（公共管理专业论文）深圳市宝安区水务管理体制改革研究.pdf

乏； 原创性及学位论文使用授权声明 1 、论文原创性声明内客j 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指 导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引 用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或 撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律结果由本人承担。 ， 孥位论文作者签名：勿帮落 一一- 日期：脯j f 月0 日 害； 2 、学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规 定，即：学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定 机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢 利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室 ，兹之日 索 ， 。 微施肋臌臻 舭丸一邓阵 蜘粒备孵 划雠摊 溉 黼非奁 。 姗黝镪 将 、作禅 捌虮如 肋 i v 目录 一章导论( 1 ) 第一节研究的问题及意义( 1 ) 第二节文献综述o oeeeooeo eoo ( 2 ) 第三节基本概念界定1 00000 ( 4 ) 第四节研究方法与研究思路( 5 ) 二章宝安区传统水务管理体制的状况及其弊端( 7 ) 第一节宝安区传统水务管理体制的状况( 7 ) 第二节宝安区传统水务管理体制的弊端( 1 3 ) 三章宝安区水务管理体制改革的实践及存在问题( 1 8 ) 第一节宝安区水务管理体制改革的实践( 1 8 ) 第二节宝安区水务管理体制改革的成效及存在问题( 2 3 ) 第四章深化宝安区水务管理体制改革的对策思考( 2 9 ) 第一节理顺市、区、街道三级水务管理体制( 2 9 ) 第二节加强水政监察执法队伍建设及信息建设( 3 1 ) 第三节加强水务设施管养工作与探寻社会参与管理之路( 3 3 ) 结束语0 00000 000000000 ( 3 5 ) 参考文献( 3 7 ) v 来短缺的水资源尤其是淡水资源日益紧张，水环境的污染及水源性淡水资源缺乏 已成为世界性难题。上世纪9 0 年代以来，深圳市宝安地区社会经济的高速发展和 人口的快速增加，使原本就十分紧张的水资源的供需矛盾日益突出，水环境污染 形势不容乐观，水资源和水环境难以为继已成为宝安经济社会进一步发展的主要 障碍，如不加强对有限水资源的高效利用，大力推进水环境的综合治理，可持续 发展就会变成一句空话，深入落实科学发展观也将成为空中楼阁。 为适应社会经济的发展和改革开放的要求，我国的水资源管理体制在不断地 发展和深化，最早的水务管理体制改革从深圳开始，并逐渐蔓延全国。但在不断 深入改革的进程中，深圳水务管理体制改革已明显落后于某些兄弟城市，尤其是 落后于上海。本文将以深圳市宝安区的水务管理为研究对象，主要分析以下问题： 1 宝安区传统“多龙管水 体制的状况及其弊端；圆2 自1 9 9 5 年以来宝安区水务 管理改革所取得的成效及改革过程中存在的问题；3 进一步推进宝安区水务管理 体制改革的对策思考。 进入新世纪以来，宝安区水务工作者在党和政府的领导下，审时度势，孜孜 不倦，已逐渐探寻出一条水务体制一体化管理的发展之路，水资源和水环境改善 初现曙光。笔者作为宝安的一名水务工作者，有幸亲历了其中一些探索的历程， 深切体会了其中的艰辛与困苦、挫折与徘徊，当然也有成功的喜悦和自豪。作为 。陈家琦，王浩，杨小柳水资源学，科学出版社，2 0 0 2 。多龙治水：表现为一是流域按行政区域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量与水质分割管 理 - l - 其中的探路者、行路人，谨以此文记录下宝安水务一体化探索过程的点滴，同时 也提出一些自己的见解和看法，希望能对宝安水务体制一体化管理的改革有所推 动和促进。 第二节文献综述 世界各国都很重视对水的管理，并积极进行水务管理和水务工作的研究。在 国外，由于产业革命较中国要早得多，城市化进程也快得多，所以关于水管理的 研究和实践比起我们国家要完善的多，像欧美一些地区，城市化进程已趋于稳定， 其城市的发展已经完成了防洪、供水、排水和污水回用等城乡涉水事务的一体化 管理。以系统工程管理为基础的水务统一管理的科学思想体系，对于指导发达国 家水资源的管理，取得了很好的实践效果。另外，比如澳大利亚的水权交易，俄 罗斯的水权及水价管理等，也都取得了许多可贵的成果，他们建立在市场化经济 体制上的水权、水市场、水务投资融资方式和管理制度等，都对我国水务管理体 制改革有重要的参考作用。 国外关于水权、水管理和节水的一些理论研究有：美国经济学家科斯的产权 制度理论，他认为：当没有交易费用时，通过自愿协议，将产权重新分配，可以 使社会福利实现最大化。在水的开发、利用中如果产权明晰，就可以通过自己合 理使用资源，得到明确的、可预期的收益，促使人们对其拥有的资源进行更有效 的配置。回埃莉诺奥斯特罗姆认为：在解决公有资源可能产生的搭便车问题时， 私有化并不是唯一的办法。埃莉诺奥斯特罗姆发现，通过集体分配、管理与互 相监督的制度性安排也可以使资源达到较好的使用配置。固1 9 9 2 年巴西的里约热 内卢联合国环境与发展大会通过了文件( 2 1 世纪议程，奠定了现代水资源经济的 理论基础。在( 2 1 世纪议程中，对水的社会性和商品性做出了如下的说明：“水 是生态系统的重要组成部分，水是一种自然资源，也是一种社会物品和有价物品。 水资源的数量和质量决定了它的用途和性质。为此目的，考虑到水生态系统的运 行和水资源的持续性，水资源必需予以保护，以便满足并协调人类活动对水的需 。丁惠英，丁民国外城市水务管理经验分析，中国水利，2 0 0 3 8 。李卫国我国水务管理体制创新研究，大连理工大学。2 0 0 5 ：8 - 9 曲埃莉诺奥斯特罗姆，公共事务的治理之道，剑桥大学出版社1 9 9 0 - 2 - 来确立和保障，并通过行政机制和市场机制来实现的一整套关于水资源的权利体 系，它包括水资源所有权以及由所有权派生出的其他权利的总和。o 孙卫认为， 初始水权分配就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权，可以把 地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者，由地方政府负责水权的初始分配。 在分配中应贯彻国家安全原则、优先权原则与共同发展原则。圆 虽然国内学者对水资源管理的研究取得了较丰富的成果，但是关于水权、水 务改革、水务市场运作、水务政策法规等方面的一些研究还没有形成一致的理论 和观点，并且，国内对水务管理体制的研究文献还是重点放在对实际工作的总结 上，理论储备和实践研究都显不足，对水务体制改革的指导意义相对有限。总体 而言，缺乏系统、全面、完整地对水务系统特性、特征和存在的客观规律性及变 化趋势的研究，特别是在执政执法方面严重缺失，也缺少适合我国水务管理实际、 具有实践指导价值的成果。 第三节基本概念界定 一、城市水务 城市水务是以区域水资源可持续利用支持城市经济、社会可持续发展为目标， 为城市水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护而进行的关于水资源规划与 建设、防洪、输水、供水、用水、节水、污染防治、污水处理回用以至调水等活 动的总称。 二、水务管理体制 水务管理体制是指政府为管理和监督全社会水事活动、保证各方面合法权益、 实现水资源可持续利用，在水务行业的组织机构、权限划分、运行机制等一系列制 度的总称。一个健全、合理的水务管理体制，是合理开发利用和有效保护水资源 以及防治水害的重要保证。根据我国国情和水资源的流动性及多功能性等特点， 。熊向阳水权的法律和经济内涵分析 m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 ：6 1 6 。孙卫水权管理制度的国际比较与思考中国软科学，2 0 0 1 ( 1 2 ) 4 国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的体制。中华人民共和国 水法规定，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作；国务院及 其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有 关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门， 按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。 三、水务一体化管理 水务一体化管理是将水资源的开发利用和保护、防洪排涝、供水、节水、排 水、水土保持、水污染防治、污水回用、中水利用、海水利用等涉水事务统一归 口管理。水务一体化管理是一个上下机构、平行机构之间互动的管理过程，通过 合作、协商和伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实旌对城乡水务的管理， 同传统水务管理模式不同，其权力维数是多元的、平行的，而不是单一的和自上 而下的。 第四节研究方法与研究思路 研究方法 本文主要采取实证研究的方式进行研究，即以宝安区为研究对象，通过一系 列的数据、图表及实例，深入透析水务一体化管理改革这一社会问题。由于笔者 是一名水务管理工作者，在获取研究资料这方面相对比较容易，并且丰富的工作 经验也为这一论题的深入研究提供了很大帮助。在写作之前，作者通过走访一些 水务工作前辈，虚心求教开展论题研究的方法以及他们对这一论题的观点，他们 都对水务一体化管理持赞成态度，认为传统的“多龙管水 模式带来许多弊端， 并以他们的经验进行了罗列；向深圳市水务局、惠州市水务局、南山区水务局、 龙岗区水务局、上海市水务局、海南市水务局等兄弟单位发函调查、实地考察、 交流学习，取得了许多宝贵经验；召开本局高层人员、技术人员座谈会等方式获 取了大量宝贵的研究资料；笔者还通过搜索网上了一些大型数据库( 万方数据库、 5 中国知网) 以及阅读图书馆内的相关文献等方式为开展论题的写作收集了大量文 献资料。 二、研究思路 在我国现行水务管理体制中，大部分市县的水资源管理是多部门分割管理。 深圳市于1 9 9 3 年率先成立全国第一家水务局，揭开了水务一体化管理体制的序幕。 在2 0 0 6 年，深圳市基本实现了从水源、供水、排水、污水处理到再生水回用的完 整循环的一条龙的管理模式。本文以“深圳市宝安区水务管理体制改革研究”为 题，具体分析宝安区在从传统多龙管水的管理模式转变成水务一体化管理模式进 程中所经历的几个阶段以及各阶段体现出来并值得我们研究的问题。具体研究思 路如下。 首先，研究宝安区传统多龙管水的水务管理体制，分析其存在的种种弊端， 其次，分析宝安区水务管理体制改革的实践探索，研究自1 9 9 5 年以来宝安区水务 管理改革经历的各阶段，揭示其取得的成效及存在问题，特别以排水管理为例， 进一步对宝安区水务一体化管理中存在的问题进行分析。最后，对如何进一步推 进水务一体化管理做出了相关思考，探讨一些可行性对策。 一、宝安区水资源概况 目前，宝安区共有大小河流9 9 条，独立河流3 1 条，一级支流4 3 条，二、三 级支流2 5 条。区内各流域分属于两个不同的水系，西乡河流域、茅洲河流域和珠 江口小河流域属于珠江口水系；观澜河向北注入东江，属于东江水系。此外，宝 安区现有大小水库6 l 座，总库容2 3 7 亿m 3 ，年可供水量( 保证率p = 9 7 ) 1 4 7 亿m 3 ，其中饮用水源水库4 2 座，非饮用水源水库1 9 座。( 详见表2 一1 ) 宝安区 位于珠江口宝安岸段，长3 0 6 k m ，海域面积约1 0 0k 砰。由于地表高速硬化和过 度开采地下水，致使宝安区珠江口片区的淡水面积从1 9 9 0 年前的1 9 0 6 7k m 2 减至 现在的1 4 6 6k m 2 。咸水也随之迅速入侵陆域，扩大其危害范围。 根据宝安区历年的水质常规监测结果分析，宝安区内现有三大水体的水质情 况如下：l 、饮用水库总体未达到水质目标，最大超标倍数为5 ，且水库水质因降 雨而变劣。2 、河流水质超标严重，基本为劣v 类，最大超标倍数达3 5 8 ，省控企 坪断面不能达标。3 、海域水质为劣四类。铁岗、石岩、长流陂三大饮用水源水库 底泥受到污染。观澜河和茅洲河酸碱值较土壤本底值高，且重金属c u 、n i 存在超 标情况。固戍近海受到有机碳、重金属和石油类的污染。宝安区主要饮用水源水 库的生态表现为中富营养状态，在全省1 8 座饮用水源水库中，石岩水库藻类 繁殖总体最为严重，硅藻密度居全省第一，绿藻密度居全省第二。河流生态系统 由于河道整治成三面光，同时存在侵占河道乱搭乱建现象，使宝安区的河流生态 系统受到严重毁害。宝安区的海域生态比较单一，主要有红树林群落、大米草咸 莎草群落及木麻黄群落。宝安区污水管网系统基本为合流制，并且存在混流现象， 污水干管总长度约2 9 0 k m ，现已建成运行一座污水处理厂和八处分散工程，全为 抽河水处理，总处理规模约为5 8 万一d 。污水处理设施的运行情况总体上来说基 。宝安区水务局，宝安区水务设计统计手册，2 0 0 8 格 菪桉较智 智若磐 剐剐截剐剜剐剐剐 趟喔 喔喔喔疃喔 拙凶她批拙扭敬她扭 廿 球球 球球妹妹 裂衽驰裂脞裂醛踺雕 剐苌*苌苌* h梏hh hhh h h 熏馔熏*熏 熏 熏熏熏 扭 怛陪框凶凶凶 * *苌*长 苌*枢 沤 爨羼黑溪 瘿艇 私 密鼷鼷鼷鼷 呶呶斗 釉 | 姐釉 熙 寒熙 口口蟋然燃然越然越燃蠖豢越煞 血 蕊邃餐盔盘蕊琏餐盘餐拯邃 怒熬菸蝼 ， 世 餐邃蕊 苌苌*篙* * *苌* *苌苌 * 葚毯举毯毯毯赵毯毯毯葚毯 苌*苌 毯毯毯 祢，、 世”目 o o ooooooo oo o o ooo _ o h 十 m - t c oooo 粘k ooo o o o nl - o on 0 0 卜 c -oo 目。 o o h h - ，- _，- _ nnnn o o 、一，一 ，- nl o o 毽主 o o oo o ooo oooo n n o - _卜ooc - - noon n n i - o 蹈e r - 气一o 。nn吲卜吲 o 0 0一 n卜呻旧o o o o nt -, - - 4nr 叫n， 寸n - _ 0 0 r - _ 峰盆 a ，a ， 右v hhn nnnn 魁赠 匿 o o。ooo卜 h 卜ooo砷oo 。 a 0 0nnnl o , e - 4 n寸 溪粤 寸 一o c o呻吲no 。nnn ，- o 吲n呻h 厘一 甘，吲 气一 呻卜 n h h o n0 0 ot ono a 西oo 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区传统水利向现代水务转变，促进了水资源持续利用。最后是在统一行业监管、 统一水价水质管理和统一市场准入，完善水务投融资机制方面也有较大的改观。 因此，水务一体化管理较传统“多龙治水”有较大的优越性。主要体现在以下几 个方面。 ( 一) 有利于水资源的科学开发利用，缓解供水矛盾 随着宝安区经济的发展和人民生活水平的提高，水资源供需矛盾将更加突 出。实行水务一体化后，根据不同时期需水状况，利用现有水利工程，合理调配 水资源，合理评估防洪与蓄水矛盾，做到了丰蓄枯用，保证了生产生活用水，使 水资源得到合理开发利用，使供水水质和水环境得到了优化。 ( 二) 有利于防洪排涝的统一管理，保障防洪安全 宝安区原来防洪与水环境治理脱节，尤其是与河道治理、排水管理分开，治 理归环保局，城市排水归城管局，水环境治理和城市排水对防洪要求的关注度不 够，直接影响了防洪安全。并且，在防洪抢险的各项工作协调过程中，各部门间 沟通协调的成本很高，与防洪抢险的应急要求不相符合。实行水务一体化以后， 上述问题都在水务局内部协调，通过各部门间协作，形成合力，特别是防洪抢险 时期，能快速调集排水管理人员，摸清情况，迅速行动快速排查险情，有效地解 决问题，并得到人们群众的赞许。提高了行政效率，降低了协调成本，极大地保 障了全区的防洪安全。 ( 三) 有利于水环境的综合整治，加快水环境的治理 随着宝安经济的飞速发展以及人口的不断增长，一方面，宝安水环境不断恶 ，另一方面，宝安水环境的承载能力不断透支，水环境现状已成为阻碍宝安区 济社会进一步发展的重要因素，对水环境进行综合治理的呼声不断高涨。实行 务一体化后，改变了原来供水与排水分离、排水与治污脱节、防洪与治理分家 状况，对水环境进行综合治理，步子快、投资大，集中力量投资1 0 多亿建成 三个污水处理厂及排污干管，使污水处理工作迅速运营起来。排水兼顾治污， 洪考虑治理，打破了水环境“分头治理、头头不彻底 的局面，进行综合治理、 面治理，使宝安区水环境恶化的趋势得到遏止，宝安水环境状况逐渐得到好转。 ( 四) 有利于提高水务管理部门地位 一体化管理前，宝安区水务局职能较少，相应的人员编制也不多，对外协调 务重，各项职能无法全面顺利履行。实行水务一体化后，水务局职能不断拓展， 人员编制也不断得到充实，水务局已从原来的小部门发展成为为集水资源管理、 供水、排水、节水、防洪排涝、水污染治理、水土保持、涉水工程规划、建设及 管理、水行政监督与执法等多种职能一体的全区综合性水政管理部门，化外部协 调为内部协调，极大地提高了行政效率。并且，随着全社会对水资源管理和水环 境治理重要性认识的不断提高，人们对水务工作也越来越重视，无形中提高了水 务管理部门的工作价值和工作地位。水务局的工作也得到社会各界的支持，社会 各界对水务局管好水的期望也很高，这大大促进了宝安区各项水务事业的发展。 二、宝安区水务管理体制改革存在的问题 宝安区实行水务一体化有诸多优势，但在发展过程中也难免遇到了一些困难 和问题，主要有以下几点： ( 一) 机构改革无法跟上职能拓展的发展要求 随着宝安区全社会对水资源管理和水环境治理呼声的高涨，实行水务一体化 的趋势不可逆转，宝安区水务局的职能也不断扩展，不断有新增职能，比如，2 0 0 6 年新增了排水管理和水环境治理职能，2 0 0 7 年增加了水政执法、节水管理、水 务工程建设管理和水务设施管理职能。回 但是，机构改革的速度远跟不上职能的拓展。一方面，有职能，无机构、无 编制、无人员、无权利的现象相当普遍。比如，水务局有水政执法职能，对于违 反各项水务法规的行为，有责任和义务进行查处，但目前水务局却没有自身的执 法大队，水政执法的权力得不到贯彻，水务违法行为无法得到有效查处。另一方 面，原来分属不同部门的机构人员并入区水务局以后，尚未得到有效的整合，机 构编制、人员业务技术情况存在一定程度的混乱。比如，原属区城管局下属事业 单位的排水处( 共有4 7 名干部职工) ，并入区水务局成为只有1 7 名编制的正科 级行政事务单位以后，一方面由于机构编制有限，3 0 多名员工的关系无法顺利 承接过来，形成有职无编的状况，造成部门人心浮动，士气低落，不利于整体队 伍的团结和各项工作的开展，另外由于3 0 多名正式员工无编制，造成经费无法 由部门预算按正常途径解决，费用列支无法按相关规定执行，加大了维稳工作的 难度和管理成本。另一方面由事业单位转为行政事务单位，大部分工作人员由于 素质偏低，职能调整幅度较大，很长时间无法承担行政管理、执法审批工作，还 需进行不断的业务培训、加大后续教育力度和大力加强队伍建设。 ( 二) 街道一级水务管理体制改革迟迟得不到理顺 目前，宝安区街道水务体制仍存在着政事不分、多龙管水等弊端，水利工程 管理站作为事业单位，在承担河道、水闸、泵站、水库等水务工程的建设、维护、 管理等职能的同时，也承担着其他部分政府职能。街道管水的部门较多，如工务 中心负责水务工程建设，市政服务中心负责排水管理，农林水办负责三防工作， 权属社区的排涝泵站归社区管理。多部门涉足水务管理，造成市、区水务主管部 门有关工作向街道延伸时，变成了“八爪鱼 ，工作难以开展，协调成本偏高， 不利于提高效率。另外，当前宝安区水利工程和水利设施分布不均，有的街道没 有河流，有的街道没有水库，导致基层水管单位任务不均，原来按街道设置水管 单位的模式过于僵化，人员编制不尽合理，专业技术人员严重缺乏，无法全面履 行各项职能，难以适应新时期水务发展要求。 ( 三) 水务设施管养市场化的探索仍处于初级阶段圆 。深圳市宝安区水务局网站( h t t p ：s w j b a o a n g o v c n s w j ) 。水务市场机制：积极引入市场机制，解除水务市场的垄断管制，促进各类水市场的发育，包括取水权市场、 供水市场、废水处理等 目前宝安区水务工程和设施无论是投资、建设，还是管理、运营，基本上都 由各级政府部门承担。水务建设资金基本由政府全额投资；水务工程建设主要有 两种模式，投资额不大、专业化程度不高、不跨区域的工程一般由项目所在地镇 ( 街道) 负责实施，其他工程则由区水务局组织实施；水利工程和水务设施，包 括河道、水库( 铁岗、石岩、茜坑、罗田、长流陂除外) 、泵站、水闸等，主要 按属地管理的原则，由项目所在地街道负责管理，雨水泵站主要由区排水处管理， 海堤及一些大型泵站、水闸则由2 0 0 7 年成立的区水务设施管理中心管理；除铁 岗、石岩、茜坑、罗田、长流陂水库及西海堤外，其他水利工程的运营均由街道 办负责，管理人员由街道办调派。随着城市化发展的深入，涉水事务和水务工程 设施逐渐增多，这种由政府大包大揽进行管理的模式，显然无法满足发展的需求， 引入市场机制成为大市所趋，目前宝安区在这方面的探索处于起步阶段，仍在进 行可行性研究，无法跟上水务事业的发展。 下面，以排水设施管理为例，对宝安区水务一体化管理中存在的问题进行剖 析。 案例：宝安区排水设施管理及问题回 宝安的排水设施管理工作起步较晚，1 9 9 9 年之前，全区污水处理与排水管 理基本处于无序管理、无人管理的状态，错接乱排、污水横流的情况十分严重。 1 9 9 9 年，宝安区排水管理处成立，为宝安区城管办下属正科级事业单位，主要 承担宝安城区的排水管理工作2 0 0 6 年3 月实行水务一体化管理后，宝安区排 水管理处从宝安区城管办脱离出来，成建制划转归宝安区水务局管理，机构性质 变为正科级行政事务机构，职能也作了相应的调整，主要是：承担宝安区排水的 行政管理工作，负责对宝安区排水行业的业务指导、监督和检查，负责城区排水 管网的养护和排水泵站的运营管理；参与制定宝安区排水发展规划；核发排水许 可证；负责金区污水处理费的征收工作；负责对宝安区排水设施污水处理费的使 用提出审核意见；负责全区年度排水量的统计和有关资料的收集、整理；组织开 展排水行业的科学研究。o 目前，街道一级的排水设施管理仍处于混乱、无序的状态，街道的排水设施 管理工作由各街道城管办市政服务中心承担，没有固定的机构和人员由于管理 。区捧水管理工作会议纪要 ( 深宝府会纪e 2 0 0 7 1 3 9 号) 。关于区捧水管理处划转区水务局管理并转为行政事务机构的通知 ( 宝机编 2 0 0 6 1 3 号) 2 6 - 体制呈现两极分离的情况，区排水管理处对街道排水管理的协调、指导工作无从 开展，造成各街道的排水设施管理工作停滞不前。排水设施管理存在主要问题是： 1 街道办的排水设施管理机构不健全，职能不明确 目前，宝安区排水管理处除了承担区排水管理行政职能外，下设有养护队， 但只承担新安街道办辖区约3 0 0 公里排水管网的养护工作，以及分布于新安、石 岩、沙井等街道办的大型雨水、污水泵站的管理工作，其余各街道办的排水设施 由所在街道办指定不同的部门负责管理，如排水管网由市政服务中心管理，泵站、 河道由水务管养所管理由于管理体制不顺，养护人员、经费缺乏，不仅造成管 养不到位、管理责任不明确，而且增加了行政协调成本，不利于工作的开展。 2 各街道办排水设施管理人员严重不足，排水管网维护设备严重缺乏 各街道办没有独立的排水管理机构，也没有专职的维护管养人员，排水管网 维护设备严重缺乏，只有一些简易的管道疏通工具，无法完成排水管网的日常维 护疏通工作。 3 污水处理费核拨、监管与使用存在问题 关于排水管网的日常运营费用，污水处理费征收使用管理办法只是原则规定 以公里为单位，但没有具体的定价标准，各街道办所属排水设施资料缺乏，对设 施的基本情况掌握不够，使得污水处理费的拨付、审计等工作缺少定量依据；对 排水设施的专项改造、建设项目没有明确界定，也缺少相关的拨付使用规定；街 道一级普遍缺少排水管理部门，资金申请拨付途径不畅通，资金使用不合理，资 金使用进行监管不到位，带来一系列问题，并导致排水管网的管理、养护、维修 等日常维护工作无法完成。 4 排水执法与监督职能缺失 目前宝安区还没有设立专门的排水执法机构，各街道综合执法没有包括排水 执法。这使得查处违法排水行为力量薄弱，难以对违法行为进行有效查处与惩戒， 排水执法、监督职能无法履行 5 城市排水许可审批职能不到位 一方面，城市排水许可办法规定了区排水主管部门为所在辖区排水许可的受 理机关和决定机关，各街道办排水管理单位在排水许可中的职责没有明确。在办 理新安街道以外的各街道排水许可时，又必须掌握当地排水设施的具体情况，需 要当地街道排水管理单位的协助配合；另一方面，街道办一级的排水管理机构不 健全，技术人员缺乏，对排水许可业务不熟悉。这些问题给排水许可工作的开展 带来极大的困难，对正确行使排水许可行政职能带来极大困难。 6 涉及排水设施建设的新、改、扩建工程的审查 目前，宝安区对于涉及排水设施建设的新、改、扩建工程的设计审查是由区 规划分局负责，尚未纳入区排水管理处的职能范围，而排水设施管养却由水务局 排水处负责，导致排水设施达不到标准，无法满足防洪排涝要求。 7 随着排水设施建设的不断完善，排水设施养护管理模式成为管理排水处 急需解决的问题。 由于资金缺乏、投资过于分散、排水设施建设不完善，随着排水设施的不断 增加，由政府大包大揽直接参与管理养护已无法满足发展的需要，也带来一系列 问题。但推向市场又无法找到相应的规定、依据、市场准入准则、计价标准，导 致设施养护推向市场难以操作。如何尽快引进市场管理体制已成为急需解决的问 题。 剖析：我局排水处存在的种种问题，都是在水务管理体制一体化改革过程中 尚未理顺而造成的困境。如机构不健全，职能不明确，管理人员严重不足，这都 是机构改革无法跟上职能拓展发展的要求造成的。 如：上面第4 排水执法与监督职能缺失；5 城市排水许可审批职能不到位； 6 涉及排水设施建设的新、改、扩建工程的审查，都是由于街道一级水务管理 体制改革迟迟得不到理顺所造成的。第7 随着排水设施建设的不断完善，排水 设施养护管理模式成为管理排水处急需解决的问题，但水务设施管养模式的探索 仍处于初级阶段。 。深圳市水务局，水资源公报( 2 0 0 6 ) ，深圳水务网( w w s z w r b g o v c n ) s 宝安区水务局，宝安区水务设 计统计手册，2 0 0 8 2 8 - 第四章深化宝安区水务管理体制改革的对策思考 第一节理顺市、区、街道三级水务管理体制 一、理顺纵向水务管理，形成市、区、街道三级纵向的水务管理体制 从组织结构方面来说，建立水务管理一体化的三级管理体制，即形成市、区 水务局、街道水务管理站的纵向三级水资源管理体制。要建立一个良性的水务一 体化三级管理体制，重点在于加强街道的水务体制改革。目前，宝安区街道水务 体制存在着政事不分、多龙管水等弊端，水利工程管理站作为事业单位，承担水 务部门职能的同时，也承担着其他部分政府职能。另外，街道管水的部门较多， 多部门涉足水务管理，造成市、区水务主管部门有关工作向街道延伸时，工作难 以开展，协调成本偏高，行政效率低下。另外，每个街道都设置水务管理部门， 不仅机构重复，人员队伍庞大，增加财政负担，还使人力资源配置过于分散，无 法集中力量完成各项管理职能，难以适应新时期水务发展要求。如果能进行有效 的机构人员整合，合理配置技术人员，设置机构，将更有效及全面地开展各项水 务工作。因此，有必要调整基层水务管理单位职能，理顺涉水事务管理体制，实 行水务一体化管理。在此基础上，打破原有基层水务管理单位的设置模式，对当 前的水利工程管理站进行全面整合，将现有的1 0 个基层水务管理单位整合为4 个。具体整合办法是：按区域划分，新安、西乡、福永等三街道合并为一个，沙 井、松岗等两个街道合并为一个，石岩、大浪、龙华等三个街道合并为一个，民 治、观澜等两个街道合并为一个。整合后，由区水务部门垂直管理。对基层水务 管理单位的整合，有利于集中管理资源和技术力量，有效解决协调成本偏高、工 作效率偏低的问题。 同时，在水资源统一管理的基础上，建立职责明确、运转协调、权威高效的 水资源管理体制，充分发挥市场在水资源配置中的导向作用，形成以经济手段为 主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源和环境的可 持续协调发展。尽快为区节约用水办公室配备专职人员。深圳市节约用水条例 已于2 0 0 5 年颁布实施，创建节水型城市活动仪式也已于2 0 0 6 年正式启动，今年 宝安区也成立了节约用水办公室，加挂在水务局水资源科，但没有增加编制，也 没有配备专职人员。水资源科负责全区水资源的规划、开发、利用和管理；负责 原水调度，拟订原水供求及其水资源分配计划；实施取水许可证制度，依法征收 水资源费；负责全区供水网络、供水设施的规划、建设；对全区供水企业实行行 业管理；负责供水企业资质审核和原水、自来水价格核算及节约用水工作；负责 水质检测；负责水库建设和管理工作；负责供水工程建设、管理。水资源科的工 作量大，任务重，但只有3 名编制，仅完成供水调配等其职责内的工作已经很吃 力，还要兼顾节约用水工作，致使宝安区的节水工作难以开展，节水效果不尽如 人意。配备相应专职人员将有助于全区节水工作的统筹、指导和协调，督促工厂 企业和用水大户按创建节水型城市的要求落实节水措施，提高水资源利用率。 二、理顺排水管理体制，设立统一专门的排水管理机构 从行业结构方面来说，理顺排水管理体制势在必行。国体制不顺，多头管理， 是影响宝安区排水管理工作走向科学化、规范化的主要原因。经过市、区政府多 年的努力，当前宝安区一级的排水管理体制已基本得到理顺，但街道层级仍存在 体制不顺、机构不明、职责不清、管不到位的问题，由此导致诸多问题的产生， 阻碍了宝安区排水管理的进一步发展。根治办法在于理顺体制，明确职责。一方 面要整合宝安区排水管理机构，区排水管理处统一管理全区排水管理单位及排水 设施，另一方面，完善街道排水管理机构建设，设立统一、专门的排水管理部门， 充实人员和设备。 此外，在理顺管理体制的基础上，加大对宝安区排水管理工作的扶持力度， 在人、财、物方面给予倾斜和支持。( 1 ) 为解决街道办排水管理人员严重不足的问 题，在每年的污水处理费中列支管理人员经费，按每街道办人数为3 - - - 4 人的标 准安排，由区水务局根据经费的落实情况督促各街道办安排专人负责排水管网的 养护工作，确保全区排水设施的正常运行。( 2 ) 加大各街道排水管理办公硬件经费 的投入，核拨专项资金给街道办配备必要的排水设备，如每个街道配备一台大型 西关于加强捧水治污管理工作的决定 ( 深圳市人民政府文件，深府 2 0 0 5 1 9 7 号) 3 0 多功能疏通车和一套小型多功能疏通车，使其排水设施的养护管理工作尽快走上 正轨。( 3 ) 结合宝安区内涝整治，加大对宝安排水设施建设的力度，在资金上给予 支持，重点解决城市功能不完善、排水系统不合规划要求所带来的问题。( 4 ) 探索 排水设施管养模式，尽快引进市场管理机制。随着排水管理处机构转换，尽快履 行调整管理职能，尽快由微观管理转入宏观管理的轨道上来，使各项职能有序运 转。 三、设立流域管理机构，实行流域管理体制 从完善管理机构方面来说，建议成立流域管理机构。茅洲河、观澜河是深圳 市主要河流，是宝安区防洪减灾的重点水利工程。 其中茅洲河干流在宝安区长 3 1 2 9 k i n ，流经光明、公明、松岗、沙井四个街道，流域面积3 8 8 2 3 k i n 2 ；观澜 河干流在宝安区境内长1 4 9 5 k m ，流经大龙华和观澜等四个街道，流域面积 1 8 9 3 k 舻。经过多年的整治，两河目前的防洪标准有了很大的提高，但水环境恶 化问题仍未得到有效遏制。根据全市河流整治规划，市政府计划投入巨资对茅洲 河流域和观澜河流域水环境进行综合整治。为了保证综合整治工作的顺利进行， 同时，也有利于做好两条河流整治后的后续管理工作，建议协调成立两个事业单 位茅洲河管理所和观澜河管理所，作为两条跨街道河流的专门管理机构。实行流 域管理，可改变原来上下游分属不同街道管理造成治理、管理、维护不同步、严 重影响防洪安全等问题，有利于强化管理责任，保证管理到位。 第二节加强水政监察执法队伍建设及信息建设 一、加强水政监察执法队伍建设 近年来，由于水务执法机制缺失，宝安区的水环境和水务设施不断遭到严重 破坏，在河堤上建房、弃土、毁堤、侵占河道行洪断面淤塞河道，故意毁坏海堤 堤坝、防浪墙、水闸，在水库水源保护区养殖、违法动土开采等各种违反中华 关于研究河流治理工作的会议纪要 ( 市政府办公会议纪要2 0 0 7 年第1 7 2 号) 3 l 人民共和国水法、中华人民共和国防洪法、中华人民共和国水土保持法、 中华人民共和国河道管理条例以及取水许可实施办法等水行政法律法规 的行为随处可见，且有恶化和泛滥蔓延的趋势。据不完全统计，2 0 0 3 年至2 0 0 6 年四年间，全区共发生各种违反水法律法规的行为多达近千宗，其中最为严重的 是2 0 0 6 年底至2 0 0 7 年初发生在观澜河东岸的违法弃土行为，8 万立方米的渣土 堵塞了观澜河龙华街道大和路以西的清湖段河流断面，造成河水排泄困难，对周 边工厂企业和人民群众的生命财产安全构成了严重威胁。各种破坏水利工程和 水务设施的行为危害大、整改难、恢复慢，需要投入大量的人力、物力和财力， 社会各界和广大群众深恶痛绝，要求尽快纠正违法行为、加强水行政执法工作的 呼声日益强烈。面对大量的水事违法行为，成立水政执法机构，加强对各种违反 水行政法规行为的查处和打击，已显得非常重要和迫切。目前深圳市尤其是宝安 区这方面的探索已远远落后于上海市水务局，上海市水务局成立了一个人员编制 1 2 0 名的水务行政执法总队，目前深圳市水务局虽然成立了一个市水政监察支 队，但管辖范围仅为特区内，特区外的宝安仍处于有职能、无机构的境况。因此， 宝安区应加强水政监察执法队伍的建设，充分赋予其执行国家、省、市排水法律、 法规的权力，加大对涉水违法违规行为的查处，同时，加大涉水