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江西省德兴市农村饮水安全现状分析与对策研究 摘要 水是生命之源，获得安全饮用水是人类生存的基本需求。实施农村饮水安全 工程，是社会主义新农村建设的重要任务，对于保障广大农民群众身体健康和生 命安全，改善农村入居环境，提高农村生活质量，加快实现全面建设小康社会目标 ，具有重要意义。 本文以江西省德兴市农村饮水安全为例，运用公共产品的理论与方法，分析 了农村饮水安全工程的公共产品属性。针对存在的饮用水水质超标问题、水量 不足、保证率低、用水不方便的问题和农村饮水安全工程建设与管理存在的问 题，提出了资金筹措，管理体制，运行机制和水源保护等相关对策。 关键字：农村饮水安全现状分析对策研究 t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n a l y s i sa n dc o u n t e r m e a s u r e sr e s e a r c h0 1 1 r u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t yo f d e x i n gc i t yo fj i a n g x ip r o v i n e e a b s t r a c t t h ew a t e ri st h eo r i g i no fl i r e ，o b t a i n st h es e c u r i t yp o r t a b l ew a t e ri st h eh u m a n s u r v i v a lb a s i cd e m a n d i m p l e m e n t st h er u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t yp r o je c t ，i sa n i m p o r t a n tt a s ko ft h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n ，r e g a r d i n gs a f e g u a r d g e n e r a lp e a s a n t sp o p u l a c e h e a l t ha n d s a f e t y ，i m p r o v e s t h e p e a s a n t s e v e n e n v i r o n m e n t ，i m p r o v e s t h e v i l l a g e l i f e q u a l i t y s p e e d su p a c h i e v e st h e c o m p r e h e n s i v ec o n s t r u c t i o nw e l l o f fs o c i e t yg o a l ，i st h ev i t a ls i g n i f i c a n c e t a k et h er u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t yo fd e x i n gc i t yo fj i a n g x ip r o v i n c ea sa n e x a m p l e ，b yu s i n gt h et h e o r ya n dm e t h o d so fp u b l i cp r o d u c tt h e o r y p u b l i cp r o d u c t c h a r a c t e r t i co fr u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t yp r o je c ta r ea n a l y z e d i nv i e wo fw a t e r q u a l i t ye x c e e d i n gt h ea l l o w e df i g u r e ，w a t e rv o l u m ei n s u f f i c i e n c y ，w a t e rl o wg u a r t e e r a t e ，w a t e ru s e di n c o n v e n i e n ta n dt h ec o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n to f r u r a lp o r t a b l e w a t e rs a f e t yp r o je c to fr u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t ye x i s t e n c eq u e s t i o n p o i n t so u tt h e r e l a t e ds o l u t i o n st ot h e f u n d r a i s e s ，m a n a g e m e n ts y s t e m ，o p e r a t i o n a l m e c h a n i s m ，w a t e rs o u r c ep r o t e c t i o ne t co fr u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t yp r o je c t k e y w o r d s ：r u r a lp o r t a b l ew a t e rs a f e t y ；p r e s e n t s i t u a t i o n a n a l y s i s ；c o u n t e r m e a s u r e s r e s e a r c h 图1 - 1 图2 - 1 图2 - 2 图3 - 1 图3 - 2 表2 - 1 表3 1 表3 - 2 表5 一l 表5 - 2 插图清单 论文篇章结构图5 判别公共产品的步骤图1 0 不同类型的社会产品图：1 1 德兴市农村饮水不安全和人数分布示意图2 6 德兴市农村饮水不安全影响因素图2 9 表格清单 农村饮用水安全评价指标表7 德兴市农村饮水安全现状表2 5 饮用水水质问题与介水疾病的关系表2 9 几种类型公私合作制的所有权、融资方式和运营特征表3 9 私营企业介入供水管网的多种形式表4 0 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得金罂王丝太堂 或其他教育机构的学位或 证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 带侈伺 签字日期：知岛年占月l 三日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解金胆王些盔堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授 权金魍王些太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 乖彬伽 签字日期：厶门年月l 珀 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名： 季 签字日期：勿吩年6 月谬宕 电话： 邮编： 致谢 在本文从构思到写作完成的过程中，一直受益于老师的详细指导、同学的关 心以及亲人朋友们的关爱。论文的前期工作还得到了南昌大学何筠教授的指导， 特别是我的合肥工业大学导师袁建明教授的悉心指导。本文从选题、大纲、编 写、成文，都得到了导师的许多方向性的指导和高屋建瓴的宝贵意见，让我获益 良多。在论文的定稿过程中，袁建明老师在繁忙的教学管理工作中，挤出宝贵 的时间对论文进行了逐字逐句的审核，提出了详细的修改意见。袁建明老师严 谨治学的态度，一丝不苟的工作作风，求真务实的学者风范，都使我终生受益。 在此首先向我的导师袁建明教授致以深深的谢意! 其次，在论文的写作过程中，得到了余颖凌同学、熊小华同学和朱伟同学 的帮助，特别是我的同事危钦同志、陈少英同志、曾丽娇同志和董醇良同志的 帮忙，在此向他们表示诚挚的谢意! 三年多的求学过程中，我的家人尤其是我的母亲一直鼓励我在学习的道路 上不断进取、追求卓越，并且在生活上给予我无微不至的关心照顾，我对他们表 示最衷心的感谢。 程世伟 2 0 0 9 年4 月 第一章绪论 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 民以食为先，食以水为先。水是生命之源，获得安全饮用水是人类生存的基 本需求。实施农村饮水安全工程，是社会主义新农村建设的重要任务，对于保障 广大农民群众身体健康和生命安全，改善农村人居环境，提高农村生活质量，加快 实现全面建设小康社会目标，具有重要意义。近年来，我国在保障农村饮水安全 方面取得了明显的进展。但是，农村仍有近3 亿人饮水不安全。今后，农村饮水 安全工程建设和管理任务依然十分艰巨，迫切需要继续采取有效措施，进一步加 大工作力度，把这件广大农民群众最关心的实事办实，好事办好。 我国是一个人口众多的发展中国家，1 3 亿人口7 0 以上居住在农村( 包括 镇) 。我国又是一个水资源相对紧缺的国家，人均水资源占有量少，降雨时空分 布不均，夏秋多，冬春少；东南多，西北少。北方大部分地区资源性缺水，南方部分地 区季节性缺水。再加上自然地理条件复杂，农村地区经济社会发展相对落后，许 多农村地区饮水问题突出，严重影响人民群众的生活，威胁人民群众的身体健 康。 我国政府高度重视社会发展和改善民生，坚持以人为本，把社会和谐稳定、 百姓安居乐业作为政府工作的重要任务。为解决群众饮水问题，在过去的半个多 世纪里，各级政府和广大群众进行了不懈努力，全国共建成各类农村供水工程 3 0 0 多万处，累计解决了2 1 6 亿人的饮水困难。但是到2 0 0 0 年，也就是联合国千 年发展目标通过的时候，全国农村仍有3 7 9 亿人饮水不安全，其中5 0 0 0 多万人需 要远距离挑水或拉水吃，3 亿多人饮用水水量不足、水质达不到国家标准。 2 0 0 0 年9 月，联合国千年发展目标提出后，我国政府作出了积极响应，采取了 一系列重大措施，推动饮水安全保障工作取得了明显进展。2 0 0 1 2 0 0 5 年5 年时 间共解决了6 7 0 0 万人的饮水困难，全国饮水不安全人口从2 0 0 0 年的3 7 9 亿降 低到2 0 0 5 年底的3 1 2 亿，达到了实现联合国千年发展目标所需要的进程。 “十一五时期( 2 0 0 6 2 0 1 0 年) ，各级政府将进一步加大工作力度，计划5 年共解决1 6 亿人的饮水安全问题，并力争用1 0 年时间基本解决全国农村饮水 安全问题。这样，我国在2 0 0 1 2 0 0 9 年9 年时间可以解决1 9 5 亿人的饮水安全问 题，占2 0 0 0 年3 7 9 亿饮水不安全人数的5 1 ，也就是说，联合国千年宣言提出的 在2 0 1 5 年年底前使饮水不安全人口比例降低一半的目标，我国将在2 0 0 9 年提前 6 年实现。 1 。1 2 解决农村饮水安全问题的意义( 本文的研究意义) 获得安全饮用水是人类的基本需求。保障农村居民的饮水安全，事关农村 i 居民的身体健康和正常生活，是全面建设小康社会的基础条件，是农村水利一 项重要和长期的工作任务。写这篇论文的意义，是对江西省德兴市开展农村饮 水安全工作的出现的问题，按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路， 从理论和实践两个方面来进行分析，然后提出自己的解决对策，因地制宜地搞 好德兴市的农村饮水安全工作，不仅仅“有水喝，还要“喝好水 ，喝出健康 来，使德兴市的老百姓真正的感受到党的温暖，使其成为民心工程和德政工程。 ( 1 ) 解决农村饮水安全问题是广大农民的迫切需要 水是人类生存最基本的条件，获得安全饮用水是人类的基本需求，事关群 众的身心健康和正常生活。 据世界卫生组织的资料，在发展中国家，8 0 0 , o 的疾病是由不安全的水和恶劣 的卫生条件造成的，妇女儿童受危害最严重。要减少疾病、拯救生命，最行之 有效的措施就是使所有人得到安全的饮用水。 德兴市农村有1 6 12 万人饮水不安全，高氟、污染等水质问题已严重影响 到群众身体健康，水量不足、季节性缺水、取水不便问题严重影响着群众的正 常生活，解决饮水安全问题是农民的迫切需要。 ( 2 ) 解决农村饮水安全问题是建设社会主义新农村的重要内容 饮水安全工程是农村重要的基础设施，关系到农村居民的生存、生活和生 产等切身利益，是“民心工程”、“德政工程和“三个代表”重要思想在农 村的具体体现。目前，我市农村的饮水设施以传统、落后的分散供水为主，与 城市供水有相当的差别，饮水安全问题很多，是我市农村亟待解决的严重问题 之一，不仅影响群众的身心健康和正常生活，也是农村社会的不稳定因素，已 与农村快速发展的形势不相适应，已成为农村进一步发展的制约因素。 近年来，国家高度关注“三农 问题，想方设法增加农民收入、改善农民 生活、缩小城乡差别。党的十六大提出了到2 0 2 0 年全面建成小康社会的奋斗目 标，十六届四中全会提出了构建和谐社会的伟大构想，最近召开的中央经济工 作会议进一步提出了扎实推进社会主义新农村建设的要求。饮水安全问题不解 决，这些目标和构想就难以实现。 解决农村饮水安全问题，可减少疾病、改善农村人居环境、提高生活质量、 增加农民收入、繁荣农村经济、缩小城乡差别，是建设社会主义新农村的重要 内容。 ( 3 ) 解决农村饮水安全问题是各级政府的重要职责 农村饮水安全工程是农村重要的公共基础设施和公共卫生体系的重要组成 部分，其性质决定了农村饮水安全工作具有较强的公益性；农村经济普遍薄弱、 农民收入较低，需要政府扶持；农村饮水安全工程建设涉及到水资源等公共资 源的合理利用、配置和保护，需要政府统一组织和协调，解决农村饮水安全问 题是各级政府的重要职责，各级政府应发挥主导作用。 工 针对目前城乡差距越来越大、“三农 问题越来越突出的现实，应该调整政 策倾斜对象，从保护弱势群体、保持农村社会稳定角度考虑，加大对包括农村 饮水在内的财政转移支付，加强农村的基础设施建设，缩小城乡差别，使经济 和社会均衡发展。我国政府已作出了郑重承诺，在2 0 15 年底前，使无法得到或 负担不起安全饮用水的人口比例降低一半。 ( 4 ) 解决农村饮水安全问题是农民的“心声” 由于德兴市特殊的地理条件，矿产资源丰富，早在宋朝就有开矿冶炼的历 史，再加之七、八十年代铜矿、金矿的开采和原大茅山企业的污染，造成德兴 境内的两大河流乐安河、洎水河被污染，导致地下水也同样受到污染，农村饮 水安全问题已十分突出。在每年的人大、政协会议上代表们呼声很高，多届会 议上都有十人以上联名要求解决农村饮水安全问题。 1 2 本文的研究思路和方法 1 2 1 研究思路 本文的研究是按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，从理论和 实践两个方面来进行分析。通过阅读专著、水利期刊文献、搜集有关统计数据 资料，以及互联网搜索等了解国内外有关研究动态，从公共治理理论和公共产品 理论的研究角度着眼，结合新农村建设，构建社会主义和谐社会的目标。主要分 析德兴市农村饮水安全现状和存在的的问题，提出很多好的对策和建议来改进 德兴市的农村饮水安全工作。努力将先进地区农村饮水安全模式结合德兴市的 实际情况应用起来，对搞好德兴农村安全饮水工作提出积极性的对策和建议措 施。 1 2 2 研究方法 本文研究采取理论分析与实证分析相结合的方法。在研究中，注意吸收其 他研究者的相关成果，并借鉴国内外的实践经验为我所用。在综合分析的基础上 归纳出研究结论。通过大量查阅中外相关研究文献，从理论上对本研究课题所 涉及的相关研究内容有个总体上的把握；通过比较研究农村饮水安全问题及国 内外其它地区的成功经验，为本课题研究提供参考；通过对德兴市农村安全饮 水现状分析，并对其它相关数据、资料进行整理分析，剖析德兴市农村饮水安 全工作中存在的问题，进而提出改进德兴市农村安全饮水的对策和建议。 1 2 3 主要研究内容 论文通过阐述德兴市农村饮水安全的现状，分析了德兴市农村饮水安全存 在的问题，通过公共产品理论进行理论研究和实证分析，并进一步提出了建议 和措施。本文所研究的内容分为七章( 如图1 - l 所示) ： s 第一章绪论部分。该部分主要介绍论文研究的背景、问题的提出、研究 的意义、研究的内容体系、研究方法和论文的创新点。 第二章理论综述。该部分主要论述了农村饮水安全定义和公共产品理论 在国内外的研究情况和论文中使用的一些理论综述。 第三章德兴市农村饮水安全的现状与问题分析。该部分首先对德兴市农 村饮水安全的基本情况进行了概述，接着论述了德兴市解决农村饮水安全问题 的有利条件，重点对德兴市农村饮水安全工作中存在的问题和推动该工作中出 现的问题进行了分析。 第四章，德兴市农村饮水安全管理体制改革与水源保护，解决好农村饮水 安全问题是今后一个时期水利工作的首要任务。农村饮水安全工程建成后，如 何通过深化改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求、符合农村饮水 工程特点、产权归属明确、管理主体到位、责权利相统一、有利于调动各方面 积极性、有利于工程可持续利用的管理体制和运行机制，是当前农村饮水安全 工作面临的一项重要课题。 第五章德兴市农村饮水安全工作资金难点破解，是本文的重点。资金难 题问题就摆在我们目前，我认为可以借鉴国外经验来筹措资金，积极引入市场机 制，推行公私合作制，来破解资金难题。 第六章德兴市农村饮水安全问题的改进举措。该部分主要在上文的公共 产品理论研究和实证分析的基础上，全面提出了解决农村饮水安全问题对策和 建议。 第七章结论与展望。总结了全文的研究成果，并进一步说明了农村饮水 安全问题需进一步研究内容的方向。 1 2 4 本文的重点、难点和创新点 本文的重点是分析德兴市农村饮水安全现状并提出问题，特别是德兴市农 村安全饮水安全解决对策的合理性、操作性和有效性。要将德兴市农村饮水安 全工作搞好，首先必须对德兴市情市貌进行详细的了解，才能有的放矢，因地 制宜。 本文的难点是针对德兴市农村饮水安全现状存在的不足和问题，如何采取 措施进行完善，如何构建适应德兴市情的新农村饮水安全模式，以及验证该模 式的适用范围。各地的基本情况不一致，这对德兴模式在其它地区的推广带来 了难度。 本文的创新点体现在以下三个方面： ( 1 ) 论文选题。农村饮水安全工作是社会主义新农村的重要内容，对提高农 民生活质量、保障广大群众身体健康、促进和谐社会具有重大的实践意义。问 题来源实践，也将服务于实践，具有很高的应用价值和实践意义。 ( 2 ) 根据“公共产品理论 ，通过理论研究和实证分析，以德兴市为例，分 析德兴市农村饮水安全现状和存在的问题，真正做到理论与实践相结合，用学 到的公共管理知识应用到具体的水利工作中去。 ( 3 ) 综合评价德兴市农村饮水安全工作，提出改进德兴市农村饮水安全工作 的建议和对策，为政府制定相关政策提供参考，“德兴模式合理的地方可以进 行推广，有利于因地制宜地搞好农村饮水安全工作。 1 2 5 研究的基本框架 图1 1 论文篇章结构图 第二章农村饮水安全问题理论与研究综述 2 1 农村饮水安全的涵义 什么是安全的水? 不同国家的政府制定着不同的安全饮用水指标，同一个 国家政府制定的安全饮用水的标准也会随着社会经济发展而发生变化。 1 9 9 8 世界发展指标认为，安全的水是指经过处理的地表水和未经处理 但未被污染的水，如泉水、安全的井水和得到保护钻孔水。在城市地区，水资 源可以是公共取水处，或取水距离不超过2 0 0 米的储水管。在农村地区，安全的 水的定义意味着家庭成员不必为取水而每天花费过多的时间。足够数量安全的 水是指能够满足新陈代谢、卫生和家庭需要的量，通常为每人每天2 0 升。水是 生命之源。特别是饮用水安全，已成为政府、社会、公众日益关注的焦点。没 有安全的饮用水，就没有健康的生命，更没有和谐的小康社会和社会主义新农 村。 根据我国情况，农村饮水大致可以分为三个层次：一是饮水解困，解决有 水喝的问题；二是饮水安全，解决水量、水质问题，饮用清洁水：三是普及自 来水，不仅解决有水可饮，而且要饮用安全、卫生、方便。 我国制定的农村饮用水安全卫生评价指标体系将农村饮用水安全分为安全 和基本安全两个档次，有水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。四项 指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值，就不能定为饮用水安全或基本 安全。 水质：符合国家生活饮用水卫生标准要求的为安全；符合农村实施 准则要求的为基本安全。低于农村实施 准则要求的为不安全。目前，我国对于农村饮用水不安全主要从 氟超标、砷超标、苦咸水、污染水等几个方面来判断。 水量：每人每天可获得的水量不低于4 0 6 0 升的为安全，不低于2 0 4 0 升的 为基本安全。常年水量不足的，属于农村饮用水不安全。在我国，根据气候特 点、地形、水资源条件和生活习惯，将全国划分为5 个类型区，不同地区的安全 饮用水量标准有所不同。安全饮用水水量标准从一区到五区分别是每人每天4 0 、 4 5 、5 0 、5 5 、6 0 升。基本安全饮用水量标准从一区到五区分别是每人每天2 0 、 2 5 、3 0 、3 5 、4 0 升。 方便程度：人力取水往返时间不超过1 0 分钟的为安全，取水往返时间不超 过2 0 分钟的为基本安全。多数居民需要远距离挑水或拉水，人力取水往返时间 超过2 0 分钟，大体相当于水平距离8 0 0 米，或垂直高差8 0 米的情况，即可认为用 水方便程度低。 保证率：供水保证率不低于9 5 为安全，不低于9 0 的为基本安全。 表2 1 农村饮用水安全评价指标表 项目水质水量方便程度保证率 达到国家生活饮用水卫不低于4 0 一6 0供水到户或人力取水往返不低于9 5 安全 生标准要求升日时间不超过1 0 分钟 达到农村实施( 生活饮 不低于2 0 - 4 0人力取水往返时间不超过不低于9 0 基本安全用水卫生标准) 准则要 求 升日2 0 分钟 资料来源：农村饮水安全农民读本，国家发展和改革委员会，水利部，卫生部编，中国水利 水电出版社。 2 2 农村饮水安全的公共产品理论综述 2 2 1 公共产品理论简述 公共产品理论是2 0 世纪以来创建和发展起来的，它极大地丰富了现代经济 学说。由于政府财政职能的一个重要的方面是为社会提供公共产品和公共服务， 所以公共产品理论也就成为关于政府财政职能大小的基础理论。在现代市场经 济中，政府发挥其职能作用应当遵循这样一条准则：凡是市场( 个人或企业) 能够做好的事情，就应让市场去做，政府主要做那些市场做不了或做不好事情。 因此，从一个国家的经济运行过程看，既不是由政府决定一切，也不是由市场 决定一切，而是由政府和市场共同行动决定着社会经济运行的全过程。所以， 自公共产品理论产生以来，经济学家们就十分重视公共产品和公共服务问题的 研究，这不仅是因为公共产品和公共服务是市场失灵的领域，而且市场经济条 件下政府职能所涉及的许多问题，都与公共产品和公共服务有关。就此而言， 公共产品理论是对政府职能认识的深化。 1 、公共产品的定义 公共支出应为社会提供公共产品，这一点是得到普遍公认的。因此，作为 一种理想的公共支出对象，有必要将关于公共产品的理论首先加以介绍。我 们把由市场供给用来满足个别人需求的产品和服务定义为私人产品，把由以政 府公共部门供给用来满足社会公共需求的产品和服务称之为公共产品，这是对 公共产品定义最普遍的一种。 2 、公共产品的特征 纯粹的公共产品应具有两个基本特征： ( 1 ) 非排除性( n o n e x c l u d a b i l i t y ) 。对于私人产品来说，例如一件衣服或一 只面包，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费 这种产品，这就是排除性；而公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效 用在不同消费者之间不能分割。这样，将不为公共产品付费的个人排除在上， 或者在技术上不可能，或者成本高昂到不可接受。 ( 2 ) 非竞争性( n o n r i v a l n e s s ) 。对一般私人产品来说，一个人消费了这一产 1 品，别人就无法再消费了；公共产品则不同，公共产品一旦提供出来，任何消 费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整处社会的利 益。非竞争性包含两方面的含义： 第一，边际生产成本为零。这里所说的边际成本，是指增加一个消费者对 供给者带来的边际成本，而非微观经济学中经常分析的产品增加导致的边际成 本。在公共产品的情况下，消费者增加和产量增加导致的边际生产成本并不一 致。例如，海上灯塔是较典型的公共产品，增加一艘船经过邻近海域得到指引 并不需追回任何生产成本，但若再造一座灯塔，则边际生产成本显然并不为零。 我们讨论公共产品非竞争性时强调的是消费者增加带来的边际生产成本。 第二，边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费 数量和质量，这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。 具有非竞争性的产品的例子有：不拥挤的桥梁、非满载的火车车厢、未饱 和运转的计算机等。这种消费的非竞争性同样来自于产品的不可分性。增加一 个消费者时，在这类产品还未达到充分消费时，则不用增加生产的可变成本， 亦不会影响其他消费者的消费。然而，一种产品在消费上具有非竞争性，并不 保证它有非排除性。例如，火车与桥梁都具有非竞争性的产品，但只需增加一 个简单的设备，如通过的门，3 它们就都具有排除性了。 公共所有的资源是一种具有非排除性的产品，但它们在消费上具有竞争性。 例如公共草原，当一个人在某块草地上放牧，必然与这块草地的别的所有者发 生竞争关系。因此，公共所有的资源不是纯粹的公共产品。 国防是最典型的公共产品的例子。只要国家建立了防务体系，就几乎不可 能排除任何居住在国境内的人不受该体系的保护，即使是罪犯也是如此；另外， 多一个婴儿降生或多一个移民也不会增加一国的国防费用或妨碍其他人享受该 体系的保护。公共产品不仅具有非排他性，而且具有排拒绝性。一个公民居住 在国家内，不管他愿意与否，他都得接受国防保护，而不能把自己所得到的那 一份国防保护出售给别人。 纯粹的公共产品必然同时满足以上两个基本特征，考虑到非竞争性的两个 方面，事实上是三个特征。有些学者在阐述公共产品的非竞争性时，只考虑到 其边际生产成本为零，而忽略了边际拥挤成本也应为零，其暗含的意义是这两 个条件必须同时满足。事实上，消费者增加带给供给方的生产成本为零并不足 以说明其边际社会成本为零。比如公路或桥梁，对于生产者来说，只要不到必 须拓宽的程度，增加一个消费者并不会增加他的生产成本；但从消费者的角度 看，因为消费者一般是不喜欢拥挤的，拥挤对他们来说就是一种成本。虽然在 一定的消费量以下，并不存在任何拥挤现象，可以认为拥挤成本为零，可是当 消费者的人数增加加到一定程度，拥挤就会被明显地感受到了，而且这种拥挤 成本必然随着消费者人数的增加而不断增加。 萨缪尔森将纯粹的公共产品与纯粹的私人产品的区别用数学公式更严格地 表述如下： ( 1 ) 对于私人产品来说， 打 x ：y x l t m l 即某一商品的总量( x ) 等于每一个消费者所拥有或消费的该商品数量( x i ) 的总和，这意味着私人产品是能在消费者之间分割的。 ( 2 ) 对于公共产品来说， x = 勋 这就是说，对于任何一个消费者来说，他为了消费而实际可支配的公共产 品的数量( x i ) 就是该公共产品的总量( x ) ，这意味着公共产品在消费者之间 是不能分割的。 3 、判别公共产品的步骤 要辨别一种物品是否是公共产品，可以分以下的步骤： 首先看该产品在消费中是否具有非竞争性，如有竞争性，那么该产品肯定 不是纯粹的公共产品。再进一步分析，若它具有非排除性，则该产品可能是一 种需要限制使用的公共所有的资源。 若该产品有非竞争性，且具有非排除性，则该物品必然为公共产品。若从 技术上看，它具有排除性，这时就要进一步分析，该产品在排他时成本是否高， 如果排他性成本很高，该产品亦为公共产品；若排他的成本较低，则该产品属 于排他性但非竞争性产品。例如电影院、足球场、不拥挤的路与桥等。对于这 类产品或劳务，可让市场经营，当政府有必要采取补贴或直接提供的方法进行 一定程度的干预。 如果该产品没有非竞争性，又没有非排除性，即该产品是能够排他的，则 该产品必是纯粹私人产品。 如果一种产品是纯粹的公共产品，则它应由政府公共部门来提供，市场机 制在产品的提供是要失灵的。如果一种产品是纯粹的私人产品，则它有可能由 市场机制来实现供求平衡。以上步骤可以由图表示2 一l 表示。 该产品属于排他性 非竞争性产品 图2 1 判别公共产品的步骤图 资料来源：公共经济学，樊勇明，杜莉编著，复旦大学出版社。 根据以上步骤的识别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的产品：( 1 ) 同时具有非排他性和非竞争性的纯公共产品；( 2 ) 同时具有排他性与竞争性的 纯私人产品；( 3 ) 具有非排他性与竞争性的公共资源；( 4 ) 具有排他性与竞争 性的准公共产品。这四种产品的具体例子可见图2 2 。 增加消费者的边际成本 图2 - 2 不同类型的社会产品图 品 资料来源；公共经济学，樊勇明，杜莉编著，复旦大学出版社。 4 、私人部门提供公共产品的无效率问题 竞争性的市场不可能达到公共产品的帕累托最优产量。一方面，由于具有 非排除性，每个人都相信他付费与否都可以享受公共产品的好处，那么，他就 不会有自愿付费的动机，而倾向于成为“免费搭乘者 ( f r e er i d e r ) ，从而公共 产品的投资无法收回，私人企业自然不会提供这类产品。这种现象事实上是大 卫休谟( d a v i dh u m e ) 早在1 7 4 0 年提出过的所谓“公共的悲剧 ( p u b l i c t r a g e d y ) 。 “公共的悲剧”形容的是这样的一种情况：在一个经济社会中，如果有公 共产品或劳务存在，“免费搭车者 的出现就不可避免，但如果所有公共产品的 社会成员都成为免费搭车者，最后的结果则是没有一个能享受到公共产品或劳 务的好处。中国的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃 的 故事，其实就是用于形容免费搭车这样的“公共的悲剧 的。另一方面，公共 产品的边际成本为零，按照帕累托最优所要求的边际成本定价的原则，这些产 品必须免费提供，这也是私人企业必然难以接受的。 i i 公共产品往往是增进社会的福利所不可或缺的，因此需要公共经济部门的 介入，用税收手段来集资，提供这些产品。几乎没有人对公共部门是否应提供 最低限度的公共服务。从某种意义上说，正是由于对公共产品的需要才导致了 政府的产生。 2 2 2 农村饮水安全工程的公共产品属性 通过上面的模型分析，我们知道农村饮水安全工程既有公益性，也有一定 的经营性，属于准公益性工程。为什么说农村饮水安全工程具有一定的公益性 呢? 第一，农村饮水安全工程可使老百姓喝上卫生干净的饮用水，避免各种水质 性疾病，属农村公共卫生体系的重要组成；第二，农村饮水安全工程可改善农 村村民生存状况，有利于解放农村劳动力，促进社会和谐，属政府公共服务的 重要组成；第三，农村饮水安全工程属农村水利基础设施，是社会主义新农村 建设的重要组成，有利于缩小城乡差距。那又为什么说农村饮水安全工程又具 有一定的经营性呢? 第一，在一些条件较好的乡镇，如花桥镇、泗洲镇和银城 镇等，工程管理单位( 自来水公司) 可完全实现自收自支，有较好的收益；第 二，在无法完全实现自收自支的乡镇，如龙头山乡、李宅乡和万村乡等，工程 管理单位( 自来水公司) 也应当参照企业经营管理方式进行运营，合理的水价 是保证农村饮水工程良性运行的关键，成本补偿+ 合理的利润。因此，我们说 农村饮水安全工程属于准公益性工程。 根据公共经济学经典阐述，所谓农村公共产品是指农村地区农民都可以参 与共享的产品，它是相对于农民“私人产品 而言的具有非竞争性和非排他性 的产品。农村公共产品对于加快农村经济发展，提高农民生活质量以及打破城 乡差距具有着划时代的意义。农村公共产品不但具有公共产品的普通属性，还 具有其特殊属性，即受益范围局限性和高成本运行并存。中国大多数乡镇，特 别是自然村，村落的松散、人口分布的不均衡且密度低，使得农村公共产品较 之城市公共产品的受益范围相对狭窄，利用效率相对较低，建设成本和日常运 行成本远高于城市。但是，时代在发展，2 1 世纪的农村再也不能和过去一样， 社会主义新农村的号角已经吹响，必需大力发展农村公共产品，当然包括重要 的农村饮水工程。所以说，农村公共产品对农村经济的发展、农民生活水平的 提高和破除城乡差距有着举足轻重的作用。农村公共产品的供给作为地方政府 管理的重要组成部分，农村饮水安全工程就更需要政府的大力扶持。 本人认为：满足农村居民、企事业单位的日常用水需要，保障饮水安全、 企事业单位的正常工作和生产是农村饮水安全的主要任务。安全可靠的饮用水 直接关系农民群众的身心健康和生活质量，关系到新农村建设、构建和谐社会 和建设小康社会宏伟目标的实现。中国农村发展的历史和现状表明，供水条件 好的农村，经济发展较快，农民相对富裕，生活质量较高；供水条件差的农村， 儡 尤其饮水困难和饮水不安全的地方，供水问题严重影响着群众的生产生活及身 体健康，成为阻碍经济社会发展的制约因素。农村饮水安全工程一方面具有很 大的公益性或公共性( 具有公共产品基本特征) ，但另一方面，农村村民饮水又 作为家庭行为的一部分，具有自给自足小农经济特点，而且在一个乡镇如具有 两个供水主体时，其水价就形成竞争性。因此，本人认为农村饮水安全工程可 以界定为准公共产品。从政府管理的角度说，保障农民基本生存条件和身体健 康的农村饮水安全工程是一个准公益性或准公共性工程，是农村公共基础设施 和公共卫生体系的重要组成部分，需要公共财政给予大力倾斜。 2 3 农村饮水的公共安全理论综述 2 3 1 公共安全理论简述 2 1 世纪刚刚开始，世界各国天灾人祸频发。世界上受自然灾害影响最为严 重的国家之一就是中国，2 0 0 3 年的波及全球的风险事件s a r s ，山西煤矿安全 事件的屡屡发生，2 0 0 8 年的冰冻灾害和地震灾害，2 0 0 9 年的甲型h 1 n l 流感和 饮水安全问题频频出现，使得人们不得不重视公共安全管理问题。根据突发公 共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：( 1 ) 自然 灾害；( 2 ) 事故灾难；( 3 ) 公共卫生；( 4 ) 社会安全。按照其性质、严重程度、 可控性和影响范围等因素，一般分为4 级：i 级( 特别重大) 、级( 重大) 、级 ( 较大) 和级( 一般) 。 公共安全是中国政府和普通百姓都特别关注的十分重要的社会问题。公共 安全同样也是和谐发展和共同进步的必要条件。在建设和谐社会和新农村的过 程中，都需要高度重视公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，和谐 社会和新农村的目标就无法实现，农民的生存与生活就无法想象。因而维护公 共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事，是国家治国安邦的重要职 能，是加强公共管理、建设强大国家的一项系统工程。我们正在建设和谐社会， 从政府管理的角度来说，公共安全是政府公共产品的一项内容，政府如何确保 对人民提供公共安全的产品，成为政府的主要工作内容。本人简要的介绍一下 公共安全理论： l 、公共安全的定义 如何给公共安全下一个准确的定义，显得尤为重要。什么叫公共安全呢? 其实公共安全由两个词构成，一个是公共，一个是安全。在现代社会中，我们 对公共安全有两种概念：一方面是传统的灾害，另一方面是非传统的灾害。在 传统灾害上，我们大家比较熟悉的，打比方说2 0 0 8 年汶川大地震以及春节时的 南方大雪灾，这是自然灾害。除了自然灾害，还有一些瘟疫等等方面，这是传 统的灾害。但是，有些非传统的灾害，随着社会人类文明的发展，社会的发展 等等方面，这些非传统的灾害已经暴露出来。打比方说恐怖主义、现在的传染 病( 2 0 0 9 年甲型h 1 n 1 流感) 等等。 公共安全是由政府及社会提供的预防各种重大事件、事故和灾害的发生、 保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基础保障，是政府加强社 会管理和公共服务的重要内容，是全面建设小康社会的基础。在我们国家，公 共安全根据国务院的总体预计预案，有四大分类，这四大分类第一个是自然灾 害，第二个是和我们经济社会活动有关的一些事故灾难，第三个和我们的生命 健康有关的突发公共卫生事件，第四和我们的社会、经济有关的一些突发社会 事件等等方面。这是有中国特色的公共安全定义。 2 公共安全管理的内涵 公共安全的内涵是什么呢? 公共安全是人们正常的生活和生产秩序状态， 公共安全管理是对这种秩序状态的维护与保持，对打乱该秩序状态的各类事件 的应对，以及对事件后果的消除、对秩序状态的恢复的全过程。 公共安全管理在不同的国家，叫法也各有迥异。公共安全管理在新西兰被 称为“民防”( c i v i ld e f e n s e ) 或“民防紧急事态管理”( c i v i ld e f e n s em a n a g e m e n t ) ， 在美国和澳大利亚，公共安全管理被称为“紧急事态管理”( e m e r g e n c y m a n a g e m e n t ) 。美国将紧急事态管理的活动、政策和项目分为4 个功能区：减 除、准备、应对和恢复，这就是紧急事态管理的生命周期理论或四个阶段理论。 澳大利亚也用四个阶段将紧急事态管理分为预防减除、准备、应对和恢复， 简称为“p p r r ”。从具体内容上讲，与美国的概念没有什么区别。因此多数西方 国家又把四个阶段简称为“p p r r ”或“m p r r ”。虽然称谓与我国的“公共安全管 理”不同，但内涵相同，只是管理机构的组织和名称有所区别心1 。 ( 1 ) 公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、 娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序1 。 ( 2 ) 公共安全管理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保 障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总 和利。 3 、公共安全事故的特征 影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂，危害程度各有差异，但这些事 件是有一些共同的特征。综合专家的研究成果，可作如下概括：( 1 ) 发生的突然 性：( 2 ) 危害的灾难性；( 3 ) 范围的广泛性；( 4 ) 影响的关联性；( 5 ) 原因的 复杂性；( 6 ) 演变的隐蔽性哺1 。 2 3 2 德兴市农村饮水问题存在的公共安全风险 德国著名社会学家乌尔里希贝克最初提出了风险社会的概念，其主要特征 在于：人类面临着威胁其生存的、由社会所制造的风险。随着社会主义新农村 建设的加快，农村人1 2 的迅速增长，与此同时，农村所面临的风险也越来越多、 越来越复杂，中国农村也已经进入风险社会。 1 、德兴市农村饮水存在的公共安全风险a 众所周知，农村饮水安全工程的目的是为了让老百姓喝上卫生干净的饮用 水，避免各种水质性疾病，属农村公共卫生体系的重要组成，因此德兴市农村 饮水确实存在公共安全风险： 判定饮水不安全由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。四项指 标中只要有一项低于安全最低值，就定为饮用水不安全。水质：符合农村实 施( 生活饮用水卫生标准) 准则要求的为基本安全。水量：每人天天可获得 的水量不低于4 0 升。方便程度：供水到户或人力取水往返时间不超过2 0 分钟。 保证率：供水水源保证率不低于9 0 。 ( 1 ) 水质超标的问题。德兴市境内的矿产资源丰富，工矿企业比较发达， 德兴铜矿位于乐安河干流，异v c 钠厂及活性炭厂等企业生产废水，造成我市 新岗山、海口、泗洲、香屯乐安河主流水体铅、铜的污染严重。由于历史原因， 洎水河上游怀玉山及大茅山造纸厂、怀玉活性炭厂、大茅山铜矿、富家坞铜矿、 大茅山金矿、银山铅锌矿、大茅山化工厂、江西有色冶炼厂造成洎水河中的水 挥发酚，酸性废水以及砷、铝、镉及酸等严重超标，主要分布在花桥、银城等 地；其它支流主要是使用农药敌敌畏、乐果、化肥尿素、复合肥、碳铵、杀虫 剂等农药产生的水体污染。由于地表河流的水质受到了较重污染，特别是地表 水和浅层地下水污染严重，成为疾病发生和传播的主要媒介体，水质超标问题 非常严重，饮用水里有重金属，每年都有很多人因此得“癌症 ，对老百姓的生 命健康有重大威胁，对公共安全造成了极大的风险。 ( 2 ) 水量不足、保证率低、用水不方便问题。水源保证率、生活用水量和 用水方便程度达不到标准的，主要发布在我市的李宅( 李宅水) 、黄柏尚和、胡 家、井坑( 建节水) 等地。全市水量不足、水源保证率不达标2 1 6 8 2 人、用水不 方便的人数为5 1 6 6 人，分布我市李宅、黄柏、万村等乡镇，水量不足、保证率 低、取水不便问题主要因降水时空分布不均、居住环境条件差、无供水设施或 设施简陋造成。由于存在水量不足、保证率低、用水不方便问题，它们一样对 老百姓的生产和生活影响很大，对公共安全也造成了风险。 2 、德兴市农村饮水公共安全风险管理原则 德兴市农村饮水安全工作应该将供水应急处理与常规防范结为一体，形成 一个有条不紊、权责分明的风险管理机制。 ( 1 ) 以人为本的原则。把维护德兴广大农民群众的根本利益、保障农民群 众生命财产安全作为处置突发公共事件的首要任务，最大限度地减少农村饮水 安全突发公共事件对农民群众造成的威胁和危害。 ( 2 ) 预防为主的原则。把应对突发农村供水公共事件落实在日常管理之中， 加强基础工作，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，将预防与应急 处置有机结合起来，防止和减少重大突发公共事件的发生。 ( 3 ) 属地管理的原则。条块结合，以块为主，由德兴市政府统一指挥协调 农村饮水安全突发公共事件工作。建立上饶地区、德兴市两级突发公共事件指 挥平台，形成上饶地区、德兴市、乡镇三级管理体系，实现“分级管理、按级负 责、