（公共管理专业论文）湖南省省直管国有土地资产管理问题与对策研究.pdf

湖南省省臣管困自。十地资产管理问题j 对策研究 摘要 由于历史和制度等诸多原因，湖南省直管国有土地资产的调控作用和经济潜能还没 有充分发挥，存在一些不容忽视的问题。如何有效解决湖南省国有土地资产管理面临的 些问题，建立完善的国有土地资产管理体制和模式，既是社会主义市场经济体制的必 然要求，也是充分发挥土地资产效益，促进湖南省经济又好又快发展的客观要求，还是 节约集约利用土地、切实保护耕地的有力保障。因此，是摆在我们面前一个迫切需要解 决的重大课题。 通过本课题的研究，取得如下成果： 第一，湖南省直管国有土地资产具有下列特征：一是省直管土地资产各市分布不均 衡；二是各市州土地资产分配与所在地经济状况线形相关；三是用地分布受资源、历史、 政策等多方面因素影响；四是部门和行业之问所占用地相差较大。 第二，湖南省直管国有土地资产管理存在的问题。一方面从内部体制来看，一是垂 直管理体制本身具有制度缺陷，折损了国有土地资产“省直管模式”效率；二是国有土 地资产管理的“省直管模式 尚未完善。另一方面从外部环境来看，一是地方性土地资 产管理存在法制障碍；二是土地市场不完善；三是配套政策措施不健全。 第三，解决上述问题必须完善湖南省直管国有土地资产管理对策体系，主要内容为： 一是行政体制，二是法律制度，三是市场制度，四是技术规范，五是宣传制度。 总之，本研究为制定省直管国有土地资源资产管理政策提供可靠的依据，促进省直 管国有土地资源资产管理体制的进一步完善，为深入挖掘省直管国有土地资源资产潜 力，规范省直管国有土地资源资产处置方式，实现国有土地资源资产集约节约利用提供 智力支持。 关键词：国有土地资产；省直管；管理体制 公共管理硕i j 学位论文 a b s t r a c t d u et ot h eh i s t o r ya n ds y s t e m sa n dm a n yo t h e rr e a s o n s ，t h ep r o v i n c i a lg o v e r n i n gl a n d r e s o u r c e s r e g u l a t i o na n dp o t e n t i a lh a v e n ty e tb e e nf u l l yp l a y e d t h e r ea r es o m ei s s u e st h a t c a nn o tb ei g n o r e d i t st h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e m se s s e n t i a lr e q u i r e m e n tt oe f f e c t i v e l ys o l v et h e p r o v i n c eo fs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n tp r o b l e m s ，t os t r e n g t h e nt h es t a t e o w n e da s s e t m a n a g e m e n t ，t oe s t a b l i s hc o m p r e h e n s i v es t a t e - o w n e da s s e t sm a n a g e m e n ts y s t e m i t sa l s oa n o b j e c t i v er e q u i r e m e n tt of u l l yp l a yl a n da s s e t s ，t op r o m o t er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n ti n h u n a np r o v i n c e s ，t oe n s u r et h ep r o t e c t i o no fa r a b l el a n dt op r o t e c tt h ep o w e r f u l i nt h i s s t u d y ，a f t e ra n a l y z i n g h u n a np r o v i n c i a ls t a t e - o w n e dl a n da s s e t sa n d c h a r a c t e r i s t i c s ，w ef o u n dt h a tp r o v i n c i a l c o n t r o lo fl a n da s s e t sh a v et h ef o l l o w i n g c h a r a c t e r i s t i c s ：f i r s t ，t h ep r o v i n c i a lg o v e r n i n gl a n da s s e t sd i s t r i b u t e di m b a l a n c e d ；s e c o n d ， l a n dd i s t r i b u t i o na r el i n e a rc o r r e l a t i o nt oe c o n o m i cc o n d i t i o n s ；t h i r d ，t h el a n dd i s t r i b u t i o ni s a f f e c t e db yl a n dr e s o u r c e s ，h i s t o r y ，p o l i c i e s ，e t c ；f o u r t h ，l a r g ed i f f e r e n c el i e sb e t w e e n d i f f e r e n td e p a r t m e n t sa n di n d u s t r y t h i ss t u d ya n a l y z e dh u n a np r o v i n c i a lg o v e r n i n gs t a t e - o w n e dp r o p e r t i e s p r o b l e m sa n d r e f e r st w or e a s o n s f r o mw i t h i nt h es y s t e m ，t h es y s t e mi t s e l fh a sd e f e c t sw h i c hr e d u c e dt h e e f f i c i e n c y ，t h ep r o v i n c i a lg o v e r n i n gm o d ea r en o tp e r f e c t f r o me x t e r n a le n v i r o n m e n t ，t h e l o c a ll a n dp r o p e r t ym a n a g e m e n th a sl e g a lo b s t a c l e s ，l a n dm a r k e t sa r en o tp e r f e c t ，t h e s u p p o r t i n gp o l i c i e sa n d m e a s u r e sa r en o tc o m p l e t e a i m i n ga tp r o b l e m sm e n t i o n e da b o v e ，t h es t u d yr e f e r r e db u i l d i n gh u n a np r o v i n c i a l g o v e r n i n gs t a t e o w n e dl a n dp r o p e r t ym a n a g e m e n tg u i d i n gi d e o l o g y ，t e c h n o l o g yr o a d m a p a n db a s i cp r i n c i p l e s ：t h ee x e c u t i v er e s p o n s e ，t h el e g a lr e s p o n s e s ，t h ee c o n o m i cm e a s u r e s ，t h e t e c h n i c a lc o u n t e r m e a s u r e s ，t h es o c i a lr e s p o n s e s i ns h o r t ，t h i ss t u d yf o rt h ed e v e l o p m e n to fp r o v i n c i a lc o n t r o lo fs t a t e o w n e da s s e t m a n a g e m e n to fl a n d r e s o u r c e sa n dp r o v i d ear e l i a b l eb a s i sf o rp o l i c yt op r o m o t et h e p r o v i n c i a lg o v e r n i n gs t a t e o w n e da s s e tm a n a g e m e n to fl a n dr e s o u r c e st of u r t h e ri m p r o v et h e s y s t e m ，f o ra ni n - d e p t hp r o v i n c i a lc o n t r o lo fs t a t e - o w n e dm i n i n ga s s e t so ft h ep o t e n t i a lo f l a n dr e s o u r c e s ，p r o v i n c i a ln o r m sg o v e m i n gt h ed i s p o s i t i o no fa s s e t so fs t a t e - o w n e dl a n d 湖南省省直管罔有卜地资产管理问题j 对策研究 r e s o u r c e st or e a l i z et h ea s s e t so fs t a t e - o w n e dl a n dr e s o u r c e st op r o v i d ee c o n o m i c a lu s eo f i n t e n s i v ei n t e l l e c t u a ls u p p o r t k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e dl a n d ；p r o v i n c i a lc o n t r o l ；m a n a g e m e n ts y s t e m i v 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成 果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确 方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权 湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书。 2 不保密口。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者签名： 导师签名： c ：沙o | 年 ， ：如7 年 石月r 日 占月r 日 公共管理顾i ：学位论文 第1 章导论 1 1 研究的目的任务及意义 1 1 1 研究的目的 本研究目的在于：通过对湖南省省直管国有土地资产利用与管理状况进行调查和研 究，摸清家底，建立我省省直管国有土地资产的基础信息资料；为进一步完善省直管国 有土地资产管理体制；显化国有土地资产，防止国有资产流失，实现国有土地资产的增 值保值；盘活我省省直管国有存量土地，挖掘土地资产潜力，提高土地利用水平，实现 国有土地资产的集约节约利用；推动国有企、事业单位改革，服务于经济与社会的发展 提供参考。 1 1 2 研究的任务 本研究的主要任务是：对湖南省省直管国有土地资产进行全面调查，摸清省直管国 有土地资产的家底，掌握省直管国有土地资源资产的利用现状，分析其省直管国有土地 资源资产利用潜力，对省直管国有土地资源资产管理状况进行研究，并对湖南省独具特 色的省直国有土地资源资产管理体制进行分析和评价，探索这种新的国有土地资产管理 体制在实践中面临的问题，并提出管理对策。 本研究具体的任务为： ( 1 ) 通过调查，全面摸清省直管国有土地资源资产的分布、土地类别、土地面积、 土地资产量等基本情况，建立省直管国有土地资源资产和地籍数据库，为国有土地资源 资产管理夯实基础； ( 2 ) 通过数据分析，了解省直管国有土地资源资产利用现状，掌握其面积、权属、 用途及其空间分布规律，从而进一步分析省直管国有土地资源资产的潜力。 ( 3 ) 通过调查分析，对现行省直管国有土地资源资产管理模式和体系进行评价。 ( 4 ) 通过研究，建立省直管国有土地资源资产管理对策体系并提出完善的具体实 施措施。 1 1 3 研究的意义 党的十七大报告中指出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体 制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方 湖南省省直管固有十地资产管理问题j 对策研究 两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人 职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有 资产管理体制 。这一精辟的论述，为深化国有资产管理体制改革指明了方向，国有资 产管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，深层次的体制问题和矛盾，会随着国有 资产管理体制改革的实践，进一步显露，需要不断探索研究、不断解决完善，与时俱进。 近年来，国有土地的资产化管理为湖南省经济的快速发展，经济体制改革的稳步推 进，国有企业的改制与发展起到了相当重要的作用。但是，由于历史和制度等诸多原 因，省直管国有土地资源资产的调控作用和经济潜能还没有充分发挥，存在一些不容忽 视的问题。如缺乏对土地资源资产的详细调查，家底不清，存在粗放经营，浪费闲置土 地的现象，一些单位土地管理不规范导致国有土地的无序利用和资产流失等。有效解决 我省国有土地资源资产管理面临的诸多问题，加强国有土地资源资产管理，建立完善的 国有资产管理体制和实现模式，是社会主义市场经济体制的必然要求，也是充分发挥土 地资产效益，促进湖南省经济快速发展的客观要求，也是节约集约利用土地、切实保护 耕地的有力保障。 本研究将为湖南省提出首张省直管国有土地资源资产地图，为省直管国有土地资源 资产管理提供可靠的依据；也将促进省直管国有土地资源资产的管理体制的进一步完 善，为深入挖掘省直管国有土地资源资产潜力，规范省直管国有土地资源资产处置方式， 实现国有土地资源资产集约节约利用提供智力支持；同时也将为湖南省国有企业改革、 行政和事业单位改制的国有土地资源资产处置服务；进而为湖南省土地管理和经济社会 发展服务。 1 2 管理及研究综述 土地是人类社会物质生产生活中不可缺少的生产资料。它与劳动、资本一起成为生 产三要素。马克思在论述资本主义剩余价值的产生时指出：“劳动力和土地是形成财富 的两个原始要素”，是“一切财富的源泉。j 下因为如此，土地具有土地资源和资产的双 重内涵，前者是指土地作为自然资源，是人类生产生活的根本源泉；后者是指土地作为 财产，有了经济价值和法律意义。 国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产，包 括经营性国有资产和非经营性国有资产。二者区别在于前者是资本类( 要求价值增值) 的 国有资产，后者是非资本类( 不要求价值增值) 的国有资产。其中国有土地资产是国有资 困土资源部伞面加强固有十地资产管理促进我国绛济社会町持续发展 j 国十资源通讯2 0 0 2 2 上华奋，唐任伍以科学发展规指导国自土地资源优化配置 j 内蒙古财经学院学报2 0 0 4 ( 2 ) 公共管理硕i ：学位论文 产的核心内容。与其他国有资产相比，国有土地资产具有不动产的独有特性，同时因受 国家政治经济体制框架的制约，使其利用和管理有其特殊性，一方面土地作为公共物品 的提供来说具有非经营性，另一方面土地作为财产又具有保值增值的要求。 1 2 1国内外国土资源管理现状 ( 一) 国外国土资源管理现状 不同的国家土地所有制度各不相同，在国有土地管理上也有相应的体系和制度。 美国现有陆地面积2 3 亿英亩，其中美国联邦政府拥有2 8 ，约6 4 亿英亩，而私人拥 有的土地大约5 8 ，约1 3 3 亿英亩，另有1 2 为州、县、市拥有土地，约2 8 亿英亩。 联邦政府的土地，主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。 州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和 受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要，也要依法通过买卖、租赁等有 偿方式取得。美国土地资产占政府总财富的1 1 5 ，占个人财富的1 2 ，占工商业全部 财富的1 8 ，美国国民财富有5 0 0 0 以上是房地产，而房地产价值中7 5 是土地。土地局公 布的公用收益报告指出，1 9 9 8 年财政年度内，联邦政府从土地局管理的土地、矿产资源 上收入为1 3 1 亿美元，而土地局用于转移支付给拥有公用土地的各个州7 4 亿美元，用 于各州管理公共土地资源的投资6 8 亿美元。 法国土地面积5 5 0 0 万公顷，其中国有土地面积2 3 0 万公顷，1 1 4 万宗，地方政府所 有2 0 0 多万公顷。其他为私人所有。国有地产主要包括：自然资源、河流、湖泊、铁路、 港口、公路、城堡、园林及部分森林。法律规定国有地产不能出让、不能抵押，不允许 私人在国有地产上投资建设。若国家不需要某一宗国有地产时，必须按严格的程序退出 国有地产后才能处置。由于此法律规定太死，影响了基础设施建设。1 9 9 4 年立法规定， 国有土地可有偿出让7 0 年使用权。国有地产的管理由税务总局的地产管理局负责，包括 国有地产的使用分配；国家建设所需土地的征购；退出国有地产所有权的出买；国有地 产的登记、统计等。 加拿大实行的是土地的所有权、处置权和管理权基本一致的管理体制。联邦政府负 责管理联邦公有土地，省政府负责管理省公有土地，私人土地则由所有者自主经营。各 级政府和业主对土地的开发、利用和保护，均根据联邦和省的有关土地法规行事。根据 加拿大法律，省公有土地由省政府全权管理，包括省公有土地的立法、司法权、境内土 地使用的控制权和土地矿产资源的所有权。各省有权决定省级有关行政机构的设置，也 不一定归于一条垂直系统。 从国有资产管理体制角度来看，有的国家是在政府机构中设置部级的专职国有资产 管理部门；有的国家是由政府的社会经济管理部门兼管，并在这些部门中设置专门的国 湖南省省直管固有一卜地资产管理问题j 对策研究 有资产( 国有企业) 管理机构：有的国家是在政府机构中设置高层的非常设机构与有关主 管部门专司国有产权管理职能的司( 处) 相组合的构架。 意大利政府在1 9 5 6 1 9 9 3 年间，设置了专职的国有资产管理部门国家参与部( 又 称控股部) 。国家参与部的主要职责是：通过各国有控股公司全面管理国家在各个经济 部门参与企业股份；任免各国有控股公司的领导人；监督、协调本系统各部门的活动； 向国有控股公司发布总的指导方针，保证国家经济政策的贯彻和政府规定的各项社会经 济目标的实现。俄罗斯在实施“私有化”政策之前，并没有专门的国有资产管理部门， 国有资产的管理职能，分散在政府的各有关部门。2 0 世纪9 0 年代初期的“私有化 运动， 不仅造成了巨大的社会动荡，而且导致国有资产的大量损失。基于这种状况，俄罗斯于 1 9 9 7 年成立了国有资产管理部，专门负责国有资产管理工作。 英国政府通过国有企业局( 国有控股公司性的非政府机构) 管理和运作国有股权，并 通过工业部或其下设的专职部门代表工业部，对国有企业局进行产权管理。英国的国有 企业局组建于1 9 7 5 年，1 9 7 5 年工业法将国有企业局的职能界定为：建立或帮助建立 工业企业，通过向企业提供资金维持现有的工业企业；推进或协助工业企业进行重组； 将国家所有权扩展到盈利的制造企业中；促进参股企业的民主管理。国有企业局建立初 期从工业部手中接管了政府在8 家公众公司中拥有的股权，以后又购买了4 2 家企业的股 票。英国的国有企业和国有控股企业，是由国有企业局管理的，而不是政府直接控制的。 国有企业局通过选派产权代表和股东大会表决等方式，对其出资的企业行使出资者所有 权，对企业的生产经营活动不进行直接干预。 美国将投资于企业的国有资产和行政服务性国有资产分开管理，并受不同的法律监 管。企业中的国有资产以“政府公司控制法为基础，由财政部负责管理；行政服务性 国有资产是以“美国联邦财产和管理法为基础，由美国行政服务总局负责管理。 同本政府在大藏省内设理财局，作为专门管理国有资产有关事务的行政机构，并按 照不同类型的微观组织形式，对直营事业( 是由政府地方公共团体投资兴建并直接经营 的国有企业) ，特殊法人( 是由国家投资，并由国家依照特别法律设立的特殊法人企业) 和第三部门( 由中央政府、地方公共团体、私人企业共同投资采取股份制形式经营的企 业) 的国有资产，实施不同的管理办法，由政府有关部门实施归口管理。 巴西政府于1 9 7 9 年在巴西国家计划部内设立国营企业控制署，作为专门负责管理国 有资产( 国有企业) 的政府机构。国营企业控制署的主要职责是：( 1 ) 掌管调拨国有企业 资金的权力，审批和监督国有企业和自治机构的预算。( 2 ) 审批国有企业信贷业务。( 3 ) 提出增加国有企业股本，收购或出售国有股权，国有企业利润分配的建议。( 4 ) 对国有 企业的主要收支项目、外债、进口和能源消耗规定限额。 公共管理硕1 ：学位论文 德国的国有资产管理体制主要分为两个层次：第一个层次是非常设机构，主要以 内阁会议或部际委员会的形式存在，负责有关国有资产管理和运营方面的重大决策。第 二个层次是由各专业部设置的下属常设机构，具体负责本部所属国有企业的股权管理。 法国政府设有专门的国有企业和国有资产管理机构，国家对国有资产所有权的职能 行使和对国有企业的领导、监督，主要集中在人事任免、企业经营方向决定和财产管理 等方面，并分别由不同的政府部门负责。国有企业的行政和业务管理，由对口的主管部 门负责；投资决策主要由经济、财政与预算部负责；企业的产权与财务监管，主要由经 济、财政与预算部和国家审计法院负责。法国政府的经济、财政与预算部是对国有资产 行使监管和运营职能的最主要机构，主要职责是：( 1 ) 管理国有企业的资产，决定企业 股票的出售或购买。( 2 ) 审批国有企业的年度财务计划。( 3 ) 决定投资的分配，对垄断性 的国有企业投资分配，由该部所属的经济与社会发展基金机构决定。( 4 ) 决定企业补贴 的分配，包括政府性亏损补贴和“计划合同 规定的补贴。( 5 ) 向国有企业派驻财政“监 督员，其任务是，列席公司董事会会议，参与公司重大决策，参与审批公司财务开支 等。( 6 ) 税务检查和监督。( 7 ) 参与“国家一企业计划合同的谈判，并由部长或部长代 表在最后合同文本上签字。 ( 二) 国内国土资源管理现状 我国实行的是土地的社会主义公有制，即国家( 全民) 所有制和劳动群众集体所有 制。在计划经济体制下，我国国有土地实行无偿划拨使用制，国家土地所有权没有在经 济上得到实现。改革开放以来，随着国有土地有偿使用制度改革的推进，我国新的土地 资源资产管理体制逐步建立和完善。1 9 9 8 年国务院实行机构改革，组建国土资源部，负 责全国土地管理与监督工作。各地也相继组建国土资源厅和国土资源管理局，负责本行 政区域内土地管理与监督工作。土地的资产化极大地推动了经济社会的发展，土地实行 资产化管理也成为了人们的共识，土地这一特殊商品的资产价值不断显现。据测算，我 国目前国有资产总量在3 3 万亿元左右，其中，国有土地资产就有2 5 万亿元左右。 继1 9 9 9 年新土地管理法实施以来，我国相继出台了一系列法律法规来加强土 地资产管理。如2 0 0 1 年，国务院下发了关于加强国有土地资产管理的通知；2 0 0 2 年，国土资源部第1 1 号令招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定出台；2 0 0 3 年， 国务院令第1 7 8 号企业国有资产监督管理暂行条例；2 0 0 4 年国务院关于深化改革 严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) ：2 0 0 6 年国务院关于加强土地调控有关问 题的通知( 国发 2 0 0 6 3 1 号) ，国土资源部关于印发招标拍卖挂牌出让国有土地使用 c a m p b e l l ，b f r o s t ，p a n db y r o n ，n 1 9 9 6 m i o m b ow o o d l a n d sa n dt h e i ru s e ：o v e r v i e wa n dk e yi s s u e s i n ：c a m p b e i l ( e d ) 1 9 9 6 t h em i o m b oi nt r a n s i t i o n ：w o o d l a n d sa n dw e i f a r ei na f r i c a c i f o r ，b o g o r ，i n d o n e s i a i s b n9 7 9 8 7 6 4 0 7 2 湖南行省直管罔有十地资产管理问题。j 对策研究 权规范( 试行) 和协议出让国有土地使用权规范( 试行) ( 国土资发 2 0 0 6 1 1 4 号) 。 目前，我国国家机关和事业单位作为公共行政设施具有非经营性，其用地多为行政 划拨；而国有企业是属于经营性单位，其用地要求有偿使用。从无偿到有偿，要经历一 个痛苦的改革嬗变过程，在这个过程中，国有资产得到快速增长，而同时国有资产流失 也日益严重。随着社会主义市场经济体制的建立和经济体制改革的深入，我国国有资产 流失问题突显出来，国有资产管理体制的改革与完善提上议程。 我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，以深圳市1 9 8 7 年成立 全国第一个专门的国有资产管理机构和1 9 8 8 年国家国有资产管理局的成立为标志。1 9 8 7 年，深圳市政府为了解决政府机构改革中行业主管部门撤销之后，国有资产管理相对弱 化和国有资产流失的问题，设立了国内第一个专门从事国有资产产权管理职能的政府机 构深圳市投资管理公司( 行政性公司) 。 1 9 8 8 年组建的国家国有资产管理局( 作为国务院直属局，归口财政部领导) ，代表国 务院专司国有资产管理职能，是国有资产所有者的总代表。国家国有资产管理局的成立， 标志着我国的国有资产管理新体制开始从国家总体上突破计划经济体制的框架。它为我 国国有资产管理体制走向社会主义市场经济，奠定了重要的基础。此后，各省、自治区、 直辖市政府和国家机关各部门也相继设立了专司的国有资产管理机构，确定了相应的编 制，配备了专职人员，形成了包括中央政府和地方政府在内的全国性的国有资产管理体 系。 1 9 8 8 年以后，我国各地开始了地方国有资产管理体制改革实践。其具体做法，大体 上可以归结为三种具有代表性的模式，即深圳、上海最先试行并持续至今的“深沪 模 式( 辽宁省“两委 归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与 “深沪”模式相似) ；国内其他地区和1 9 9 4 - 1 9 9 8 年中央政府所采取的“一体两翼”模 式；1 9 9 8 年国务院机构改革后形成的“9 8 ”模式。 ( 1 ) “深沪 模式 作为全国改革开放的试验区，深圳市在1 9 9 2 年9 月成立了深圳市国有资产管理委 员会，形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企 业“三个层次”的国有资产管理体制。 上海市在构建社会主义市场经济体制中，积极探索国有资产管理新体制改革。1 9 9 3 年，成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有 资产管理委员会，建立起与深圳市的基本构架相同的“三个层次”的国有资产管理体 制。 孙文盛十地利用：从靳l 放到集约i n 人民r 撤海外版2 0 0 5 0 6 2 5 公共管理硕1 ：学位论文 参照深圳、上海国有资产管理体制改革的经验，天津、河北、浙江、安徽、海南、 青海、陕西先后成立了国有资产管理委员会，办事机构国资办与财政厅( 局) 合并；黑龙 江、湖北、山东、江苏、内蒙古、福建、广东成立国有资产管理委员会，办事机构有的 称国有资产管理中心，有的称国有资产管理小组。武汉、厦门、青岛等市也按“深沪 模式进行了国有资产管理体制的改革。 ( 2 ) 与“深沪 模式相似的辽宁“两委归一 、吉林“决策会议”、珠海“一委 两局”模式 1 9 9 9 年底，辽宁省成立了省国有资产管理委员会，并与企业工委合署办公，即“两 委归一模式，省国资委专门负责省直经营性国有资产的管理。新组建的机构是国有资 产的出资者，同时也是国有资产监管者，是将企业经营、监督的权利与责任统一于一身 的独立的实体组织机构。以出资入的身份，从过去政府对企业的实物管理转变为价值管 理，以确保国有资产的保值增值。“两委归一 ，即“两块牌子一套人马 ，国有资产 管理体制中管人、管资产和管监督的职权实现了统一。 1 9 9 9 年2 月，吉林省采用非政府机构“决策会议”模式，进行了“两级出资、 三级架构 的国有资产管理体制的改革。“两级出资，第一级是国有资本营运决策会 议，第二级则是资产营运机构“决策会议对营运机构行使出资人职能，营运机构则对 其所投资的企业行使资本的所有者职能，“决策会议”与营运机构再加上营运投资的企 业，三者共同构成了“三级架构 。 珠海市委、市政府从珠海的实际出发，从1 9 9 9 年开始，建立了以企业工委、国经 局、董事管理局，即“一委两局管人与管事、管资产相结合的国有资产管理体制，并 建立和完善了国有资产管理部门监管资产营运机构运营企业经营的“三层架 构”。 ( 3 ) “一体两翼模式 除了上面提到的省、市之外，全国较大部分省区市，包括中央政府，在1 9 9 8 年前 的国有资产管理体制，基本上都是实行“一体两翼 的模式，即以财政部门为主体，国 有资产管理局和税务局作为其“两翼 ，归口财政部门管理。比较“一体两翼 模式和 “深沪 模式，虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从社会主义市场经济的角度看， “一体两翼 模式带有明显的计划经济色彩，而“深沪 模式则更具有社会主义市场经 济的特征。 ( 4 ) “9 8 模式。 1 9 9 8 年，伴随着困务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并，在我国国有资产管 理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。这种模式简称为“9 8 模式。 湖南省省直管围有十地资产管理问题。j 对策研究 与“深沪 模式所代表的体制趋势相比，“9 8 ”模式将国有资产的出资者所有权分别由 不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权代理职能的机构。由作为社会经济管理 部门的财政部( 地方财政厅局) 兼司国有资本金基础管理职能，行使收益及产权变更管理 职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委对国有企业行使重大投资、技改投资的审 批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、改制等监管职能；国家计委则行使 基本建设投资管理职能；由组织部、大企业工委行使选择经营者的职能；劳动部掌管企 业工资额的审批，即“五龙治水”的国有资产管理体制。 2 0 0 3 年4 月国务院国有资产管理委员会正式挂牌。国有资产管理委员会作为管理非 金融赢利性国有资产的实体机构，分三级设立政府国资机构，每一级国资委对本级政府 所管辖的国有资产和国有股权行使出资人职责。十七大宣布建立中央和地方政府分别代 表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管人、管事相结 合的国有资产管理体制。国有资产管理体制终于有了明确的方向，改革思路有了新的突 破。 1 2 2 国外国土管理研究综述 当今世界各国一致认为国土资源的管理是国家政府的重要职能。在国外，经济学家、 生态学家、地理学家、城市规划学家等均对城市土地利用及经营表示了极大的关注，发 表了大量作品，其中很多成果已达到相当深度，e l y ，rt ( 1 9 4 0 ) 的土地经济学原理、 r a t c l i f f ，ro ( 1 9 4 9 ) 的城市土地经济学、f i s h e r ，em 和f i s h e r ，p cm ( 1 9 5 4 ) 的 城市不动产等早期作品对本国及外国的城市土地经营产生过重要影响。 有关城市土地经营的各个专题，大量学者表现出浓厚的兴趣。具体来讲，b a r - i o w e ， r ( 1 9 8 6 ) 、a l o n s o ，w ( 1 9 6 4 ) 、w “1 i a m s ，r h 和w o o d ，t i ( 1 9 9 4 ) 、h a r v e y ，j ( 1 9 8 7 ) 、 a r c h e r ，rw ( 1 9 9 2 ) 、k a i t i l i a ，s ( 1 9 8 7 ) 、a l a n ，g ( 1 9 9 0 ) 、c h i n l i m ，g ( 1 9 8 7 ) 、v e m o n r ) 9 8 6 ) ，) 1j 等对城市土地市场的功能、市场运行机制、土地利用模式、城市规模与土 地利用效益、地价变动规律和土地供给模式等进行理论和实证研究。s a f t ，sm g 订1 ，( ：l ( 1 9 8 7 ) 、g o l d b e r r ，1 y t 和c h i n l e y ，d ( 1 9 8 4 ) ，k a i t i l i a ，5 ( 1 9 8 7 ) ，d a v i d ， ed ( 1 9 8 8 ) 、k a r l ，l g 和r i c h s ) u d ，ls ( 1 9 8 7 ) ，) l i a l e a d ，aa ( 1 9 8 7 ) ，r i c h a ) ，) ii r i 和i o c x j ，b ( 1 9 9 4 ) 对土地市场的均衡条件、模式、竞争状况，、土地流转机制、消费 者行为、市场绩效、市场政策以及不动产中间商行为模型、制度、交易费用作了理论和 实证研究，s t e p h e n ，pj ，g 1i b e r ，a ( 1 9 9 0 ) 对不动产供给特别是第三世界城市土地供 应系统的变革成本与收益做了深入研究。 3 m a r ，h l 和r a z z a z ( 1 9 9 1 ，1 9 9 3 ) ，p l o t k i n 。s ( 1 9 8 7 ) 对城市土地产权与公 共用地供给、住宅投资开发、土地配置效益的关系进行了研究：b a r o n s ，p 和n o r am e s a 8 公共管理硕i j 学位论文 ( 1 9 8 6 ) 运用经济学、产权经济学和行为学的理论和方法，对哥伦比亚m e d i l l i n 市住宅 用地供给模式与市场绩效的关系进行了实证研究。h u s h a k ，lj ( 1 9 7 5 ) ，d a n i e l ，d m ( 1 9 8 9 ) 对城市边缘区土地需求规律、土地利用模型进行了研究，w a l e a daa ( 1 9 8 7 ) 则 认为城市边缘区的土地供需和中心区的土地供需是相互联系的，并揭示了两者间的关 系，d a v i d ，ed ( 1 9 8 8 ) 在此基础上构建了定量评估城市土地供需状况的指标体系及具 体评估思路。 a n d e r s o n ，hd ( 1 9 8 4 ) ，p a u l ，n b 和j e f f r e y ，lk ( 1 9 8 5 ) 、p l a t k i n ，s ( 1 9 8 7 ) 、b a r l o w e ， r ( 1 9 7 8 ) 、野口悠纪雄( 1 9 9 7 ) 对土地问题及政府干御的长期、短期对策、交易规制政策 及政策的社会、经济效果作了深人研究。 还有，前苏联学者认为土地资源管理是指制定相关土地法令、法规，为创造良好的 生态环境和改善自然景观的一系列措施体系。加拿大学者则认为所谓土地管理是指通过 土地改良和土地开发，合理利用土地，调节生态平衡，进行最佳区域性规划，促进各地 区经济、文化和工农业生产的发展。而在韩国，土地管理是指利用基础的设施建设所带 来相邻地段地价增值的原理，对土地利用方式与土地收益分配进行调整的一种措施。 a g r a w a lp 对亚洲的一些发展中国家进行土地管理的政策方针进行了研究，他认为各国 根据自己的国情会制定出不同的方针政策，同时一些国际组织机构也制定了一些相关的 方针政策，只要该国的方针政策与国际组织机构( 比如世界银行) 的一致时，这些国家就 可获得相应的资助，这种资助对于资金稀缺的国家来说是非常重要的。 1 2 3国内国土管理研究综述 国内学者也对土地资源管理问题进行了一系列的研究，柴强以分析当今世界上的土 地所有制形式为起点，分析了资本主义政府对土地私有权的限制，介绍和比较了各国( 地 区) 的土地改革思想、土地权利设置、土地交易制度、土地登记制度、土地征用制度、 土地估价制度、土地税收制度、土地管理机构的设置等，涉及政府管理土地和土地利用 的范围和方法手段( 柴强，1 9 9 3 ) 。 赵尚朴在城市土地使用制度的研究中涉及政府如何管理土地的研究，论点有：( 1 ) 认 为我国的城市土地国家所有制是先进和正确的，许多私有制国家正通过土地社会化的办 法向土地公有化过渡：( 2 ) 土地是具有公共性和社会性的资产，不能像一般商品那样按自 由的市场机制交易和转卖，土地的使用一定要服从城市规划，做到地尽其利( 3 ) 土地使 用权不应该成为某一部份人投机谋利的手段，应禁止一切投机行为，政府通过土地交易 管理、土地租赁制度、土地税制、限制与城市土地使用有关的权利主体的行为，抑制土 地投机，实现土地的合理利用( 赵尚朴，1 9 9 6 ) 。 可持续土地利用管理的研究与政府土地管理行为。土地作为最基本的资源，土地利 湖南省省直管同仃十地资产管理问题1 j 对策研究 用的持续性在全球受到广泛的关注，在泰国举行的“发展中国家可持续土地利用管理评 价”国际研讨会和1 9 9 3 年在加拿大举行的“2 l 世纪可持续土地利用管理国际研讨会 上指出，可持续土地利用管理要同时考虑：( 1 ) 土地利用方式有利于保持和提高土地的生 产力( 生产性) ，( 2 ) 有利于降低生产风险( 安全性) ，使土地产出稳定：( 3 ) 保护自然资源 的潜力和防止土壤与水质的退化( 保护性) ：( 4 ) 经济上可行( 可行性) ，( 5 ) 社会可以接受 ( 接受性) ( 张凤荣，1 9 9 8 ) 。这五个目标构成了可持续土地利用管理的基本框架，且评 价、检验和监测土地开发利用和管理是否持续。 杜亚平、潘家华在分析政府土地计划供给管理出现失策的原因时，认为计划并非独 立于市场的一种纯政府行为，计划失灵必有其内在的经济或市场根源。用法人一代理 理论来解释土地供给中的逆向寻租，并提出了努力减少这种寻租空间的途径( 杜亚平， 潘家华，1 9 9 8 ) 蔡运龙博士认为我国土地市场培育发展中，土地管理中出现的若干问题归根结底 源于两大失误：第一，政府独立于土地市场的作用不明确，政府注意了培育土地市场， 却忽视了市场固有的缺陷，尤其是土地市场中的特殊问题，从而忽视了政府应负的职责： 第二，政府本身的行为没有得到有效的监督和制约，导致决策失误和以权谋私。认为强 化政府管理土地职能是由于市场具有内在的不完备性，土地作为生产要素的特殊性。 黄绿荡、马才学对我国开展土地资源管理的必要性、重要意义及当前存在的一些问 题进行了透彻的分析；龄忠祥等对土地储备问题进行了研究；谭术魁、朱吉生对土地储 备制度建设问题进行了探讨，认为一个良好的制度体系是成功实现土地资源管理的有力 保证，并指出了应如何开展土地储备制度建设； 杨重光则从发展的角度提出了国土资源管理的意义和必要性，认为土地资源管理是 一个动态的概念，随着经济的发展和人们利用土地资源的能力而不断变化和提高，所以 要用动态的观念来指导土地管理，要有科学合理的长期规划作指导。 从国内的研究现状不难看出，我国对土地管理的研究尚显不足和零散，但这些成果 为我们进行这个课题的研究提供了有益的启示。我们知道，土地管理是项理论性和实践 性都很强的社会活动，它涉及到社会、政治、经济的方方面面，在实施过程中会遇到许 多意想不到的问题，但其所带来的经济效益、社会效益及生态效益也是不言而喻的。如 何高效、有力的进行管理，应是从事土地管理的理论研究人员和实践工作者所共同关心 的重要问题。国土资源是人类生存和社会可持续发展的物质基础，也是我国社会经济可 持续发展的基本保证，国土资源的极端重要性，加上我国国土资源相对短缺的国情，以 及国土资源在空问分布与质和量上的不均衡性，部分不可再生资源的快速耗竭，国土资 湖南省土地学会编著加入耵0 后湖南十地政策研究i n 长沙：湖南地图比版社，2 0 0 3 6 公共管理硕i j 学位论文 源的开发、占有、使用涉及的种种复杂的利害关系等，需要国家发挥更大的作用。这种 需要是将国土资源作为重要的行政管理内容的依据。国土资源行政管理的成效，将直接 影响我国社会经济的可持续发展。 1 2 4