这一阶段的 一个重要标志，是保税区海关监管办法的颁布，区域管理有了更加规范的 保障。在1 9 9 6 年以前，海关总署参照外高桥办法，借鉴海关合作理事会京 都公约f 1 关于自由区的附约的有关条款，经长时期征求意见后，拟定了 中华人民共和国海关对保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法 ( 简称管理办法，为正式公布，但已执行) ，并于1 9 9 6 年3 月2 6 日上报国 务院，经修改，国务院于1 9 9 7 年8 月1 0 日正式批准保税区海关监管办法 ( 简称监管办法) 。该办法，规定了一系列海关对保税区的政策，使保税区 特有的开放机制有了正式的规范政策和法律保障。此后，经过1 9 9 7 年的全国税 改，保税区的税收优惠政策得到进一步调整和规范 第三阶段：2 0 0 1 年一至今，战略调整和体制转型阶段。加入w t o 标志着我 国在推动贸易自由化方面迈出了关键的一步。入世后，保税区本身的运作机制 和管理体制必须与国际惯例接轨，与国际通行规则对接，我国政府将构建统一、 稳定、健全的法律体系，对涉及到保税区的政策和管理加以改革，使保税区的 管理法制化。面对加入世贸组织和区域经济跨越式发展的新形势，如何通过体 制机制创新，保持可持续发展能力；如何与国际惯例全面接轨，更好地发挥对 外开放的示范作用；如何服务于区域中心建设目标，成为体现区域竞争力的重 要载体；保税区的未来发展方向如何，是保税区当前亟待研究和破解的重要课 题。实践充分表明，保税区已经进入了战略调整和体制转型阶段。” 从中国保税区发展历程的三个阶段来看，加快全国保税区转型的步伐。对 进一步发挥保税区的作用具有重要意义。对全国1 5 个保税区来说，可将其中区 位条件、政策配套、功能定位较完善，真正具备发展条件的转型为自由贸易区， 特别是邻近三个港口群枢纽港的保税区，应尽早制定相关转型方案。 第二节中国保税区转型的必要性探究 我国设立保税区之时，还是对外开放的早期阶段，由于当时所处时代和认 识的局限性，以及鼓励探索的初衷，所以这一最前沿的开放地带，从诞生之日 起，并没有一个全国统一的政策和法规，然而，正是这一带有弹性的“软约束”， 在部分保税区无所适从、无所作为和发展滞后的情况下，一些先进地区的保税 区，却以敢为人先的勇气，大胆探索和开拓，在几年之内，取得了飞速的发展， 以最少的土地，取得了最大的开放效应，成为当地对外开放中最具吸引力的黄 金宝地。 经过十多年的发展，我国1 5 个保税区在对外开放和经济建设中取得了令人 瞩目的成绩。2 0 0 3 年2 月，中国保税区管理体制与管理机制研究课题成果 汇报会上的数据显示：我国保税区经济发展速度加快( 截至2 0 0 2 年底，全国 1 5 个保税区总面积3 8 6 2 平方公里，封关运作面积3 1 9 6 平方公里，2 0 0 2 年完 成国内生产总值5 7 8 3 6 亿元，同比增长2 7 ；完成工业总产值1 0 0 3 1 2 亿元， 同比增长3 8 7 ) ，同时，我国的保税区招商引资成效明显( 截至2 0 0 2 年底， 保税区累计批准设立企业3 2 6 7 1 家，其中外商投资企业1 4 7 8 4 家，累计投资额 3 4 8 7 6 亿美元；2 0 0 2 年我国保税区实际利用外资额2 l - 1 7 亿美元，比2 0 0 1 年 增长2 1 6 ；我国保税区对外贸易发展势头强劲，2 0 0 2 年实现迸出口总值3 0 4 3 3 亿美元，其中出口1 0 7 0 6 亿美元，比2 0 0 1 年增长5 7 7 2 ，比全国增长幅度高 出3 6 个百分点，占当年全国进出口总值的4 9 9 6 ，征收关税和进口环节增值税 2 2 6 3 亿元，比2 0 0 1 年增长5 0 8 8 ) 。“ 2 0 0 6 年是保税区贸易业快速发展的一年，各保税区充分利用保税功能优势， 将国际贸易与国内贸易相结合，丰富了保税区国际贸易功能的内涵和外延，从 而推动了包括国际贸易在内的商品销售额的持续上升。同时，依托国内市场开 放程度不断提高的有利时机，借助保税区的国际贸易平台拓展国内市场，企业 规模迅速扩大。如天津保税区在国家对进口汽车进行政策调整的背景下，继续 利用进口汽车品牌效应，经营业绩显著增长。张家港保税区重点加快推进贸易 平台建设。华东化工电子交易市场已在年内开业，为区内企业搭建了一个新的 贸易交易平台。大连保税区积极辟建资源性商品集散地，大力发展国内、国际 贸易，依托专业化港口的建设，尝试资源性产品交易与口岸功能相联结，推动 相关产业发展。 我国的保税区从1 9 9 0 年以来，发挥了很大的作用，主要体现在以下三个方 面：1 、由于保税区的体制和机制与其外部不同，加速了进出口的周转速度，保 税区无疑是我国对外开放的重要窗口；2 、保税区对我国的经济体制改革起到了 示范作用，保税区的体制虽然有其特殊性，但在很大程度上体现了市场经济的 规律和方向，通过保税区这个窗口，把国外的类似体制复制过来，让国际上看 到中国改革的方向；3 、我国的保税区在一定程度上起到了自由贸易区或者是出 口加工区的作用，这不仅有助于发展一国的转口贸易，而且又能提高保税区国 家的生产技术水平，对促进对外经济发展起到了一定的积极作用。1 5 我国保税区取得的成绩表明，保税区已经成为我国对外开放、连接国际、 国内“两个市场”，利用国际、国内“两种资源”的纽带和桥梁。是我国发展外 向型经济的新的增长点。但保税区在开发建设过程中，存在着许多矛盾和闯题， 制约了保税区的进一步发展。可以归纳为“十大难题”：” 1 、定性定位不明，立法严重滞后； 2 、政出多门，矛盾百出； 3 、重功能轻结构，保税区功能未得到充分发挥； 4 、宏观主管部门尚不明确，职能管理部门各自为政： 5 、是保税仓库区还是自由贸易区，发展方向不明； 6 、是经济区域还是行政区域，定性不清； 7 、地方政府不当干预，管委会与地方政府矛盾突出； 8 ，监管手续繁琐，物流不畅； 9 、在保税区认识上还存在着保税区盲； l o 、实现港区合一，操作上举步维艰。 虽然横亘在保税区发展道路上的“十大难题”看似吓人，但笔者认为，这 。十大难题”中，至关重要，且起着决定性作用的是第五条：“是保税仓库区还 是自由贸易区，发展方向不明”。其它九大难题与它的关系，就像是“支路”与 “干路”的关系，“干路”决定着方向，决定着未来，。支路”只是到达目的地 所需要经历的曲折。在明确了中国保税区发展的大方向后，其它矛盾的解决， 只是时间上的问题。所以，我国保税区向自由贸易区转型，是大势所趋，有其 发展的必要性。 从深化改革、扩大开放的角度看，有必要将保税区建成有中国特色的自由 贸易区。随着我国全方位对外开放格局的形成，原来在经济特区( 包括保税区) 实施的部分特殊政策，现在区外也在实施，经济特区的“政策效应”正在弱化， 出现了所谓“特区不特”的现象。另外，在加入w t o 后，我国的关税整体下 调，从2 0 0 7 年1 月1 日起，我国继续履行关税减让承诺，进一步降低4 4 个税 目的进口关税，调整后，2 0 0 7 年的关税总水平将由9 9 0 * 降低至9 8 ”，这就意 味着保税区与非保税区之间关税水平的差距正在缩小。将保税区建成自由贸易 区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的“政策效应”、“政策优势”为。功 能效应“功能优势”，成为深化改革、扩大开放的试验基地。 从溶入世界经济一体化的角度看，也有必要将保税区建成能充分参与国际 竞争的自由贸易区。长期以来，广大发展中国家是以廉价劳力和低价土地、矿 产等初级产品提供者的身份参与国际分工的。然而，在当前全球经济一体化的 背景下，随着跨国经营的出现，这一情况正在发生变化。跨国公司的产品是在 研制、生产、销售等环节上实现高度国际化的产品，是各类生产要素跨国最优 配置的结果。在这样的背景下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局， 以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。这一情况对保 税区来说，既是机遇又是挑战。囿于原有保税区的格局和模式，甚至将保税区 视作保税大仓库、保税大作坊，其结果必然是被动地接受发达国家成熟技术、 乃至淘汰技术的转移。而以“境内关外”的地域和功能优势，自由贸易区就有 可能主动地溶入世界经济一体化的格局中，到全球经济的大海中去搏击。 从我国已加入w t o 的角度看，还是有必要将保税区建成按国际惯例运作、 与国际接轨的自由贸易区扩大贸易是世贸组织的宗旨之一，最惠国待遇原则、 国民待遇原则以及贸易自由化原则等是世贸组织的基本原则。而自由贸易区在 特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等等。应该说， 世贸组织的基本原则与自由贸易区的功能特征是一致的。把保税区建成按国际 惯例运作、与国际接孰的自由贸易区，使中国经济与世界经济最先在自由贸易 区内重合，这对我国加入w t o 后的经济运行必将起到示范作用。将保税区发展 成为自由贸易区，不仅具有必要性，也有着可行性。 1 4 第四章洋山保税港区的现状及比较研究 第一节洋山保税港区的概况简介 一、区域概况 ( 一) 全国首个保税港区 上海正在全面建设国际经济、金融、贸易和航运中心。建设洋山深水港， 加快发展上海国际航运中心，是党中央、国务院高瞻远瞩，从国家发展全局出 发，作出的一项重要战略决策。 上海地处长江出海口处，是中国东部经济发展带与长江流域经济发展带的 交汇点以洋山深水港为核心的集装箱枢纽港建设，是上海国际航运中心建设 的重大突破。上海作为国际重要的物流枢纽和亚太物流中心之一地位的确立， 将有效优化中国东部沿海和“长三角”地区港口的结构，形成干线港、支线港、 喂给港的合理布局，使长江这条。黄金水道”更加便利地与世界连接。从而进 一步提升“长三角”和长江流域地区产业国际化发展的竞争力水平。洋山深水 港的建设为加快确立上海国际航运中心地位，推进我国由航运大国迈向航运强 国，创造了更好的基础和条件。 洋山保税港区由小洋山港口区域、芦潮港陆上区域和连接小洋山岛与陆地 的东海大桥组成。规划面积8 1 4 平方公里，首期封关运作面积为7 2 平方公里。 是上海市和浙江省跨区合作建设，实行海关特殊监管的经济功能区域。 经过建设者三年半时间的奋斗，2 0 0 5 年1 2 月1 0 日，洋山深水港开港，洋 山保税港区正式启用。从此，东方大港雄姿初展，结束了上海港没有水深1 5 米 以上深水港区的历史。由此也掀开了我国与国际接轨的保税港区发展的新篇章。 ( 二) 小洋山港口