（公共管理专业论文）欠发达地区农村最低生活保障研究——以江西省南康市为例.pdf

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名 杉l 匕 f 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版或纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院校资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者繇多，易 聊躲硒每垆 日期：枷年乙 月力日 论文题目：欠发达地区农村居民最低生活保障制度研究 专业： 硕士生： 指导教师： 一以江西省南康市为例 公共管理 黄宙 林毓铭教授 摘要 农村最低生活保障制度是政府对农村家庭人均收入低于最低生活保障标准 的贫困人口进行救助的一种社会保障制度，是我国农村社会发展和促进社会公平 的最后一道安全网。对欠发达地区的农村最低生活保障问题进行分析和研究具有 重要的意义。本文就农村最低生活保障制度的政策背景、意义和运作机制进行理 论分析，对该制度在发达地区和欠发达地区实施的情况进行比较，以江西省南康 市农村最低生活保障实施情况调研资料为基础，对欠发达地区农村居民最低生活 保障制度的建立与实施作深层次剖析，并针对在制度建立和执行过程中的具体困 难和问题，提出具备可操作性、针对性的改革建议。 本文通过对江西省南康市农村最低生活保障情况的调查发现，作为欠发达地 区的南康在实施农村最低生活保障方面主要存在资会匮乏、保障水平偏低、覆盖 面较窄、保障对象识别有待规范、基层工作力量薄弱和工作不规范等问题。针对 这些问题，本文提出：建立多渠道的最低生活保障资金筹集机制；落实与农村最 低生活保障相关配套政策；多渠道解决有劳动能力的最低生活保障农民就业问 题；规范农村最低生活保障的管理；加强机构队伍建设，充实基层工作力量等相 关对策建议。 关键词：欠发达地区农村最低生活保障 t i t l e ：s t u d yo nt h em i n i m u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mb e l o n g st or u r a l r e s i d e n t si nt h eu n d e r d e v e l o p e da r e a s b a s e do nt h e e m p i r i c a ls t u d yo fn a n k a n gi nj i a n g x ip r o v i n c e m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：h u a n gz h o u s u p e r v i s o r ：p r o f l i ny u m i n a b s t r a c t t h er u r a lm i n h n u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mi san e ws o c i a la i ds y s t e mt h a t g o v e r n m e n ts u p p l yr e l i e ft op o v e r t y - s t r i c k e np o p u l a t i o n sw h o s ef a m i l yp e rc a p i t a i n c o m e sa r el o w e rt h a nm i n i m u m l i “n gs t a n d a r d s i ti sa l s ot h el a s ts e c u r i t yn e to f t a r a ls o c i a ld e v e l o p m e n ta n do fp r o m o t i n gs o c i a lf a i ri nc h i n a t h i s p a p e ra n a l y s e s t h ep o l i c yb a c k g r o u n d ，m e a n i n g sa n do p e r a t i o n a ls y s t e mo ft h er u r a lm i n i m u m s u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e m ，c o m p a r et h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er u r a lm i n i m m n s u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mb o t hi nd e v e l o p e da n du n d e r - d e v e l o p e da r e a s ，m l a l y s e s d e e p l yt h ee s t a b l i s t u n e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h er u r a lm i n i m u ms u b s i s t e n c e g u a r a n t e es y s t e mi nu n d e rd e v e l o p e da r e a sb a s eo nt h ei n v e s t i g a t i o no nt h er u r a l l n i n i m m ns u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mi n n a n g k a n go fj i a n g x ip r o v i n c e ， a n d p r o v i d e sp r a c t i c a la n ds p e c i f i cs u g g e s t i o n so fs o l v i n gt h es p e c i f i cd i f f i c u l t i e sa n d p r o b l e m so r i g i n a t e df r o mt h ee s t a b l i s h m e n ta n di m p l e m e n t a t i o no ft h es y s t e m t h r o u g ht h ei n v e s t i g a t i o no ft h er u r a lm m i m ms u b s i s t e n c ei nn a n g k a n g ，t h e p a p e r d i s c o v e r st h e f o l l o w i n gp r o b l e m s ：l a c k o ff u n d s ，l o ws t a n d a r d ，n a r r o w c o v e r a g e ，n o n s c i e n t i f i ci d e n t i f y i n go fg u a r a n t e e dp e r s o n sa n dw e a km a n a g e m e n ti n b a s i cl e v e l ，e t c ，i na c c o r d a n t ew i t ht h ea b o v ep r o b l e m s ，t h e p a p e rp r o p o s e st h e f o l l o w i n gs u g g e s t i o n s ：b u i l d i n gt h e s y s t e m o fc o l l e c t i n gf u n d sf o rm i n i m u m s u b s i s t e n c eg u a r a n t e et h r o u g hm u l t i w a y s ；i m p l e m e n t i n gt h ep o l i c i e sm i m e dt ot h e m i n i m u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e m ；h e l p i n gt h eg u a r a n t e e dp e r s o n sw h oa r e c a p a b l eo f w o r k i n g t oo b t m ne m l p l o y m e n t s ；i n s t i t u t i o n a l i z i n gt h em a n a g e m e n to f t h e m i n i m u ms u b s i s t e n c e g u a r a n t e es y s t e m ；e n h a n c i n g t h e w o r k i n gt h r e e i nb a s i c l e v e l ，e t c 【k e y w o r d ：u n d e r - d e v e l o p m e n ta r e a s r u r a la r e a ，t h em i n i m u ms u b s i s t e n c e g u a r a n t e e 目录 第一章导论( 1 ) 第一节问题的提出( 1 ) 第二节研究文献综述( 2 ) 第三节主要概念的界定( 5 ) 第四节研究内容、研究方法与本文的创新( 7 ) 第二章农村最低生活保障制度的理论分析( 9 ) 第一节建立农村最低生活保障制度的必要性分析( 9 ) 第二节建立农村最低生活保障制度的可行性分析( 1 0 ) 第三节农村最低生活保障制度的发展路径( 1 1 ) 第三章发达地区与欠发达地区农村最低生活保障制度实践的比较分析( 1 4 ) 第一节我国农村居民最低生活保障制度的建立过程( 1 4 ) 第二节发达地区与欠发达地区农村最低社会保障差异比较( 1 6 ) 第四章江西省南康市构建农村最低生活保障制度的情况调查( 1 9 ) 第一节南康市的基本状况o od oo ooo m ( 1 9 ) 第二节南康市农村最低生活保障制度的建立过程( 1 9 ) 第三节南康市农村最低生活保障的基本状况及其特点( 2 0 ) 第四节南康市在实施农村最低生活保障制度中的配套措施( 2 2 ) 第五节江西南康市农村最低生活保障存在的主要问题( 2 3 ) 第五章完善江西省南康农村最低生活保障制度的对策建议( 2 6 ) 第一节建立多渠道的最低生活保障资金筹集机制( 2 6 ) 第二节落实与农村最低生活保障相关配套政策( 2 7 ) 第三节多渠道解决有劳动能力的最低生活保障农民就业问题( 2 8 ) 第四节规范农村最低生活保障的管理( 2 9 ) 第五节加强机构队伍建设，充实基层工作力量( 3 0 ) 结语 odo “”“00og ( 3 1 ) 参考文献0 0oooob qoo ( 3 3 ) 附勇乇一”一o o0 00 0 ( 3 5 ) 附录一对南康农村低保相关工作人员的访谈案例( 3 5 ) 附录二国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知( 4 0 ) 附录三南康市农村村民最低生活保障制度实施方案( 4 4 ) 后。记( 4 7 ) 第一章导论 第一节问题的提出 中共“十七”大将民生问题列为社会发展的重中之重，作为我国农村社会发 展安全网之一的农村最低生活保障( 下文简称“低保 ) 制度，被列为社会主义 新农村建设的重要内容。国务院总理温家宝在2 0 0 8 年政府工作报告中指出：要 建立和完善覆盖城乡的社会保障体系。目前，我国农村社会保障主要包括社会救 助、社会保险( 主要包括农民养老保险、农村新型合作医疗保险) 和社会福利( 全 国发展极不平衡) 三个方面。在农村，社会救助主要由农村五保制度、救灾救济 制度和农村最低生活保障制度组成。农村居民的最低生活保障是指政府对农业人 口家庭人均收入低于当地农村居民最低生活标准的农村贫困人口，按最低生活保 障标准实行差额补助的一种社会救济制度。最低生活保障制度是目前世界上绝大 多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助 制度，我国农村最低生活保障制度是对农村居民实施的最基本的社会公平，是农 村社会保障安全网中的最后一道防线。 至2 0 0 7 年底，我国已基本在全国范围内建立了农村最低生活保障制度，尤 其是在经济发达地区，农村最低生活保障制度取得丰硕成果，并在初步探索建立 城乡一体化的最低生活保障制度。而在经济欠发达地区，由于其经济发展实力与 发达地区存在明显差异，这些地区推行农村最低生活保障制度存在许多困难和问 题。在经济欠发达地区如何建立农村最低生活保障制度是一个值得认真关注的问 题。 本文将就农村最低生活保障制度的政策背景、意义和运作机制进行理论分 析，对比该项制度在发达地区和欠发达地区的执行的现状，并结合在江西省南康 市的实地调研材料，对该项制度在欠发达地区的执行效果进行评估，找出存在的 难点，提出若干对策和建议。 第二节研究文献综述 一、关于社会公平与农村最低生活保障制度的研究 在西方经济学中，公平与公正难以区分，萨缪尔逊在其著名的经济学一 书中，将公平与公正混同在一起。在一般意义上说，公平包括公正与平等，公平 作为一种价值判断标准，是客观公正性与主观认同性的统一，具有多维度和多层 次性。从政治学上而言，公平指的是权益与义务、行为与报应之间的对称；从道 德伦理上说，公平要求每个人都拥有平等的生存、发展权利和机会；从经济学的 角度评价公平，包括制度公平、市场公平和补偿公平三个层次。 罗尔斯提出了公正原则，第一个原则( 自由原则) ，就是每个人都有平等权 利来享受最广泛的基本自由，并与其他所享受的类似的自由保持一致；第二个原 则( 差别原则) ，社会和经济的各种不平等以如下方式得到解决，即为社会中处于 最不利地位的人们最大可能的利益，同时确保公平的机会平等。公平包括横向公 平和纵向公平，横向公平即对同等经济地位的人实行同等待遇，它要提供最低标 准这一底线，保证平等的机会与机会均等；纵向公平即指对不同地位的人实行差 别待遇，也指富人向穷人的收入或消费再分配。在市场机制内，市场失灵或社会 保障制度之外的制度与政策造成的不公平，包括社会地位、行业差距、就业机会、 教育或培训机会、创收机会、身份问题等要素的不平等。这些不公平最后会直接 造成收入的不平等与社会保障享有资源的不平等，它要通过政府干预和社会保障 进行较为公平的二次分配来消减贫富差距，为人们提供最基本的生活保障。 农村社会保障不单纯属于经济范畴，实际上也属于政治范畴。因为，对农 村居民实施基本保障是宪法和法律赋予每个公民的权利。中华人民共和国宪法 明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有 从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会 保险、社会救济和医疗卫生事业。 这里所说的“公民 ，是针对全民的，而非仅 指城市居民。而农民，特别是处于贫困状态的农民能否得到基本的生活保障，是 关系到国家能否稳定的重要因素。 社会保障与社会公平密切相关。改革开放初期，我国经济发展遵循的是“效 郑功成农民社会保障的误区与政策取向中国社会保障，2 0 0 3 ，9 ：2 0 2 3 2 率优先，兼顾公平”的原则，在当时的历史条件下，它有利于激励人民创造更多 的物资财富，为建立更加公平美好的社会提供丰厚的物资基础。当前，我国经济 已经以让世界震惊的速度连年增长，经济总量已达到相当程度，也面临着老龄化、 社会保障缺失和贫富差距急剧拉大的社会问题，如果还坚持以牺牲社会公正来换 取发展思路，社会差距就会越来越大，并造成社会的越来越不公平，这不利于社 会的健康、可持续的发展。当社会发展到一定阶段，要靠实现社会公平来推动社 会发展。解决社会公平问题，应考虑从制定和完善社会保障制度入手，并配以其 他社会政策。 社会保障应是法定的基本保障，所有公民都应纳入社会保障体系。社会保障 是通过一系列制度安排和设计，将社会资源与财富做适当再分配，以满足需求， 特别是满足在社会上居于弱势地位者的需求，这样可以在经济收入上调和不公平 现象，达到社会公平的目的。但目前，我国的二元经济社会结构决定了我国社会 保障制度呈现城乡二元化的特征，表现在城乡各有不同的制度和标准，城乡之间 社会保障水平相差巨大，农村社会保障制度的建设和发展严重滞后，社会保障覆 盖面难以扩大，社会保障分配明显倾向于城市。城乡居民社会保障权的不平等使 部分农民难以摆脱贫苦状态。可以说，中国目前的社会保障制度还没有完全起到 保护弱势阶层和贫困阶层的作用。 乱 从公共产品和公共财政角度看，农村社会保障是纳税人需要国家提供的一种 公共服务( 公共产品) ，具有消费上的非竞争性和非排他性，因此必须由政府承 担起供给的责任，由公共财政提供财力的支持。公共财政具有资源配置、收入分 配的职能，而社会保障具有稳定社会秩序、维护社会公平的功能，社会保障制度 的财政政策意义表现在其作为一种收入再分配的工具，通过“税收一转移支付 的方式，在一定程度上解决贫富分配的差距问题。加大公共财政对农村社会保障 的扶持力度，有助于消除城乡二元结构，构建公平统一的社会保障体系，让农民 真正享受“国民待遇”。 二关于建立农村最低生活保障制度的研究 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农 村贫困人口而建立的一种社会救济制度，它是现代国家保护公民基本权利的重要 制度，体现了最底线的社会公平。目前，在我国农村，尤其是欠发达农村地区推 行最低生活保障制度面临重重困难，既有国家和地方财政资源的约束，也有保障 形式和政策实施方式的局限。 第一种观点认为，能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在 于资金的筹措。郭海清认为资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后 的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措，中国城 市居民的最低生活保障制度之所以能够普遍建立起来，关键就在于政府的全力支 持，并在资金上给予保证。但是这种主要靠政府、靠各级财政筹措资金的办法， 在经济条件尚好的地方才有可能维持，在经济欠发达地区靠各级财政筹措资金难 度相当大，这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。有鉴于此他认为 目前解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立最低生活保障专项基 厶 立。 第二种观点认为，针对农村居民的分层，在最低生活保障给付待遇应制定相 应的标准。范利祥认为在“保障待遇”上，农村低保标准应由县级市、区民政部 门会同农村工作、财政、统计、物价等部f - j 铝u 定，每年由民政部门提出保底指导 标准。对于同一地区的低保对象，还应“根据实际情况，给予了不同待遇”。如 把低保农民分为“失地农民”和“非失地农民”，给予不同的低保资金。土地实 际上一直承担着广大农民的社会保障功能。拥有土地的农民在土地上尚有一定的 收入，而失去土地后，也就失去了一项重要的生活来源。所以对两者的低保资金 也要制定不同的标准圆。 第三种观点认为，关于农村最低生活保障制度在其政策过程中存在的一个主 要问题是制度层面的缺陷、观念层面的落后和资源层面的匮乏。制度层面的缺陷 表现在对最低生活保障对象的认定上缺乏准确性和科学性、缺乏响应的配套制 度、最低生活保障管理落后、农村最低生活保障无法可依等。观念层面的滞后主 要指目前政府及各相关方面对社会保障制度重要性的认识尚未达到应有的高度。 资源层面的不足是指国家财政投入和转移支付严重不足。 在全国建立农村最低生活保障制度，是践行“三个代表 重要思想、落实科 学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的 。郭海清建立农村居民最低生活保障制度的最大难点与解决办法经济师2 0 0 4 ，i ：1 3 - 1 5 回范利祥让”低保”农民有尊严地活着中国改革2 0 0 4 ，i i ：3 1 3 3 刘伯龙当代中国农村公共政策研究复旦大学出版社2 0 0 5 2 3 8 2 4 2 重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。上述学术观点对建立 农村最低生活保障制度的重要性达成了一致认识。如何从各地农村经济社会发展 水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。同时做到制度完善、 程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。要实行动态管理，做 到保障对象有进有出，补助水平有升有降。学者们有各自不同的见解与方略。建 立农村最低生活保障制度与要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政 策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自 立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富，这才是建立 这一制度的关键。 第三节主要概念的界定 绣 为了使研究能够顺利进行，需要对研究中涉及的主要概念做出解释并界定其 外延。本文的研究主要涉及三个基本概念：欠发达地区、社会救助制度和最低生 活保障制度。 一欠发达地区 欠发达地区是指那些因受历史、区位、资源、观念等条件的限制和不平衡发 展战略的影响，在经济、社会发展水平和经济实力方面相对落后，与发达地区存 在明显差距的地区。欠发达地区是一个相对的概念，就全国而言，我国存在欠发 达省、自治区；各省、区内各地因发展的不平衡，造成发达省区内也同样存在欠 发达市县，欠发达省区也有发达市县。欠发达地区是一个动态的概念，随着改革 的深化、社会的发展与制度的创新，在社会经济发展进程中，地区间的发展程度 会产生变化。欠发达地区的确认不是终身制，而是动态的。欠发达地区的确认以 定量化为主，可参照世界银行通用做法确定的分类标准，即人均g d p 在全国平均 数的7 5 以下为欠发达地区。照此标准，2 0 0 7 年本文的实证案例所涉的江西省属 于欠发达省份。南康市( 县级市) 位于江西南部，是革命老区，全市6 7 万人口 中，农村人口占8 3 以上。2 0 0 6 年农民人均纯收入2 5 0 0 元，全省的平均水平是 3 5 0 0 元。南康是江西省较为典型的欠发达地区。 二、社会救助制度 5 社会救助也经常被称为社会救济，但通常来说，救济是一种消极的救贫济穷 措施，基于一种同情和慈善的心理，对贫困者行善施舍，多表现为暂时性的救济 措施；而救助则更多反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府的责任而采取的 长期性的救助。社会救助是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收 入的公民给予特殊救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障制度。社会救助 主要是对社会成员提供最低生活保障，其目标是扶危济贫，救助社会弱势群体， 对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助体现了浓厚的人道主义思想，是 社会保障的最后一道防护线和安全网。农村社会救助包括最低生活保障、“五保 户”供养、灾民救助、特殊对象救助的和农村扶贫工作等。中国是农业大国，1 3 亿人口中近6 5 生活在农村。而我国的农村生产力水平相对落后，人口多、耕地 少，资源分布不平衡，导致相当部分农村长期处于贫困状态，农村贫困人口所占 比例较大。1 9 8 5 年，中国确定人均年纯收入2 0 0 元作为贫困线，此后根据物价 指数，逐年微调。贫困线之下，还设置了收入更低的绝对贫困线。2 0 0 8 年，中 国绝对贫困线标准为人均年纯收入7 8 5 元以下，低收入贫困线标准为人均年纯收 入在7 8 6 元一1 0 6 7 元之间。国务院扶贫办拟将贫困线提高到年收入1 3 0 0 元，按 此新标准计算，中国的贫困人口估计会在7 0 0 0 万到8 0 0 0 万之间。因此，农村 社会救助工作显得尤为重要。 三最低生活保障制度 我国的最低生活保障制度最早在城市开始实施。城市居民最低生活保障制 度，是指由政府出面，对城市中贫困居民，按照最低生活保障线标准给予基本生 活保障的制度。这是一项对收入低于最低生活保障线的贫困人口实行差额补助的 社会救助制度。制度实施的范围是县级以上的城市；制度实施的对象是实际生活 水平没有达到政府规定的最低生活保障标准的家庭和个人；保障行为的实施主体 是各级人民政府，保障的资金来源于各级政府的预算拨款。保障方式是对有一定 收入的保障对象的实际收入与最低收入标准的差额进行差额补贴，对没有收入的 保障对象按照最低收入标准发给社会救济金。目前，这- n 度已成为我国社会救 助制度中为重要的部分。 。翁仕友王毕强中国重划贫困线：新标准年收1 3 0 0 元经济观察报2 0 0 8 4 1 2 6 农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫 困人口按最低生活保障标准实行差额补助的制度。传统的救济方式一般不规范、 不统一，实施中具有很大的随意性，农村最低生活保障制度则是以科学的方法确 定保障线标准，使生活水平低于保障线的农民能够获得基本的物质需要，它扩大 了保障对象的覆盖面，提高了保障标准。一般农村最低生活救助对象确定为四类： 一是家庭成员均无劳动力或基本丧失劳动力的无劳( 力) 户；二是家庭主要成员 在劳动能力年龄段，但因严重残疾而丧失劳动能力，家庭保障确有困难者；三是 家庭成员虽在劳动能力年龄段，但因常年有病基本或大部分丧失劳动能力，家庭 保障确有困难者；四是家庭主要成员因灾因病死亡，其子女均不到劳动能力年龄， 生活特别困难者。相关审批程序是：凡符合保障条件的农户，由本人申请，村 民会议讨论，村委会上报，乡镇府审查，张榜公布，报请民政部门审批后实施。 实施农村最低生活保障制度所需要的资金，基本由各级财政分级负担，资金基本 筻 来源于中央下拨的救灾资金和地方本届财政自然灾害救济事业费。本着低标准起 步、逐步调整的原则，资金仅能保障救助对象最低层次的生活需要和仅能保障特 西 困户的基本需求。 第四节研究内容、研究方法与本文的创新 一、研究内容 本文共分四个部分，第一部分是导论，提出研究的背景和意义，研究的目的 和内容，研究的方法和区域，对国内外相关研究略做评述。第二部分是对农村最 低生活保障制度作出理论分析。第三部分是发达与欠发达地区农村最低生活保障 制度实践的比较分析。第四部分通过对南康市农村最低生活保障情况的实证调 查，找出欠发达地区推行农村最低生活保障面临的难点和问题，并提出完善欠发 达地区农村最低生活保障制度的改革建议。 二、研究方法 以实证调查为基础，借鉴国内外农村社会保障管理的理念，对农村最低生活 。张庆明2 0 0 5 ，中国经济喜中有忧竖盟c h i n a l 8 9 n e t ，2 0 0 6 4 3 7 保障制度进行理论分析，对该制度在发达地区和欠发达地区实施的效果进行比 较，应用公共管理和政策分析等理论，采取典型调查与面上研究相结合的研究方 法，针对南康市的实践经验，找出在欠发达地区推行农村最低生活保障制度的共 性与个性问题，并提出具备可操作性、针对性的改革建议。本文涉及全国发达地 区和欠发达地区的多个省市的农村最低生活保障制度的政策实践，但以欠发达地 区江西省南康市推行农村最低生活保障政策的实践为重点，得出研究结论。 三、本文的创新点 当前，学界对于欠发达地区农村最低生活保障制度问题的政策设计、政策问 题和对策有一定的研究，但结合某一典型欠发达地区农村的最低生活保障制度的 研究还不多和研究不够深入。本文将着重针对南康市的实践经验，找出在欠发达 地区推行农村最低生活保障制度的难点、共性与个性问题，从制度设计上找原因， 包括经费筹集与财政可持续支持、经费管理、家计调查、群众监督等问题的动态 性管理，实行“应保尽保 、“应退则退 的管理原则，并提出具备可操作性、针 对性的改革建议。 就失去保障。由于我们长期奉行城乡分治、重工轻农的政策和制度，使得广大农 民没有享受到国家提供的公共产品和服务。为贫困农民提供最低生活保障，是农 民作为公民应当享有的公平权利，也是政府应当承担的义务。按公共产品理论， 农村最低生活保障作为纯公共产品是公共财政必须全额支付的项目。我国宪法规 定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社 会获得帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医 疗卫生事业。党的十七大也提出要“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高 保障水平 ，这都是旨在维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。 二缓解社会风险，实现社会稳定的需要 目前，我国农村还有不少贫困人口，而且城乡居民收入差距还在不断拉大。 自1 9 9 6 年以来，我国农村居民人均收入的增长速度连续四年下降，从1 9 9 7 年至 2 0 0 0 年分别是9 、4 6 、4 3 、3 8 、2 1 ，虽然2 0 0 4 年农民增收超过5 ，出现 回升，但同期城镇居民增长收入却超过8 。社会差距不断扩大是影响社会稳定 的一大因素。我国农村收入分配的基尼系数持续上升，已经进入差距偏大阶段。 我国广大农村地区，除贫困人e l 外，还有许多灾民和孤老残幼需要及时扶持与救 济。如果这些人的基本生活问题得不到及时解决，就有可能成为农村社会一种不 稳定因素，对农村乃至全国稳定构成威胁。建立农村最低生活保障制度可以起到 化解社会不稳定的作用。最低生活保障就是通过再分配或转移支付的机制为农村 。丘运开2 0 0 6 年：财政收支平稳，财政改革目标如期完成财政部网站h t t p ：v n v w , m o f g o v c n 9 贫困者的基本生活提供保障，帮助他们摆脱贫困。如人民大学郑功成教授所说： “用1 0 0 多亿元财政资金换来2 6 0 0 多万农村特困人口的生存保障和农村社会稳 定，进而促进整个社会和谐”。 三改革和完善传统农村社会救济制度的需要 党的“十七”大报告指出：“基本养老、基本医疗、最低生活保障制度”是 我国建立城乡居民社会保障体系的重点，旨在解决农民“生有所靠、老有所养、 病有所依 的问题。最低生活保障制度是农村社会保障体系中最低层次的保障， 就是为解决农民“生有所靠”的问题。传统的社会救济制度是对农村“三无 人 员和因天灾人祸造成生活困难的农民家庭，以及其它需要救济的对象进行的定 期、定量救济和临时救济，存在着救助对象有限、标准太低、工作随意性大等缺 陷。目前，我国已初步建立的城市最低生活保障制度是对传统的城镇救助制度的 改革和创新，它克服了传统的城镇救助制度的缺陷，使社会救助制度开始向规范 化、制度化方向发展。同样，建立农村最低生活保障制度是对传统农村社会保障 制度的重大改革和完善，能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水 平，真正构筑起农村居民生活保障的最后防线。 第二节建立农村最低生活保障制度的可行性分析 建立农村最低生活保障制度，无论从经济基础、工作基础来看都是可行的。 一经济发展和财政收入增加，为建立农村居民最低生活保障制度提供了财 力支持 我国经济发展迅速，财政收入日益好转，2 0 0 7 年度全国财政收入5 1 3 0 4 亿 元，比去年同比增长3 1 ，2 0 0 6 年全国财政困难县的总数由2 0 0 2 年的7 9 1 个减 少到4 7 3 个。2 0 0 6 年公布的中央1 号文件中共中央国务院关于推进社会主 义新农村建设的若干意见强调，要“逐步建立农村社会保障制度 ，并特别提 出了“要积极探索建立农村最低生活保障制度”的要求。2 0 0 7 年，中央首次安 排补助资金3 0 亿元，以帮助财政困难地区实施农村最低生活保障制度。可以预 。郑功成科学发展与共享和谐 m 北京人民f f 版社2 0 0 6 1 2 3 1 2 4 丘运开2 0 0 6 年：财政收支平稳，财政改革目标如期完成财政部网站b ! l 乜；! 坚：盟：g 鲤：塑 l o 见，农村社会保障事业包括农村居民最低生活保障制度建设将得到更多的财力支 持。此外，与城市居民最低生活保障制度相比，农村居民最低生活保障制度较易 启动且花钱少。因为农民一般都有口粮，生活消费水平低。这样就降低了农村居 民最低生活保障工作的压力，也增强了该项制度的经济承受能力。 二城市最低生活保障的工作经验和有效办法，为建立农村居民最低生活保 障制度积累了经验 农村最低生活保障制度是对传统的社会救助工作的改革和完善，长期以来， 我国农村的社会救助工作随着经济的发展，救助面逐步扩大，救助标准不断提高， 摸索出一套有效办法，积累了丰富的经验。但是在操作上没有形成制度化。建立 农村居民最低生活保障制度就是在借鉴传统农村社会救助工作的基础上，使其迈 入制度化、规范化的轨道。 城市最低生活保障制度的建立，也为在农村建立该项制度提供了示范。城市 低保推行过程中的许多经验值得农村低保借鉴。城市低保制度贯彻遵循的是自下 而上、循序渐进、有点到面的路线，其主要改革进程是：1 9 9 3 年民政部开始在 上海试点城市低保工作；1 9 9 4 年开始在全国范围开展此项工作；1 9 9 7 年国务院 发出关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知；1 9 9 9 年国务院颁布 城市居民最低生活保障条例后，中央财政连年追加预算。农村低保户仿效城 市低保的发展路径，借鉴城市低保的成功经验，可以保证农村低保制度的稳步进 行。 第三节农村最低生活保障制度的发展路径 一农村最低生活保障的基金来源 农村最低生活保障基金是社会救济基金的重要组成部分。不同国家的社会救 助基金的来源各不相同，福利型国家( 如北欧国家) 比较强调国家责任，其社会 救助基金来源基本上由国家或政府通过一般税收承担责任；自保公助型国家( 如 西班牙) 的社会保障资金来源主要有社会承担；自我积累型国家( 如新加坡) 是 由政府通过公共援助计划对老、残、病又无依无靠的公民实施救助，同时，社会 团体通过各种基金对贫困家庭给予一定的补助。在中国，社会救助的各项救助业 务的经费和救助设施与管理费用由各级政府编列预算支出。 我国的农村最低生活保障基金是由财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同 负担。各地从实际出发，各有不同，多数地方是以市以下财政和村集体共同负担， 也有少数省级财政给予一定的支持。在确定分担比例时不尽相同，对乡镇企业比 较发达、经济条件好的地方，乡村集体负担的比重大一些，对经济条件较差的地 方由上级财政负担的比例就高些。村集体分担的经费一般从村提留、土地承包费、 村办企业上缴利润中列支。就我国乡镇财政体制的现状来看，许多地方财政是赤 字财政，而财政赤字一般依赖于收费等一些预算外收入来弥补。随着国家对乡镇 费改税政策的逐步推广，乡镇财政预算外收入将越来越少，乡镇财政的负担也越 来越重，一些乡镇负担的保障资金实际上难以落实，这种情况在欠发达地区尤其 突出。从2 0 0 6 年开始，在“公共财政的阳光首先照耀农村”的财政政策利好情 况下，中央财政对财政困难地区实施农村最低生活制度给予资金补助，中央、省 级财政对地方的补助，将成为支持欠发达地区建立和完善农村最低生活保障制度 的重要资金来源。 二农村最低生活保障制度的基金管理 农村最低生活保障制度的基金管理是指为实现农村最低生活保障的基本目 标和制度的稳定运行，对最低生活保障基金的筹集管理、发放管理、检查监督等 进行全面规划和系统管理的总称。 我国农村最低生活保障资金一般由县级建立财政专户，实行封闭运行，专款 专用。上级补助资金如数一次性进入财政专户，本级财政预算资金要根据用款进 度，及时按比例划转到财政专户。各县拨款由财政专户拨到民政专户，再由民政 专户直接拨到乡镇、街道民政办，以防止挤占、挪用等问题发生。同时，每年由 各省民政厅负责组织对各地农村低保人数、补差水平以及低保资金支出管理情况 进行检查核实。日常管理与服务工作直接由村委会的干部承担。为加强规范化管 理，各地民政部门按照低保对象所享受的全额补助和差额补助的不同类型，以及 家庭状况、年龄、致贫原因等不同情况，实施分类保障，建立分类档案，进行跟 踪管理。在保障对象因家庭收入或保障标准发生变化时，确保及时调整其所享受 的低保待遇。由于具体条件不同，目前农村低保资金的发放尚未统一，比较好的 方式是委托银行、农村信用社和邮政储蓄所进行社会化发放，以确保低保资金的 1 2 足额到位，切实发挥作用。 三农村最低生活保障制度的组织实施 农村最低生活保障制度是面对千家万户的社会工作，必须依靠基层政权和基 层自治组织。建立农村最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设 紧密结合，尤其要同村务公开、民主管理相结合。各级政府是实施最低生活保障 制度的主体，其中民政部门是农村最低生活保障工作的主管部门，基层村( 居) 委会是实施农村最低生活保障的基层组织，负责最低生活保障对象的申请受理和 初审以及保障金发放等工作。 农村最低生活保障制度是一项政策性强、涉及面广、难度较大的系统工程， 实施该项目制度必须坚持规范化管理。如：按照“应保尽保、应退尽退”的要求 实行动态管理，做到保障对象有进有出、补差水平有升有降；建立农村最低生活 保障对象家庭备案制度，规范县、乡、村三级农村低保对象的档案管理，对保障 对象档案实行网络化管理，建立保障对象数据库；严格规范审批程序，坚持个人 申请、村小组评议、村级复评、乡镇评审、县级审批的工作程序，对评议、评审、 审批情况进行“三榜公布”，做到“三个公开”，即保障对象公开、保障标准公开、 保障资金公开；根据实际情况把保障对象分为“常补对象”和“非常补对象”， 并分为若干档实行差额救助等。 1 3 第三章发达地区与欠发达地区农村居民最低生活 保障制度实践的比较分析 第一节我国农村居民最低生活保障制度的建立过程 我国传统的农村社会救助是对农村五保户和特困户实行不定期和不定量的 临时救济，这种临时救济存在缺乏严格标准、保障水平低、操作不规范、工作随 意性大等问题。2 0 世纪8 0 年代开始，一些地方开始了农村社会救助工作改革的 探索，一是实行农村定期定量救助，这种做法是农村救助经费得到固定使用，一 定程度上减少了救助工作的随意性；二是实行乡镇统筹困难补助经费，这种做法 缓解了贫困村无力筹集补助费的困难，提高了集体对贫困户的保障能力。 1 9 9 4 年山西省民政厅在阳泉进行建立农村社会保障制度的试点中，提出农 村低保的初步设想，1 9 9 6 年1 月召开的全国民政厅局长会议，首次明确提出了 改革农村社会救助制度，积极探索建立农村居民最低生活保障制度的任务。会后， 民政部确定了山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌等发达、欠发达和不发 达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点县市。当年底，民政部印发了关 于加快农村社会保障体系建设的意见( 下称意见) ，制定了农村社会保障 体系建设指导方案( 下称方案) ，明确要求各地积极稳妥地推进建立农村居 民最低生活保障制度。意见和方案下发后，全国试点范围扩大到2 5 6 个 县市，各地以省( 自治区) 政府名义出台了全省( 自治区) 的方案或办法，对本 地区开展农村社会保障建设进行了安排和部署。 ( 2 0 0 6 年民政事业发展统计公报的统计数据表明：到2 0 0 6 年底，全国 已有2 3 个省份部署建立农村最低生活保障制度，农村最低生活保障对象达到 1 5 0 9 万人，农村最低生活保障对象比2 0 0 5 年底增加6 8 4 万人，增长8 2 。2 0 0 6 年，全国民政部门累计发放最低生活保障补助金4 1 6 亿元，比2 0 0 5 年增加1 6 3 亿元，增长6 4 。( 2 0 0 7 年民政事业发展统计公报显示：截至2 0 0 7 年5 月，全 国已有2 7 个省( 自治区、直辖市) 全面建立了农村最低生活保障制度，其余省( 区) 正在加紧工作，并陆续出台本省( 区) 农村最低生活保障政策和实施办法。截至 1 4 2 0 0 7 年底，已有3 4 5 1 9 万人( 1 5 7 2 5 万户) 享受了农村最低生活保障，比上 年同期增加1 9 4 8 2 万人，增长1 2 8 7 ，平均保障标准为每月7 0 元人，全 年共发放农村最低生活保障资金1 0 4 1 亿元。由于全国普遍建立了农村最低生 活保障制度，绝大多数农村特困户转为享受农村最低生活保障。然而，由于地区 问经济发展不平衡，造成东部村集体经济发达的地区社会救助水平高，覆盖面广， 而西部水平低，覆盖面窄。由于最低生活保障的资金来源主要依靠各级地方财政， 地方的财力就决定了农村居民能否获得或得到何种水平的最低生活保障，这是造 成社会救助水平地区差异很大的根本原因。 第二节发达地区与欠发达地区农村最低社会保障差异比较 一、我国最低生活保障水平的城乡差异 我国城市低保自1 9 9 3 年从上海起步，1 9 9 9 年在全国普及，2 0 0 1 年到2 0 0 3 年突破“资金瓶颈”，到2 0 0 8 年第三季度，城镇居民中已经有1 0 8 4 万户共2 2 7 2 8 万人得到最低生活保障；农村低保则是1 9 9 6 年民政部颁发农村社会保障体系 建设指导方案，提出在农村建立最低生活保障制度，但至2 0 0 5 年底，全国只 有1 3 个省份、1 3 0 8 个县建立了农村最低生活保障制度，到2 0 0 7 年底才基本在 全国范围内普及，截止2 0 0 8 年第三季度，全国农村有1 7 8 6 万户家庭，共3 8 5